魏 艷

(重慶交通大學 馬克思主義學院，重慶 400074)

習近平總書記在《關于<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的說明》中提出：“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局?！盵1]2021年12月，習近平總書記在中共中央政治局第三十五次集體學習時再次指出：“要發(fā)揮依規(guī)治黨對黨和國家事業(yè)發(fā)展的政治保障作用，形成國家法律和黨內法規(guī)相輔相成的格局。”[2]國家法律和黨內法規(guī)相輔相成，強調的是“兩者各有側重、功能互補”[3]。國家法律是一切組織和個人的行為準則，黨內法規(guī)則是在國家法律解決普遍性問題基礎上，對中國共產黨的組織和黨員實施的黨的領導和黨的建設活動予以特殊規(guī)范的基本依據。兩者規(guī)范對象有重合、調整領域有交叉、實施結果有關聯。國家法律的嚴格執(zhí)行是黨內法規(guī)貫徹實施的必要條件，而將嚴于國家法律的黨規(guī)黨紀挺在前面，并使之得到嚴格遵守執(zhí)行，才能保障國家法律得以有效實施?！靶纬蓢曳珊忘h內法規(guī)相輔相成的格局,要求在黨內法規(guī)和國家法律制定與實施兩個層面上，將‘注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協調’基本要求落實到位”[3]。當前，大部分地區(qū)加強探索實踐，在制度制定與執(zhí)行兩個方面均取得了很大進步。相對立規(guī)立法而言，將國家法律和黨內法規(guī)銜接協調的制度設置充分運行起來，使二者相互促進、相互保障，共同發(fā)揮在全面從嚴治黨和法治國家、法治政府、法治社會一體建設中的作用，還面臨一些難題。本文基于制度執(zhí)行過程中主體的職能、程序、信息、責任四要素聯動理論，結合對國家法律和黨內法規(guī)二元執(zhí)行主體的調查訪談，探討國家法律和黨內法規(guī)相輔相成的實踐路徑。

1 國家法律和黨內法規(guī)相輔相成的研究回顧與問題提出

黨內法規(guī)和國家法律的相互關系是我國法治建設過程需要處理好的重要問題。這是因為，“黨內法規(guī)和國家法律的協調是依法治國方略提出的必然結論”，“依法執(zhí)政這一重大命題的提出進一步凸顯了黨內法規(guī)和國家法律的協調問題”[4]。在黨的十八屆四中全會明確提出“注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協調”[5]之前，探討黨內法規(guī)和國家法律的關系的研究并不多。黨的十八屆四中全會之后，學術界開始重視該問題的研究，并主要集中在黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協調的研究方面。從實踐來看，國家法律和黨內法規(guī)相輔相成格局立足于二者的銜接和協調，而二者銜接和協調在實踐中存在或面臨的問題也是建構國家法律和黨內法規(guī)相輔相成格局需要解決的問題。

1.1 國家法律和黨內法規(guī)相輔相成的研究回顧

研究國家法律和黨內法規(guī)相輔相成的實踐路徑，在很大程度上是基于黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協調及其相關研究。這是因為“注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接協調是充分發(fā)揮兩者互補作用的重要方式”[6]。因此，有必要對國家法律和黨內法規(guī)的相輔相成以及黨內法規(guī)同國家法律的銜接協調兩個問題進行梳理。

一是關于國家法律和黨內法規(guī)相輔相成的研究。學者們主要論證了國家法律和黨內法規(guī)相輔相成的內在邏輯，圍繞黨內法規(guī)如何保障國家法律實施以及國家法律如何促進黨內法規(guī)建設與執(zhí)行兩個方面進行論述。學者們認為，“依法治國需要依規(guī)治黨來保障”[3]，“黨內法規(guī)的嚴格執(zhí)行為相關國家法律的執(zhí)行營造較好的法治氛圍”，“國家法律的嚴格執(zhí)行是黨內法規(guī)得以貫徹實施的必要條件”[7]42-43；黨內法規(guī)“從領導體制、機制、方式等方面具體化、細致化憲法、法律確立的黨的領導，以有效落實憲法、法律確立的重大原則”，“通過嚴格的行為規(guī)則和要求，確保全黨帶頭守法、保證執(zhí)法、支持司法，保障國家法律的有效實施”，“國家法律可以以配套性規(guī)定、轉化性規(guī)定來支持、配合和保障黨內法規(guī)的有效實施”[8]；“黨員領導干部在遵守、執(zhí)行黨內法規(guī)過程中，樹立法治思維、提升法治能力，增強了全面推進依法治國必備的法治素養(yǎng)”，“國家法治實踐基礎上形成的法治氛圍，為黨內法規(guī)制度建設提供了良好環(huán)境”[9]。

