汪 超

(中國礦業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 徐州 221116)

2019年國務院《政府工作報告》提出，健全國家應急體系、提高防災救災減災能力、防范遏制重特大事故、加強國家安全能力建設，推動社會治理重心向基層下移[1]。2021年4月28日，中共中央、國務院印發(fā)《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，明確提出要堅持黨對基層治理的全面領導，把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面[2]?；鶎狱h組織能推進社區(qū)網(wǎng)絡重構、社會資本培育與協(xié)商共治，推動社區(qū)耦合式發(fā)展與社區(qū)治理效能提升[3]。因而，在全面加強黨對應急管理的統(tǒng)一要求下[4]，基層黨組織是社區(qū)應急治理不可或缺的主體[5]，尤其是“一崗雙責”使基層黨組織在社區(qū)應急治理中擔當著統(tǒng)合角色。這種統(tǒng)合角色有助于基層黨組織有效健全應急網(wǎng)絡、整合應急資源、強化社區(qū)抗逆力，提升以政府為主體的正規(guī)應急管理體系的韌性，這也是我國應急管理特色優(yōu)勢的具體體現(xiàn)。

1 文獻回顧與問題提出

新冠肺炎疫情是百年來人類社會遭遇的防控難度最大的一次突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，其傳播速度之快、傳染范圍之廣挑戰(zhàn)各國應急治理體系與應急治理能力。面對疫情，中國共產黨始終堅持“人民觀”，領導人民群眾制定“以城鄉(xiāng)社區(qū)為微控單元，以居住地為空間范圍，布局源頭治理”的疫情防控戰(zhàn)略[5]，保護了人民生命安全和身體健康。當前有必要對“中國之治”經(jīng)驗進行深刻總結，向世界展示“中國經(jīng)驗”。對此，要科學解碼基層黨組織如何富有韌性地引領社區(qū)應急治理，這正是本研究需要探討的關鍵問題，以進一步理解中國制度優(yōu)勢何以轉變?yōu)橹卫硇艿睦碚撨壿嫼蛯嵺`機理。

現(xiàn)有相關文獻主要關注以下三個方面。其一，分析基層黨組織應急治理的獨特優(yōu)勢和效能，提煉出基層黨組織應急治理具有“中介”特征[6]，該特征有助于提高理性化、規(guī)范化和科層化的正規(guī)應急治理體系的韌性。其二，考察基層黨組織統(tǒng)籌社區(qū)應急治理的作用路徑，重在關注基層黨組織如何整合黨的組織建設和多元組織的“自組織化”與“被組織化”[5]，使基層黨組織能夠應對突發(fā)事件的各個階段。其三，強調基層黨組織統(tǒng)籌社區(qū)應急治理的組織能力，提出基層黨組織通過圈定共治策略能在突發(fā)性事件爆發(fā)的第一時間整合社區(qū)中的各種主體和資源，不僅改善了組織間的協(xié)同關系[7]，而且優(yōu)化了突發(fā)事件中黨的領導體制、運行機制，還提升了黨應急治理的現(xiàn)實與潛在能力[8]以及黨的公信力[9]。

已有文獻的回溯是探討基層黨組織引領社區(qū)應急治理體系建構邏輯的重要基礎，但較少有研究成果系統(tǒng)、具體闡釋基層黨組織如何有機結合行動治理與科層治理，塑造出規(guī)范性和彈性兼具的社區(qū)應急治理體系，促進社區(qū)應急治理體系能在常態(tài)和非常態(tài)之間靈活轉換并實現(xiàn)新常態(tài)下的適應性變革。黨的十九屆四中全會提出要“完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”[10]。黨的十九屆五中全會再次強調，要“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”[11]。事實上，基層黨組織在領導社區(qū)應急治理的過程中在自治、法治、德治“三治”融合的基礎上發(fā)揮“政治引領”與“智治支撐”的優(yōu)勢與作用，有效引領社區(qū)統(tǒng)籌多元主體與多方資源以保持對變化環(huán)境的韌性，在復雜風險的干擾沖擊下能迅速恢復，并在不斷適應變化環(huán)境的同時實現(xiàn)創(chuàng)新[12]。對此，本研究以“五治統(tǒng)合”為分析框架探索基層黨組織如何塑造具有韌性的社區(qū)應急治理體系。

