付宇程

(中國社會科學院大學 政府管理學院,北京 100732)

黨的十八大以來高壓反腐態(tài)勢持續(xù)推進，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固，但一些地方基層腐敗發(fā)案率仍然偏高(1)2016年中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站通報各層級侵害群眾利益的不正之風和腐敗案件總計125起，其中83起涉及村(居)干部，在各層級案件中占三分之二。參見人民網(wǎng).中紀委通報125起侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題[EB/OL].(2016-02-18).http://politics.people.com.cn/n1/2016/0218/c1001-28132281.html.?；鶎痈瘮〉陌l(fā)生機理及其有效防治路徑仍需深入研究。本文所研究的基層腐敗特指基層村(居)干部的公權力腐敗，這類腐敗一般具有四個方面的特征：一是村(居)干部的權力屬于“小微權力”，這類腐敗具有多發(fā)性和隱蔽性；二是與更高層級的權力相比，基層權力是直接服務于基層群眾的，與基層群眾的關系更為密切；三是與其他層級的腐敗相比，基層腐敗往往是群眾感受最真切、利益受損最直接的腐敗形式，基層腐敗嚴重危害黨群關系；四是基層腐敗發(fā)生在群眾身邊，可能躲過上級紀檢監(jiān)察的監(jiān)管，但較難逃避基層熟人社會中群眾的監(jiān)督。

基層腐敗發(fā)生層級雖然低，但其危害性不容低估。習近平總書記指出：“相對于‘遠在天邊’的‘老虎’，群眾對‘近在眼前’嗡嗡亂飛的‘蠅貪’感受更為真切?！⒏瘮　部赡艹蔀椤蟮満Α鼡p害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任。對基層貪腐以及執(zhí)法不公等問題，要認真糾正和嚴肅查處，維護群眾切身利益，讓群眾更多感受到反腐倡廉的實際成果?！盵1]2022年1月，中央紀委國家監(jiān)委發(fā)布的《持續(xù)整治群眾身邊腐敗和作風問題》專稿指出，“各級紀委監(jiān)委堅持人民群眾反對什么、痛恨什么，就堅決防范和糾正什么，持續(xù)推動解決群眾‘痛點’問題，更加突出整治群眾身邊腐敗和作風問題的導向越來越鮮明，作為重中之重的工作格局越來越明確，整治工作取得明顯成效”。整治群眾身邊腐敗和作風問題是黨中央部署的重要政治任務，也是堅持以人民為中心發(fā)展觀的必然要求。因此，本文基于基層反腐的必要性及其所面臨的現(xiàn)實難題的學理分析，從全過程人民民主的新視角重新審視基層腐敗的發(fā)生機理，并提出提高基層反腐實效的可能路徑。

1 基層腐敗發(fā)生機理的幾種解釋視角

厘清基層腐敗的發(fā)生機理是有效防治腐敗的基礎[2]。與其他層級的腐敗問題相比，基層腐敗既有共性的原因，也有獨特的原因。當前對于基層腐敗的發(fā)生原因?qū)W界采取了不同視角進行分析，主要分為資源視角、道德視角和體制視角。在評析現(xiàn)有解釋視角的基礎上，本文主張從全過程人民民主的新視角重審基層腐敗的發(fā)生機理。

一是資源視角的解釋。經(jīng)典的“權力資源論”[3]和亨廷頓提出的“現(xiàn)代化與腐敗”理論[4]從“公權力可支配經(jīng)濟資源的多少”來解釋腐敗發(fā)生的原因。資源視角被許多學者用于解釋近年來我國基層腐敗的情況。有學者指出，一些基層政府在地方經(jīng)濟發(fā)展績效考核指標的壓力傳導下，其運行呈現(xiàn)出“利潤(財政收入)導向的逐利化特征”[5]。隨著國家對農(nóng)村地區(qū)進行大量的資源輸入，尤其是隨著脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略的全面推進，各種惠農(nóng)政策、資金和項目源源不斷流向農(nóng)村地區(qū)，使得一些村干部有了較多的腐敗機會[6]。