二是關于黨內法規(guī)同國家法律銜接和協調的研究。現有研究主要圍繞以下四個方面展開。其一是銜接協調的內涵與領域。有學者認為，“‘銜接’指的是黨內法規(guī)與國家法律的無縫對接，‘協調’則是指黨內法規(guī)與國家法律對同一事項作出各有側重的規(guī)定時，內容保持一致”,“在黨內法規(guī)和國家法律獨立調整領域保持銜接，在交叉調整領域黨內法規(guī)不得同國家法律沖突”[3]。也有學者進一步提出，兩者“在調整范圍、制定主體、執(zhí)行程序、執(zhí)行標準、責任追究方面加強銜接，在指導思想、遵循原則、規(guī)范內容、執(zhí)法方式、執(zhí)法信息等方面進行協同”[10]。其二是銜接協調的路徑。學者們認為，應以“體系共存的相容性、價值追求的同向性、具體規(guī)范的無矛盾性和行為指引的連貫性為基準”[11]，做到“化解沖突的事前控制、立規(guī)立法的銜接機制、執(zhí)規(guī)執(zhí)法的聯系與溝通、解決沖突的事后排除”[12]，“實現黨規(guī)自我優(yōu)化，完善黨內法規(guī)制度體系，促進黨規(guī)自我發(fā)展、自我審查”[13]。其三是銜接協調的保障機制。有學者提出，要“界分立法權限”，建立“立法規(guī)劃、備案審查、法規(guī)清理、立法后評估等機制”[14]；也有學者提出要建立“沖突規(guī)避機制、備案審查銜接聯動機制、黨內法規(guī)‘先行先試’與立法轉化機制”[15]予以保障。其四是銜接協調的主體。學者們認為，“黨政負責人是第一責任主體，法制工作機構承擔立規(guī)立法環(huán)節(jié)銜接協調的主要工作，黨委政法委承擔執(zhí)規(guī)執(zhí)法銜接協調的牽頭責任，紀檢監(jiān)察機關與檢察機關協調配合完成督規(guī)與司法環(huán)節(jié)銜接協調工作，各種協調小組發(fā)揮示范作用”[16]。

1.2 國家法律和黨內法規(guī)相輔相成面臨的實踐難題

為形成國家法律和黨內法規(guī)相輔相成的格局，黨中央逐步健全黨規(guī)清理機制、完善黨規(guī)制定前置性審查機制、強化黨規(guī)備案審查機制、建立中央黨內法規(guī)工作聯席會議制度等，推進立規(guī)立法銜接協調；改革紀檢監(jiān)察體制，紀檢監(jiān)察機構“合署辦公、合體運行、合力監(jiān)督，以黨的治理帶動國家治理，實現黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察職權功能互補互促”[17]；建立執(zhí)紀執(zhí)法案件移送制度、紀檢監(jiān)察和司法機構的協同機制，推動紀法貫通、法法銜接；以“堅持和加強黨的全面領導為統(tǒng)領，以推進黨和國家機構職能優(yōu)化協同高效為著力點”[18]106，加強黨政機構融合。

隨著中央頂層設計的完善及落實，黨內法規(guī)和國家法律規(guī)定方面的沖突性、重復性逐漸減少，基本上實現了制度層面的銜接協調。有效執(zhí)行黨規(guī)國法，使抽象靜態(tài)的制度體系轉化為具體動態(tài)的現實關系，是樹立黨規(guī)國法權威、建設社會主義法治體系、形成國家法律和黨內法規(guī)相輔相成格局的關鍵所在。但通過我們的走訪調研發(fā)現，部分地區(qū)在落實黨中央關于推進黨內法規(guī)和國家法律執(zhí)行銜接協調的過程中還存在以下問題。