2 “五治統(tǒng)合”：基層黨組織引領社區(qū)應急治理體系建構的理論框架

改革開放以來，中國國家治理研究逐漸從宏觀治理模式論述轉向微觀分析路徑，著力研究中國國家治理的內在邏輯機理與地方治理特色，國家治理研究重心由此向基層治理研究轉移。近年來，受黨的建設理論與實踐的影響，基層治理研究開始關注國家黨政體制設置與基層治理之間的邏輯關系，由此出現(xiàn)“統(tǒng)合治理”概念[13]。

對“統(tǒng)合治理”內涵的闡釋因研究者的視角不同而存在差異，如基于政黨關系與國家-市場關系框架的研究，有學者提出“統(tǒng)合治理”是地方在城鎮(zhèn)化進程中依托公司化平臺進行經(jīng)營運作的治理模式[14]，以及基于黨政關系與條塊關系的研究，有研究者提出“統(tǒng)合治理”是指在地方黨委領導下對科層制進行結構整合、資源聚合與功能重組的治理模式[15]。這些研究達成的一個共識是，“統(tǒng)合治理”是以黨組織為中心主體，通過資源整合、結構重塑等以克服科層制的缺陷與惰性，完成那些具有綜合性和緊迫性工作的政治機制[15]。換言之，基層黨組織不僅可在正式應急治理網(wǎng)絡中有效踐行政治義務、發(fā)揮結構化功能，確?；鶎討敝卫淼恼畏较蚺c政治原則，也能將其融合到群眾、社會組織等多元主體建構的非正式應急治理網(wǎng)絡之中，從而有效整合多元主體與多方資源，增強基層應急治理網(wǎng)絡體系的靈活性與彈韌性。

“五治”即政治引領、法治保障、德治教化、自治強基、智治支撐，是對國家治理方式現(xiàn)代化的新要求，是黨領導人民群眾探索國家治理現(xiàn)代化的最新成果和實踐結晶，也是新時代推進國家治理現(xiàn)代化的基本方式[16]?；鶎由鐓^(qū)應急治理是貫徹落實國家治理的重要內容，同樣需要以“五治”作為治理方式。事實上，“五治”是在自治、法治、德治“三治”融合基礎上的新提法，其核心邏輯是通過“政治”引領和“智治”支撐進一步強化“自治”“法治”“德治”的作用及其“三治”融合。當然，“五治”與基層社區(qū)應急治理結合還需要一個“統(tǒng)合點”，由該統(tǒng)合點來貫徹實施與落實新的社區(qū)應急治理方式。

這就指明了基層黨組織在社區(qū)“五治”中的統(tǒng)合角色。從實踐上看，社區(qū)應急治理是一個涉及協(xié)調多元主體、整合多方資源的集體行動，基層黨組織能通過宏觀上的政治引領、中觀上的組織動員與微觀上的黨員參與，將政黨因素有機嵌入社區(qū)應急治理之中，從而得以貫通正式的與非正式的應急管理網(wǎng)絡，這不僅有助于化解集體行動困境，還可以在常態(tài)化狀況時不斷增進社區(qū)抗逆力，在非常態(tài)化狀況時推進社區(qū)快速響應與有效恢復?；鶎狱h組織的“政治引領”可最大限度發(fā)揮出“自治”的核心功能、“法治”的保障功能和“德治”的基礎功能[17]。同時，基層黨組織借助于虛擬溝通、實時在線與掌上服務等新一代信息技術的“智治”作用，可進一步促進社區(qū)“自治”“法治”“德治”的融合。由此，本文提出“五治統(tǒng)合”分析框架，即由基層黨組織引領的“政治、自治、法治、德治、智治”相結合的理論框架。

隨著人類社會面臨的風險災害越來越具有顯著的不確定性、極強的連鎖性、態(tài)勢的緊迫性與社會價值的沖突性，挑戰(zhàn)和沖擊了現(xiàn)代規(guī)范化、理性化、組織化與科層化的風險治理體系，更是挑戰(zhàn)基層黨組織該如何建構具有適應性的社區(qū)應急治理體系來應對系統(tǒng)性、結構性與連鎖性的風險災害?；鶎狱h組織通過政治引領凝聚社區(qū)應急治理合力、法治保障增強社區(qū)應急治理定力、德治教化促進社區(qū)應急治理內力、自治強基激發(fā)社區(qū)應急治理活力、智治支撐打造社區(qū)應急治理動力的“五治統(tǒng)合”形式，引領社區(qū)有效建構社區(qū)應急治理體系。本文試圖闡釋基層黨組織引領社區(qū)構建應急治理體系的邏輯機理，其內在邏輯關系為：外部環(huán)境的沖擊擾動要求社區(qū)應急治理體系對變化的環(huán)境保持韌性、回應與行動有效性，而這要通過基層黨組織引領的“五治統(tǒng)合”來實現(xiàn)社區(qū)應急治理結構與行動的優(yōu)化與整合。