二是道德視角的解釋。道德視角從干部的主觀動機出發(fā)解釋腐敗的發(fā)生，即干部用“私人利益的計算”替代公共服務的目標，經(jīng)典的理論工具包括“經(jīng)濟人”假設[7]和“尋租理論”[8]。道德視角也被很多學者運用于解釋當前的基層腐敗現(xiàn)象。有學者認為，基層腐敗由于監(jiān)管難度大，常常被看作“成本低、收益高”的腐敗活動，個別村干部基于風險有限的計算追逐收益最大化，采取損害公共利益的“權力尋租”行為[9]。此外，一些村(居)干部與其他層級的干部相比，文化素養(yǎng)、法律認知等相對較低，為官的使命感和道德修養(yǎng)也往往比高層級干部低。如有學者統(tǒng)計，在廣東省違法違紀的村級黨員干部中，初中以下文化學歷的占78%[10]；再如有學者針對“小官貪腐哪些心態(tài)在作祟”這一主題進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，所謂的“當官為了發(fā)財”心態(tài)是部分基層“小官”貪腐的一種典型心態(tài)[11]。概而言之，道德視角的觀點認為，與更高級別的干部相比，一些基層干部由于認知的局限性和道德修養(yǎng)不高，對高壓反腐政策的認知度和懼怕程度相對偏低，因而導致基層反腐實效性不足。

三是體制視角的解釋。解讀基層的小官貪腐現(xiàn)象時，還有一類獨特的視角是基于我國基層自治體制的特殊性，認為國家行政體制與基層自治之間的法理空間給部分村干部腐敗留有機會。周慶智認為，鄉(xiāng)村小官貪腐部分源自官治與民治之間的體制性與制度性張力[5]。借助費孝通的“雙軌政治”和“紳權”理論，周慶智還指出，基層社會存在一個不易約束的、類似胥吏階層的體制外勢力，村干部腐敗恰好是因為其身處兩個體制——國家行政體系與社會自治體系之交界處，因而他們有一定的制度空間可以上欺下瞞[12]。與周慶智的觀點有類似之處，歐陽靜指出，部分基層組織的權力運作方式存在“隨意性、權宜性、變通性和短期性”，只要是有助于目標實現(xiàn)的手段，無論是正式的還是非正式的、正當?shù)倪€是不正當?shù)?，均可能被借用。這種不同于國家正式行政體制的“理性主義”的運作邏輯被概括為“策略主義”[13]。值得注意的是，體制視角提出之后面臨一個新的情況，即為了解決國家正式權力體系與基層群眾自治體系之間可能的張力，近年來我國推行村級組織負責人“一肩挑”，通過黨的組織體系將頂層政令直接通達基層，有助于加強黨對基層社會的領導[14]。這種新情況一方面使得體制視角的解釋力受到挑戰(zhàn)，另一方面一些地方在執(zhí)行村級組織負責人“一肩挑”政策的過程中因為相關監(jiān)督機制配套不到位，導致主要干部尤其是村黨支部書記借此機會包攬村級事務，造成權力過于集中，容易留下腐敗空間。

資源視角、道德視角和體制視角從不同角度闡釋了基層腐敗的發(fā)生機理，為后續(xù)研究奠定了基礎。但這三種視角存在共性問題，即難以直接推導出現(xiàn)實可行的基層腐敗解決方案。比如，資源論解釋了為什么在一個地區(qū)的“快速發(fā)展期”和“政府配置資源”占主導的國家和地區(qū)腐敗現(xiàn)象更多，卻很少涉及如何減少腐敗的問題。顯然，不應該為了防治腐敗而限制基層可獲得資源的程度，因為實踐已經(jīng)證明資源下鄉(xiāng)、項目下鄉(xiāng)是實現(xiàn)基層有效治理的重要手段。再如，道德論解釋了腐敗動機根源于人性利己的一面，道德確實是影響腐敗的一個重要因素，但道德的約束力有限，反腐也不能完全寄托于廣大基層干部道德水平的普遍提高。與道德規(guī)勸相比，仍要探索基層反腐的制度化路徑，對基層干部利己動機予以有力約束。因此，在資源論、道德論和體制論基礎上，基層反腐必須落到更加務實的層面，研究基層腐敗發(fā)生的制度性原因，并從制度層面探索基層反腐的有效措施。

