查 雯

一、導論

國內(nèi)族群沖突是造成國家間沖突乃至戰(zhàn)爭的主要原因之一，已有研究將這一過程稱為“族群沖突的升級”。從國內(nèi)沖突到國家間沖突的升級往往遵循以下三種途徑：第一，國內(nèi)族群沖突可能產(chǎn)生“外溢效應”，如武裝人員的跨境活動、難民問題的產(chǎn)生等，并對鄰國的邊境安全造成威脅，從而引發(fā)后者使用武力進行干預，這可以被稱為“防御性干預”；①Michael E.Brown,“Introduction,” in Michael E.Brown,ed.,The International Dimensions of Internal Conflict ,Cambridge,Mass.:MIT Press,1996,p.25.第二，族群沖突將從內(nèi)部削弱一個國家的實力，從而為其他國家提供侵略與掠奪的機會；②David A.Lake and Donald Rothchild,“Spreading Fear:The Genesis of Transnational Ethnic Conflict,”in David A.Lake and Donald Rothchild,eds.,The International Spread of Ethnic Conflict:Fear,Diffusion,and Escalation,Princeton:Princeton University Press,1998,p.31;Steven E.Lobell and Philip Mauceri,“Diffusion and Escalation of Ethnic Conflict,” in Steven E.Lobell and Philip Mauceri,eds.,Ethnic Conflict and International Politics:Explaining Diffusion and Escalation,New York:Palgrave Macmillan,2004,p.4.第三，族群沖突還可能激發(fā)其他國家的“保護性干預”，即其他國家可能出于情感聯(lián)系，為沖突中的“跨境民族同胞”（transborder ethnic kin）提供保護或援助，并引發(fā)與該國政府的沖突。

與其他兩種升級途徑相比，由跨境情感聯(lián)系引發(fā)的“保護性干預”的危害性更為明顯，并可能破壞兩國互信，長期影響兩國關(guān)系，因此受到了研究者的關(guān)注。諸多基于大樣本的定量分析顯示，當今世界普遍存在的跨境族群極大地增加了國家間沖突的可能，其中“多數(shù)—少數(shù)”“優(yōu)勢—劣勢”類型的跨境族群——一個族群在國家A 為多數(shù)族群，或處于政治、經(jīng)濟和社會的優(yōu)勢地位，而在B 國則為少數(shù)族群，或處于劣勢地位——尤其如此。③David R.Davis,Keith Jaggers and Will H.Moore,“Ethnicity,Minorities,and International Conflict,” in David Carment and Patrick James,eds.,Wars in the Midst of Peace:The International Politics of Ethnic Conflict,Pittsburg,Pa.:University of Pittsburgh Press,1997;David R.Davis and Will H.Moore,“Ethnicity Matters:Transnational Ethnic Alliances and Foreign Policy Behavior,” International Studies Quarterly,Vol.41,No.1,1997;Douglas Woodwell,“Unwelcome Neighbors:Shared Ethnicity and International Conflict During the Cold War,” International Studies Quarterly,Vol.48,No.1,2004;Douglas Woodwell,Nationalism in International Relations:Norms,Foreign Policy,and Enmity,New York:Palgrave Macmillan,2007.這主要是因為，A 國的主體族群對其同胞持同情態(tài)度，迫于國內(nèi)政治競爭的壓力，A 國領(lǐng)導人將無法為B 國的族群政策提供必要的政治支持，為爭取本國主體族群民眾的支持或選票，A 國領(lǐng)導人可能選擇干預B 國的內(nèi)政，甚至不惜使用武力。①Stephen M.Saideman,“Explaining the International Relations of Secessionist Conflicts:Vulnerability Versus Ethnic Ties,” International Organization,Vol.51,No.4,1997;Stephen M.Saideman,The Ties that Divide:Ethnic Politics,Foreign Policy and International Conflict,New York:Columbia University Press,2001.

在這樣的理論視角下，東南亞獨特的地區(qū)經(jīng)驗尤為引人注目。族群、宗教、語言的多樣性以及被殖民的歷史，決定了東南亞國家普遍面臨著族群矛盾與族群沖突的挑戰(zhàn)。②Carl H.Landé,“Ethnic Conflict,Ehnic Accommodation,and Nation-Building in the Southeast Asia,” Studies in Comparaitve International Development,Vol.33,No.4,1999.歷史上，新加坡、馬來西亞、印尼、緬甸、菲律賓、泰國均出現(xiàn)過不同程度的族群沖突，一些國家境內(nèi)至今仍活躍著少數(shù)民族武裝組織。同時，該地區(qū)還存在著為數(shù)眾多的跨境族群。其中，泰國南部的馬來人、菲律賓南部的摩洛人、柬埔寨的越南人（柬越人）、越南的下高棉人、新加坡的馬來人、馬來西亞的華人、緬甸的撣人等，均屬于“多數(shù)—少數(shù)”“優(yōu)勢—劣勢”類型的跨境族群。然而，不同于非洲、東歐等地區(qū)，東南亞國家成功地避免了族群沖突的升級。

大多數(shù)區(qū)域問題專家會將這一獨特的現(xiàn)象歸因于東南亞國家聯(lián)盟（以下簡稱東盟）的成立，以及由東盟所推廣的一系列區(qū)域規(guī)范，其中“不干預原則”的作用尤為重要。③Timo Kivim?ki,“Southeast Asia and Conflict Prevention:Is ASEAN Running out of Steam?,” The Pacific Review,Vol.25,No.,4,2012;Timo Kivim?ki,“How Does the Norm on Non-interference Affect Peace in East Asia?,” Asian Survey, Vol.55,No.6,2015.對于不干預原則，阿米塔·阿查亞（Amitav Acharya）曾做出過以下說明：“東盟情境下的不干預原則并不意味著（成員國）對彼此內(nèi)部事務的漠視，或在彼此國內(nèi)的權(quán)力斗爭中秉持嚴格的中立。相反，它意味著東盟成員國樂于為彼此提供幫助，以應對國內(nèi)穩(wěn)定所面臨的威脅?！雹蹵mitav Acharya,Constructing a Security Community in Southeast Asia:ASEAN and the Problem of Regional Order,London and New York:Routledge,2001,pp.73-74.換言之，不干預原則不僅要求東盟國家不得為自己的跨境同胞提供援助，同時還要求成員國在平息國內(nèi)武裝叛亂的過程中相互幫助。新加坡前外長尚穆根·賈古瑪（Shunmugam Jayakumar）也曾指出，不干預原則一直是東盟成立以來成員國間沒有爆發(fā)軍事沖突的主要原因。⑤Amitav Acharya,Constructing a Security Community in Southeast Asia:ASEAN and the Problem of Regional Order,p.150.

然而，近年來以上觀點受到了越來越多的挑戰(zhàn)。仔細審視東盟成員國的具體做法，我們不難發(fā)現(xiàn)，從東盟成立以來，成員國就從未一以貫之地落實不干預原則。①Nicholas Khoo,“Deconstucting the ASEAN Security Community:A Review Essay,” International Relations of the Asia-Pacific, Vol.4,No.,1,2004,p.40.不僅不同國家間的行為存在差異，即便是同一個國家也會在不同議題、不同的歷史時期，對是否落實不干預原則持相反的立場。從某種意義上來說，不干預原則更像是斯蒂芬·克萊斯勒（Stephen Krasner）所說的“有組織的偽善”（organized hypocrisy）。作為一種規(guī)范，不干涉原則“雖然持久但卻經(jīng)常被違反”。②Stephen D.Krasner,Sovereignty:Organized Hypocrisy,Princeton,New Jersey:Princeton University Press,1999,p.44.如何解釋東盟國家對不干預原則的選擇性應用？具體而言，在什么情況下，東盟國家會選擇貫徹或違反不干預原則？對于這一問題，已有研究從成員國的社會階級變化、經(jīng)濟表現(xiàn)等角度進行了解釋。盡管如此，區(qū)域內(nèi)廣泛存在的族群問題及其對不干預原則產(chǎn)生的影響，卻沒有得到充分重視。本文將從這一特定角度出發(fā)，為不干預原則的選擇性應用提供補充性解釋。

本文將“保護性干預的相關(guān)理論”（下文簡稱“干預理論”）與東盟的實際經(jīng)驗相結(jié)合：一方面，干預理論可以為東盟規(guī)范的選擇性應用提供一定的解釋；另一方面，東盟的實際經(jīng)驗，也有助于彌補干預理論的不足。基于已有理論，本文認為國家內(nèi)部的政治競爭是影響外交政策制定的主要因素之一，當國內(nèi)政治競爭基于族群差異展開，該國更有可能干預鄰國的族群沖突，并為“跨境同胞”提供支持；相反，當國內(nèi)政治競爭主要基于階級、意識形態(tài)、地區(qū)等差異展開，該國更有可能對鄰國的族群沖突采取中立的態(tài)度。在此基礎上，本文進一步提出，已有的干預理論忽視了區(qū)域規(guī)范的約束作用。本文認為，區(qū)域規(guī)范雖然不能完全阻止干預的產(chǎn)生，但卻限制了干預的具體手段。在東盟的情境下，不干預原則阻止了機會主義和掠奪行為的產(chǎn)生，同時促使成員國在進行“保護性干預”時，采取較為溫和的手段。

不僅如此，已有的干預理論將潛在的干預者（下文簡稱“干預國”）作為研究重點，并假設干預行動必然會導致國家間關(guān)系的惡化以及對不干預原則的破壞。而本文則將國家間互動作為研究重點，提出干預行動對國家間關(guān)系和區(qū)域規(guī)范所造成的影響同時取決于目標國（target state）的回應?；诹_伯特·普特南（Robert Putnam）所提出的“雙層博弈”（two-level game）理論，③Robert D.Putnam,“Diplomacy and Domestic Politics:The Logic of Two-Level Games,” International Organization,Vol.42,No.3,1988.本文指出，當目標國領(lǐng)導人具有牢固的國內(nèi)執(zhí)政基礎時，目標國更樂于接納干預國善意的干預行為，并在沖突解決的過程中與干預國進行合作；相反，當領(lǐng)導人的政治生存受到威脅時，目標國將拒絕一切形式的干預。干預國與目標國的互動將導致三種結(jié)果：對不干預原則的“確認”“破壞”以及“超越”。

本文通過三個“國家對”（state dyads）對上述理論框架進行論述，它們分別是“泰國—緬甸”“馬來西亞—泰國”以及“馬來西亞—菲律賓”。在這三對國家間，都存在著符合“多數(shù)—少數(shù)”“優(yōu)勢—劣勢”特征的跨境族群，同時，作為少數(shù)群體，這些族群都在各自的國家從事過武裝叛亂活動。這樣的研究設計將案例間相似性最大化。此外，馬來西亞、菲律賓、泰國均為東盟的創(chuàng)始國，在東盟內(nèi)部具有一定的影響力。同時，這樣的案例選擇也使我們得以在更長的歷史時段下，審視不干預原則的選擇性應用。