3 基層黨組織引領社區(qū)“五治統(tǒng)合”應急治理體系建構的邏輯進路

隨著社會治理重心不斷下移以及社會脆弱性風險日益彰顯，基層黨組織需提高社區(qū)應急治理的韌性能力。基層黨組織通過“五治統(tǒng)合”形式可實現(xiàn)社區(qū)常態(tài)化治理和非常態(tài)化應急治理的有機結合，成為中國共產黨提高基層執(zhí)政能力與治理能力的重要載體，這也是基層有效應對處置重大突發(fā)事件“中國之治”的“成功密碼”，即基層黨組織在動態(tài)統(tǒng)籌做好社區(qū)應急治理和管理服務方面發(fā)揮著樞紐作用，順利尋找到一條黨引領社區(qū)應急治理的中國路徑。

3.1 發(fā)揮政治引領作用，凝聚社區(qū)應急治理合力

凝聚離散化力量，賦予分散的個體趨同的行為能力，使其重組與整合為統(tǒng)一的壓力集團，才能獲得公平爭取機會、資源與利益的資格[18]。政黨借助其自身組織網(wǎng)絡及制度體系來重塑社群團體的組織模式[19]21，推動多元組織“被組織化”和“自組織化”有機融合模式的達成[20]，實現(xiàn)多元組織的功能維度在時空上有序地向結構化方向演進，破解組織內部聚力過強而造成的阻礙組織間集體行動的協(xié)作困境，實現(xiàn)組織間的凝聚力和共識保持的整合目標[21]。在基層社區(qū)治理過程中，基層黨組織可通過組織動員形式在組織層面實現(xiàn)空間的社會化聚集、資源的多元化整合與信息的技術化關聯(lián)[22]，以此吸納不同規(guī)模與性質的組織共同參與基層事務的治理[23]。非常態(tài)化應急治理是常態(tài)化治理的一種拓展，其結構和方法在一定程度上受到常態(tài)化治理的影響?；鶎狱h組織正是通過組織化社會與社會組織化[24]，橫向構建起社區(qū)應急共治“同心圓”，縱向打造社區(qū)應急“指揮鏈”，提高了社區(qū)應急治理的靈活性和彈韌性。

內嵌于基層社區(qū)、基層組織與社會團體的基層黨組織網(wǎng)絡結構具有較高程度的可靠性、抗逆力、彈力和適應性[6]，其中中國共產黨特殊的地位決定了黨政結構的主導性作用[25]73。當然，基層黨組織的主導性并不意味著對社區(qū)事務的包攬?；鶎狱h組織主要以“大黨委”形式，通過健全“社區(qū)黨組織+社會組織+專業(yè)社工”多方聯(lián)動工作機制，構建以基層黨組織為核心，社會組織、黨員群眾、志愿隊伍等多主體共同參與、利益互嵌合作的社區(qū)應急治理網(wǎng)絡，推進社區(qū)應急共治。新冠肺炎疫情之下，每一個社區(qū)、每一個網(wǎng)格，都是一個微型戰(zhàn)場、戰(zhàn)疫的最后一公里。對此，截至2020年3月，內蒙古通遼25個街道、22個社區(qū)黨組織依托網(wǎng)格成立疫情防控小組181個，湖北黃岡、襄陽建立“支部+網(wǎng)格+居民”的防控模式[26]。當然，為避免社區(qū)應急治理過程中的無序化現(xiàn)象，防止多組織之間的競爭性利益沖突，基層黨組織通過圈定共治策略引導社區(qū)多元組織遵從集體行動準則，推動社區(qū)應急治理共同體恪守職責，并通過“大黨委”制快速吸納與下沉社會力量。