一是執(zhí)規(guī)執(zhí)法兩種思維、兩種方式之間的差異影響聯動執(zhí)行效能。黨政機構合署和合設后，合署或合設機構的部分工作人員不能準確把握執(zhí)規(guī)邏輯與執(zhí)法邏輯的差異，以黨規(guī)思維執(zhí)法或以國法思維執(zhí)規(guī)，降低執(zhí)規(guī)執(zhí)法效能，影響協同執(zhí)行的客觀效能。二是黨政機構改革后的運行依據不足增加了執(zhí)紀執(zhí)法成本。黨政機構融合后，一些地方和基層黨的工作機關隨著從事的國家和社會管理事務增多，忽略了與時俱進改進密切聯系群眾的方式方法。此外，一些地方在合署、合設職能相近的黨政機構后，這些合署、合設機構面對來自上級黨政部門以及本級黨委政府等領導主體的要求時無所適從，增加了外部協調成本。三是以紀代法或以法代紀問題仍然存在。紀檢監(jiān)察體制改革后，紀檢監(jiān)察機關擁有檢舉控告處理、線索處置、監(jiān)督檢查、審查調查、審理處分、移送起訴等一整套執(zhí)紀執(zhí)法權力，在一些特殊案件中，可能會出現以紀律處分代替法律制裁的消極后果。四是部分黨組織和黨員干部權責失衡。在黨的領導和黨的紀律處分方面，一些黨組織和黨員干部從事影響非黨組織和黨外群眾利益的執(zhí)規(guī)活動，造成非黨組織和黨外群眾權利損害的，非黨組織和黨外群眾無法通過制度化方式獲得救濟。

1.3 理論研究和實踐調查提出的問題

目前學界關于國家法律和黨內法規(guī)相輔相成、黨內法規(guī)同國家法律的銜接協調這兩個問題的研究都形成了一系列成果，對加強黨內法規(guī)同國家法律銜接協調以形成國家法律和黨內法規(guī)相輔相成格局已達成共識。相較而言，學界更重視黨內法規(guī)同國家法律銜接協調的研究，這也為國家法律和黨內法規(guī)相輔相成格局的研究奠定了良好基礎。但制度的生命力在于執(zhí)行。只有通過執(zhí)行，才能使銜接協調的黨內法規(guī)和國家法律制度體系發(fā)揮相輔相成的功能，使中國特色社會主義法治優(yōu)勢轉化為國家治理效能。黨規(guī)國法執(zhí)行主體是黨規(guī)國法執(zhí)行中的重要元素，其行為方式和步驟不僅決定黨規(guī)國法執(zhí)行效果，還影響黨規(guī)國法功能發(fā)揮。在執(zhí)行環(huán)節(jié)加強執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體聯動，不僅可以使黨規(guī)國法執(zhí)行達到事半功倍效果，還能加速形成黨規(guī)國法相輔相成的實踐格局。因而從執(zhí)行主體聯動的維度來研究國家法律和黨內法規(guī)相輔相成格局也就十分必要。

而從實踐調查訪談來看，一些地方在貫徹落實國家法律和黨內法規(guī)相輔相成的頂層設計中面臨一些難題，出現黨規(guī)國法執(zhí)行不力、以紀代法或以法代紀的問題。究其實質，是由于執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體聯動過程中職能界限不清、程序銜接不暢、信息共享延遲、權責不相匹配造成的。但學界目前針對這些問題的研究還有待深化和延展。

因此，本文分析執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能、程序、信息、責任四個要素的聯動對于構建國家法律和黨內法規(guī)相輔相成格局的作用，并在此基礎上逐一分析各要素聯動存在的問題及應對策略，以期進一步拓展國家法律和黨內法規(guī)相輔相成的研究領域，深化黨內法規(guī)和國家法律銜接協調的研究內容，為構建國家法律和黨內法規(guī)相輔相成的實踐格局提供理論支撐。

2 推進國家法律和黨內法規(guī)二元執(zhí)行主體的職能聯動

執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能來自黨內法規(guī)和國家法律的賦予，均要遵循法無授權不可為、法定職責必須為的原則。國家法律和黨內法規(guī)規(guī)定各有側重，執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體相互獨立，但一致的價值目標以及中國政黨政治結構為執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能聯動提供了政治保證、奠定了組織基礎。