從全過程人民民主的視角來看，權力腐敗的一個重要原因在于權力缺乏有效監(jiān)督?；鶎痈瘮∫环矫媸琴Y源輸入提供了機會或干部個體道德敗壞所致，另一方面與權力監(jiān)督機制及監(jiān)督方式有關。基層腐敗的發(fā)案率仍然偏高，在一定程度上說明針對基層腐敗的現(xiàn)有監(jiān)督機制在實際運行中面臨著特定難題，因而必須深入觀察現(xiàn)有權力監(jiān)督機制在基層反腐中的實際運用，才能通過完善權力監(jiān)督機制有效防治基層腐敗。根據(jù)列寧關于人民監(jiān)督的重要論述可知，在無產(chǎn)階級政權中建立權力監(jiān)督機制首先要重視人民群眾對于權力的監(jiān)督[15]145-146；要保證黨和政府的權力合理應用且始終是為人民謀福利的，那就必須將黨和各級政府的實際工作擺在人民群眾的監(jiān)督之下，加強人民群眾對于各種權力的監(jiān)督實際上就是防止權力腐敗的最重要方法和措施[16]795。從全過程人民民主的視角來看，民主制度對于反腐敗的作用在于實現(xiàn)權力的有效制約，因此應該從民主監(jiān)督制度和機制設計層面筑牢基層干部拒腐防線。

2 基層權力監(jiān)督面臨的信息不對稱和動力不足雙重難題

我國當前的反腐工作在很大程度上主要依托紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的“自上而下”監(jiān)督機制。根據(jù)實踐情況來看，紀檢監(jiān)察系統(tǒng)自上而下的監(jiān)督機制對縣級以上層面的干部震懾效果明顯，但對于縣域以下尤其是村(居)層面的干部往往存在“鞭長莫及”的困難。為了加強對村(居)干部的監(jiān)督，2018年制定《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)時，把村(居)委會主任等基層群眾自治性組織中從事管理的人員納入監(jiān)察范圍。但根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，國家正式的紀檢監(jiān)察體系只設置到縣一級，縣一級專職紀檢人員的數(shù)量和精力有限，實踐中的工作重點一般是對縣級機關公職人員進行監(jiān)督，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村(居)干部難以全部顧及。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面設有紀檢監(jiān)察專員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀檢監(jiān)察力量主要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委(監(jiān)察室)，其法律性質(zhì)是縣監(jiān)委派出機構，但派出機構沒有獨立的法律地位，執(zhí)法力度有限。總之，盡管紀檢監(jiān)察系統(tǒng)有針對村(居)干部權力監(jiān)督的相應制度設計，但實踐中反腐的工作人員數(shù)量和工作力度越到基層越容易消減。具體而言，作為當前權力監(jiān)督的主要制度路徑，紀檢監(jiān)察系統(tǒng)在監(jiān)督基層權力的過程中容易面臨信息不對稱和監(jiān)督動力不足兩方面難題。

2.1 信息不對稱難題

根據(jù)“委托-代理”理論，鑒于中央政府無法單獨履行全部政府職責，需要委托各層級的政府部門和干部作為中央政府的代理人共同行使公權力。但在委托代理關系中，由于中央政府和各級政府及干部之間存在著不可避免的地理空間距離和科層制的層級距離，委托代理關系中一般會存在信息不對稱問題。且由于我國管轄區(qū)域的廣袤及科層制的多層級現(xiàn)象，作為委托者的中央政府對下級政府尤其是基層政府及干部的信息難以全部、實時掌握，因而在實踐中會出現(xiàn)權力的監(jiān)督困難。