上述嵌套結構是一種具有核心的輻射型、發(fā)散型的組織網(wǎng)絡，即基層黨組織的“主動脈”既能覆蓋到基層黨政組織，其“毛細血管”又延伸到基層社會空間的各個角落，形成縱向聯(lián)動、橫向覆蓋及多元共治的無縫隙應急治理網(wǎng)絡，這也為吸納整合應急治理所需資源提供了組織網(wǎng)絡載體。常態(tài)化背景下儲備最高峰值的人力資源是任何社會難以承受的，但非常態(tài)化應急治理在短時間內對人力資源需求往往達到最高峰值。截至2020年3月份，湖北省有58萬余名黨員干部下沉基層，將下沉黨員全部編入45 469個網(wǎng)格、86 738個村組，筑牢社區(qū)(村)第一道防線[26]。在新冠肺炎疫情防控期間，湖北省各地基層黨組織通過機關干部下沉社區(qū)，協(xié)調與調度民警、社區(qū)物業(yè)工作人員以及志愿者等，開展全員排查、環(huán)境消殺、生活品代購、買米送油等服務工作[26]。這在一定程度上印證了基層黨組織領導的社區(qū)應急治理體系具有韌性，在常態(tài)化背景下可充當巨量人力資源的蓄水池，在非常態(tài)化情境下可在短時間內緊急動員大量人力資源參與社區(qū)應急治理。

3.2 發(fā)揮法治保障作用，增強社區(qū)應急治理定力

實行依法治國是國家基本方略和全社會共識。法治不僅可以規(guī)范基層黨組織的治理行為，還可成為基層治理的重要方式，彌補自治與德治軟性約束的缺陷。按照黨內法規(guī)和《突發(fā)事件應急管理法》規(guī)定，基層黨組織在黨政結構中聽從上級黨組織的統(tǒng)一領導并承擔具體執(zhí)行工作，因地制宜地為基層多元主體提供必要、及時的信息與資源服務。從2020年1月29日起，中組部要求充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，社區(qū)黨組織要切實擔負起屬地防控的重要責任，對此，31個省區(qū)市和新疆生產建設兵團對社區(qū)黨組織在疫情防控中的屬地職責予以明確[28]。因而，在災害發(fā)生而外部救援物資與力量尚未及時抵達時，基層黨組織可通過結構性賦權，發(fā)揮其政治權威整合各類資源迅速開展自救與互救，同時通過日常工作中所建立的社會網(wǎng)絡以及憑借對轄區(qū)內資源稟賦與社會結構的熟悉優(yōu)勢，可運用屬地管理原則快速制定出應急救援行動計劃，并通過其在結構上的嵌入，引導社區(qū)多元組織在資源可及的系統(tǒng)內部開展應急資源配置與應急救援行動。

利用AntConc3.2.3的Concordance功能檢索《漫》劇英語文本中的well，一共有91個(圖1)，以冉永平文章中列出話語標記語特點為標準[18]，其中可做話語標記語的well共有52個。分析所選的譯文分別摘自“生活·讀書·新知三聯(lián)書店”的《奧尼爾集》[19]和“人民文學出版社”出版的《奧尼爾文集》[11]。將含有well的毗鄰對從劇本中挑選出來后，制作成平行語料庫，以利于總結其翻譯規(guī)律。平行語料庫制作的主要軟件是Olifant和梁茂成老師編寫的text2tmx程序。

在外部應急救援力量與救援資源到達后，基層黨組織可及時為統(tǒng)籌應急救援行動與應急物資分配提供適宜的信息與建議。當然，基層黨組織結構性優(yōu)勢不僅體現(xiàn)在各類設施、裝備與工具上，還體現(xiàn)在統(tǒng)籌整合各類主體與物資的智力技巧與方法上?；鶎狱h組織引領社區(qū)應急治理旨在調動社區(qū)的自主意識與自治意識，基層黨組織通過群眾路線積累了豐富的民心資源與社會聲望，激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務的公共精神，使其既將社區(qū)中分散化、原子化的社會資源聚攏起來，又將社區(qū)居民中蘊藏的樸素知識與專業(yè)技能匯總儲備起來，還能擁有代表人民群眾在危急關頭做出決策的能力與合法性[27]。事實上，基層黨組織通過引領共治實現(xiàn)社區(qū)應急治理從依靠程序轉變?yōu)橐揽抗簿耱寗?，而這正是基層黨組織能夠引領社區(qū)應急治理的核心原因所在。

基層黨組織依托組織優(yōu)勢可實現(xiàn)法治資源的可及性，為社區(qū)應急治理建構法治基礎與設置秩序底線，從而實現(xiàn)基層黨組織的政治引領與社區(qū)法治化應急有效結合?；鶎狱h組織從教育群眾崇法尚法、遇到問題找法、解決問題靠法的理念出發(fā)，通過請鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所等人員進行治安調解，請鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員進行行政調解，請鄉(xiāng)村權威人士來進行人民調解，請有公信力的人員處理村民糾紛，將法治嵌入基層治理之中，而這具有現(xiàn)實的緊迫性與必要性。習近平總書記指出：“要加強疫情防控法治宣傳，組織基層開展疫情防控普法宣傳，引導廣大人民群眾增強法治意識，依法支持和配合疫情防控工作。”[28]疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展[28]。對此，基層黨組織通過利用法治方面的資源推進法律下基層，為群眾遵守疫情防控相關要求提供行為準則，也為社區(qū)干部依法開展疫情防控提供了法律紅線，推動社區(qū)應急治理工作不斷走向法治化。

