劉 彬 陳偉光

【內容提要】 制度型開放是中國融入全球經濟，參與全球經濟治理及其改革的制度路徑。制度型開放是不斷深化和升級的過程，在早期制度型開放過程中，我國通過制度學習，主動與國際通行規(guī)則對接；隨著我國經濟實力的上升，我國在具體領域供給一定的國際制度，促進我國參與全球經濟治理；我國國際制度供給與原有制度形成國際制度競爭的局面，引發(fā)霸權國的制度擠壓；為了應對這一局面，我國通過提高制度型開放水平，利用國內市場資源優(yōu)勢，深化與世界經濟的聯系。由此可見，在未來中美長期制度競爭過程中，全球經濟治理制度將呈現復雜化趨勢，我國需要實行高水平制度型開放，在強調制度改革和兼容性的同時，在各項具體制度和機制中進行廣泛競爭與合作；同時，在構成性原則層面堅持底線，并保持制度互鑒的開放性，提供更加包容普惠、有效治理、公平正義的制度，做好區(qū)域制度的持續(xù)性供給，提升我國的制度性話語權。

制度治理是全球經濟治理的基本方式，當前的全球經濟治理體系以美國為首的西方發(fā)達國家為主導，存在權力結構、制度功能和價值觀念等多重困境，①陳偉光、劉彬：《全球經濟治理的困境與出路：基于構建人類命運共同體的分析視閾》，《天津社會科學》2019年第2 期，第75 頁。難以適應全球經濟治理發(fā)展需要。在全球政治經濟秩序變革時期，大國間制度博弈將成為制度變遷的主要動力，然而各國改革訴求迥異，甚至相互沖突，各大國的互動策略選擇將影響甚至決定全球經濟治理制度變遷的最終結果。中國需要在全球經濟治理參與過程中提高自身的制度性話語權，不斷擴大對外開放，尤其是制度型開放。中國共產黨十九屆五中全會提出“要堅持實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放”，“要建設更高水平開放型經濟新體制，全面提高對外開放水平……積極參與全球經濟治理體系改革。”②《中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》，《人民日報》2020年10月30日，第1 版。這意味著我國不斷擴大對外開放，參與、融入、改革全球經濟治理體系是一個連續(xù)的過程，具體而言，就是通過制度型開放，實現國內制度與國際通行規(guī)則相對接，促進中國不斷深入參與全球經濟治理體系。那么，中國如何通過制度型開放融入世界經濟、深化參與全球經濟治理就是本文重點研究的問題。我們試圖從國內制度與國際制度互動的視角，探討中國通過制度型開放參與全球經濟治理的制度路徑，這既是對中國對外開放，深入參與全球經濟治理歷史經驗的總結，也為中國經濟高質量發(fā)展，提高全球經濟治理話語權提供一定的理論支撐。

一、制度型開放：基本框架

“制度型開放”是依據自身國內發(fā)展需要和國際環(huán)境變化，通過國內國際制度互動的方式，深度開放，融入世界政治經濟體系的過程。從制度層次上看，與一般的對外開放不同，制度型開放不僅是制度環(huán)境的開放，也包括具體制度安排與國際對接，而不僅僅是以商品自由流通為核心的“門檻式開放”。從具體實踐路徑來看，制度型開放是不斷升級和深化的過程，主要包括以下幾個階段：制度學習（早期制度型開放）——制度供給——制度競爭——高水平制度型開放（見圖1）。首先，早期制度型開放主要是以制度學習為基礎，通過學習國際制度，促進對內改革適應國際規(guī)則，形成良好的制度環(huán)境，逐漸融入全球經濟治理體系；在參與全球經濟治理過程中，在經濟實力增長的基礎上總結經驗，形成具有自身特色的制度，并在一定程度外溢，形成國際制度供給，為全球經濟治理發(fā)揮建設性作用；然而多層面的制度供給不可避免造成與既有國際制度形成制度競爭的局面，這種競爭不僅是規(guī)則功能之爭，而且是全球經濟治理主導權之爭。制度競爭的長期存在將導致全球經濟治理制度呈現復雜化；在制度競爭過程中，霸權國為了保持自身制度優(yōu)勢，可能對新制度采取擠壓和排斥的策略，作為后發(fā)國家，我國以高水平制度型開放應對，應實現國內國際制度的深度互動和高水平對接，同時提出更有效措施實現制度供給，打造高水平開放經濟體制，以贏得更多制度參與者的認可，推動全球經濟治理體系改革?？梢?，制度型開放不僅是制度學習過程，還是面對全球經濟治理困境下的制度創(chuàng)新和理念創(chuàng)新?？梢哉f，從早期的制度型開放到高水平制度型開放是循序漸進，不斷提升開放水平的過程。制度型開放體現了中國與世界互動發(fā)展深化的過程，反映的既是中國主動開放融入世界，在全球經濟治理困境中主動作為的積極姿態(tài)，也是中國提供全球公共產品，擴大全球共同利益，推動構建人類命運共同體的重要理論和實踐探索。