首先，就縣級以及更高級別的紀檢監(jiān)察機制而言，對基層腐敗存在“鞭長莫及”的困難。我國地域廣袤、人口眾多，規(guī)模問題是包括紀檢監(jiān)察系統(tǒng)在內(nèi)的公權力運行必須面臨的現(xiàn)實情況，紀檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部存在著從中央、省級、地市級到縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個縱向?qū)蛹?。多層級組織間容易存在信息傳遞的模糊、不及時等問題，既包括上級公權力機關對下級干部的信息難以完全掌握的情況，也包括一些下級干部瞞報信息以逃避問責的情況。就紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的多個縱向?qū)蛹壎裕厥屑壱陨系募o檢監(jiān)察系統(tǒng)針對村(居)干部腐敗問題的監(jiān)督由于空間距離和層級距離等客觀因素會存在“上級監(jiān)督遠”的問題。在政府組織中信息通常是逐級傳遞，基層干部行為信息的反饋一般也是按照由低到高的方向流動，因此基層反腐的主要體制性力量是縣級反腐敗監(jiān)督機構，即縣紀委監(jiān)委。但現(xiàn)實中縣級監(jiān)察機構也難以完全掌握基層村(居)干部的行為信息，縣一級紀委和監(jiān)察委的工作人員一般在20～30人左右，而要監(jiān)督的地理范圍則可能是方圓幾百公里內(nèi)的幾百個行政村，可能涉及上千名村干部，因此難以“全鏈條、全方位、全覆蓋”地監(jiān)督基層腐敗[17]。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委和監(jiān)察機構作為縣一級紀檢監(jiān)察部門的派出機構，是最貼近基層村(居)干部的一級紀檢監(jiān)督力量，也是對村(居)干部腐敗信息掌握相對較多的部門，但在實踐中這級機構在查辦村(居)干部腐敗案件時也存在一些普遍問題。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀檢監(jiān)察人手往往不足以覆蓋所有村(居)，部分村(居)距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)較遠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢干部難以實地接觸每個村(居)社區(qū)公權力運行的實際情況。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢干部對基層村(居)(尤其是那些偏遠村)的監(jiān)察監(jiān)督也不是實時的，很多信息是在接到村民舉報之后才得以事后、片段式地掌握，此時距離村(居)干部腐敗行為的發(fā)生可能已達數(shù)年甚至數(shù)十年之久，證據(jù)的取得難度加大。三是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢干部并未受過正規(guī)司法訓練，自身專業(yè)水平有限、紀檢監(jiān)察業(yè)務知識缺乏、辦案能力有限。因此，即便在接到基層村(居)干部腐敗信息線索之后，也可能會因為對信息的處理能力較差而出現(xiàn)信息處理不及時、不妥當?shù)痊F(xiàn)象。

總之，盡管近年來國家紀檢系統(tǒng)的反腐力量一直在向基層下沉，但是實踐中上級紀檢監(jiān)察部門受縱向?qū)蛹壷g“信息不對稱”所困，輻射基層反腐敗的工作難度較大。正是基于上級紀檢監(jiān)察機關實時掌握基層干部行為信息的困難，在實際發(fā)生的案例中敢于腐敗的村(居)干部大多抱有“上面無從知曉”的僥幸心理，以為國家反腐敗的大政方針和監(jiān)督體系離村級領域都比較遙遠?？梢?，紀檢監(jiān)察系統(tǒng)自上而下的反腐工作力度在村(居)層面面臨信息不對稱難題，存在難以及時、全面監(jiān)督的問題。

2.2 監(jiān)督動力不足難題

除了難以實時、充分掌握廣大村(居)干部的信息之外，一些地方的縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對村(居)干部的權力監(jiān)督中還存在動力不足問題。監(jiān)督動力不足的問題，被有的學者稱為“默契性容忍”[18]，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)有多方面原因。