3.3 發(fā)揮德治教化作用，提升社區(qū)應急治理內力

我國傳統(tǒng)社會就有“修身、齊家、治國、平天下”的德治傳統(tǒng)與德治邏輯，在此傳統(tǒng)與邏輯下基于地緣、血緣等關系形成的風俗習慣、道德文化、倫理道德等成為調節(jié)家庭成員之間、鄰里之間、群眾之間的重要非正式規(guī)范，使基層社區(qū)既是道德共同體，也是一個倫理共同體，基層社區(qū)也就成為居民共同生活、有共同文化信仰的熟人社會[29]。但由于社會流動性隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展逐步增強，“地緣社會”漸漸取代“熟人社會”，弱化了基層社區(qū)居民集體應對處置應急突發(fā)事件的行動能力，此時迫切需要一種具有黏合效應的組織，使離心化的分散力量整合為社區(qū)應急治理共同體。基層黨組織在長期的治理實踐中形成了豐富的領導與組織資源，其中民心性資源在應對處置重大突發(fā)性事件過程中往往是決定社區(qū)應急治理效能的關鍵變量。

基層黨組織通過發(fā)揮德治在社區(qū)應急治理中的情感支撐作用，將德治融合到社區(qū)居民生活的各個角落，為基層社區(qū)居民公共精神的培育提供了重要契機與關鍵基礎。具體而言，基層黨組織通過“黨建元素的標識性感召”和“黨群動員的人格化示范”獲得民眾的政治認同[30]，以制度安排與社會網(wǎng)絡密切黨群關系，實現(xiàn)價值引領與行為塑造[31]，從而培育與夯實社區(qū)群眾的認同意識、歸屬意識、責任意識等社區(qū)共同體意識，促進社區(qū)居民自發(fā)達成利益共識與合作對話，引導社區(qū)居民自覺配合、積極支持，激發(fā)社區(qū)應急治理的內源動力，提高基層黨組織引領社區(qū)應急治理績效。截至2020年3月，湖北全省1.1萬家機關企事業(yè)單位包保聯(lián)系2.7萬個城鄉(xiāng)社區(qū)，北京7萬多名干部奔赴社區(qū)，天津137個部委辦局帶領1.3萬多名黨員干部下沉社區(qū)一線[26]，實現(xiàn)社區(qū)關鍵部位有黨組織把著、關鍵時刻有黨員頂著、關鍵崗位有黨徽亮著[26]，極大地凝聚了社區(qū)居民在應急治理實踐中的公共精神。

受社會分工專業(yè)化觀點的影響，個體主義被認為容易弱化社會公共精神，但涂爾干提出，“分工絕對不會引致社會的分裂與崩潰，它不同部分的功能都相互緊密地聯(lián)系在一起，傾向于達到一種平衡狀態(tài)，并形成一種自我調節(jié)機制”[32]16。社會分工具有內在的粘合性與團結性，身處其中的個體能嵌入更寬廣的社會組織網(wǎng)絡之中。基層黨組織在社區(qū)應急治理過程中通過引導多組織之間的專業(yè)技術與能力的溝通，潛移默化地孕育了同甘共苦的集體記憶和合作情誼，鞏固了由關系密切、結構類同與文化認知等因素共同構筑的組織場域[33]191-197，觸發(fā)并形成多組織間自覺性的公共意識與集體行動的默契和規(guī)約，更是日益內化為社區(qū)的一種社會習慣。通過塑造蘊含公共精神激勵的契約關系，基層黨組織整合社區(qū)多元組織進行柔性協(xié)作，推進治理狀態(tài)有機銜接與順利轉換。

此外，在社會常識中，應急管理更多被理解為一項偏技術與實操的工作，較少甚至不涉及價值與意識形態(tài)問題[34]，但任何一項決策與行動都是價值選擇下的反映。重大突發(fā)事件觸發(fā)治理模式在常態(tài)化與非常態(tài)化之間緊急轉換過程中，社會利益主體之間會因時間、資源等客觀性約束條件而面臨價值選擇問題，存在價值緊張甚至價值沖突問題，此時的價值選擇與意識形態(tài)是應急管理的核心性問題與關鍵性變量。但基層黨組織始終秉持以人民為中心的發(fā)展思想，將增進人民福祉、推動人的全面發(fā)展視為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，指導著基層黨組織的一切決策與行動?！耙匀嗣駷橹行摹钡墓餐瑑r值觀既強調一切為了人民，又強調一切依靠人民[34]，也唯有這種以共同價值而非權力為基礎的領導，才能激發(fā)人民的主觀性、能動性和創(chuàng)造性，調動社會參與風險治理、解決共同問題、維護共同利益的自覺能動性。