圖1 中國參與的制度路徑圖

二、早期制度型開放：制度學習及其實踐

制度型開放是國家參與全球經濟治理體系改革的國內基礎，集中于國內規(guī)則體系的開放。中國的改革開放進程，既是發(fā)揮比較優(yōu)勢、進入國際貿易分工體系，促進商品流動的開放的過程；同時也是制度型開放的過程，制度學習是早期制度型開放的主要形式。制度學習一般是指國家，尤其是在精英推動下，以他國或國際制度為學習對象，推動制度變遷進而實現國家繁榮目標的過程。道格拉斯·諾思等人認為學習是實現制度變遷的起點，社會學制度主義也表明國家可以作為制度學習主體實現對外部組織模板、模式的學習。①相關制度學習和制度變遷理論可見：道格拉斯·諾思：《制度、制度績效與經濟增長》，杭行譯，上海：格致出版社，2008年；Kurt Weyland:“Toward a New Theory of Institutional Change,” World Politics,Vol.60,No.2,2008,pp.281-314；李振：《制度學習與制度變遷:新制度主義進展》，《比較政治學研究》第四輯，北京：商務印書館，2013年，第53—62 頁；孫林：《全球化進程中的制度學習與國際權勢變遷》，《國際關系學院學報》2011年第6 期，第64—70 頁。通過學習國際制度、規(guī)則，改革國內制度與之對接，中國從高度集中的計劃經濟體制轉變?yōu)樯鐣髁x市場經濟體制，融入全球經濟體系，是系統(tǒng)性制度型開放的轉型過程。

二戰(zhàn)后全球經濟治理以布雷頓森林體系為支柱，其中關貿總協(xié)定及世界貿易組織框架下的制度安排主要任務是協(xié)調各國降低關稅和非關稅壁壘，使商品和要素能夠充分跨境流動，這是全球貿易的基本規(guī)則。不過，中國經濟國際化的過程并不僅僅是簡單地降低關稅等邊境開放措施。尤其是從“復關”談判到加入世界貿易組織，中國已經開始通過制度學習，積極融入全球經濟治理體系之中，適應和學習國際標準，遵守國際準則，并將國際規(guī)則靈活運用于國內改革，以此“倒逼”國內的制度改革，實現與國際制度“接軌”。“為兌現入世承諾，中國不斷深化改革，對法律法規(guī)中不符合世界貿易組織規(guī)則和中國加入世界貿易組織承諾的，堅決予以廢止或修訂，共集中清理了2300 多部法律法規(guī)和部門規(guī)章?！雹诤榭〗堋⑸梯x：《中國開放型經濟發(fā)展四十年回顧與展望》，《管理世界》2018年第10 期，第35 頁。這意味著中國從政策戰(zhàn)略意義上的對外開放進入了“開放型經濟”的階段，這是政策性開放的“漸變”積累到體制性開放的“質變”。③張幼文：《中國開放經濟理論的形成及其特點》，《學術月刊》1999年第7 期，第101 頁?？梢哉f，對世界貿易組織的制度學習促使中國國內制度、法規(guī)改革，與國際制度相對接。盡管并沒有提出“制度型開放”這一說法，但是從中國“復關”談判到加入世界貿易組織，就是早期制度型開放的典型體現。

從中國對外開放的歷程來看，盡管在某種程度上，早期制度型開放是在國際社會壓力下，被動學習倒逼改革的過程，但是這一過程為中國經濟帶來持續(xù)快速增長，中國成為上一輪全球化過程中的最大獲益者，也堅定了中國擴大對外開放的決心；中國要實現高質量發(fā)展，構建更高水平開放型經濟體制，必須進一步擴大開放，中國必須堅定不移地，更加主動地實行制度型開放，能動地進行制度學習，在全球經濟治理陷入困境的當下，通過更主動的制度型開放的經濟政策，突出制度、標準等方面與國際通行規(guī)則的對接，并在這個過程中用制度創(chuàng)新反哺國際制度的不足，提供有效的國際制度供給。

三、制度供給：開放的另一向度及其發(fā)展

制度型開放不僅僅是通過制度學習實現國內規(guī)則與國際對標的過程，隨著我國發(fā)展，深度融入全球經濟，我國可以能動地為全球經濟治理供給一定的制度，彌補既有制度的不足，有助于形成更開放的全球經濟治理體系。所謂制度型開放，是指“在尊重各方意愿的前提下形成國際經濟規(guī)則和制度體系”，①王寶珠、王利云、冒佩華：《構建新型國際經濟關系：理論與實踐——兼析“制度型開放”》，《上海對外經貿大學學報》2020年第10 期，第88—89 頁。是“在尊重各方意愿前提下形成區(qū)域性乃至全球多邊規(guī)則，并以此為遵循和導向，構建一個公開透明的開放型世界經濟體系”。②戴翔、張二震：《“一帶一路”建設與中國制度型開放》，《國際經貿探索》2019年第10 期，第5 頁。這意味著在學習全球經濟治理制度的基礎上，我國也通過制度供給推動這一治理制度的改革：一方面提供制度公共物品，促進區(qū)域合作，也為打破全球經濟治理制度的改革困境提供方案；另一方面將有利于本國的規(guī)則、標準向國際推廣形成國際制度，通過制度供給，將國內制度因素通過補充、修正或者替代等方式對國際制度產生影響。我國通過制度供給在推動區(qū)域貿易、金融等領域規(guī)則方面取得了重要進展?？梢姡贫刃烷_放具有國內規(guī)則與國際規(guī)則雙向互動的特征，“不僅包括國際規(guī)則的國內化，也包括國內規(guī)則的多邊化”，③陳琪、管傳靖、金峰：《規(guī)則流動與國際經濟治理——統(tǒng)籌國際國內規(guī)則的理論闡釋》，《當代亞太》2016年第5 期，第12 頁?！半S著實力的不斷提升，在與世界的雙向接軌中，中國的全球治理參與路徑正步入國際規(guī)則與國內規(guī)則雙向互動的階段。”④徐秀軍：《規(guī)則內化與規(guī)則外溢——中美參與全球治理的內在邏輯》，《世界經濟與政治》2017年第9 期，第82 頁。只有在規(guī)則流動的雙向性基礎上，才有可能建立公正合理、合作共贏的世界經濟體系。