2.1 執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能聯動的主要形式

中國政黨政治結構為執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能聯動奠定了政治的和組織的基礎。各級黨組織和全體黨員擔負著遵守黨內法規(guī)、維護黨內法規(guī)權威以及執(zhí)行黨內法規(guī)規(guī)定的政治責任。廣義上的國家法律執(zhí)行指的是行政機關、司法機關、監(jiān)察委員會以及法律授權或委托的其他機關及公職人員，依照法定的職權和程序貫徹實施國家法律的活動。因此，各級黨組織構成黨內法規(guī)執(zhí)行的重要主體，行政機關、司法機關、監(jiān)察委員會以及法律授權或委托機關則組成了廣義上的執(zhí)法主體。由各級黨內法規(guī)執(zhí)行主體和國家法律執(zhí)行主體組織起來的組織體系相互獨立并依規(guī)依法開展執(zhí)規(guī)執(zhí)法工作。然而，這兩大組織體系又并非截然分開，中國共產黨在發(fā)展過程中逐步確立起了對國家和社會生活的全面領導，形成了“黨的集中統(tǒng)一領導和黨政關系之間的復合結構”[19]，這為執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能聯動奠定了政治保證和組織基礎。加強執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能聯動即執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體基于黨內法規(guī)和國家法律的規(guī)定，通過整合相近、相關職能，協同執(zhí)規(guī)執(zhí)法，推動兩者行動一體貫通，提高執(zhí)規(guī)執(zhí)法效率，避免令出多門、各行其是等問題，從而更好地發(fā)揮黨內法規(guī)對國家法律的保障作用以及國家法律對黨內法規(guī)的促進功能。

黨政合署是執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能聯動的典型形式。黨政合署即工作性質相近或密切相關的黨政機構被整合到同一辦公處所，保留黨政機構的名稱，設置兩套領導班子，統(tǒng)籌黨政機構人事、后勤、黨務、機關等綜合事務，但對外履規(guī)履法工作則視情況共同或單獨開展，對內統(tǒng)一指揮調度。黨政合署不等同于寬泛的“‘一個機關，兩塊牌子’組織形態(tài)”，“其目的是充分發(fā)揮兩種職責作用，使其相互配合補充”[20]。中國共產黨紀律檢查委員會與國家監(jiān)察委員會合署辦公是黨政合署的典型形式。

黨政合設是執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能聯動的又一重要形式。黨政合設即執(zhí)規(guī)機構和執(zhí)法機構合并為一個機構，使用一塊牌子。黨政合設又存在三種情況：第一，黨的機構吸收國家機構的名稱和職能；第二，國家機構吸收黨的機構名稱和職能；第三，成立新的機構，履行合并前黨政機構職能。國家公務員局并入中央組織部是黨的機構吸收國家機構職能的體現，而退役軍人事務部吸收中央軍委政治工作部、后勤保障部的部分職責則是國家機構吸收黨的機構部分職責的體現。此外，也有學者將“中央教育工作領導小組秘書組、依法治國委員會辦公室等黨的議事協調辦公室或秘書處設在國家機構中的情況納入黨政合設中一類特殊情況”[21]。在實踐中，黨政合設后，仍然對外加掛被吸收機構的牌子，如國家公務員局并入中央組織部后，對外保留國家公務員局的牌子。

黨政專項工作組是執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能聯動的常用形式。黨政專項工作組是以問題為導向，由相關執(zhí)規(guī)執(zhí)法機構組成，聯合開展執(zhí)規(guī)執(zhí)法的組織形式。黨政專項工作組因其設置靈活、運行效率高而被廣泛采用，成為推進執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能聯動的常用方式。1996年，為加強對大案要案查處的統(tǒng)一領導和協調，中央和地方設立了由各級黨委領導，由紀檢、審判、檢察、公安、監(jiān)察、審計等執(zhí)規(guī)執(zhí)法部門組成的反腐敗協調小組，就是黨政專項工作組的典型體現。

2.2 執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能依法聯動的實踐優(yōu)化

“在法治下推進改革、在改革中完善法治”，使“改革與法治同步推進”[22]112、相互促進，是正確處理改革和法治關系的基本遵循。執(zhí)規(guī)執(zhí)法兩套系統(tǒng)具有不同的運行邏輯、領導活動方式、行為活動依據、責任承擔方式。為避免出現執(zhí)規(guī)執(zhí)法活動混淆，黨政合署、合設后的機構運行和人員行為規(guī)則、規(guī)范依據、責任承擔方式乃至問責監(jiān)督形式都應有黨規(guī)國法的具體規(guī)定，但是現有黨規(guī)國法大部分是從宏觀層面進行了原則性規(guī)定，可能會造成黨政合署、黨政合設整體性支撐制度匱乏問題。實踐中執(zhí)規(guī)執(zhí)法機構雖然實現了“人員轉隸、機構掛牌等物理重組”，但是距離產生 “人員融合、業(yè)務融合和職能優(yōu)化的化學反應”[23]這一黨政機構融合改革愿景還有一定差距。因此，做好國家法律和黨內法規(guī)的制定、修改和廢除，確保黨政合署、黨政合設以及黨政專項工作組于“法”有據，對于推進執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能聯動、協同配合，提高執(zhí)規(guī)執(zhí)法效能，促進形成黨內法規(guī)和國家法律相輔相成格局尤為重要。