3.4 發(fā)揮自治強基作用，激發(fā)社區(qū)應急治理活力

社區(qū)自治組織帶有松散性特征，需要基層黨組織引領社區(qū)重新整合主體、資源和行動?；鶎狱h組織可通過群眾路線實現(xiàn)有效的基層自治[6]，也可通過群眾路線整合社區(qū)內外多方應急資源、協(xié)調多元主體應急行動，應對外部風險的沖擊擾動。群眾路線不僅是黨的一種基本領導方式[35]，還是一種組織方法[5]，在于其將黨的領導建構在人民群眾支持的基礎之上，實現(xiàn)黨的領導與群眾參與的有機結合[36]。對此，基層黨組織通過“察民情、聚民心、集民智、匯民力”的群眾路線調動群眾參與社區(qū)應急治理實踐[5]，增強社區(qū)應急治理的自主性與彈韌性。具體而言，“察民情”即基層黨員通過深入社區(qū)居民傾聽民聲、匯總民意、把脈民生，及時緩解突發(fā)事件所帶來的脆弱性風險；“聚民心”即基層黨員通過在社區(qū)居民中積累的社會聲望與政治信任，具備帶領群眾處理突發(fā)事件的應急能力，可有效緩解突發(fā)事件造成的心理焦慮與信任缺失問題；“集民智”即基層黨組織與黨員通過“入戶走訪、結對子”形式將蘊藏在社區(qū)居民中的樸素知識、專業(yè)知識與信息資源進行匯總，從而壓縮了突發(fā)事件應對處置過程中匯聚信息的時空距離；“匯民力”即基層黨組織通過黨員引領群眾參與的方式，激發(fā)社區(qū)居民參與公共事務治理的公共精神，聚攏整合分散在社區(qū)居民中的社會資源，并將其有效嵌入社區(qū)應急治理之中。

社區(qū)內的黨員得以統(tǒng)籌整合的關鍵在于有“大黨委”?！按簏h委”是以社區(qū)黨組織、社區(qū)轄區(qū)內企事業(yè)單位黨組織為基礎，通過貫通聯(lián)動不同領域單位協(xié)同合作，實現(xiàn)黨員的共同管理與服務的一種制度化統(tǒng)籌整合方式，可及時將“共建共治共享”常態(tài)化治理狀態(tài)轉為“聯(lián)動聯(lián)防聯(lián)控”非常態(tài)化應急治理狀態(tài)。受社會治理重心下移的影響，社區(qū)與其轄區(qū)企事業(yè)單位形成雙向的“服務”與“被服務”關系，這構成基層黨組織引領社區(qū)套嵌轄區(qū)企事業(yè)單位的工作基礎[5]，黨員個體在社會關系與生活空間方面的重疊則是基層黨組織統(tǒng)籌整合社區(qū)內不同單位黨員的社會基礎。社區(qū)企事業(yè)單位黨組織負責本組織黨員的組織管理與思想教育，強化對其人生價值實現(xiàn)的持續(xù)關注，社區(qū)黨組織則負責服務黨員的日常生活文化，既實現(xiàn)對在職黨員的齊抓共管，又有助于其融入雙重黨組織生活之中，如此為社區(qū)內黨員構建起滿足其物質與精神需要的保障網(wǎng)絡。因而，“大黨委”能促進社區(qū)服務轄區(qū)單位、轄區(qū)單位積極參與社區(qū)應急治理、轄區(qū)黨員發(fā)揮引領示范作用的多重互動機制建構，從而最大限度地為基層黨組織引領社區(qū)應急治理吸納資源支撐。