現有的國際制度框架不能滿足全球化的發(fā)展和全球經濟治理的需求，為彌補已有制度的缺陷和有效性不足，中國在學習國際制度基礎上補充現有國際制度的不足，將現有國際制度基礎和原則加以修正、推廣，并應用到新的國際制度的建設之中。中國推動全球經濟治理制度變革主要體現在金融危機后支持世界貿易組織框架內多邊貿易體制改革和以國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行（WB）為基礎的全球貨幣體系改革。亞洲金融危機和2008年金融危機中IMF 的救助不力,充分暴露了IMF 制度宗旨和組織目標之間的落差，使各國尋找新的出路實現全球金融有效治理。2000年5月，東盟十國與中日韓在泰國清邁簽署《清邁協(xié)議》（CMI），建立區(qū)域性貨幣互換網絡機制，防范大額國際資本流動和匯率波動的沖擊，降低盯住美元匯率的制度成本。迄今為止，CMI 是東亞金融合作所取得的最為重要的制度成果。①范麗：《從“清邁協(xié)議”看東亞貨幣金融合作》，《世界經濟情況》2006年第11 期，第1 頁。2014年，中國倡導建立金磚國家新開發(fā)銀行（NDB），并在中國的倡議下設立應急儲備基金。新開發(fā)銀行的法定資本和股權為五國均攤，盡管這種治理方式存在一些弊端，但在全球經濟治理機構有效性不足的背景下，其為創(chuàng)新全球經濟治理提供了一種新的選擇。NDB 加強了新興經濟體內部合作，有助于提升新興經濟體的制度性話語權，開啟以中國為代表的新興援助國在主流發(fā)展理念和規(guī)范之外開辟新的國際發(fā)展范式。②徐佳君:《新型的援助附加條件？——評析世界銀行績效導向的援助分配政策》，《國際政治研究》2012年第3 期，第30 頁。

為解決基礎設施建設資金不足及資金融通困難問題，中國主導建立了亞洲基礎設施投資銀行（亞投行），其基本規(guī)則就是在學習世界銀行規(guī)則的基礎上建立并加以改造，通過改進和補充現有國際制度而形成的。自2015年6月成立至今，亞投行不但緩解了亞洲經濟體面臨的融資瓶頸，而且與現有的多邊開發(fā)銀行形成互補。與傳統(tǒng)全球金融機構相比，亞投行組織建設還不完善，運作正面臨一定的挑戰(zhàn)，但它在很大程度上提高了以中國為代表的新興發(fā)展中國家在全球經濟治理中的制度性話語權，也為全球治理制度合作進行了有益的補充?？梢哉f，中國作為一個新興市場國家，現階段在參與全球經濟治理的經驗與能力方面與發(fā)達經濟體有很大差距，難以供給系統(tǒng)性的全球經濟治理制度，但中國可以通過制度供給和補充，在不同程度上對現有機制實現修正與創(chuàng)新，完善區(qū)域或跨區(qū)域的經濟合作制度。

四、制度競爭：規(guī)則與權力之爭

隨著中國通過多種方式進行國內、國際制度創(chuàng)新，不斷提升參與全球經濟治理能力，中國供給的制度方案與現行全球經濟治理制度將形成一定的制度重疊，具有不可避免的制度競爭效應。近年來，關于國際制度競爭及中國如何參與也成為國際關系學界研究的熱點話題。李巍認為，中美大國戰(zhàn)略關系的新型特質就是兩國權力競爭圍繞國際制度建設和改革展開，形成制度競爭，①李巍：《制度之戰(zhàn)：戰(zhàn)略競爭時代的中美關系》，北京：社會科學文獻出版社，2017年，第24 頁。這種制度競爭將廣泛存在于未來大國競爭的各個領域及區(qū)域。這意味著中國參與全球經濟治理的制度供給，大多數制度都將處在一個復雜的國際制度網絡下，新制度的建立往往有目的性地針對某個現有制度，同時也受到更多現有制度的約束或影響，通過制度競爭實現全球經濟治理制度的優(yōu)化是一個復雜的過程。賀凱的制度現實主義從制度成員（國家）的角度來解釋國家如何利用國際制度來實現戰(zhàn)略目的，認為在國際體系壓力下，經濟相互依賴促使國家采用制度制衡戰(zhàn)略。②賀凱:《亞太地區(qū)的制度制衡與競爭性多邊主義》，《世界經濟與政治》2018年第12 期，第60—93 頁;可見，制度競爭已成為中美戰(zhàn)略競爭的基本方式，也是中國參與全球經濟治理必經過程。制度競爭可以從制度供給方的供給和需求方的選擇兩個維度加以分析。

從制度供給方來看，主要大國是全球經濟治理制度的主要供給方，制度形成存在制度供給者之間的競爭，“一般包含行為體的觀念宣示、權力博弈和制度形成過程”。③陳偉光、蔡偉宏：《大國經濟外交與全球經濟治理制度：基于中美經濟外交戰(zhàn)略互動及其分析》，《當代亞太》2019年第2 期，第70 頁。一方面制度是供給者權力和觀念的凝結和固化，反映供給者的利益。制度供給方的改變事實上意味著制度供給方權力結構和利益分配的改變，所以，新制度取代舊制度的劇烈變革難度很大，取代策略不可避免帶來不同制度間的碰撞，權力、利益博弈和觀念認同問題，甚至可能導向戰(zhàn)爭等激烈的變革方式；在原有的制度模式下，由于制度的分配效應存在差異，部分參與者獲得相對收益，而另一部分參與者相對受損，受損的利益集團或行為體會挑戰(zhàn)現存制度的有效性和合法性。④Shiping Tang,A General Theory of Institution Change,London:Routledge,2011,pp.11-44.一般而言，中國等新興大國是制度改革的發(fā)起者和推動者，以此來塑造公平有效、符合自身利益的制度體系，但是守成大國也可能通過各種方式（讓渡、退出、威脅退出等）重塑或維護有利于自己利益分配的制度。