除了上述三個“國家對”，在一定程度上，本文的理論框架還可以被應用于其他東盟相關(guān)案例。例如，馬來西亞對其他國家馬來穆斯林的關(guān)切，不僅體現(xiàn)在泰國和菲律賓的案例中，在國內(nèi)族群政治的驅(qū)動下，馬來西亞還曾干預過印尼的自由亞齊運動。①Jafri Abdul Jalil,“Malaysia’s Security Practice in Relation to Conflicts in Southern Thailand,Aceh and the Moro Region:The Ethnic Dimension,” PhD Dissertation,London School of Economics and Political Science,2008,pp.161-201.近年來，出于宗教聯(lián)系，馬來西亞屢次公開批評緬甸政府在羅興亞人問題上的做法，這引起了緬甸政府的極大不滿。②“Myanmar Crowd Protests Malaysia Rally for Rohingya,” Anadolu Agency,2016,https://www.aa.com.tr/en/asia-pacific/myanmar-crowd-protests-malaysia-rally-for-rohingya/698956.此外，其他一些東盟國家間盡管也存在跨境族群，但卻并未發(fā)生“保護性干預”，本文的理論框架也可以為不干預原則的落實提供一定的參考。

二、已有研究及局限

（一）東盟與不干涉原則：“超越”還是“選擇性應用”？

自1967年東盟成立以來，不干預原則就成為該組織所推崇的地區(qū)規(guī)范之一，并在東盟的重要文件中得到反復確認。在國際關(guān)系學界，無論是東盟的擁護者還是批評者均認可這樣一個事實：一些東南亞國家在獨立之初所面臨的內(nèi)部安全挑戰(zhàn)促使這些國家通過區(qū)域合作強化主權(quán)安全，這在很大程度上解釋了東盟的成立以及不干預原則的提出。①Amitav Acharya,“Collective Identity and Conflict Management in Southeast Asia,” in Emanuel Adler and Michael Barnett,eds.,Security Communities,Cambridge:Cambridge University Press,1998,p.203;Amitav Acharya,Constructing a Security Community in Southeast Asia:ASEAN and the Problem of Regional Order,pp.57-60;Ruukun Katanyuu,“Beyond Non-Interference in ASEAN:The Association’s Role in Myanmar’s National Reconciliation and Democratization,” Asian Survey,Vol.46,No.6,2006,pp.826-27;Tobias Ingo Nischalke,“Insights from ASEAN’s Foreign Policy Co-operation:The(ASEAN Way),a Real Spirit of a Phantom?” Contemporary Southeast Asia,Vol.22,No.1,2000,p.91.然而，對于不干預原則的演變，學界則存在一定的爭議。一些學者強調(diào)不干預原則的韌性，并指出冷戰(zhàn)結(jié)束后東盟國家的政權(quán)安全依然受到多重挑戰(zhàn)，對區(qū)域外大國的擔憂、國內(nèi)叛亂的持續(xù)等因素，都促使東盟國家繼續(xù)堅守不干預原則。②陳拯：《非盟與東盟干預規(guī)范演進比較分析》，《世界經(jīng)濟與政治》2016年第3 期，第95—121 頁；Jürgen Haacke,“ASEAN’s Diplomatic and Security Culture:A Constructivist Assessment,”International Relations of the Asia-Pacific, Vol.3,No.1,2003,pp.81-82;Lee Jones,“ASEAN’s Unchanged Melody? The Theory and Practice of ‘Non-Interference’in Southeast Asia,” The Pacific Review, Vol.23,No.4,2010,p.491;Robin Ramcharan,“ASEAN and Non-interference:A Principle Maintained,” Contemporary Southeast Asia,Vol.22,No.1,2000,p.81;Shaun Narine,“State Sovereignty,Political Legitimacy and Regional Institutionalism in the Asia-Pacific,” The Pacific Review,Vol.17,No.3,2004;David Martin Jones and Michael L.R.Smith,“Making Process,Not Progress:ASEAN and the Evolving East Asian Regional Order,” International Security,Vol.32,No.1,2007,pp.181-82；Yuen Foong Khong,“Coping with Strategic Uncertainty:The Role of Institutions and Soft Balancing in Southeast Asia’s Post-Cold War Strategy,” in J.J.Suh,Peter J.Katzenstein and Allen Carlson,eds.,Rethinking Security in East Asia:Identity,Power,and Efficiency,Stanford,CA:Stanford University Press,2004,p.189.除了現(xiàn)實利益的考量，東盟國家也在一定程度上內(nèi)化了區(qū)域規(guī)范，對不干預原則的遵守已經(jīng)成為東盟成員國身份認知的一部分。③Sanae Suzuki,“Why Is ASEAN Not Intrusive? Non-Interference Meets State Strength,” Journal of Contemporary East Asia Studies,Vol.8,No.2,2019.

與上述觀點相反的是，另一些學者認為不干預原則已經(jīng)發(fā)生了演變——東盟開始用更加靈活的態(tài)度對待不干預原則，出現(xiàn)了“超越”不干預原則的動向。幾個原因?qū)е铝诉@樣的變化：首先，在緬甸人權(quán)、亞洲金融危機等重要問題上，東盟集體行動的缺失，使其遭遇了外界的激烈批判。④Nikolas Busse,“Constructivism and Southeast Asian Security,” The Pacific Review,Vol.12,No.1,1999,p.56.此外，全球范圍內(nèi)的規(guī)范變遷、東盟國家內(nèi)部公民社會的崛起等因素，也推動成員國對不干預原則進行反思和調(diào)整。⑤Katanyuu,“Beyond Non-Interference in ASEAN:The Association’s Role in Myanmar’s National Reconciliation and Democratization.”有學者提出，一些東盟國家試圖將不干預原則與“國家保護的責任”（R2P）等新規(guī)范相調(diào)和——在某些成員國的國內(nèi)問題上，其他成員國不僅可以表示關(guān)切、提供援助，還可以適度地施加外交壓力。①Alex J.Bellamy and Catherine Drummond,“The Responsibility to Protect in Southeast Asia:Between Non-interference and Sovereignty as Responsibility,” The Pacific Review,Vol.24,No.2,2011.還有人認為，“開誠布公的討論”（open and frank discussions）正在取代不干預原則。②Hiro Katsumata,“Why Is ASEAN Diplomacy Changing? From(Non-Interference)to(Open and Frank Discussions),” Asian Survey,Vol.44,No.2,2004.

在以上兩種意見之外還存在第三種觀點，即認為無論是在冷戰(zhàn)期間還是在冷戰(zhàn)結(jié)束之后，東盟國家對于不干預原則的落實都是不完全且具有選擇性的。具體而言，“不干預”這一規(guī)范既沒有被成員國貫徹或內(nèi)化，也沒有出現(xiàn)被超越的跡象。相反，成員國是否落實“不干預”等規(guī)范，完全取決于成員國的國家利益,③Khoo,“Deconstucting the ASEAN Security Community:A Review Essay,” pp.40-41;Tobias Nischalke,“Does ASEAN Measure Up? Post-Cold War Diplomacy and the Idea of Regional Community,”The Pacific Review,Vol.15,No.1,2002.而國家利益則處于不斷的變化之中。鑒于此，越來越多的學者開始試圖概括，在什么樣的條件下東盟國家會選擇遵循規(guī)范，在什么條件下則會選擇發(fā)起干預。比如，經(jīng)過初步的理論化嘗試，有學者提出，東南亞國家是否遵循不干預原則，反映了在該地區(qū)占主導地位的社會力量的根本利益，例如，商業(yè)寡頭和中產(chǎn)階級的先后崛起，為不干預原則的貫徹帶來了不同影響。④Jones,“ASEAN’s Unchanged Melody? The Theory and Practice of(Non-Interference)in Southeast Asia.”針對印尼的研究也顯示，這個“天然的地區(qū)領(lǐng)導者”是否選擇推動東盟成員國超越不干預原則，主要取決于來自地區(qū)外的國際壓力。⑤Nobuhiro Aizawa,“Beyond the Non-interference Dilemma:The Indonesian Initiative on ASEAN Charter,Nargis Crisis and Regionalism,” Australian Journal of Politics and History,Vol.65,No.3,2019.還有學者發(fā)現(xiàn)，東盟規(guī)范在維護地區(qū)和平方面所起到的作用，實際上取決于成員國的經(jīng)濟表現(xiàn)——縱觀歷史，一旦經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)問題，成員國則傾向于挑起領(lǐng)土爭端等矛盾。⑥Chienwu(Alex)Hsueh,“ASEAN and Southeast Asian Peace:Nation Building,Economic Performance,and ASEAN’s Secuirty Management,” International Relations of the Asia-Pacific, Vol.16,No.1,2015.

對于不干預原則的應用和演變，本文也持第三種立場，即認為東盟成員國對規(guī)范的落實并不是絕對的，且具有一定的選擇性。這也意味著，不干預原則的演變方向仍充滿不確定性——規(guī)范既有可能遭到破壞，也可能被成員國進一步確認和內(nèi)化，同時也存在著成員國通過深度合作，攜手超越不干預原則的可能?？梢哉f，“不干預”是一個始終處于爭議中的規(guī)范。①Antje Wiener,“Contested Compliance:Interventions on the Normative Structure of World Politics,”European Journal of International Relations,Vol.10,No.2,2004,pp.189-234.不同于以往的研究，本文從族群政治的角度出發(fā)，為東盟成員國對不干預原則的選擇性應用提供了新的解釋。

（二）干預的發(fā)起：“戰(zhàn)略考量”還是“情感聯(lián)系”？

為什么一些國家會支持其他國家的少數(shù)民族武裝叛亂？對此，主流國際關(guān)系理論為我們帶來了一些啟發(fā)。一種解釋從防御現(xiàn)實主義的基本假設出發(fā)，強調(diào)A 國可以通過支持B 國的少數(shù)民族武裝，分散B 國的資源與注意力，從而降低B 國可能給A 國造成的威脅。②Saideman,The Ties that Divide:Ethnic Politics,Foreign Policy and International Conflict,pp.18-21.另一種解釋則更加符合進攻性現(xiàn)實主義的基本假設，強調(diào)機會主義或掠奪性國家（predatory state）存在的可能性。③Randall L.Schweller,“Bandwagoning for Profit:Bringing the Revisionist State Back in,”International Security, Vol.19,No.1,1994.此觀點認為，A 國可以通過支持B 國的少數(shù)民族武裝，進一步激化沖突、削弱B 國，從而增加A 國在雙邊關(guān)系中所掌握的籌碼，或為A國擴張權(quán)力提供機會。④Robert Cooper and Mats Berdal,“Outside Intervention in Ethnic Conflicts,” Survival,Vol.35,No.31,1993,p.126.然而，就東盟國家而言，這兩種觀點的解釋力均較為有限。自東盟成立以來，其成員國間并未發(fā)生過大規(guī)模的武裝沖突，彼此也不構(gòu)成主要的軍事威脅。2004年以來，馬來西亞對泰南問題的干預雖然引發(fā)了兩國間的外交摩擦，但沒有證據(jù)顯示，馬來西亞政府為武裝組織提供過任何實質(zhì)性的幫助，相反，馬來西亞一直希望能促進和平進程的展開。⑤S.P.Harish,“How Malaysia Sees Thailand’s Southern Strife,” http://atimes.com/atimes/Southeast_Asia/HB08Ae01.html;Ian Storey,“Malaysia’s Role in Thailand’s Southern Insurgency,” Terrorism Monitor,Vol.5,No.5,2007.這種低烈度的干預與基于現(xiàn)實主義構(gòu)建的假說并不完全吻合。