3.5 發(fā)揮智治支撐作用，打造社區(qū)應急治理動力

2020年2月19日，中央政法委印發(fā)《關于進一步發(fā)揮基層綜治中心和網(wǎng)格員作用筑牢疫情防控第一道防線的通知》，提出要充分運用“綜治中心+網(wǎng)格化+信息化”體系服務疫情防控工作[38]。這也要求基層黨組織將社區(qū)應急治理與信息化結合起來，不僅要學會收集信息與資源，還要對各種信息的變化保持敏銳性，將信息技術優(yōu)勢轉成基層黨組織緊密聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，將群眾轉為應對處置災害風險的有效力量。當前智慧技術在傳染源確定、傳播預測、遠程診斷等方面發(fā)揮重要作用，以至于信息技術引領突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的時代已經(jīng)到來[39]。在健康碼技術的應用中，技術公司通過健康碼追蹤人口流動軌跡，能夠增強對人口的管理能力，也有利于提升基層黨組織的治理能力[40]。例如，天津市基層網(wǎng)格員利用“津治通”疫情快報系統(tǒng)App精準開展入戶排查、防疫宣傳、消毒防控等工作，充分發(fā)揮智慧技術在科學防治、精準施策方面的作用[41]?；鶎狱h組織將現(xiàn)代智慧技術嵌入社區(qū)應急治理之中，有助于構建精細化與精準化的治理手段與形式，推進社區(qū)治理模式在常態(tài)化與非常態(tài)化之間有機銜接與順利轉換。

現(xiàn)代數(shù)字技術不僅是基層黨組織對政治系統(tǒng)中的各主體、各因素進行整合的一種治理圖式[42]，實現(xiàn)數(shù)字技術平臺與社區(qū)各主體之間的資源共享、信息整合，又可以將群眾聯(lián)接到社區(qū)應急治理網(wǎng)絡之中，形成群防群控的社區(qū)應急治理體系，還能在識別能力、分析能力的基礎上更快幫助基層黨組織獲取民眾的訴求，通過大數(shù)據(jù)技術調配各項物資來滿足民眾的需求，從而極大提升基層黨組織的社區(qū)應急治理能力。智慧技術運用的背后是不斷的反思學習，使基層黨組織得以不斷對接動態(tài)的復雜性社會需要，不斷提高人民群眾對黨和國家的社會信任與政治認同。當組織內有具體明確且可衡量的目標，學習向外部環(huán)境擴散，涉及更多組織部門時，就形成了多環(huán)交互學習模式，從而提升組織整體學習效果。

正是因為善于總結學習，面對深度不確定的災害情況，基層黨組織采用“摸著石頭過河”策略，不斷收集前期實踐的反饋信息，適當運用新方式、新方法進行決策調適，不斷取得疫情防控與經(jīng)濟社會發(fā)展的“雙勝利”。事實上，人類與病毒的斗爭從未停止，面對疫情帶來的新情景與新問題，基層黨組織采用“摸著石頭過河”策略，通過“摸”與“過”，既依據(jù)前期實踐的反饋信息動態(tài)分析疫情防控形勢，又依據(jù)疫情變化形勢靈活果斷決策，從而推進社區(qū)治理狀態(tài)在常態(tài)與非常態(tài)之間調適性轉換。

4 結論與討論

當前社會脆弱性風險呈現(xiàn)迅速擴散蔓延的總體趨勢，如何有效應對各種“黑天鵝”和“灰犀?！笔录菍覒敝卫眢w系和應急治理能力的考驗。伴隨社會治理重心的不斷下沉，后疫情時代基層社區(qū)適應性治理復雜性風險的重要性日益凸顯[43]。盡管當前基層社區(qū)應急治理愈發(fā)強調多元主體參與和合作治理，重視協(xié)同應急治理網(wǎng)絡的建構與運營，注重整合與聯(lián)動多元主體和各種資源，形成公共部門、社會組織與居民個體共同應對的互通關聯(lián)、快速響應的整合式應急網(wǎng)絡，但這種多樣性的協(xié)同應急治理網(wǎng)絡也導致了應急響應的集體行動困境。缺乏良性的集體行動協(xié)調機制來降低組織之間的交易成本，勢必制約應急響應中的協(xié)調關系、協(xié)同行動，導致應急網(wǎng)絡出現(xiàn)碎片化、孤島化問題，難以增進社區(qū)抗逆力，進而削弱了社區(qū)在常態(tài)化治理與非常態(tài)化應急治理之間的彈性轉換能力。