那么，在制度競爭過程中，中國應采取何種策略參與全球經濟治理？當前研究主要集中于對建制和改制兩種方式的探討。羅伯特·基歐漢提出“競爭性多邊主義”的概念，認為當對制度不滿的行為體尋求改變既有封閉制度時，就可能尋求通過機制轉換（regime shifting）和競爭性機制創(chuàng)建（competitive regime creation）的方式來推動國際制度變革。①Julia C.Morse and Robert Keohane,“Contested Multilateralism,” The Review of International Organizations,Vol.9,No.4,2014,pp.385-412；羅伯特·基歐漢:《競爭性的多邊主義與中國崛起》，《外交評論》2015年第6 期，第20—27 頁?！搬绕饑篌w上可以采取兩項策略來改革國際制度安排，一是推動現存國際制度內部的改革，二是在外部創(chuàng)建功能重疊的新的國際制度。”②劉瑋：《崛起國創(chuàng)建國際制度的策略》，《世界經濟與政治》2017年第9 期，第99 頁。朱杰進認為崛起國有四種制度改革的路徑選擇：疊加型改革路徑、偏離型改革路徑、替代型改革路徑和轉換型改革路徑。③朱杰進：《崛起國改革國際制度的路徑選擇》，《世界經濟與政治》2020年第6 期，第75—105 頁?？傮w而言，就是在主導國權力弱的條件下，采取取代原則（規(guī)則替代或解釋轉換），在主導國權力強的條件下，則采取并存原則（制度重疊或解釋重疊）。從當前制度競爭態(tài)勢來看，美國的國際制度供給能力和總體的話語權仍占據主導地位，簡單的制度取代原則難以順利實現，在理論上解釋力也不足。如亞太地區(qū)合作機制中，《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）對《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（TPP）的取代，是美國主動退出TPP 的情況下退而求其次，而非主動取代的結果；而在多邊開發(fā)銀行規(guī)則領域，亞投行規(guī)則更多是在世界銀行規(guī)則基礎上，在基礎設施建設方面的補充式運用，對世界銀行規(guī)則并不構成取代，屬于區(qū)域層面的補充，亦是一種并存。但是也有學者指出，在國際社會中，亞投行和金磚銀行將對世界銀行等現有國際組織構成競爭和威脅，新機制的替代作用將會顯得更加顯著，并可能在更廣泛意義上導致世界金融體系的權力轉移。④徐秀軍：《從中國視角看未來世界經濟秩序》，《國際政治科學》2016年第1 期，第109 頁。比如說，《清邁倡議》對現有國際金融救助機制的補充，在實際運行效果來看，CMI 與IMF 構建了新舊國際組織之間的制度化架構,⑤劉瑋：《崛起國創(chuàng)建國際制度的策略》，《世界經濟與政治》2017年第9 期，第99 頁。難以排除CMI 對IMF 在結構性功能方面的替代效應。所以說，盡管就制度規(guī)則本身而言中國并無意挑戰(zhàn)現有秩序，更多是對現有規(guī)則的補充和修正，但是關鍵在于中美兩國國際制度的競爭過程中制度背后的替代效應和主導權發(fā)生的變化。

制度也是公共物品，國際制度能否反映國際社會的需要，不僅取決于制度的有效性，還取決于其合法性，即制度參與主體的選擇行為?！皣H制度競爭的本質是制度領導國對制度伙伴國的爭取與管理”，①李?。骸吨贫戎畱?zhàn)：戰(zhàn)略競爭時代的中美關系》，北京：社會科學文獻出版社，2017年，第75 頁。考慮到制度是一種公共物品，國際制度不僅需要制度領導國供給能力的提高加以保障，也需要各種制度間在制度市場充分競爭，最終得到更多制度伙伴國的認可與參與。參與者會在制度市場中選擇對其最有利的制度方案，這種“選擇論壇行為”具有長期性。但是美國作為霸權國，能夠利用其強大的硬實力和軟實力，促使制度參與者偏向既有制度，而對于小國而言，依附強者的路徑依賴是更為簡單的選擇。綜上，制度競爭過程既包括制度主導國之間的權力博弈帶來的利益重新分配，也包括參與國在這一過程中對制度的選擇。所以，制度供給方承擔相應的責任，提供公共產品，實現治理機制高效運轉是制度有效性的基礎；而提高行為體包容性、利益分配更加合理公平是制度合法性的基本保障。

目前的全球經濟治理制度是美國霸權下的多邊治理體系，二戰(zhàn)后70 余年，美國通過各種方式對這一套制度體系加以修正和維護，同時體系內國家的利益訴求得到一定實現，發(fā)揮了較好的治理功能。所以，盡管目前全球經濟治理陷入困境，仍處于“僵局”②Thomas Hale and David Held et al.,Beyond Gridlock,Polity,2017,Introduction.p.1.狀態(tài)，但還是具有相當強的生命力和修復空間。那么，作為新興大國，以當前中國的物質實力、國際話語權以及國際制度的經驗來看，采取制度并存的競爭策略，是在長期的制度競爭過程中更加可行且有利的選擇。但是隨著中美制度競爭的戰(zhàn)略性凸顯，美國利用長臂管轄、非關稅壁壘、“毒丸條款”等國內、國際制度方式全面遏制中國，中國將在制度競爭中面臨美國長期的制度打壓及其參與國的圍堵，中國應該如何應對制度競爭中的打壓是我們需要重點應對的問題。