一是縣鄉(xiāng)政府需要借助村(居)干部的充分配合才能完成各項考核指標，個別縣鄉(xiāng)政府對村(居)干部腐敗問題可能不會主動發(fā)現(xiàn)甚至予以一定程度的容忍?？h級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往需要完成上級政府層層下達的績效指標，而許多縣政府的規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的命令都要依靠村干部“這條腿”才能在最基層的村(居)予以貫徹落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在一定程度上也需要依靠村干部來執(zhí)行政策，以便完成各種各樣繁雜的行政任務[19]。但問題是村干部并非正式的公務員身份，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也并非行政系統(tǒng)內(nèi)部的上下級隸屬關系，縣鄉(xiāng)兩級政府的政策執(zhí)行壓力難以通過行政命令的方式直接下達村一級。這就意味著村(居)干部的配合變得很重要，并可能導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在一定程度上對村(居)干部存在一種潛在依賴心理，進而有可能造成個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村干部缺乏有力的監(jiān)督。在個別縣鄉(xiāng)領導干部的心里，可能更希望下級完成好經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、安全生產(chǎn)等指標，而對下級腐敗問題可能不會主動發(fā)現(xiàn)甚至予以一定程度的容忍，這種容忍行為間接導致基層腐敗的發(fā)生[18]。

二是個別縣鄉(xiāng)政府顧忌本地區(qū)所謂的“廉政形象”，因而查處縣域內(nèi)村(居)干部腐敗問題的積極性不夠。在實踐中一些縣級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導不愿主動嚴查本地區(qū)的違紀案件，怕被認為本地區(qū)廉政工作沒有做到位，影響本地區(qū)廉政政績，這樣的心態(tài)也是反腐動力不足的原因之一。如果縣鄉(xiāng)主要黨政領導顧忌本地區(qū)的“廉政形象”，對村(居)干部反腐敗工作重視程度不夠，也可能會直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢干部查案的積極性。

三是一些縣鄉(xiāng)干部有可能受到利益誘惑從而包庇村(居)干部腐敗?？h鄉(xiāng)政府及其紀檢部門是與村(居)干部接觸的前沿，本來是最有可能掌握村(居)干部腐敗信息的，但一些地方村(居)社區(qū)社會關系網(wǎng)絡龐雜，個別村(居)干部可能會利用鄉(xiāng)鄰親屬關系等手段干擾紀檢工作。在這種復雜關系的影響下個別縣鄉(xiāng)紀檢干部可能會包庇村(居)干部腐敗行為，致使更高級別的紀檢監(jiān)察部門不易跨越縣鄉(xiāng)層面得知基層腐敗的真實情況。

基層干部直接與群眾打交道，他們廉潔與否直接影響黨和政府在人民群眾心目中的形象如何?？h級政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)是監(jiān)督村(居)干部腐敗的一線力量，也是最有可能掌握基層腐敗信息的層級，但由于上述多方面原因有可能存在監(jiān)督動力不足問題。信息不對稱和監(jiān)督動力不足共同造成“自上而下”的基層權力監(jiān)督機制存在一定程度的低效，形成基層腐敗的防治難題。

3 以全過程人民民主破解基層腐敗防治難題的實踐路徑

自上而下的紀檢監(jiān)察系統(tǒng)由于面臨信息不對稱和可能存在監(jiān)督動力不足的雙重局限，在基層腐敗的治理中面臨難題。如果通過發(fā)展全過程人民民主來治理基層腐敗，發(fā)揮廣大人民群眾參與反腐的積極性，將會產(chǎn)生“自上而下治腐”與“自下而上防腐”的疊加效果。全過程人民民主是新時代黨中央提出的新的社會主義民主理念，在基層腐敗治理領域大有可為，可通過切實加強同人民的密切聯(lián)系，解決基層反腐中的痛點、難點問題。

3.1 全過程人民民主在破解基層腐敗防治難題中的適用性

黨的十八屆三中全會指出：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策?！盵20]之所以讓人民監(jiān)督權力，是因為中國共產(chǎn)黨來自人民、植根人民、服務人民，人民監(jiān)督權力不僅具有廣泛性和及時性，而且監(jiān)督范圍廣、時效長、成本小、信息真。趙樹凱指出，基層政府是直接與農(nóng)民打交道的機構，從道理上講，問責制度的安排應該突顯農(nóng)民的參與監(jiān)督。但一些問責體系更多體現(xiàn)上級政府對于基層政府的約束和要求，在自上而下的政府體系中封閉運行，人民群眾的參與不足[21]。因此，從基本原理來說，對基層權力運行的問責過程應該增強社會參與度。