此外，已有研究還顯示，實力接近的國家更容易發(fā)生武裝沖突，這一點也被干預理論所借鑒，并得出了相似的結(jié)論。⑥Stuart A.Bremer,“Dangerous Dyads:Conditions Affecting the Likelihood of Interstate War,1816-1965,”Journal of Conflict Resolution,Vol.36,No.2,1992;Davis and Moore,“Ethnicity Matters:Transnational Ethnic Alliances and Foreign Policy Behavior,” p.178.但在這一點上，東盟同樣構(gòu)成了一個特例。本文所涉及的四個東盟國家間，并不存在國家實力上的絕對壓制，根據(jù)已有理論的預期，在這種情況下，族群沖突應該更有可能升級為國家間武裝沖突和戰(zhàn)爭。但是，如下文所述，馬來西亞對菲律賓和泰國南部問題的干預，主要體現(xiàn)在外交層面，如公開表示人道主義關(guān)切、建議開啟和平進程等。

就東盟的具體情況而言，干預理論最值得借鑒的一點，是其對“跨境族群”以及“跨境情感聯(lián)系”的強調(diào)。已有研究發(fā)現(xiàn)，在整個世界范圍內(nèi)由族群沖突所發(fā)起的干預中，戰(zhàn)略考量實際上僅發(fā)揮了次要作用。相反，基于共同的族群身份認同（以及宗教）所產(chǎn)生的情感聯(lián)系，則構(gòu)成了國家干預的主要動機。例如，阿利克西斯·赫拉克利德斯（Alexis Heraclides）對7 個分離主義運動中不同國家所采取的干預行動進行了分析。分析發(fā)現(xiàn)，其中受到純粹情感動機（affective motives）所驅(qū)使的干預多達55 起，而受純粹工具性動機（instrumental motives）所驅(qū)動的干預只有29 起，另有15 起體現(xiàn)了兩種動機的結(jié)合。①Alexis Heraclides,“Secessionist Minorities and External Involvement,” International Organization,Vol.44,No.3,1990,p.371.此后的一系列定量研究進一步證實，跨境族群的存在將加劇國家間沖突的可能——民眾將推動本國政府干預他國內(nèi)政，支持跨境同胞的叛亂和分離主義運動，從而引發(fā)國家間沖突。②Davis and Moore,“Ethnicity Matters:Transnational Ethnic Alliances and Foreign Policy Behavior”;Woodwell,“Unwelcome Neighbors:Shared Ethnicity and International Conflict During the Cold War”;David Carment and Patrick James,“Secession and Irredenta in World Politics:The Neglected Interstate Dimension,” in David Carment and Patrick James,eds.,Wars in the Midst of Peace,Pittsburgh:University of Pittsburgh Press,1997.除了族際聯(lián)系，共同的宗教信仰也能帶來跨境情感聯(lián)系，導致干預的產(chǎn)生。③Jonathan Fox,Patrick James and Yitan Li,“Religious Affinities and International Intervention in Ethnic Conflicts in the Middle East and Beyond,” Canadian Journal of Political Science,Vol.42,No.1,2009.

與出于戰(zhàn)略目的發(fā)起的干預不同，基于情感聯(lián)系發(fā)起的“保護性干預”將對國家間關(guān)系造成更加持久的影響。這是因為，與族群聯(lián)系不同，戰(zhàn)略利益往往會因為國際環(huán)境的變化而改變。不僅如此，戰(zhàn)略利益還可能導致政府間合作的產(chǎn)生以及不干預原則的強化。例如，在冷戰(zhàn)期間，泰國曾對撣邦軍提供物資援助，希望扶植撣邦軍作為反共力量，將其所控制的地區(qū)變?yōu)椤熬彌_區(qū)”，以此抵御共產(chǎn)主義向泰國的蔓延。④Martin Smith,State of Strife:The Dynamics of Ethnic Conflict in Burma,Washington,D.C.:The East-West Center Washington,2007,p.17.但隨著冷戰(zhàn)接近尾聲，泰國的對緬政策也發(fā)生了根本的調(diào)整，整體上體現(xiàn)了東盟的不干預原則。當緬甸國內(nèi)的沖突產(chǎn)生了“外溢效應”并威脅到了泰國的邊境安全時，泰國選擇與緬甸政府合作，甚至為后者追剿叛軍提供了支持。相反，跨境情感聯(lián)系則長期存在，進而影響一個國家的外交政策，馬來西亞對待泰南和菲南問題時所采取的立場，就是很好的說明。

（三）干預理論的完善：干預國的族群政治

如前文所述，干預國的民眾關(guān)心跨境同胞的福祉。然而，這僅僅是保護性干預產(chǎn)生的前提之一。必須說明的是，這種偏好并不必然反映在國家的外交政策中。相反，民眾的外交政策偏好必須經(jīng)過決策者這一傳導機制，才能進一步影響該國的外交政策。有鑒于此，史蒂芬·賽德曼（Stephen Saideman）提出，干預國國內(nèi)的政治競爭越激烈，領(lǐng)導人越有可能迎合國內(nèi)選民的偏好，其發(fā)起保護性干預的可能性也越大。①Saideman,“Explaining the International Relations of Secessionist Conflicts:Vulnerability Versus Ethnic Ties”;Saideman,The Ties that Divide:Ethnic Politics,Foreign Policy and International Conflict.不僅如此，對于跨境同胞的支持，還可以被用來檢測一個政治家在國內(nèi)族群議題上的態(tài)度。②Saideman,The Ties that Divide:Ethnic Politics,Foreign Policy and International Conflict,p.23.這就意味著，當國內(nèi)政治競爭十分激烈時，領(lǐng)導人如果沒有為跨境同胞提供足夠的支持，反對者可能對領(lǐng)導人發(fā)起攻擊，質(zhì)疑其對本族群的忠誠，后者在國內(nèi)的政治地位很可能會遭到削弱。

需要強調(diào)的是，“政治競爭說”成立的一個前提條件就是，族際差異（ethnic cleavage）在干預國政治中是具有政治意義的。事實上，世界上絕大多數(shù)國家都是多民族國家，但并非所有國家的政治競爭都基于族群差異展開，一些國家的政治競爭就是基于階級、意識形態(tài)等差異展開的。相反，在族際差異被政治化的國家，政黨通?；趩我蛔迦航M建，公民權(quán)利和經(jīng)濟資源的分配也往往因族群身份（ethnic identity）而有所不同?？梢哉f，干預國所發(fā)起的保護性干預，正是其國內(nèi)“族群政治”（ethnic politics）在外交政策領(lǐng)域的延伸。本文借鑒了這一觀點，并指出跨境族群的存在并不構(gòu)成保護性干預產(chǎn)生的充分條件。只有當族際差異成為一個國家政治競爭的主線時，該國才可能對外發(fā)起保護性干預。

（四）已有研究的局限

已有理論所面臨的一個主要問題是，盡管很多學者將自己的理論稱為“族群沖突的國際關(guān)系理論”（international relations of ethnic conflict），但理論所真正關(guān)注的是干預國的內(nèi)部特征，而忽略了目標國對于外部干預的回應以及兩國互動所造成的不同結(jié)果。已有理論的一個潛在假設就是，干預國的保護性干預必然引起國家間沖突，而本文則對這一假設提出質(zhì)疑。本文認為，干預對兩國關(guān)系和區(qū)域規(guī)范所造成的影響同時取決于目標國的回應。兩國不同的互動模式，不僅會導致國家間沖突，還可能導致深度的國家間合作，并促使兩國超越不干預的立場。在這種深度合作中，目標國可以更有效地回應干預國對“跨境同胞”的關(guān)切，同時，干預國也可以在族群沖突的解決過程中發(fā)揮建設性作用。

已有理論的另一個局限在于，忽視了區(qū)域規(guī)范的限制作用。例如，賽德曼就明確提出，“領(lǐng)土完整的規(guī)范并不妨礙那些受（國內(nèi)）族群政治驅(qū)動的國家（干預其他國家的族群沖突）”。①Saideman,The Ties that Divide:Ethnic Politics,Foreign Policy and International Conflict,p.218.此外，所謂的“共同脆弱性”的觀點也遭到了很多學者的明確反對。根據(jù)“共同脆弱性”的觀點，自身也面臨族群沖突的國家會在其他國家的沖突中保持中立，這主要是因為干預行為可能會導致區(qū)域制度和規(guī)范的瓦解，從而使干預者也成為被干預的對象。應該說，“共同脆弱性”的觀點更接近東盟的現(xiàn)實，在東盟的區(qū)域研究中也被反復討論過。但已有的干預理論則傾向于忽略東盟的地區(qū)經(jīng)驗，一些基于大樣本的研究甚至指出，脆弱國家反而更傾向于率先使用武力干預其他國家的族群沖突，從而達到先發(fā)制人的目的，②Peter F.Trumbore,“Victims or Aggressors? Ethno-Political Rebellion and Use of Force in Militarized Interstate Disputes,” International Studies Quarterly,Vol.47,No.2,2003.還有的國家會通過發(fā)起對外干預轉(zhuǎn)嫁國內(nèi)的族群矛盾。③Kyle Haynes,“Diversity and Diversion:How Ethnic Composition Affects Diversionary Conflict,”International Studies Quarterly,Vol.60,Iss.2,2016,pp.258-271.這明顯與東盟的歷史經(jīng)驗不符。值得一提的是，道格拉斯·伍德維爾（Douglas Woodwell）的干預理論，是為數(shù)不多的對規(guī)范進行了探討的研究。但伍德維爾也認為，不同的國際與區(qū)域規(guī)范間存在沖突，比如與不干預原則相沖突的就有民族自決原則。這種相互沖突的規(guī)范將“彼此抵消”，而跨境族群的存在則將強化民族自決原則的“明確性”（specificity），導致干預的發(fā)生。④Douglas Woodwell,Nationalism in International Relations:Norms,Foreign Policy,and Enmity,New York:Palgrave Macmillan,2007,p.4,p.28.如何調(diào)和東盟經(jīng)驗與已有理論的矛盾？本文將在這一點上做出進一步的嘗試。

本文在兩個層面彌補已有理論的不足：第一，本文把區(qū)域規(guī)范納入族群沖突升級的理論框架。本文提出，區(qū)域規(guī)范既限制和影響著國家行為，同時也可能在國家的互動中發(fā)生變化；第二，不同于以往的研究，本文將關(guān)注重點放在國家間互動的結(jié)果上，就目標國對外部干預的不同反應進行解釋，這一做法也彌補了已有理論的不足。