五、高水平制度型開放：制度打壓及其應對

制度競爭帶來制度打壓，中國面臨與世界經濟“脫鉤”的風險，無論是特朗普發(fā)動中美貿易摩擦，還是拜登政府上臺之后聯合盟友共同對中國施壓，這一系列的制度策略目的就是組建制度同盟，強化制度沖突，擠壓制度空間，增加中國參與國際制度的成本，甚至是孤立中國。面對這一形勢，中國應以高水平制度型開放應對，打造高水平開放經濟體制，主動擴大國內市場、優(yōu)化營商環(huán)境，實現國內國際制度的深度互動和高水平對接。新一輪的制度型開放是深度制度學習過程，這種學習是在競爭條件下對制度的進一步優(yōu)化，也是面對全球經濟治理困境下的制度創(chuàng)新和理念創(chuàng)新。

2018年12月，中央經濟工作會會議首次提出“推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變”，標志著中國對外開放進入高水平開放的新階段。推進制度型開放，需要“構建與國際通行規(guī)則相銜接的制度體系和監(jiān)管模式”，①《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，2021年3月13日，http://m.xinhuanet.com/2021-03/13/c_1127205564.htm。更強調規(guī)則、管理等邊境內制度措施的開放，如知識產權、競爭中性、技術轉讓等領域，對現有法規(guī)、規(guī)章和制度進一步完善或清理。高水平的制度型開放過程是中國通過制度學習并主動創(chuàng)新的過程?？梢哉f，制度型開放是逆全球化背景下，中國進一步擴大對外開放、推動經濟全球化發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，也是在新時代中國塑造與世界更加深度、良好互動關系的重要嘗試。

中國主動明確地提出高水平對外開放，引領構建開放型經濟新體制，是具有創(chuàng)造性高水平制度型開放的過程，體現在進一步將國內制度與國際制度高標準對接，并使其與地方性特色結合，發(fā)揮制度最大效用，具體體現在我國自由貿易試驗區(qū)和自由貿易港建設。習近平指出，“要加快推進規(guī)則標準等制度型開放，完善自由貿易試驗區(qū)布局，建設更高水平開放型經濟新體制?！雹凇读暯皆谌嫱苿娱L江經濟帶發(fā)展座談會上強調 貫徹落實黨的十九屆五中全會精神 推動長江經濟帶高質量發(fā)展》，《人民日報》2020年11月16日，第1 版。自2013年上海浦東建立首個自由貿易實驗區(qū)以來，又陸續(xù)在廣東、天津、福建，以及遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西成立自貿區(qū)，形成“1+3+7”，形成東中西協(xié)調、陸海統(tǒng)籌的高水平對外開放新格局，不僅承擔著對外實行高水平全面開放，對內促進經濟高質量轉型和新的經濟增長極的作用，而且也承載著以制度為導向形成面向全球的高標準自由貿易區(qū)網絡。2020年，《海南自由貿易港建設總體方案》正式頒布，“分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系”，③《海南自由貿易港建設總體方案》，2020年6月2日，http://www.xinhuanet.com/politics/zywj/2020-06/01/c_1126061034.htm?！鞍阎贫燃蓜?chuàng)新擺在突出位置，高質量高標準建設自由貿易港”，④《習近平對海南自由貿易港建設作出重要指示強調 要把制度集成創(chuàng)新擺在突出位置 高質量高標準建設自由貿易港》，《光明日報》2020年6月2日，第1 版。通過自貿實驗區(qū)先行先試投資和貿易的高標準規(guī)則，更加注重制度型和結構性安排，建立與國際接軌的監(jiān)管標準和制度規(guī)范，重點途徑包括完善投資開放及負面清單制度，強化知識產權保護，構建數據流通與數字經濟制度，擴大服務業(yè)擴大開放綜合試點范圍等?？梢哉f，自由貿易實驗區(qū)和自由貿易港的制度創(chuàng)新是在學習傳統(tǒng)的自由貿易區(qū)（港）的制度基礎上，創(chuàng)造性地結合中國經濟發(fā)展需要的產物。二者在國內層面?zhèn)戎赜诜諏嶓w經濟，服務供給側改革，克服阻礙國家經濟發(fā)展的結構性障礙，同時承擔對外開放壓力測試的任務，為區(qū)域經貿協(xié)定談判提供制度性的保障。①尹晨、周思力：《論制度型開放下的上海自貿區(qū)制度創(chuàng)新》，《復旦學報（社會科學版）》2019年第5 期，第79 頁。

中國不僅僅通過制度型開放實現國內制度與國際制度對接，同時也通過自身發(fā)展，根據國內的成功經驗，創(chuàng)新并推廣形成國際制度，并通過規(guī)則和標準的談判和互認、雙邊規(guī)則的擴大化、借助國際組織傳播等方式實現制度的外溢。積極推進國內規(guī)則國際化進程是化解“規(guī)則壓力”的有效選擇，②李明月：《國內規(guī)則與國際規(guī)則的互動研究》，北京：中國社會科學出版社，2019年，第106 頁。這也是中國通過制度型開放實現全球經濟治理創(chuàng)新的突破口。