事實上，基層群眾作為基層腐敗的利益相關人，是更有動力監(jiān)督基層權力的，也是更有可能掌握村(居)干部腐敗信息的群體。一方面，基層干部腐敗直接侵蝕的就是基層群眾的切身利益，如惠農(nóng)補貼款項、征地補償款流向、村改居土地收入等，村干部不當侵占的利益越多，村民受到的損失就越大。所以，基層群眾是監(jiān)督村干部腐敗行為的有力力量，群眾利益與村干部腐敗獲益是此消彼長的關系。可見，基層群眾作為監(jiān)督主體天然可以克服監(jiān)督動力不足問題。另一方面，基層群眾也是更有可能掌握腐敗線索的人群。村(居)社區(qū)是人口流動性小的熟人社會，居住在同一社區(qū)的人往往被各種親屬關系和熟人關系聯(lián)系起來。村(居)干部及其家屬的日常消費水平、揮霍浪費情況、非法積累財富情況、以權謀私、優(yōu)親厚友等情況都無法做到長期向同村村民隱瞞。村干部的腐敗行為可能瞞得過上級權力監(jiān)督部門的眼睛，但難以瞞過當?shù)赝宓木用?。因此，只要基層群眾積極參與權力監(jiān)督，腐敗分子將很難蒙混過關[22]?？梢哉f，發(fā)展全過程人民民主是克服信息不對稱和監(jiān)督動力不足的基層腐敗防治難題的有效路徑。

習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上強調(diào)：“我們要堅持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權利，切實防止出現(xiàn)人民形式上有權、實際上無權的現(xiàn)象?！盵23]如果說民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是在基層政治生活中實現(xiàn)全過程人民民主的“四駕馬車”，那么40年來村民自治率先側重從民主選舉推進，而實踐中許多地方民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的跟進相對來說不夠充分。同時，由于其他三個環(huán)節(jié)缺乏力度，選舉環(huán)節(jié)也容易走形，造成村(居)干部濫用權力[24]?？梢哉f，一些地方的基層民主實際運行并沒有達到“全過程人民民主”的要求，致使村民自治變成“村干部自治”。這種現(xiàn)象具體表現(xiàn)為以下四個方面。

一是選舉中的“賄選”現(xiàn)象。部分村干部的腐敗問題往往是從賄選等不正當競選行為開始的。城市發(fā)展、土地開發(fā)與轉(zhuǎn)讓、集體企業(yè)等提高了村干部職位的競爭性，成為一些人積極競爭村干部崗位的原始動力。賄選等不正當競選行為的發(fā)生導致村民真實意愿的扭曲，一些地方村民自治中的民主選舉變成村里能人、富人的“政治表演”。而一些能人、富人通過賄選登上村政舞臺后又把經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為政治優(yōu)勢，進一步主導村莊利益分配權，腐蝕基層民主[25]。二是決策中的“一言堂”問題。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，凡涉及村民利益的重大事項都必須經(jīng)過村民會議或村民代表大會決定，但從很多村干部腐敗的實際案例中可以發(fā)現(xiàn)，個別霸道的村(居)“一把手”在重大事項決策時無視民主，搞“一言堂”“一支筆”，有的村甚至長期不召開村民會議，民主決策變成了村干部決策。三是管理中的霸道作風問題。在民主管理上，有些地方涉及村民切身利益的重要事項公開不夠，村民參與村務管理的機會有限。從基層腐敗案例中可以看到，一些村干部在當?shù)亻L期占據(jù)重要崗位，在處理村公共事務時方法簡單粗暴，村務信息不透明，有的甚至依靠家族勢力來維持村里秩序，打擊不服從管理的群眾，使得民主管理流于形式。四是監(jiān)督中的報復行為。腐敗的村干部普遍有一個共同的特點，就是他們總是想辦法逃避監(jiān)督。為了使村民不敢監(jiān)督，一些腐敗的村干部對村民的監(jiān)督舉報實施報復行為，包括堵家門、毀門窗、砸財物甚至打人等[6]。