處在國家治理網(wǎng)絡末端的基層黨組織的接點統(tǒng)合功能的積極意義此時就不斷彰顯。基層社區(qū)應急治理是一個涉及協(xié)調多元主體與整合多方資源的集體行動，富有合法性、權威性與強大動員能力的基層黨組織不僅有助于化解這種集體行動的困境，還可以貫通正式與非正式應急管理網(wǎng)絡，在常態(tài)化治理時不斷增進基層社區(qū)抗逆力，在非常態(tài)化治理時推進基層社區(qū)快速響應與有效恢復。對此，本研究在自治、法治、德治“三治”融合的基礎上引入“政治”與“智治”，搭建由基層黨組織引領的“五治統(tǒng)合”分析框架?；诖丝蚣埽l(fā)現(xiàn)基層黨組織可通過政治引領凝聚社區(qū)應急治理合力、法治保障增強社區(qū)應急治理定力、德治教化促進社區(qū)應急治理內力、自治強基激發(fā)社區(qū)應急治理活力、智治支撐打造社區(qū)應急治理動力的“五治統(tǒng)合”形式，建構基層黨組織引領的、富有韌性的社區(qū)應急治理體系。

基層黨組織通過其在政治、法治、德治、自治、智治維度上的統(tǒng)合治理優(yōu)勢，跨越科層制的縱橫邊界、實現(xiàn)國家與社會有機黏合，在不同情景下有側重地發(fā)揮不同治理角色的功能，在常態(tài)化治理中不斷增進社區(qū)韌性，在非常態(tài)化應急治理中推動社區(qū)快速響應、消解沖擊與重建恢復，并在社區(qū)治理狀態(tài)轉換中實現(xiàn)社區(qū)適應性治理變革創(chuàng)新。

面對超過常規(guī)性、復雜性的重大突發(fā)事件時，專業(yè)化、單向度與科層制的治理體系容易陷入循證困境、預案困境、響應困境和價值困境[34]，難以實現(xiàn)治理狀態(tài)的快速轉換與有效響應。尤其是多種風險因素交織疊加、間歇性突發(fā)事件極大考驗了國家應急治理體系和應急治理能力，也全面考驗了中國共產黨的執(zhí)政能力。有別于政府中心主義和社會中心主義的治理范式，我國是典型的以中國共產黨為中心的國家治理范式[34]。在我國，基層黨組織在基層治理體系中居于“總攬全局、協(xié)調各方”的領導地位，通過綜合運用具有先進性、民心性、制度性與物質性特征的執(zhí)政資源，最大限度地獲取社會支持、最大范圍地統(tǒng)籌各種資源與有機協(xié)同多元主體，進而統(tǒng)籌疫情防控、民生保障與經(jīng)濟社會秩序，而這在我國基層也只有基層黨組織擁有這種綜合性權威能力，這從側面自下而上地論證政黨中心主義的國家治理范式集中力量辦大事、辦難事、辦急事的制度優(yōu)勢。

隨著社會治理重心不斷下移與各類突發(fā)性事件引致的災害性后果，迫使基層不斷探尋新的治理模式?；鶎狱h組織引領社區(qū)應急治理實質反映了我國基層治理范式發(fā)生了明顯轉變，正從脆弱性治理范式向韌性治理范式轉變。脆弱性治理往往秉持的是規(guī)避、抵御與控制的治理策略，致力于化解易于觀察和發(fā)現(xiàn)的常態(tài)性治理問題。面對復雜性風險治理情景，韌性治理則強調通過反思學習、變革創(chuàng)新與適應性治理，通過“發(fā)展-安全”同構的治理理念，運用更具包容性、冗余度、感知力與應變力的治理手段，將常態(tài)化治理與非常態(tài)化治理結合起來，對常態(tài)與非常態(tài)問題進行適應性治理，及時改善應急治理體系以提高應急治理能力。

基層黨組織引領社區(qū)應急治理是一個基于價值導向、兼顧技術革新的適應性治理創(chuàng)新過程。新階段，基層治理的對象不是單獨一個或一種風險，而是彼此嵌套、相互雜糅的多種過程性與結構性風險，更強調“公眾參與”與“民主協(xié)商”。基層黨組織引領社區(qū)應急治理注重內生性資源的挖掘，強調激發(fā)社區(qū)居民的志愿性精神與自發(fā)性參與，由此整合統(tǒng)籌社區(qū)可茲利用的現(xiàn)實與潛在資源，以響應不同的治理狀態(tài)?；鶎狱h組織通過走群眾路線，充分利用以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算及人工智能為代表的新興技術，推動“公眾參與”與“民主協(xié)商”，有效察民情、齊民心、聚民智、匯民力，充分調動社區(qū)公眾參與社區(qū)治理，從而實現(xiàn)了黨的領導下的群眾廣泛參與[36]，構建社區(qū)應急治理共同體，推動基層黨組織在引領社區(qū)應急治理的過程中實現(xiàn)價值理性與工具理性的兼顧與平衡。