（一）提供發(fā)展治理方案促進“一帶一路”機制化建設

中國是發(fā)展中大國，發(fā)展是解決中國一切問題的基礎和關鍵。而擺脫貧困作為全球發(fā)展治理的突出難題，至今仍然困擾著大部分發(fā)展中國家。中國在發(fā)展領域積累了大量經驗，取得了舉世矚目的成就，2020年我國的貧困治理取得了決定性勝利，完成了消除絕對貧困的艱巨任務，創(chuàng)造了世界發(fā)展治理的奇跡。西方發(fā)展模式遭遇嚴重挫折，廣大發(fā)展中國家面臨發(fā)展嚴重失衡、發(fā)展動能不足、發(fā)展援助失效的困境，尤其是目前全球經濟低迷，發(fā)展中國家治理遭遇更大的挑戰(zhàn)。中國的脫貧經驗在西方發(fā)展道路之外，為發(fā)展中國家提供了一種重要的替代選擇和可能性?！鞍l(fā)展導向的全球經濟治理新規(guī)則不僅包括現有體制下強調的非歧視、市場準入、公平貿易、規(guī)制融合、爭端解決等原則，更關注和解決基礎設施不完備、市場機制不健全、產業(yè)發(fā)展不均衡、融資渠道不暢通、收入分配不平均等制約廣大發(fā)展中成員和最不發(fā)達國家的問題。”③盛斌、高疆：《中國與全球經濟治理：從規(guī)則接受者到規(guī)則參與者》，《南開學報（哲學社會科學版）》2018年第5 期，第24 頁。

“一帶一路”倡議是我國給世界提供的重要公共產品，強調以發(fā)展為導向，以“共商、共建、共享”為原則，是“人類命運共同體”發(fā)展理念的具體體現，增強了治理的代表性、合理性和普惠性?！耙粠б宦贰背h始終貫穿開放包容理念，不以意識形態(tài)、政治體制設限，不附加任何政治條件，通過與各國發(fā)展“戰(zhàn)略對接”，通過開放性協(xié)商達成適合的發(fā)展議程，推動沿線國家互聯互通，實現經濟發(fā)展，成為中國推動發(fā)展合作的重要方式。一方面，“一帶一路”倡議立足國內，開發(fā)國內市場，優(yōu)化發(fā)展質量，促進區(qū)域發(fā)展平衡，提升自身開放型經濟發(fā)展水平；另一方面，中國發(fā)展治理的經驗通過“一帶一路”倡議等方式向發(fā)展中國家推廣，逐漸形成發(fā)展治理領域重要的合作機制，并使這些制度反映在當前國際貿易、投資、金融等制度的最新發(fā)展，惠及發(fā)展中國家的整體利益。①陳偉光、王燕：《共建“一帶一路”：基于關系治理與規(guī)則治理框架》，《世界經濟與政治》2016年第6 期，第106 頁。2013年至 2018年，中國與“一帶一路”沿線國家貿易額達 6.469萬億美元，為當地創(chuàng)造24.4 萬個就業(yè)崗位，有力促進了沿線國家發(fā)展。②《繼續(xù)拓寬開放共贏之路》，《光明日報》2018年8月27日，第11 版。世界銀行報告表明，“一帶一路”倡議全面實施能夠為超過 3000 萬人擺脫中度貧困提供幫助。③World Bank Group,“Belt and Road Economics:Opportunities and Risks of Transport Corridors,”World Bank,2019,p.9,https://www.worldbank.org/en/topic/regional-integration/publication/belt-and-roadeconomics-opportunities-and-risks-of-transport-corridors.可見，“一帶一路”合作機制化建設，不僅是探索與周邊或沿線國家的區(qū)域發(fā)展合作模式，也是在全球經濟治理困境下，中國推動治理體系變革的具體實踐，提供中國治理方案的過程。

（二）抓住新科技革命契機促進全球數字經濟的治理創(chuàng)新

當前新一輪科技革命對全球經濟治理秩序產生巨大沖擊，人工智能、區(qū)塊鏈等技術開始運用于全球貿易、金融和發(fā)展等領域，④劉彬、陳偉光：《區(qū)塊鏈技術沖擊下的全球經濟治理——基于權力、制度和觀念的分析》，《學術界》2021年第1 期，第133—134 頁。數字技術的運用改變了全球經濟的形態(tài)，數字經濟在全球經濟中比重持續(xù)提升。2018年全球十大市值企業(yè)有七家網絡公司，網絡巨頭不斷將傳統(tǒng)的金融、能源企業(yè)擠出榜單，成為發(fā)展最為迅速的跨國企業(yè)類型。2019年，數字經濟增加值規(guī)模由2018年的30.2 萬億美元擴張至31.8 萬億美元，規(guī)模增長了1.6 萬億美元，⑤中國信息通信研究院：《全球數字經濟新圖景（2020年）》（白皮書），第11 頁，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202010/t20201014_359826.htm。數字經濟的發(fā)展成為新一輪全球化的重要推動力。而中國在新技術領域有自身的優(yōu)勢，數字經濟規(guī)模僅次于美國，居全球第二，在5G 技術及相關基礎設施、云計算、電子商務等領域更是占據全球領先地位，在相關產業(yè)的投資活躍，形成了中美兩大巨頭的發(fā)展格局。這意味著在新興的數字經濟治理領域，中國有能力積極探索并參與國際標準制定，將共同標準或中國標準納入全球治理規(guī)則之中。

對于當前全球經濟發(fā)展過程中出現的新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等發(fā)展趨勢，各大國都已經探索相關國內治理機制，并逐漸規(guī)范，“推動數字經濟和貿易的發(fā)展亦成為大國克服世界經濟低迷、疫情肆虐的重要抓手。”⑥王燕：《數字經濟對全球貿易治理的挑戰(zhàn)及制度回應》，《國際經貿探索》2021年第1 期，第99 頁。故而國家間在全球數字經濟治理規(guī)則層面的競爭日趨激烈，合作也日漸增多。當前的全球數字經濟治理主要表現在數字貿易規(guī)則和數據安全兩個方面。