首先，國家最高立法機關應在國務院組織法、人大組織法等國家機關組織法外，制定黨政機構組織法，明確規(guī)定黨政合署、黨政合設以及黨政專項工作組的區(qū)別、適用范圍、組織形態(tài)、內部分工、運行程序、責任制度等，保證黨政合署、黨政合設機構和黨政專項工作組設置和運行的法律供給。黨中央可修訂完善《中國共產黨工作機關條例(試行)》或制定專門黨內機構組織法，進一步明確黨政合署、合設機構以及黨政專項工作組內部黨組織領導活動和管理工作的領域與范圍、監(jiān)督問責機制等。地方立法機關應根據國家立法機關制定的黨政機構組織法，結合地方實際，因地制宜確定地方各個層級黨政合署、黨政合設以及黨政專項工作組的組織基本原則和適用范圍等具體事宜。地方黨委也應制定地方性黨內法規(guī)，確定黨政合署、黨政合設和黨政專項工作組中黨組織運行規(guī)則。

其次，分工合理、權責清晰，提升黨政合署、合設機構運行效率。制定的黨政機構組織法和黨內機構組織法，要合理界分黨政合署、合設內部機構職責權限；要確保執(zhí)規(guī)執(zhí)法任務的全覆蓋，避免出現無人認領的職責空白地帶；要依據黨內法規(guī)和國家法律規(guī)范對象的性質，確定一體化執(zhí)規(guī)執(zhí)法的領域、適當分離的執(zhí)規(guī)執(zhí)法領域以及完全分離的執(zhí)規(guī)執(zhí)法領域；要始終堅持黨在黨政合設、黨政合署以及黨政專項工作組中的領導地位，完善政治建設制度、組織人事制度，發(fā)揮黨組織總攬全局、協調各方的領導核心作用，并依法通過國家機構實現對國家社會的治理；要建立人員培訓制度，突出政治標準，注重實踐導向，采用“結對幫扶”“辦案培訓一體化”等形式，加強執(zhí)規(guī)執(zhí)法人員學習培訓、日常教育，提升執(zhí)規(guī)執(zhí)法人員黨規(guī)國法觀念，豐富黨規(guī)國法知識，增強黨規(guī)國法銜接意識；針對地方探索黨政合署、黨政合設改革出現的多頭領導問題，要確定本級黨委為領導、上級業(yè)務部門為指導的工作原則，對外根據權力和職能性質使用不同機構名稱。

再次，規(guī)范黨政專項工作組內部運行機制。要制定黨規(guī)國法規(guī)定黨政專項工作組內部成員單位權責分工、組織領導、交流協調應遵循的基本原則；明確成員聯席會議是黨政專項工作組成員單位之間的主要交流機制；規(guī)定聯席會議的主要職責應包括通報執(zhí)規(guī)執(zhí)法情況、交流執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息、分析執(zhí)規(guī)執(zhí)法遇到的新情況和新問題、研究執(zhí)規(guī)執(zhí)法工作的宏觀環(huán)境、討論執(zhí)規(guī)執(zhí)法過程中遇到的黨規(guī)國法和政策問題、部署執(zhí)規(guī)執(zhí)法中需要成員機構協作完成的工作。

3 推動國家法律和黨內法規(guī)二元執(zhí)行主體的程序聯動

程序是按時間先后依次安排的工作步驟。執(zhí)規(guī)執(zhí)法程序是執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體為達到一定目標，遵循黨規(guī)國法預先設定的方式或步驟，以獲得確定黨規(guī)國法后果的系列行為活動。形成國家法律和黨內法規(guī)相輔相成格局的關鍵是要在黨規(guī)國法實施層面落實銜接協調規(guī)定。貫通執(zhí)規(guī)執(zhí)法程序是黨規(guī)國法實施層面有效銜接的重要方式，也是構建國家法律和黨內法規(guī)相輔相成格局的重要環(huán)節(jié)。