三、理論框架

本文認為，在國內(nèi)的族群政治競爭下，干預國的領(lǐng)導人會出于贏得政治支持的目的發(fā)動保護性干預，以滿足國內(nèi)選民對“跨境同胞”的同情與關(guān)切。衡量族群政治的重要指標包括：（1）政治動員是否基于族群展開，如政黨是否基于族群組建；（2）與族群相關(guān)的議題是否在政治活動中占核心地位；（3）公共資源的分配是否以族群身份為依據(jù)。①Horowitz,Ethnic Groups in Conflict,p.12.在強調(diào)族群政治的同時，本文認為包括不干預、不使用武力原則在內(nèi)的區(qū)域規(guī)范對國家行為起到了限制作用，這主要體現(xiàn)在干預手段的選擇上。在東盟的情境下，正是因為不干預原則的確立，武力入侵及向他國反叛組織提供大規(guī)模的物質(zhì)支持已經(jīng)被排除在政策選項之外。當東盟成員國在國內(nèi)政治的驅(qū)動下發(fā)動保護性干預時，往往會采取相對溫和的手段，這些手段可能包括：公開對他國少數(shù)民族的處境表示關(guān)切；對目標國政府提出外交抗議；吸引區(qū)域組織及國際社會對沖突的關(guān)注，加大目標國所面對的國際壓力；要求參與目標國的和平進程，并承擔促進（facilitation）與調(diào)解（mediation）工作等。換言之，區(qū)域規(guī)范雖然不能從根本上杜絕干預的發(fā)生，但卻在很大程度上決定了干預國采取什么樣的手段進行干預。

另一方面，區(qū)域規(guī)范也同樣影響了目標國的行為。正如前文所述，一些經(jīng)歷族群沖突的國家可能會率先挑起國際爭端以轉(zhuǎn)嫁國內(nèi)危機。然而，企圖發(fā)動“轉(zhuǎn)移視線戰(zhàn)爭”（diversionary war）的國家往往需要為挑起國際沖突尋找適當?shù)臋C會。②Sara Mclaughlin Mitchell and Clayton L.Thyne,“Contentious Issues as Opportunities for Diversionary Behavior,” Conflict Management and Peace Science,Vol.27,No.5,2010.但在東盟的情境下，區(qū)域規(guī)范在很大程度上排除了干預國大規(guī)模入侵和從事顛覆活動的可能，這也進一步減少了目標國借口外部威脅而率先使用武力的可能。與此同時，不干預原則的確立在一定程度上緩解了國家的不安，有助于國家間互信的提升。當干預國提供沖突調(diào)節(jié)等協(xié)助時，目標國政府更有理由相信，干預國有望成為可靠、中立的協(xié)調(diào)人。

在明確了區(qū)域規(guī)范的作用后，我們可以進一步審視目標國對外部干預的態(tài)度。在這一問題上，本文借鑒了羅伯特·普特南的“雙層博弈”（two-level game）理論。本文認為，在與國內(nèi)少數(shù)民族武裝組織實現(xiàn)和解的進程中，目標國領(lǐng)導人身處于一場“雙層博弈”中：在第一層博弈中，目標國領(lǐng)導人需要與少數(shù)民族武裝進行談判、達成和解，和解協(xié)議往往涉及少數(shù)民族自治等制度性安排，不僅如此，和平進程還可能有外國政府或國際組織的參與；在第二層博弈中，和平協(xié)議需要得到國內(nèi)立法機構(gòu)的批準，后者往往代表了多數(shù)族群的利益。

對于目標國領(lǐng)導人來說，外部干預既可能帶來好處，同時也有潛在的危險。一方面，如果允許干預國更多地參與到?jīng)_突解決的過程中來，可以有效回應干預國的關(guān)切、緩解干預國政府和民眾對跨境同胞的擔憂，從而減少干預國族群政治給兩國關(guān)系帶來的負面影響。與此同時，干預國的參與還有助于族群沖突的解決：干預國可以作為中間人，利用自己與少數(shù)民族叛亂組織的族性聯(lián)系，在反叛者和目標國政府之間構(gòu)建互信，并在和平進程中起到監(jiān)督的作用。對于目標國的領(lǐng)導人而言，族群沖突的最終解決難免會涉及一系列國內(nèi)改革，并可能因此遭到國內(nèi)反對。例如，一些國內(nèi)行為體可能會反對給予少數(shù)民族必要的自治權(quán)。在這種情況下，允許干預國加入和平進程，使得目標國的領(lǐng)導人得以借助國際壓力，推動國內(nèi)的政治改革。這正是普特南在“雙層博弈”理論中所提及的“回響”（reverberation）效應，即國際壓力可在國內(nèi)政治中產(chǎn)生“回響”，改變一國國內(nèi)的政治平衡，從而幫助領(lǐng)導人實現(xiàn)其自身想要推行的政治目標。①Robert D.Putnam,“Diplomacy and Domestic Politics:the Logic of Two-Level Games,” p.454.

另一方面，接受干預國的干預同樣也蘊藏著風險。首先，干預國的加入可能進一步強化已有的跨境族群聯(lián)系，加大目標國的離心趨勢。干預國也可能利用其對少數(shù)民族武裝的影響作為籌碼，強化自身在其他議題領(lǐng)域中對目標國的影響力。不僅如此，干預國的加入同樣可能給目標國領(lǐng)導人造成政治風險。不同于其他議題領(lǐng)域的國際談判，族群沖突的解決屬于民族構(gòu)建的相關(guān)議題，具有較高的敏感性，且極易被政治化。領(lǐng)導人在和平談判中取得的協(xié)議，可能無法獲得國內(nèi)選舉人的批準，同時，領(lǐng)導人可能還會因在和平談判中做出的讓步，而遭到政敵和民族主義者的攻擊，從而威脅到其執(zhí)政地位。

根據(jù)“雙層博弈”理論，當領(lǐng)導人在國內(nèi)政治中享有更大的自主性以及更高的政治地位時，他的“獲勝集合”（win-set）就越大，在國際談判中達成協(xié)議的機率也就越大。②Robert D.Putnam,“Diplomacy and Domestic Politics:the Logic of Two-Level Games,” p.449,p.451.所謂的“獲勝集合”即指在國際談判（即第一層博弈）中可能達成、且能被國內(nèi)選舉人通過（即第二層博弈）的協(xié)議集合?；谶@一理論，本文提出，目標國對于外部干預的回應取決于該國領(lǐng)導人的政治地位。具體而言，當目標國領(lǐng)導人在國內(nèi)享有牢固的支持基礎和較高的政治地位時，其在和平進程中的獲勝集合越大，接受干預國干預的可能性也越大。而當干預國領(lǐng)導人自身的政治生存受到威脅時，其獲勝集合將非常有限。預見到政治風險以及協(xié)議無法獲得選舉人批準的結(jié)果，目標國領(lǐng)導人可能從最初就拒絕干預國的參與和干預。領(lǐng)導人的政治地位是否穩(wěn)固，可以通過三個指標進行衡量：（1）政治權(quán)力集中的程度，領(lǐng)導人在決策制定中，是否面臨其他的否決者（veto player）；①George Tsebelis,“Veto Players and Law Production in Parliamentary Democracies:An Empirical Analysis,” American Political Science Review,Vol.93,No.3,1999,pp.591-608.（2）領(lǐng)導人是否面臨被罷免、被彈劾，以及軍事政變的威脅；（3）領(lǐng)導人的民意支持基礎是否穩(wěn)固，國內(nèi)是否有大規(guī)模的示威游行。

干預國與目標國的互動將產(chǎn)生三種結(jié)果，即對不干預原則的“確認”“破壞”以及“超越”（參見圖1）。首先，當干預國國內(nèi)的政治競爭并非圍繞族際差異展開，那么干預國的領(lǐng)導人和政治家將缺乏發(fā)起保護性干預的動機，甚至有可能出于經(jīng)濟與戰(zhàn)略的利益，為鄰國政府提供協(xié)助，應對少數(shù)民族叛亂帶來的挑戰(zhàn)。在這種情況下，不干預原則將在國家的日常互動中得到反復的“確認”，這在泰國與緬甸的互動中有所體現(xiàn)。

圖1 國家互動與結(jié)果

相反，當干預國國內(nèi)存在激烈的族群政治競爭時，該國領(lǐng)導人有動機發(fā)動保護性干預。但需要強調(diào)的是，在區(qū)域規(guī)范的影響下，干預國的干預方式受到了限制，武力入侵被排除在政策選項之外。相反，干預國可能發(fā)起和平倡議，并要求在和平進程中扮演促進者、調(diào)停者的角色。這一行動最終導致的結(jié)果仍取決于目標國的回應。當目標國領(lǐng)導人的國內(nèi)政治生存受到威脅時，目標國將對外部干預持謹慎和拒絕的態(tài)度，領(lǐng)導人不希望因國際壓力而在民族問題上做出具有政治風險的讓步。來自目標國的抵制同時意味著，干預國對自己“跨境同胞”的關(guān)切得不到令人滿意的回應。干預國可能進一步升級干預舉動，采取更加具有敵對意味的舉動，如公開批評、吸引國際組織對沖突的關(guān)注、為武裝分子提供庇護等，兩國的互動最終將破壞不干預原則。國家間矛盾的升級往往在某一時期集中出現(xiàn)，具體到族群問題，目標國族群沖突的爆發(fā)、干預國選舉的臨近和族群動員的發(fā)生，都可能直接引發(fā)國家間矛盾。但需要指出的是，族群問題對國家間關(guān)系和區(qū)域規(guī)范所造成的影響是持續(xù)的。由于干預國對自己“跨境同胞”的關(guān)切沒有得到目標國的回應，作為潛在的被干預對象，后者會對前者持有根深蒂固的懷疑。國家間互信的缺乏決定了區(qū)域規(guī)范很難像一些建構(gòu)主義者所預期的那樣，不斷被國家內(nèi)化并成為區(qū)域身份認同的主要來源。馬來西亞和泰國圍繞泰南沖突產(chǎn)生的互動就屬于這種情況。

正如本文一直強調(diào)的，“不干預原則被破壞”并不是保護性干預可能造成的唯一結(jié)果。當目標國領(lǐng)導人具有解決國內(nèi)族群沖突的意愿并在國內(nèi)政治中具有較為牢固的支持基礎時，目標國可能對外來干預持開放態(tài)度，接受干預國在和平進程中發(fā)揮作用。而兩國在民族構(gòu)建問題上的深入合作將有利于互信的提升，成功的合作也將鼓勵雙方“超越”不干預的傳統(tǒng)立場。當國家在彼此的內(nèi)部事務中發(fā)揮更加積極的作用，并越來越多地通過調(diào)整自己的立場來回應對方的關(guān)切時，對于和平改變的預期也將變得更加可靠。①Karl W.Deutsch et al.,Political Community and the North Atlantic Area:International Organization in the Light of Historical Experience,Princeton:Princeton University Press,1957.馬來西亞和菲律賓圍繞菲南沖突展開的合作，很好地說明了這一點。

四、案例分析

（一）泰國—緬甸：族群政治的缺位與不干預原則的“確認”