數字貿易包括通信基礎設施、互聯網資源、應用基礎設施、互聯網融合服務和有關數字產品等。在數字經濟治理制度較為成熟的治理規(guī)則領域，國內規(guī)則要積極適應與國際互動，借鑒國際規(guī)則和國際經驗，不斷修訂和完善自身治理規(guī)則，力爭自身規(guī)則與國際規(guī)則在理念和做法上接軌；在國際性數字經濟治理規(guī)則尚不健全的領域，如在應用基礎設施、互聯網融合服務等領域，需要及早謀劃，在借鑒已有經驗的基礎上提出中國的方案。如數字貿易的發(fā)展所引發(fā)的“數字稅”問題，應提前開展相關研究，進行政策設計，提出制度方案；在數據安全方面，重視數據安全治理規(guī)則的建立，要加快建立以確保數據安全為核心的數字經濟治理體系，建立數據開放、數據資產管理、數據安全保護和數據安全交易等治理規(guī)則。

綜上所述，制度型開放推動國內、國際制度深度互動，為中國實現制度供給，參與全球經濟治理制度的改革提供持續(xù)動力。面對制度競爭與擠壓，中國以高水平制度型開放促進開放型經濟體制建立，實現高質量發(fā)展，依托中國巨大的市場資源，通過自由貿易實驗區(qū)和自由貿易港建設，對標國際通行的先進規(guī)則，強化國內經濟與國際經濟的聯系。同時，新一輪的制度型開放將促使國內制度升級，并在制度學習基礎上實現制度創(chuàng)新性供給。通過拓展發(fā)展治理和新經濟等領域的經驗和規(guī)則，將國內規(guī)則、制度和標準向國際推廣形成國際制度，推動全球經濟治理制度創(chuàng)新。

六、全球經濟治理：制度復雜化趨勢

隨著中國崛起和中美戰(zhàn)略競爭格局的形成以及新冠疫情帶來的不確定性沖擊，①康曉：《新冠疫情危機與全球治理新態(tài)勢》，《國際論壇》2021年第 2 期，第20 頁。全球價值鏈收縮，全球化走向重塑，從“超級全球化”走向“有限的全球化”，②丹尼·羅德里克：《貿易的真相——如何構建理性的世界經濟》，卓賢譯，北京：中信出版社，2018年，第29 頁。大國間的制度競爭將長期存在并呈現復雜化的局面。這意味著區(qū)域協(xié)定、雙邊協(xié)定在一定時期內將會增加、強化，不可避免帶來平行制度現象，以減少既有治理體系失效帶來的損失，也意味著制度競爭最終會走向趨同或是趨異。這兩種趨勢將造成全球經濟治理的不同走向：制度趨同能增加國際市場中公共物品的供給，并促進制度效率改善，減少交易成本；而制度沖突導致兩套甚至兩套以上平行制度的出現，導致制度供給過剩、復雜性增加，甚至形成國家集團的分化和對抗。

國際關系領域出現同一領域“不按等級排列的，存在嵌套、部分重疊和平行的國際制度”，①Karen J.Alter and Sophie Meunier,“The Politics of International Regime Complexity,” Perspectives on Politics,Vol.7,No.1,2009,pp.13-24.這一現象被稱為“國際制度的復雜性”（international regime complexity）。制度復雜性現象的維度有二：一是議題領域，二是參與主體，尤其是主導國的差異，這兩個維度的差異形成彼此共存的平行、嵌套和重疊制度體系的表現形態(tài)。②任琳、張尊月：《全球經濟治理的制度復雜性分析》，《國際經貿探索》2020年第10 期，第101—102 頁。而在制度重疊部分所帶來的競爭可能造就兩種結果，如果制度彼此妥協(xié)和兼容的程度不斷提高，那么制度將高度一體化，融合程度不斷提高；如果沖突程度提高，那么雙方則在一定程度脫鉤而成為平行制度。中美關系深刻變化表現為國際制度互動已經從制度競合走向制度脫鉤，主要表現為政治、規(guī)則、觀念和功能聯結的脫鉤，這是制度競爭惡化的產物，加劇了中美經貿和科技脫鉤。③王明國：《從制度競爭到制度脫鉤——中美國際制度互動的演進邏輯》，《世界經濟與政治》2020年第10 期，第72 頁。那么，是否制度脫鉤已經不可避免，中美制度競爭的均衡必然走向平行體系？

一方面，在制度議題和功能領域，中國是在美國主導的全球經濟體系下發(fā)展起來的，并且在學習現有制度基礎上的提供制度供給和參與制度競爭，中國參與全球經濟治理改革并不是對其全盤否定，而是在現有基礎上的改革和補充，具體制度具有較大的兼容性；另一方面，在主導國層面，制度的主導權之爭成為中美兩國戰(zhàn)略競爭重要方面。所以，在國際制度層面，中國也要對國際制度競爭區(qū)分不同的層次，尤其是中美制度競爭各領域和層次，需要加以區(qū)分。不同學者對國際制度作了不同的層次界定，魯杰區(qū)分了世界政治中的構成性規(guī)則和限制性規(guī)則；④約翰·魯杰：《什么因素把世界維系在一起》，參見彼得·卡贊斯坦、羅伯特·基歐漢、斯蒂芬·克拉斯納：《世界政治理論中的探索與爭鳴》，上海：上海世紀出版集團，2006年，第272—273 頁。斯密特將國際制度分為憲法結構、基本制度和特定問題領域的專門性機制三種類型，憲法結構“構成”了基本制度，基本制度的實踐又作為條件作用于特定問題領域的專門性機制；⑤Christian Reus-Smit,“The Constitutional Structure of International Society and the Nature of Fundamental Institutions,” International Organization,Vol.51,No.4,1997,pp.557-558.李巍則進一步將制度競爭從微觀到宏觀分成四個維度，即規(guī)則之爭、機制之爭、機構之爭和秩序之爭。⑥李?。骸稄囊?guī)則到秩序：國際制度競爭的邏輯》，《世界經濟與政治》2019年第4 期，第28 頁?？傮w而言，在制度層次角度，我們可以將制度競爭分為具體制度功能領域和構成性原則兩大層次的競爭。