3.1 彌合執(zhí)規(guī)執(zhí)法程序縫隙

“紀嚴于法”“紀在法前”是黨內法規(guī)保障國家法律的前提，也是彰顯中國共產黨先進性的基本要求。只有加強執(zhí)紀執(zhí)法銜接，有效貫通執(zhí)紀執(zhí)法程序，才能使紀律真正成為帶電的高壓線，進而發(fā)揮依規(guī)治黨對依法治國的保障功能。

在實踐中，執(zhí)規(guī)執(zhí)法銜接的制度化程序性不足為落實“紀嚴于法”“紀在法前”原則埋下了隱憂。調研發(fā)現，雖然當前通過改革紀檢監(jiān)察體制、推進執(zhí)紀執(zhí)法一體運行，在一定程度上有效貫通了執(zhí)紀和執(zhí)法過程，然而仍然存在一些阻礙執(zhí)紀執(zhí)法有效貫通的制度問題。根據《中國共產黨紀律處分條例》規(guī)定，黨組織可以依據國家機關、企事業(yè)單位處分決定和依據作出違紀決定，但國家法律、行政法規(guī)或企事業(yè)單位規(guī)章沒有明確規(guī)定司法機關、行政機關或企事業(yè)單位應向黨員所在單位黨委或紀委抄送處分決定以及處分依據的相關材料。在實踐中，執(zhí)紀機構難以從制度化渠道獲得黨員違法、違規(guī)或違章處分決定，并依據相應處分決定、處分依據及時對相關黨員作出違紀處分。此外，在缺乏明確規(guī)定以及時限要求的情況下，違法處分和違紀處分之間的時間差擴大，容易出現違法處分已執(zhí)行而違紀處分決定久久沒有作出的情況。

這就需要健全執(zhí)規(guī)執(zhí)法結果抄送機制，彌合執(zhí)規(guī)執(zhí)法程序縫隙。針對執(zhí)紀執(zhí)法過程中結果抄送的制度性縫隙，需要通過修改相關法律法規(guī)、黨政機關聯合發(fā)文、完善內部規(guī)章制度等形式，明確規(guī)定司法機關、行政機關或企事業(yè)單位在依法對具備黨員身份的工作人員進行處分后，需要在規(guī)定時限內向黨員所在單位黨委(黨組)和紀檢監(jiān)察機構抄送處分決定及依據，由單位黨委(黨組)或紀檢監(jiān)察機關根據黨內法規(guī)規(guī)定對其進行黨紀處分，并將處分結果書面反饋抄送機關。處分抄送機制便于執(zhí)紀機構第一時間了解執(zhí)法機關處理結果，掌握事實情節(jié)，及時作出黨紀處分決定，推動實現全面從嚴治黨。此外，處分抄送機制也有利于執(zhí)紀機構依據執(zhí)法機構認定的事實，作出與政務處分、行政處分相匹配的紀律處分決定，保障紀法協調。

3.2 構建雙向介入機制促進執(zhí)紀執(zhí)法精準貫通

加強對紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督是貫徹落實“紀嚴于法”原則、用嚴格的黨規(guī)黨紀保障國家法律的關鍵。調查顯示，在黨員違紀違法案件調查處理過程中，紀檢監(jiān)察機關通常能夠通過巡視巡察、派駐監(jiān)督、信訪接待等方式率先獲取黨員領導干部違紀違法線索，介入問題調查，作出違紀處分決定，之后依據《中國共產黨紀律處分條例》第二十九條規(guī)定將調查過程中獲得的涉嫌違法證據材料移交有關國家機關進行違法調查與處理。但在實踐中基于各方面原因，在缺乏有效外部監(jiān)督和主動共享涉案信息動力不足的情況下，有些紀檢監(jiān)察機關可能只對違紀違法黨員作出紀律處分，不將涉嫌違法犯罪證據材料移交有關國家機關。此外，在道路交通安全法、治安管理處罰法、海關法等規(guī)定涉嫌犯罪之外的其他違法案件中，一些執(zhí)法人員不能精準理解和把握黨紀黨規(guī)，缺乏執(zhí)紀思維，常常忽視涉案人員的政治面貌，不對涉案人員違紀問題予以判斷，不將違紀線索移送執(zhí)紀機關。