3.2 通過發(fā)展全過程人民民主有效防治基層腐敗的著力點

基層腐敗亟需新思路予以防治，全過程人民民主在基層腐敗的防治中大有可為。從根本上來說，基層腐敗問題暴露出當前一些地方基層政治生態(tài)中民主運行鏈條不完整，下一步應通過在基層發(fā)展全過程人民民主來有效防治基層腐敗。

一是通過提高村(居)干部的任職資格，健全民主選舉機制。當前一些地方基層民主選舉環(huán)節(jié)存在賄選、霸選、家族控選、黑勢力強選等情形，而且一些人不惜通過賄選收買人心，這類人一旦贏得選舉，就忙于大肆貪腐以“收回成本”。防止出現(xiàn)上述現(xiàn)象應從兩個角度著手。一方面，通過對民意的明察暗訪杜絕村干部“帶病上崗”，保證鄉(xiāng)村政治生態(tài)源頭清澈。具體來說，就是要提高候選人的任職資格門檻。例如，在競選村干部時對受過刑事處罰的人員嚴格執(zhí)行一票否決；從嚴規(guī)定候選人與村民的往來關系，一旦超過正常的往來關系經(jīng)查實便取消候選資格。通過這類門檻設置，杜絕那些潛在的“村霸”參選。另一方面，村(居)干部在任期間一旦有村民舉報其涉嫌違法犯罪、違紀貪腐等行為，紀檢監(jiān)察部門查實后應率先啟動黨內(nèi)職務罷免程序?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，要罷免村委會主任須有本村五分之一以上有選舉權的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名提出，并有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，且須經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過?，F(xiàn)實中農(nóng)民即便明知本村干部明顯違法違紀，也難以達到法定罷免的條件。在任期內(nèi)如果村(居)干部涉嫌違紀違法，可以考慮率先啟動黨內(nèi)的責令辭職或撤職程序，降低其被罷免的門檻。

二是通過加強重大決策向村民開放的力度，健全民主決策機制。陽光是最好的防腐劑，基層公權力只有在群眾的視野中運行，才能有效防止權力腐敗。2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》對村務公開制度進行了細化和完善，對村務公開的原則、范圍、時間、程序等都作了詳盡規(guī)定。但在村務公開運行中遇到不少障礙，主要原因在于村務公開的啟動主要依靠村委會和村干部，往往存在村干部想公開什么內(nèi)容就公開什么內(nèi)容的現(xiàn)象，依村民個人申請而公開村務在現(xiàn)實中遭遇一些障礙。同時，村務公開還可能會存在漏洞，村務公開內(nèi)容不真實、不全面?；鶎痈瘮〉默F(xiàn)實案例顯示，腐敗的村干部往往采用傳統(tǒng)的主觀決策、個人決策、“一言堂”等封閉獨斷的決策方式，與民主決策精神相背離。村務公開制度需要進一步健全才能有效預防基層腐敗。一方面，規(guī)定重大決策必須以聽證會形式對村民開放，在聽證會記錄的基礎上形成決策意見，并在公開聽證記錄和反饋意見的基礎上完成決策;另一方面，無論是重大決策還是其他決策都要建立透明的決策程序，程序透明是預防村干部腐敗的有效手段。通過“基層決策在陽光下運行”，讓村民知曉村務決策的步驟和決策內(nèi)容，從而提高決策的民主化水平?；鶎尤罕娭挥性诘谝粫r間知曉村(居)干部近期都做了哪些公共決策，才能有效監(jiān)督公權力的使用。