中美兩國在具體領域、機制和機構層面存在大量的重疊和共同利益，中美存在的制度競爭將彌散到各個領域，而在不同制度領域和層次應采取不同策略。在全球經濟治理領域，中國有選擇地接受發(fā)達國家最近提出的一些改革動議，在減少出口限制、電子商務合作、貿易融資、負面清單制度、基礎設施與互聯互通等領域，中國應該主動推進制度性開放與國際標準相銜接，這既是推動國際國內制度融合，也是國內深化改革的需要；在知識產權、服務貿易、數字貿易規(guī)則、數據流動安全、金融貨幣、氣候變化、高科技等存在較強的制度競爭性的領域，中國應開展對話與競爭，提高參與全球經濟治理的制度性話語權?？梢哉f，在上述中國參與全球經濟治理各領域，中美將在各項具體制度和機制中形成廣泛的競爭與合作。

但是在具體制度背后的“構成性原則”，即治理規(guī)范、意識形態(tài)、文化觀念等層面，中美間競爭與沖突形成的制度分離不可避免。因此，在中美制度競爭與合作過程中，可能形成以兩國為主導、雙中心化的、在功能領域高度重疊而規(guī)范領域一定程度分離的制度網絡。而制度的分離化程度取決于雙方的外交的理念與決策：既取決于中國是否能堅持制度型開放，即在哪些領域能開放，開放程度有多少；也取決于美國是否具有開放的態(tài)度，是否將價值觀外交捆綁全球生產和貿易等各領域議題等?？v觀制度競爭的過程，不同制度互有優(yōu)勢，并不是一方壓倒另一方的過程，而是在競爭中存在制度互鑒，互相學習的過程，需要參與者互相協(xié)調價值，保持包容性，才能實現公共利益最大化的善治結果。

總體而言，根據當前制度競爭態(tài)勢，中國的全球經濟治理制度競爭策略需要遵守一些基本原則：一是需要更加強調包容性，制度競爭不是全盤否定對方，而是在現有體系下的修正，多邊主義是實現這一目標的重要方法和理念；二是制度提供的利益分配更加均衡，在一定程度上改變制度非中性的程度，提高發(fā)展的普惠性；三是制度治理更加有效，充分發(fā)揮多邊機制，提供治理的公共產品；四是制度理念上倡導公平、正義。同時，從時空兩個維度參與制度競爭：一是在時間維度，通過制度長期有效供給，修正反饋形成制度并存的競爭態(tài)勢，做好持久競爭的準備；二是在空間維度，應該更重視制度創(chuàng)設，“以創(chuàng)新為內核的新全球化需要實現全球和區(qū)域層面的雙層治理?！雹倬辖|等：《“三足鼎立”的新全球化雙層治理體系》，《世界經濟與政治》2020年第9 期，第138 頁。當前中國更多采取的是空間維度的區(qū)域供給原則，加快加強區(qū)域合作，構建雙邊貿易以及區(qū)域貿易協(xié)定，通過小范圍和區(qū)域制度供給，不斷反饋修正過程，不斷擴大制度的適用范圍，如《區(qū)域全面經濟伙伴關系》（RCEP）的簽署，以及逐漸向更高標準的CPTPP 學習。這是根據自身實力和影響力做出的理性決策，屬于較為現實的制度策略選擇；但是也要做好時間維度上多種制度長期并存和持續(xù)供給的準備，這是大國作為制度供給國的責任體現，直接影響其他參與國的選擇和信任程度。

七、結語

中國參與全球經濟治理的過程是實現國內制度和國際制度協(xié)調互動的過程，背后離不開利益、權力的重新分配和觀念的重塑，制度實現均衡的過程往往是各方力量博弈演化的過程。在這一過程中，中國通過制度型開放參與全球經濟治理制度改革是可行的制度路徑：通過制度學習改革國內制度，對接國際通行規(guī)則，提高制度型開放水平，在發(fā)展中發(fā)揮自身優(yōu)勢并引領一些特定領域的制度安排，謀求與自身經濟實力相適應的制度空間，促進有效的制度創(chuàng)新；在制度競爭中不斷保持開放學習，應對制度擠壓，持續(xù)有效地提供制度供給，促成國內制度向國際制度轉變，塑造有利于自身的全球經濟治理制度，這也是制度型開放的最終目標。在中美戰(zhàn)略競爭長期化的大背景下，全球經濟治理制度復雜性長期存在，中國應該在國際競爭中提供主體更加包容、分配更加普惠、治理更加有效、更加公平正義的制度，并且在深化區(qū)域合作同時，做好持續(xù)制度供給，做負責任的大國。制度競爭并不是傳統(tǒng)國際關系中你死我活的斗爭，而是可以通過競爭實現制度的優(yōu)化，進而實現雙贏的局面。在未來制度競爭中，中美兩國可能形成雙中心發(fā)展、相互依賴的高度復雜網絡結構：功能層面，制度高度重疊，兩國在各項具體制度和機制中存在廣泛競爭與合作的可能，具有較強的兼容性；而在構成性原則層面，中國應承認其中存在矛盾沖突，同時不斷解放思想，保持制度學習的能動性和開放性，在國內國際制度互動中提高中國的全球經濟治理制度性話語權，促進中國經濟持續(xù)健康發(fā)展。