撣族是緬甸最大的少數(shù)族群，人口約占該國總?cè)丝诘?%。②“The World Factbook,” 2020,https://www.cia.gov/library/publications/resources/the-worldfactbook/.撣族聚居在緬甸東北部的撣邦，該邦與中國、老撾和泰國接壤。從1958年起，撣族就有了第一支武裝組織，此后不同武裝組織與緬甸政府軍的沖突不斷。時至今日，撣族仍有兩只主要的武裝力量——撣邦進步黨與撣邦復興委員會，兩個組織雖然都與緬甸政府簽署了和平協(xié)議，但其武裝力量均未接受政府改編。③“EAOs Current Status 2016:Armed Groups Profile,” 2016,https://www.mmpeacemonitor.org/1426.在過去幾十年中，緬甸國內(nèi)的族群沖突導致大量難民涌入泰國境內(nèi)，但與克倫族等少數(shù)民族難民相比，撣族難民能夠較好地融入泰國社會，這主要得益于撣族人與泰族人的族性聯(lián)系。事實上，緬甸的撣族與泰國的主體民族泰族、中國云南的傣族以及老撾的主體民族老族等，同屬傣泰民族。盡管不同國家的學者對于傣泰民族的起源地仍存在一定分歧，但撣族與泰族共同的民族起源已經(jīng)得到反復的確認。①何平：《傣泰民族起源再探》，《民族研究》2006年第5 期，第85 頁；王文光，周芳：《撣傣民族源流問題述論》，《廣西民族研究》，2006年第3 期。

很多泰國的政治精英認為泰族民族性的兩個主要體現(xiàn)就是語言和宗教，②Charles F.Keyes,“Who Are the Tai? Reflections on the Inventions of Identities,” in Lola Romanucci-Ross and George A.De Vos,eds.,Ethnic Identity:Creation,Conflict,and Accomodation,Walnut Creek:Altamira Press,1996.而撣族人不僅信奉小乘佛教，同時撣語還和泰語“在語言、語法和詞匯方面基本相同”。③王文光，周芳：《撣傣民族源流問題論述》，《廣西民族研究》2006年第3 期，第120 頁?；谡Z言、宗教、民族起源的相似性，很多泰國人都對緬甸的撣族具有特殊的親近感，并對其在緬甸政治與經(jīng)濟中所處的劣勢地位充滿同情。第二次世界大戰(zhàn)期間，泰國的鑾披汶·頌堪政府還曾極力推廣“泛泰”民族主義，并曾試圖在日本人的幫助下，收復泰國“失去的領(lǐng)土”，其中就包括緬甸的撣邦。④Thongchai Winichakul,Siam Mapped:A History of the Geo-Body of a Nation,Honolulu:University of Hawaii Press,1994,pp.150-56;Eiji Murashima,“The Commemorative Character of Thai Historiography:The 1942-43 Thai Military Campaign in the Shan States Depicted as a Story of National Salvation and the Restoration of Thai Independence,” Modern Asian Studies,Vol.40,No.4,2006.諸多證據(jù)顯示，當下的泰人與撣人仍保留著基于共同民族起源的情感聯(lián)系。比如，當代泰國官員仍將撣人稱為泰國人的“pee nong”（兄弟姐妹），泰國媒體也將撣人稱為民族同胞，同時經(jīng)常將緬族人描述為曾摧毀了泰國阿育陀耶王朝的宿敵。不僅如此，撣族武裝分子也時?？梢詮奶﹪癖娭蝎@得不同形式的支持。⑤Amporn Jirattikorn,“Shan Virtual Insurgency and the Spectatorship of the Nation,” Journal of Southeast Asian Studies,Vol.42,No.1,2011,pp.30-33.

盡管兩國之間存在著跨境族群和情感聯(lián)系，但自冷戰(zhàn)末期以來，在緬甸的民族沖突問題上，泰國政府的做法基本秉持了不干預原則。二十世紀八十年代末至九十年代初，當緬甸因國內(nèi)人權(quán)問題而遭受西方國家制裁時，泰國政府出于經(jīng)濟利益開始改善與緬甸政府的關(guān)系。1988年緬甸發(fā)生政變后，泰國陸軍司令差瓦立·永猜裕成為第一個訪問該國的外國領(lǐng)導人。為換取在緬甸的商業(yè)利益，泰國政府甚至允許緬甸政府軍進入泰國領(lǐng)土追捕武裝叛亂人員，這一政策被稱為“建設性接觸”（constructive engagement）。①Acharya,Constructing a Security Community in Southeast Asia:ASEAN and the Problem of Regional Order,p.128.可以說“建設性接觸”政策在最大程度上反映了不干預原則的宗旨，即成員國為彼此提供協(xié)助，以維護和鞏固彼此的政權(quán)。二十世紀九十年代初，泰國對緬的“建設性接觸”進一步上升為東盟的對緬政策。②Leszek Buszynski,“Thailand and Myanmar:The Perils of Constructive Engagement,” The Pacific Review,Vol.11,No.2,1998,p.294.正如阿查亞指出的，“建設性接觸”的實質(zhì)就是，“拒絕外部勢力干預緬甸內(nèi)部事務，尤其是西方國家”。③Acharya,Constructing a Security Community in Southeast Asia:ASEAN and the Problem of Regional Order,p.129.1994年，泰國還邀請緬甸參加了在曼谷舉行的東盟會議，④Kavi Chongkittavorn,“Thai-Burma Relations,” in International IDEA,ed.,Challenges to Democratization in Burma:Perspectives on Multilateral and Bilateral Responses,Stockholm:International Institute for Democracy and Electoral Assistance,2001,p.122.緬甸于1996年獲得了東盟觀察員的身份，并于次年加入了東盟。

二十世紀九十年代后期開始，泰國的對緬政策開始轉(zhuǎn)向強硬，這一外交政策的變化與泰國國內(nèi)政治的變動密切相關(guān)。1997年11月，由川·立派領(lǐng)導的民主黨贏得了大選，此后該政府將推廣民主和人權(quán)作為其外交政策的主要目標之一，并希望在東盟內(nèi)部推動新的“靈活接觸”（flexible engagement）的政策，該政策鼓勵東盟成員國“誠懇地評論彼此的國內(nèi)事務”。而此時區(qū)域組織發(fā)揮了限制作用，“靈活接觸”的倡議很快遭到馬來西亞、新加坡以及印尼的反對，不干預原則最終得到了重申。⑤N.Ganesan,“Thai-Myanmar-ASEAN Relations:The Politics of Face and Grace,” Asian Affairs:An American Review,Vol.33,No.3,2006,pp.139-40;Acharya,Constructing a Security Community in Southeast Asia:ASEAN and the Problem of Regional Order,p.178.盡管泰緬關(guān)系在川·立派的第二任期內(nèi)出現(xiàn)惡化，但泰國基本遵守了不干預原則，并沒有向撣族反叛組織提供援助，也未在外交領(lǐng)域就族群問題向緬甸政府施壓。2000年，當國際勞工組織對緬甸施加制裁時，泰國政府同其他東盟成員國一起投下了反對票，以支持緬甸政府。⑥Chongkittavorn,“Thai-Burma Relations,” p.140.2001年他信上臺后放棄了要求緬甸改善人權(quán)的立場，轉(zhuǎn)而尋求加強與緬甸的貿(mào)易聯(lián)系以及在遏制毒品走私方面的合作，雙邊關(guān)系得到迅速改善。⑦Chongkittavorn,“Thai-Burma Relations,” p.218.此外，在緬甸的民族和解問題上，泰國除了提供一定的后勤支持以外，并未表現(xiàn)出參與緬甸和平進程的強烈興趣。①“Myanmar’s Peace Process and International Players,” The Nation,2017,https://www.nationthailand.com/opinion/30317197.

泰國之所以未積極干預緬甸的族群沖突，與泰國國內(nèi)政治的特征有關(guān)。從19世紀末開始，泰國的政治精英就努力建構(gòu)一個超越族際差異、與現(xiàn)代國家相匹配的統(tǒng)一的身份認同，并始終強調(diào)所有公民的“泰族民族性”（Thainess）。②Jacob I.Ricks,“Proud to be Thai:The Puzzling Absence of Ethnicity-Based Political Cleavages in Northeastern Thailand,” Pacific Affairs,Vol.92,No.2,2019.比如，在這一思想的指導下，南部的馬來穆斯林被稱為“泰—穆斯林”（Thai-Islam），而老族人則被稱為“泰—依善人”（Thai-Isarn），各山地民族則被稱為“泰—山地族”（hill Thai）。③Gehan Wijeyewardene,“Thailand and the Tai:Versions of Ethnic Identity,” in Gehan Wijeyewardene,ed.,Ethnic Groups across National Boundaries in Mainland Southeast Asia,Singapore:ISEAS,1990.此外，與很多東南亞國家不同，泰國華人也完全融入了當?shù)厣鐣?，獲得了泰族的身份認知。④Curtis N.Thomson,“Political Identity among Chinese in Thailand,” Geographical Review,Vol.83,No.4,1993.這些都說明泰國政治的一個特點，即族際差異從未被政治化，政治動員也并不以族群為基礎。

相反，泰國的政治競爭多以階級、地區(qū)為基礎。在過去20年間，泰國政治最激烈的競爭發(fā)生在他信一派和由皇室、軍隊、傳統(tǒng)官僚構(gòu)成的建制派力量之間。⑤Pavin Chachavalpongpun,“Competing Diplomacies:Thailand Amidst Sino-American Rivalry,”Southeat Asian Affairs 2011,ISEAS-Yusof Ishak Institute pp.306-319.兩派政治力量從不同階層獲取政治支持，他信的主要支持者是農(nóng)村地區(qū)的貧困農(nóng)民，而建制派主要從城市的中產(chǎn)及上層階級獲取支持。⑥Kai J?ger,“Why Did Thailand’s Middle Class Turn against a Democratically Elected Government?The Information-gap Hypothesis,” Democratization,Vol.19,No.6,2012.有學者發(fā)現(xiàn)，在泰國的政治競爭中，也存在族群與階級或政治立場相重合的現(xiàn)象，比如泰國東北部的老族人多為他信一派的支持者，而中部平原的純正泰族人則多支持民主黨，但族群差異之所以沒有得到凸顯，主要是因為各族群都有“身為泰族的自豪感”，⑦Ricks,“Proud to Be Thai:The Puzzling Absence of Ethnicity-Based Political Cleavages in Northeastern Thailand,” p.259.這種被建構(gòu)的身份認同在很大程度上彌合了族群間的客觀差異，泰國也沒有出現(xiàn)基于族群的政治動員及族群政策的極端化傾向。

綜上所述，泰國的政治競爭并不以族際差異為基礎，泰國的政治家也缺乏推行族群民族主義外交政策的動力，因此，泰國并未對緬甸國內(nèi)的族群沖突采取干預的立場。相反，出于國家戰(zhàn)略與經(jīng)濟利益的考量，泰國政府甚至在打擊少數(shù)民族武裝方面向緬甸政府提供了支持，并協(xié)助緬甸政府共同抵制來自西方世界的壓力。在泰緬兩國的長期互動中，跨境族群聯(lián)系和緬甸內(nèi)部的沖突并未從根本上影響兩國關(guān)系的發(fā)展，不干預原則得到了反復的確認。

（二）馬來西亞—泰國：族群政治、不安全的領(lǐng)導人與不干預原則的“破壞”