針對上述實踐問題，可以積極探索執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體提前介入對方執(zhí)行過程的雙向介入機制。在雙向介入機制下，執(zhí)規(guī)執(zhí)法機關同步介入案件查處，既可以節(jié)約黨政資源、增強執(zhí)行力量，還能實現執(zhí)規(guī)執(zhí)法機構之間的相互監(jiān)督。這可以紀檢監(jiān)察機關與行政機關、司法機關執(zhí)規(guī)執(zhí)法銜接為例。2018年4月，國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院聯合印發(fā)的《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》專章規(guī)定了最高人民檢察院在審理階段提前介入職務犯罪案件調查的程序與要求，最高人民檢察院出臺的相關規(guī)定也對此予以進一步明確。在實踐中，檢察機關提前介入職務犯罪調查制度已經建立并平穩(wěn)運行。根據該制度，紀檢監(jiān)察機關在辦理黨員領導干部涉嫌其他行政違法、刑事犯罪等互涉案件過程中，可以在不干擾紀檢監(jiān)察機關辦案的前提下，開放行政機關、司法機關介入審理調查程序的空間。該制度設計實現了對紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督與制約，充分發(fā)揮了提前介入機制的優(yōu)勢。但是，紀檢機關作為執(zhí)紀主體介入檢察機關、公安機關、行政機關辦理黨員涉嫌違紀違法案件的機制尚未建立健全。為保障執(zhí)紀執(zhí)法高效協同，需要打通紀檢監(jiān)察機關提前介入執(zhí)法程序的通道。當前，在執(zhí)規(guī)執(zhí)法人力資源有限的情況下，可以充分依托大數據和信息化手段，探索遠程介入等方式，激活提前介入的程序機能，實現執(zhí)紀執(zhí)法之間的精準貫通。

4 加強國家法律和黨內法規(guī)二元執(zhí)行主體的信息聯動

信息資源是執(zhí)規(guī)執(zhí)法體系的重要組成部分。執(zhí)規(guī)執(zhí)法兩套體系雖相互獨立，但又需要互通執(zhí)行信息。兩套體系之間信息傳遞速度越快、準確性越高，執(zhí)規(guī)執(zhí)法行動就越統(tǒng)一、結論也就更為一致，從而更接近國家法律和黨內法規(guī)相輔相成的目標。

4.1 明確執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體信息互認的范圍及標準

建立信息互認機制是整合執(zhí)規(guī)執(zhí)法資源的重要舉措。執(zhí)規(guī)執(zhí)法資源不僅包括維持黨內法規(guī)和國家法律執(zhí)行主體組織體系得以正常運轉所需要的人、財、物等有形資源，也包括執(zhí)行過程中社會對制度執(zhí)行體系的認同感、支持感、尊崇感以及制度執(zhí)行體系在社會中的威望、號召力和公信力等無形資源。黨內法規(guī)和國家法律執(zhí)行過程就是執(zhí)行主體依據黨規(guī)國法對各種信息進行搜集、整理、歸納、選擇、利用和運轉的過程。執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息的收集、整理、歸納過程也是執(zhí)規(guī)執(zhí)法有形無形資源的消耗過程。黨內法規(guī)和國家法律執(zhí)行主體獨立設置，執(zhí)行依據自成體系，故理論上可將黨內法規(guī)和國家法律執(zhí)行所需資源予以分開。然而，中國政黨政治實踐以及中國共產黨在國家政治社會生活中的領導地位，使得執(zhí)行黨內法規(guī)和執(zhí)行國家法律所依托的資源均具有公共性。為節(jié)約公共資源，全面提升黨內法規(guī)和國家法律執(zhí)行效能，有必要構建執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息互認機制,使得執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體在黨規(guī)國法銜接領域，可以互相認可對方獲取信息的合法合規(guī)性，并將之作為作出執(zhí)行決定的有效依據。

紀檢監(jiān)察與司法領域的證據互認實踐為構建執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息互認機制提供了經驗借鑒。《中華人民共和國監(jiān)察法》依法賦予監(jiān)察委員會調查取證權，規(guī)定監(jiān)察委員會依據法定程序和職權獲得的證據可以被檢察院、法院直接運用。《刑事訴訟法》隨后也進行了修訂，規(guī)定監(jiān)察機關依法收集的證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。在紀檢監(jiān)察一體化情況下，該規(guī)定破除了執(zhí)紀執(zhí)法機構之間的部門壁壘，實現了執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體之間的證據轉化、共享，避免了執(zhí)法機構重新調查取證造成的國家資源浪費，達到兩套體系之間信息共享目的，節(jié)約了執(zhí)規(guī)執(zhí)法資源。