三是通過在全國普遍建立村(居)干部“微權力”清單制度，健全民主管理機制。實踐中很多村民并不清楚基層干部法定的權力事項和邊界。例如，無論是土地征用還是惠農(nóng)款發(fā)放，個別村干部進行“暗箱操作”，故意隱瞞國家政策的一些關鍵內(nèi)容。村民無法知道真實的土地征用數(shù)量和補償款數(shù)額，腐敗行為由此滋生。因此，可以在互聯(lián)網(wǎng)上公開村干部“微權力”清單，明確列舉村干部的權力事項以及每個事項的具體內(nèi)容及法定程序，減少村干部“微權力”尋租與腐敗的空間。可以考慮將村干部“微權力”清單制度公布在政府門戶網(wǎng)站、官方微信公眾號等平臺上，讓更多的村民尤其是那些見多識廣的外出務工村民及時了解本村事務，真正能夠行使當家作主的權利。

四是發(fā)揮村民作為反腐主力軍的作用，健全民主監(jiān)督機制。根據(jù)上文分析，針對基層干部的權力監(jiān)督存在“上級監(jiān)督遠，同級監(jiān)督可能軟”的問題，來自村民自下而上的民主監(jiān)督是抑制村干部腐敗的重要措施。因為村民的民主監(jiān)督是建立在利益關心和知情基礎上的監(jiān)督，村民監(jiān)督的動力充足且充分了解村干部的情況。在一些地方，來自村民自下而上的監(jiān)督遭遇阻力，一些腐敗村干部甚至打擊報復舉報線索的村民，村民上訪反映村干部腐敗問題的意見反饋渠道受堵。因此，應強化“互聯(lián)網(wǎng)+”的民主監(jiān)督機制，使得村民的意見可以跨過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市等層級，通暢到達上級紀檢監(jiān)察機關的舉報渠道。村民的監(jiān)督能力和反腐能力是增強鄉(xiāng)村廉潔文化氛圍的重要內(nèi)容，也是更具有長期性和根本性的基層治腐舉措。

4 結語

基層反腐是反腐敗征程的“最后一公里”，是決定反腐敗能否贏得民心的“最后一公里”，也是老百姓評價反腐敗最終勝利的“最后一公里”。有研究表明，腐敗感知與公民的政治信任呈顯著負相關，因而需要在提升腐敗治理效能中削弱公眾的腐敗感知[26]。針對村(居)干部腐敗現(xiàn)象，紀檢監(jiān)察“自上而下”的權力監(jiān)督機制面臨機構人員不足以全覆蓋、信息不對稱、難以及時監(jiān)督等一系列難題。這啟示我們，國家的宏觀治理機制對包括廣大農(nóng)村在內(nèi)的基層治理并非機械整合，國家在制度輸入、組織建設等方面實現(xiàn)一致性貫徹的同時，也需要結合村民自治的實際運行賦予基層一些具體治理實踐策略[27]。如賀雪峰所言，城市管理有“城市的辦法”，農(nóng)村管理有“農(nóng)村的辦法”，雖然城市的辦法顯得高大上，卻可能因為不理解絕大多數(shù)農(nóng)村的內(nèi)在邏輯而成為形式主義[28]。

在基層腐敗治理領域，以紀檢監(jiān)察系統(tǒng)為主要依托“自上而下”的權力監(jiān)督機制如同治理腐敗的“城市辦法”，但面對廣大農(nóng)村基層的腐敗現(xiàn)象容易遭遇信息不對稱和監(jiān)督動力不足的雙重難題。如果在全過程人民民主理念的指引下，依靠廣大群眾自下而上進行監(jiān)督，發(fā)展和完善建立在群眾利益關切和知情基礎上的權力監(jiān)督機制，將形成有效防治基層腐敗的“農(nóng)村辦法”。從長遠來看，只有通過發(fā)展全過程人民民主，才能對村(居)干部的權力運行構成完整的權力監(jiān)督鏈條和制約路徑。通過更加健全的民主選舉機制選出能代表真實民意的基層干部，然后真正根據(jù)基層群眾意志決策重大事項，再以民主的管理方式治理村民事務，并且暢通村民對村干部行使公權力的行為予以真實有效監(jiān)督的渠道。總之，在黨中央提出全過程人民民主重大理念的背景下，只有在基層治理實踐中踐行全過程人民民主，促使基層干部行使權力的行為不偏離方向，才能最終形成防治基層腐敗的有效路徑。