在泰國南部的北大年府、也拉府和陶公府，馬來穆斯林構(gòu)成了當?shù)厝丝诘亩鄶?shù)。在歷史上，這一地區(qū)曾由北大年王國統(tǒng)治，該王國存續(xù)了大約400年，直至1785年被暹羅吞并。①S.P.Harish,“Ethnic or Religious Cleavage? Investigating the Nature of the Conflict in Southern Thailand,” Contemporary Southeast Asia,Vol.28,No.1,2006,p.50;Jafri Abdul Jalil,“Malaysia’s Security Practice in Relation to Conflicts in Southern Thailand,Aceh and the Moro Region:The Ethnic Dimension”,p.123.史料顯示，北大年王國與吉蘭丹王國往來密切并通婚。②Jafri Abdul Jalil,“Malaysia’s Security Practice in Relation to Conflicts in Southern Thailand,Aceh and the Moro Region:The Ethnic Dimension,” p.143.即使在北大年被暹羅吞并后，其居民仍與國界另一側(cè)的馬來人保持了密切的聯(lián)系。1957年馬來西亞的獨立極大地鼓舞了泰國南部的馬來穆斯林，同一時期該地區(qū)出現(xiàn)了眾多軍事分離主義組織。馬來西亞政府也曾為泰南穆斯林武裝組織提供庇護，以此對泰國政府形成制衡，以免后者同馬來西亞共產(chǎn)黨合作。③John Funston,“Malaysia and Thailand’s Southern Conflict:Reconciling Security and Ethnicity,”Contemporary Southeast Asia,Vol.32,No.2,2010,p.239.直到二十世紀八十年代后期，馬來西亞政府還允許泰南分離主義組織將總部設立在馬來西亞境內(nèi)。④陸繼鵬:《泰南四府民族問題的歷史進程》，《東南亞縱橫》2004年12 期，第63 頁。

共同的宗教信仰增進了泰南馬來人與馬來西亞馬來人的親近感，不僅如此，很多泰南馬來人與馬來西亞北部居民，尤其是吉蘭丹州居民，還具有血緣關(guān)系和共同的歷史文化傳統(tǒng)。⑤Jafri Abdul Jalil,“Malaysia’s Security Practice in Relation to Conflicts in Southern Thailand,Aceh and the Moro Region:The Ethnic Dimension,” p134,pp.143-144.相較于馬來西亞其他各州，吉蘭丹州居民給予了泰南馬來人更多的幫助和庇護。一些泰南分離主義組織最初就成立于吉蘭丹州，有學者甚至認為，如果沒有早期吉蘭丹居民的支持，泰南馬來人的民族主義組織根本不可能發(fā)展起來。⑥D(zhuǎn)avid Carment,“Managing Interstate Ethnic Tensions:The Thailand-Malaysia Experience,”Nationalism and Ethnic Politics,Vol.1,No.4,1995,p.6.現(xiàn)今，馬來群體的跨境聯(lián)系依然密切，很多泰南馬來人會穿越邊境，到馬來西亞采購生活物資、探訪親友、尋找工作機會，并在沖突爆發(fā)期間尋求庇護，在很多時候，人們甚至不需要旅行證件。①John Funston,“Malaysia and Thailand’s Southern Conflict:Reconciling Security and Ethnicity,”p.237.讓泰國政府擔憂的是，泛馬來民族主義在泰國的一些馬來人中十分流行，在馬來西亞國慶日，還有人會懸掛起馬來西亞的國旗。②International Crisis Group,Thailand:The Evolving Conflit in the South,http://www.crisisgroup.org/en/regions/asia/south-east-asia/thailand/241-thailand-the-evolving-conflict-in-the-south.aspx,p.4.另一方面，馬來西亞的馬來群體也對自己的跨境同胞持同情態(tài)度，并譴責泰國政府的民族政策。③John Burton,“Bangkok’s Handling of Thailand’s Troubled Muslim South Rankles,” Financial Times,November 25,2004;“How Malaysia Sees Thailand’s Southern Strife,” http://atimes.com/atimes/Southeast_Asia/HB08Ae01.html.一些人認為馬來西亞政府、東盟以及伊斯蘭會議組織（OIC）應采取措施干預泰國的內(nèi)部事務，維護泰國馬來同胞的權(quán)益。④Jafri Abdul Jalil,“Malaysia’s Security Practice in Relation to Conflicts in Southern Thailand,Aceh and the Moro Region:The Ethnic Dimension,” p.28;Anil Netto,“Malaysians Outraged by Killings in Thailand,” Inter Press Service,October 28,2004.

2004年，泰國南部的武裝沖突再度升級，馬來西亞的一系列舉動引起了泰國的強烈不滿。時任泰國總理的他信多次發(fā)表公開講話，指責馬來西亞政府疏于邊境管控，分離主義分子可以進入馬來西亞境內(nèi)逃避泰方抓捕。不僅如此，泰國政府還認為，分離主義分子的軍事訓練就是在馬來西亞境內(nèi)進行的。2004年10月25日，泰國的馬來穆斯林在達拜鎮(zhèn)警察局外進行示威，引發(fā)流血沖突，7 名穆斯林群眾被泰國警方射殺，另有75 名示威者在警車中窒息死亡。此后，馬來西亞國會不僅對該事件進行了討論，還一致通過動議，對他信政府進行譴責，⑤Bernama,“MPs Unanimously Criticise Tak Bai Incident,” November 23,2004.這明顯與東盟的不干預原則相左。為表示抗議，他信在2004年東盟峰會的前夕威脅稱，一旦馬來西亞在峰會上提及泰南問題，他將立即打道回府。⑥The Nation,“ASEAN Summit:KL Rebuffs Thaksin over Walkout Vow,” November 27,2004,http://www.nationmultimedia.com/headlines/ASEAN-SUMMIT-KL-rebuffs-Thaksin-over-walkout-vow-109259.html.此后馬來西亞政府還曾拒絕向泰國政府移送具有雙重國籍的阿卜杜勒·拉赫曼·艾哈邁德，而泰國政府認為此人正是泰南暴力事件的主要策劃人。⑦John Funston,“Malaysia and Thailand’s Southern Conflict:Reconciling Security and Ethnicity,”pp.241-246.

馬來西亞之所以會違背不干預原則，與其國內(nèi)的族群政治有著密切關(guān)系。長久以來，馬來西亞的政治動員都是沿著族際差異展開，馬來西亞憲法也對馬來人的特殊權(quán)利做出了明確規(guī)定。①關(guān)于馬來西亞族群政治的發(fā)展，可參見衣遠：《馬來西亞獨立以來的民族政策演變——基于認同政治視角的分析》，《國際政治研究》2020年第2 期，第32—58 頁。長期執(zhí)政的馬來西亞民族統(tǒng)一機構(gòu)（簡稱巫統(tǒng)）一直面臨著來自伊斯蘭黨的挑戰(zhàn)與競爭。兩黨均為馬來人政黨，為凸顯其馬來政黨的身份、迎合國內(nèi)的馬來選民，伊斯蘭黨經(jīng)常發(fā)表言論，批評泰國政府的民族政策，并呼吁馬來西亞政府關(guān)注泰國境內(nèi)馬來人的權(quán)益。2004年泰南沖突爆發(fā)以來，伊斯蘭黨是干預政策的主要支持者，前文所提及的馬來西亞國會對泰國的集體譴責，最初就是由伊斯蘭黨議員發(fā)起的。在沖突升級期間，該黨還在馬來西亞組織了大規(guī)模的反泰游行。②Chanintira na Thalang,“Malaysia’s Role in Two South-East Asian Insurgencies:An Honest Broker?”Australian Journal of International Affairs,Vol.71,Iss.4,2017,p.393.與此同時，伊斯蘭黨經(jīng)常發(fā)表言論批評巫統(tǒng)，認為后者忽視了泰國馬來人的悲慘境遇。伊斯蘭黨主席哈迪阿旺就曾公開表示，馬來西亞政府應該考慮，“究竟是馬來西亞人與泰南穆斯林的兄弟情誼重要，還是馬來西亞與泰國政府的外交關(guān)系重要”。③“Malaysian Islamic Party Calls for OIC Role in Settling Thai Muslim Crisis,” BBC,November 1,2004.

在國內(nèi)族群政治的壓力下，為了不失去馬來選民的支持，巫統(tǒng)無法在打擊反叛組織方面為泰國提供更多支持。對不干預原則的嚴格執(zhí)行，必然會使巫統(tǒng)領(lǐng)導人成為伊斯蘭黨攻擊的對象。但必須說明的是，作為執(zhí)政黨，巫統(tǒng)必須在國內(nèi)政治需要和國際義務之間尋求平衡。在區(qū)域規(guī)范與國內(nèi)族群政治的共同作用下，馬來西亞選擇了更加溫和的干預方式，即提出外交抗議，同時提出希望作為第三方，推動泰國政府與反叛組織的和平談判。

但對于馬來西亞參與和平進程的要求，泰國政府卻一直持懷疑態(tài)度，并多次予以回絕。直到2013年，泰國政府才正式承認馬來西亞在和平進程中的“促進者”（facilitator）的地位，而由此開啟的“吉隆坡進程”在僅僅三輪會議后即被中止，此后的和平對話也一直沒有取得實質(zhì)性的成果。泰國政府還回絕了馬來西亞提出的將其地位由“促進者”升級為“協(xié)調(diào)者”（mediator）的要求。對于馬來西亞而言，協(xié)調(diào)者的身份將使其在和平進程中發(fā)揮更大的作用。④Duncan McCargo,Southern Thailand:From Conflict to Negotiations? Sydney:Lowy Institute for Foreign Policy,2014,p.10.

泰國政府之所以抵觸和限制馬來西亞對和平進程的參與，一個主要原因就在于對于沖突的政治解決，泰國領(lǐng)導人的“獲勝集合”較小，因此不希望干預國過多地參與和平進程，從而加大自身所面臨的國際壓力。就泰南沖突的政治解決而言，泰國政府的立場較為僵硬，同時與馬來西亞的主張存在很大分歧。①Duncan McCargo,Southern Thailand:From Conflict to Negotiations?在馬來西亞看來，要解決泰南沖突，給予南部三府一定程度的自治是不可避免的。時任馬來西亞總理的納吉布就曾向泰國政府提議，給予南部三府在宗教信仰和教育等方面的自治權(quán)。②Bernama,“Najib:Independence for Southern Thailand Not Viable,but Autonomy an Option,”Bernama,27 October,2009.然而，在泰國政治中，南部省份的自治與去中心化一直是一個禁忌的議題。無論是泰國官員還是民眾，都對泰國現(xiàn)行的單一制國家架構(gòu)深信不疑，很多人認為正是這樣的國家架構(gòu)，使得泰國在歷史上成功地抵御了各種外部威脅，保持了國家主權(quán)的完整。③Duncan McCargo,“Autonomy for Southern Thailand:Thinking the Unthinkable?,” Pacific Affairs,Vol.83,No.2,2010,p.265.可以說，泰國政府在談判中就自治權(quán)問題向武裝組織做出讓步的空間是非常有限的。事實上，就連通過和平談判解決泰南沖突，也直到2013年才成為了泰國官方政策。如今，很多泰國政要和軍隊高官仍將軍事勝利視為解決南部問題的首選策略，而和平談判則只是勸說反叛組織放下武器以及改善政府形象的手段。④International Crisis Group,Southern Thailand’s Peace Dialogue:No Traction,p.16;https://d2071 andvip0wj.cloudfront.net/southern-thailand-s-peace-dialogue-no-traction.pdf,International Crisis Group,Southern Thailand’s Peace Dialogue:Giving Substance to Form, p.5,https://www.crisisgroup.org/asia/southeast-asia/thailand/304-southern-thailands-peace-dialogue-giving-substance-form.

除了政治傳統(tǒng)的影響以外，泰國領(lǐng)導人“獲勝集合”的大小，還受到該國領(lǐng)導人國內(nèi)政治地位的影響——潛在的政治風險讓領(lǐng)導人對外部干預和必要的國內(nèi)改革望而卻步。自他信于2001年當選以來，文官政府、皇室與軍隊之間的權(quán)力斗爭就變得愈發(fā)激烈。2006年，他信被政變奪權(quán)，此后泰國又先后爆發(fā)了反他信的“黃衫軍”與支持他信的“紅衫軍”運動。幾個權(quán)力中心之間的爭斗不僅使政府無暇顧及遠在南部的族群沖突，同時還加大了政治解決南部沖突的風險。根據(jù)“雙層博弈”理論，那些不能滿足國內(nèi)選舉人利益的領(lǐng)導人，將面臨失去權(quán)力的危險。⑤Robert D.Putnam,“Diplomacy and Domestic Politics:the Logic of Two-Level Games,”p.434.而泰國南部的自治將使很多文官官僚、警察失去任職機會。⑥D(zhuǎn)uncan McCargo,“Autonomy for Southern Thailand:Thinking the Unthinkable?” p.266.因此，無論是他信一派還是反對他信的領(lǐng)導人，都傾向于保持現(xiàn)行的國家結(jié)構(gòu)。在國內(nèi)推行去中心化的改革，很可能激怒國內(nèi)官員和選民，威脅到自身的政治生存。例如，2011年英拉當選后，其領(lǐng)導的愛泰黨議員曾提議在南部三府建立特別行政區(qū)，但卻因時任陸軍司令巴育的反對而很快放棄。⑦International Crisis Group,Thailand:The Evolving Conflit in the South,p.16.不僅如此，后來掌權(quán)的軍政府也無法在自治問題上做出更多讓步，這主要是因為軍人缺少選民支持以及由選舉賦予的執(zhí)政合法性。相反，軍人往往以“維護國家安全與統(tǒng)一”為由為自己的掌權(quán)正名，這也限制了其推動去中心化改革的能力。2014年軍人接管政府后，曾經(jīng)一度被熱議的“特別行政區(qū)”計劃再次成為政治討論中的禁區(qū)。①International Crisis Group,Southern Thailand’s Peace Dialogue:No Traction,p.15.

綜上所述，區(qū)域規(guī)范與國內(nèi)族群政治的共同作用決定了馬來西亞在泰南問題上的立場，在發(fā)表外交抗議的同時，馬來西亞表現(xiàn)出了強烈的參與泰國和平進程的意向。然而，泰國卻對馬來西亞的干預持抵觸態(tài)度并極力限制馬來西亞的作用，這與泰國領(lǐng)導人在國內(nèi)政治中所處的危險境地有密切關(guān)系。國內(nèi)政治威脅決定了泰國領(lǐng)導人在和平談判中的獲勝集合較小，避免其他國家參與沖突解決可以有效減少國際壓力。

如前文所述，族際聯(lián)系不會隨戰(zhàn)略環(huán)境的變化而改變，并可能對兩國關(guān)系造成長期影響，這一點也在馬來西亞與泰國的互動中得到了很好的體現(xiàn)。早在二十世紀八十年代就有調(diào)查顯示，泰國精英中的多數(shù)都將馬來西亞視為威脅，認為馬來西亞構(gòu)成威脅的主要方式就是“通過少數(shù)族群進行顛覆”。②Muthiah Alagappa,The National Security of Developing States:Lessons from Thailand,Auburn House Publishing Company,1986,pp.228-31.這種情況并沒有隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束而改變。泰國政府深知，其對馬來西亞干預的抵觸決定了后者對跨境同胞的關(guān)切沒有得到有效的回應，這進而又加劇了泰國對馬來西亞的懷疑。雖然沒有任何證據(jù)顯示，馬來西亞政府為泰南武裝組織提供了資助，但參與和平進程的泰國高層官員依然認為“居住在馬來西亞的反叛者”以及“來自馬來西亞內(nèi)部的支持”是沖突解決所面臨的最主要的障礙。③“Interview:Malaysia Glue to Solving Thailand’s Southern Conflict,Official Says,” Benar News,2015,http://www.benarnews.org/english/news/thai/nakrob-boontbuathong-06262015182342.html.一些官員甚至相信，馬來西亞有意利用泰南分離主義運動以擾亂泰國，從而使馬來西亞在國家間競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位。④International Crisis Group,Southern Thailand’s Peace Dialogue:Giving Substance to Form,p.9.可以說，族群問題是泰馬之間互不信任的主要來源。在國內(nèi)政治的影響下，兩國的互動對不干預原則的貫徹構(gòu)成了威脅。

（三）馬來西亞—菲律賓：族群政治、安全的領(lǐng)導人與不干預原則被“超越”

菲律賓南部的摩洛分離主義運動持續(xù)了數(shù)十年，“摩洛”一詞最早由西班牙殖民者使用，指代菲律賓南部各蘇丹國的馬來穆斯林。事實上，所謂的“摩洛人”由多個部落組成，其中包括蘇祿人、陶蘇格人、馬拉瑙人等等。①Minorities at Risk Project,“Minorities at Risk Dataset,” http://www.cidcm.umd.edu/mar/data.aspx.像其他兩個案例一樣，馬來西亞與菲律賓之間也存在密切的跨境聯(lián)系。在歷史上，加里曼丹島東北部（即今天的馬來西亞沙巴州）、蘇祿群島、棉蘭老島的部分地區(qū)以及巴拉望島都在蘇祿蘇丹國的統(tǒng)治之下。這樣的歷史背景以及族性、宗教的聯(lián)系促成了馬來西亞馬來人和摩洛人之間的情感聯(lián)系。對于很多摩洛人而言，“要成為一個摩洛人就必須是馬來穆斯林”。②Jafri Abdul Jalil,“Malaysia’s Security Practice in Relation to Conflicts in Southern Thailand,Aceh and the Moro Region:The Ethnic Dimension,”p.228.菲南武裝叛亂爆發(fā)后，摩洛人武裝組織曾從馬來西亞內(nèi)部獲得大量支持，其中最著名的支持者就是沙巴敦拿督穆斯塔法，而穆斯塔法本人就是陶蘇格人。不僅如此，在過去幾十年中，大量摩洛人離開菲律賓來到馬來西亞沙巴州定居，有估計稱，沙巴310萬人口中包括80 萬“菲律賓人”，這進一步強化了兩國的跨境聯(lián)系。③T.J.Burgonio,“Aquino Banks on Najib Promise to Protect 800,000 Filipinos in Sabah,” 2013,http://globalnation.inquirer.net/68437/aquino-banks-on-najib-promise-to-protect-800000-filipinos-in-sabah;“On the Question of Philippine Sovereignty over Sabah,” Bulatlat,2013,http://bulatlat.com/main/2013/03/06/onthe-question-of-philippine-sovereignty-over-sabah/.馬來西亞前外交部長賽義德·哈米德就曾說過：“對摩洛人的親近感以及將他們視為我們中一員的看法，都驅(qū)使馬來西亞政府采取行動以保證（摩洛地區(qū)）馬來人的福祉。”④Jafri Abdul Jalil,“Malaysia’s Security Practice in Relation to Conflicts in Southern Thailand,Aceh and the Moro Region:The Ethnic Dimension,” p.232.

與泰南問題相似，馬來西亞在菲律賓摩洛問題上的立場，也是區(qū)域規(guī)范和國內(nèi)族群政治交互影響的結(jié)果。區(qū)域規(guī)范雖然不能完全杜絕干預的產(chǎn)生，但卻在很大程度上限制了干預的手段，避免了國家間的武裝沖突。在東盟成立之初，作為成員國的菲律賓和馬來西亞并未完全放棄武力的使用。菲律賓與馬來西亞對沙巴州存在領(lǐng)土主權(quán)爭端，1968年，菲律賓曾計劃對馬來西亞的沙巴州進行滲透和顛覆活動，數(shù)十名摩洛人士兵出于族群情感，拒絕執(zhí)行來自菲律賓指揮官的命令而被殺害，該事件也成為摩洛分離主義運動爆發(fā)的導火索。⑤Joseph Raymond Silva Franco,“Malaysia:Unsung Hero of the Philippine Peace,” Asian Security,Vol.9,No.3,2013,p.216.然而，隨著區(qū)域規(guī)范的逐步確立，兩國的外交政策均受到了一定限制，雙邊關(guān)系也維持在了一個相對和平的均衡上。針對領(lǐng)土糾紛和分離主義運動，兩國的決策者最終達成了這樣一個默認的合作方式：一方面，馬來西亞中央政府不為摩洛人武裝組織提供資助；另一方面，菲律賓雖然不放棄對沙巴的主權(quán)聲索，但也不對沙巴采取軍事行動，不公開批評馬來西亞政府。①Lela Garner Noble,“Ethnicity and Philippine-Malaysian Relations,” Asian Survey, Vol.15,No.5,1975,p.453.此外，在馬來西亞的推動下，從1972年開始，“菲律賓南部的穆斯林問題”就成為伊斯蘭會議組織每年大會的一項議題。②Mary Ann O.Arguillas,“The Non-Traditional Moro Elites and the Organization of Islamic Conference,”Philippine Political Science Journal,Vol.22,Iss.45,2001,p.98;Paridah Abd.Samad and Darusalam Abu Bakar,“Malaysia-Philippines Relations:The Issue of Sabah,” Asian Survey,Vol.32,No.6,1992,p.560.在國際壓力下，菲律賓的馬科斯政府曾一度被迫接受伊斯蘭會議組織的干預。③Lela Noble,“Philippines 1976:The Contrast between Shrine and Shanty,” Asian Survey,Vol.17,No.2,1977,p.139.盡管如此，在伊斯蘭會議組織外長會議的決議中，馬來西亞也寫下了這樣的條款，承認摩洛問題是“菲律賓的內(nèi)部事務，并應在該國國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的框架下得到解決”。④T.J.S.George,Revolt in Mindanao:Rise of Islam in Philippine Politics,Kuala Lumpur:Oxford University Press,1980,p.248.

馬來西亞對菲律賓摩洛問題的關(guān)注和干預，直接受到了國內(nèi)族群政治的影響。與馬來西亞—泰國的案例相同，巫統(tǒng)必須爭取馬來選民的選票，這影響到了外交政策的制定。在馬來半島的絕大部分地區(qū)，馬來穆斯林占據(jù)了人口的半數(shù)，而沙巴州的族群構(gòu)成則呈現(xiàn)出更加明顯的多元性，其中卡達山—杜順人和姆律人是最主要的土著族群。⑤James Chin,“Sabah and Sarawak in the 14th General Election 2018(GE14):Local Factors and State Nationalism,” Journal of Current Southeast Asian Affairs,Vol.37,No.3,2018,p.175.這些原住民既不信仰伊斯蘭教，也不屬于馬來族群，同時對巫統(tǒng)普遍持不滿態(tài)度，認為巫統(tǒng)宣揚“馬來人至上”“穆斯林至上”的意識形態(tài)，在大選中他們多支持代表原住民利益的當?shù)卣h。⑥James Chin,“Exporting the BN/UMNO Model:Politics in Sabah and Sarawak,” in Meredith L.Weiss,ed.,Routledge Handbook of Contemporary Malaysia,London and New York:Routledge,2015,p.83.為了進一步夯實在沙巴州的支持基礎，巫統(tǒng)曾在沙巴推行人口“馬來化”的政策，鼓勵來自摩洛地區(qū)和印尼的馬來穆斯林來此定居，并為其發(fā)放居民身份證。這導致原住民人口占沙巴總?cè)丝诘谋壤龔?976年的45.8%下降到2008年的21.6%，而馬來穆斯林的人口比例則從37.5%增長至60%。⑦Vames Chin,“Exporting the BN/UMNO Model:Politics in Sabah and Sarawak,” p.86.隨著馬來選民的增加，馬來西亞的決策制定者也不可避免地更加關(guān)注摩洛問題，希望在和平進程中起到一定作用，以保障“跨境同胞”的利益。

不同于泰國，菲律賓對外部干預持更加開放的態(tài)度。早在2000年，馬來西亞就受到時任菲律賓副總統(tǒng)阿羅約的邀請，參與了菲律賓政府與摩洛伊斯蘭解放陣線（簡稱“摩伊解”）的談判。①Soliman Jr.M.Santos,“Malaysia’s Role in the Peace Negotiations between the Philippine Government and the Moro Islamic Liberation Front,” Asia-Pacific Social Science Review,Vol.4,No.2,2003,http://ejournals.ph/article.php?id=10026.由此開始，馬來西亞在促進、協(xié)調(diào)菲律賓和平進程方面發(fā)揮了重要作用。2004年，一支由馬來西亞領(lǐng)導的國際維和部隊還深入菲律賓南部監(jiān)督停火。雖然耗時良久，菲律賓的和平進程最終取得了成功：2014年菲律賓政府與“摩伊解”簽訂全面和平協(xié)議，2019年“邦薩摩洛”自治區(qū)的最終建立，標志著摩洛分離主義運動運動的和平解決。②International Crisis Group,The Philippines:Militancy and the New Bangsamoro,https://www.crisisgroup.org/asia/south-east-asia/philippines/301-philippines-militancy-and-new-bangsamoro.

菲律賓允許馬來西亞深度參與其和平進程，這得益于菲律賓領(lǐng)導人在國內(nèi)政治中所享有的較高地位。從整體上看，菲律賓國內(nèi)政治中的權(quán)力相對集中。同為行政分支的首腦，菲律賓總統(tǒng)比泰國議會制下的總理享有更多的權(quán)力和更大自由度，這也使得前者在和平談判中享有更大的“獲勝集合”。事實上，即便是與其他總統(tǒng)制國家相比，菲律賓總統(tǒng)所擁有的權(quán)力也是首屈一指的，有學者甚至將菲律賓的總統(tǒng)制稱為“超級總統(tǒng)制”（hyper-presidentialism）。③Suan Rose-Ackerman,Diane A.Desierto,and Natalia Volosin,“Hyper-Presidentialism:Separation of Powers without Checks and Balances in Argentina and the Philippines,” Berkeley Journal of International Law,Vol.29,No.1,2011.在菲律賓的政治制度下，總統(tǒng)享有更為廣泛的任命權(quán)以及預算自由裁量權(quán)，④Diana J.Mendoza and Mark R.Thompson,“Congress:Separate but not Equal,” in Mark R.Thompson and Eric Vincent C.Batalla,eds.,Routledge Handbook of the Contemporary Philippines,New York:Routledge,2018.這使得很多依靠“政治分肥”來維持地方支持的議員對總統(tǒng)唯命是從。菲律賓政治中存在這樣一個獨特現(xiàn)象，即一旦有新總統(tǒng)產(chǎn)生，大量議員就會倒戈加入總統(tǒng)所在的政黨以獲得總統(tǒng)在預算方面的支持，這也使議會對行政機構(gòu)的制衡作用被削弱。

當然，菲律賓政治也和泰國政治有一定的相似之處，即領(lǐng)導人都面臨著來自大規(guī)模社會運動和抗議的挑戰(zhàn)。在菲律賓歷史上，已有兩位總統(tǒng)因大規(guī)模游行而被迫下臺。然而，那些能維持較高民意支持率的菲律賓總統(tǒng)，其政治生存則得到了較好的保障，而且不同于泰國，菲律賓的軍隊從未成功發(fā)起過政變。在菲律賓，受民眾歡迎的領(lǐng)導人往往可以較好地推行自己的政策目標；而民意支持率較低的領(lǐng)導人，則可能在推動協(xié)議落實過程中遭到來自反對派的抵制。如前文所述，阿羅約曾以副總統(tǒng)的身份邀請馬來西亞參與菲南和平進程。2001年1月，阿羅約接替埃斯特拉達出任總統(tǒng)，并于2004年再次贏得總統(tǒng)大選。然而，在其第二任期內(nèi)，阿羅約卻因一系列貪腐丑聞而處境被動，支持率一路走低。民調(diào)顯示，其凈支持率（支持率減不支持率）從2004年的11%跌至2008年的- 33%，以及2010年的- 35%，成為1986年菲律賓恢復民主后“最不受歡迎的總統(tǒng)”。①Social Weather Stations,“First Quarter 2018 Social Weather Survey:Pres.Duterte’s Net Satisfaction Rating a(Very Good)+56,” https://www.sws.org.ph/swsmain/artcldisppage/?artcsyscode=ART-2018 0411144206.不僅如此，在其執(zhí)政后期，阿羅約面臨多項彈劾指控，盡管她依靠在議會和軍隊中盟友的支持完成了任期，但諸多由她做出的決策和簽署的協(xié)議，都遭到了政敵的攻擊，并最終被廢除。②Wen Zha,“Personalized Foreign Policy Decision-Making and Economic Dependence:A Comparative Study of Thailand and the Philippines’ China Policies,” Contemporary Southeast Asia,Vol.37,No.2,2015,pp.249-250.這也影響到了菲南和平進程，2008年，菲律賓最高法院裁定，阿羅約政府與“摩伊解”簽訂的和平協(xié)議“違憲”。③Franco,“Malaysia:Unsung Hero of the Philippine Peace,” pp.213-214.

與阿羅約形成鮮明對比的是，阿基諾三世上臺后，一直保持了較高的民意支持率，其執(zhí)政期間的平均凈支持率為45%。④Social Weather Stations,“First Quarter 2018 Social Weather Survey:Pres.Duterte’s Net Satisfaction Rating a(Very Good)+56”.阿基諾三世也利用自身牢固的支持基礎推動了菲南和平進程，并在危機時刻多次支持馬來西亞在和平進程中繼續(xù)發(fā)揮作用。⑤International Crisis Group,The Philippines:Renewing Prospects of Peace in Mindanao,https://www.crisisgroup.org/asia/south-east-asia/philippines/philippines-renewing-prospects-peace-mindanao.值得一提的是，一些菲律賓民眾對馬來西亞參與菲南和平進程的動機持懷疑態(tài)度。⑥Franco,“Malaysia:Unsung Hero of the Philippine Peace”.2013年，一批來自菲境內(nèi)的武裝人員入侵沙巴州，這使兩國在沙巴州的主權(quán)爭端再次進入了菲律賓民眾的視野。此后馬來西亞安全部隊與武裝人員的沖突又導致在沙巴居住和工作的菲律賓人的大規(guī)模撤離，這進一步點燃了菲律賓民眾的“反馬”情緒。很多菲律賓人開始質(zhì)疑，認為選擇馬來西亞作為和平進程的促進者并不是明智之舉。⑦“Philippine Peace Process Forges Ahead in Malaysia Despite Sabah Conflict,” https://asiafoundation.org/2013/04/10/philippine-peace-process-forges-ahead-in-malaysia-despite-sabah-conflict/.在這樣的背景下，阿基諾三世仍選擇支持馬來西亞政府，不僅派遣菲律賓軍艦阻止更多武裝分子入侵馬來西亞，①“The Royal Army of Sulu Invades Malaysia,” https://www.csis.org/analysis/royal-army-sulu-invadesmalaysia.還公開稱贊馬來西亞在和平進程中所發(fā)揮的積極作用，②Tarra Quismundo,“Peace Deal Signed in March,” Philippine Daily Inquirer,March 1,2014.這都促進了和平談判的推進以及兩國關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展。

綜上所述，馬來西亞與菲律賓之間不僅存在跨境族群，同時還有存在領(lǐng)土糾紛。然而，兩國的互動卻有效促進了族群沖突的解決以及相互信任的深化。這也進一步證明，保護性干預并不一定導致國家間沖突的產(chǎn)生以及對不干預原則的破壞。相反，目標國對于干預國關(guān)切的積極回應，可能促進國家間合作的產(chǎn)生。在民族構(gòu)建相關(guān)議題上的合作，也在很大程度上鼓勵國家超越不干預原則。

五、結(jié)論

本文從族群這一特定視角出發(fā)，進一步明確了東盟成員國貫徹與違反不干預原則的具體條件。本文認為，國內(nèi)的族群政治競爭驅(qū)動東盟成員國干預其他成員國的族群沖突，而目標國對外部干預的回應則取決于該國領(lǐng)導人的政治地位。具體而言，政治地位穩(wěn)固的領(lǐng)導人更樂于接受其他國家善意的干預，相反，執(zhí)政地位不穩(wěn)的領(lǐng)導人則傾向于拒絕。干預國與目標國的互動會為不干預原則帶來不同的影響，導致了對該原則的“確認”“破壞”和“超越”這三種不同的結(jié)果。

本文將族群沖突升級的相關(guān)理論與東南亞的實踐經(jīng)驗相結(jié)合，促進了干預理論和東盟研究的對話。一方面，已有的干預理論傾向于忽略區(qū)域規(guī)范的作用，東盟的經(jīng)驗也沒有得到充分的重視。針對這一問題本文提出，區(qū)域規(guī)范雖然不能完全阻止干預的產(chǎn)生，但卻限制了干預的具體手段。東盟的不干預原則促使成員國在進行保護性干預時，采取較為溫和的手段。另一方面，針對東盟規(guī)范的研究并沒有充分重視族群問題對不干預原則產(chǎn)生的影響。通過分析東盟成員國圍繞族群沖突發(fā)生的互動，本文提出，不干預原則沒有被成員國完全內(nèi)化，東盟也沒有形成“超越”不干預原則的趨勢。相反，成員國對不干預原則的選擇性應用說明，這一規(guī)范的演變方向仍具有很強的不確定性。