建立執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息互認機制，可以借鑒紀檢監(jiān)察機關與司法機關證據互認相關規(guī)定，明確執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體信息資料收集篩選標準、形式、具體要求等，并基于對執(zhí)規(guī)執(zhí)法性質差異的清醒認識，嚴格界定共享信息的范圍。在實踐中，違紀、職務違法和職務犯罪三類案件具有差異化的證據標準，以及由此形成的不同取證要求。相較于職務違法和違紀案件，職務犯罪的證據要求更為嚴格，而前者只需要確保事實清楚、證據確鑿，不需要對一些細枝末節(jié)的環(huán)節(jié)進行延伸取證。因此，在共享證據材料時，紀檢監(jiān)察機關要把握證據收集尺度，既要保證客觀全面收集證據證明違紀違法事實，又要避免“過度”取證，更不能逾越法定職權延伸取證。

4.2 搭建執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體共享信息平臺

信息共享是規(guī)避執(zhí)規(guī)執(zhí)法人員主觀偏好或個人好惡，實現外部監(jiān)督、保證嚴格執(zhí)規(guī)、確保公正執(zhí)法的重要方式。黨的十八大以來，黨中央進一步健全執(zhí)規(guī)機構與執(zhí)法機構之間的信息交流機制?！吨袊伯a黨黨內監(jiān)督條例》規(guī)定，執(zhí)法司法機關依法立案查處涉及黨的領導干部案件，應當向同級黨委、紀委通報。黨的十九大提出要建設覆蓋紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的檢舉舉報平臺，打通執(zhí)規(guī)執(zhí)法機構信息壁壘，實現執(zhí)紀執(zhí)法機構共享信息。然而，在實踐中執(zhí)規(guī)執(zhí)法機構之間常受部門壁壘的制約，缺乏共享信息的主動性，導致執(zhí)規(guī)執(zhí)法結果失衡、以紀代法或以法代紀等問題。針對這些問題，除了通過前面提出的提高執(zhí)法人員的黨規(guī)意識和執(zhí)規(guī)能力予以改進外，還可以通過及時共享信息、加強執(zhí)規(guī)執(zhí)法機構的相互監(jiān)督予以解決。此外，黨紀處分與政務(行政)處分機構之間也常因信息交流共享不暢通、不及時，導致黨紀處分、政務處分以及組織處分之間不匹配，從而違背黨紀國法銜接貫通、相輔相成的要求，損害黨紀國法權威。

構建執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息數據共享平臺是推進黨內法規(guī)和國家法律執(zhí)行主體信息互通、保證黨內法規(guī)和國家法律執(zhí)行結果公正匹配、推進社會主義法治統(tǒng)一的重要舉措。執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息共享平臺應充分運用網絡信息技術優(yōu)勢，以實現執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息暢通運轉和交流共享為宗旨，以執(zhí)規(guī)執(zhí)法流程、執(zhí)規(guī)執(zhí)法決定文書公開、執(zhí)規(guī)執(zhí)法決定執(zhí)行等內容為模塊予以統(tǒng)籌設計。為確保信息高效、安全運轉，執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體應在規(guī)定時間內將執(zhí)規(guī)執(zhí)法過程、獲取的信息錄入信息共享系統(tǒng)，確保信息及時互通。此外，還應加強信息共享系統(tǒng)的管理，嚴格設置和遵守共享信息的使用權限，防止信息泄密，確保執(zhí)規(guī)執(zhí)法信息傳遞安全可靠。

5 強化國家法律和黨內法規(guī)二元執(zhí)行主體的責任聯動

責任是規(guī)范有效運行的必備環(huán)節(jié)。鑒于黨內法規(guī)和國家法律規(guī)范屬性不同，違規(guī)違法承擔的責任類別也有差異。當前，隨著黨政機構改革普遍展開以及黨的全面領導的加強，有必要進一步明晰執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體權責邊界，形成執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體責任聯動格局，以保障國家法律和黨內法規(guī)相輔相成實踐格局的形成。

5.1 形成執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體責任互動格局

“法律責任是有責主體因法律義務違反之事實而由專門國家機關依法確認并強制其承受的合理的負擔。”[24]237執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體責任即黨內法規(guī)執(zhí)行主體和國家法律執(zhí)行主體在執(zhí)規(guī)執(zhí)法活動中，因未履行黨規(guī)國法規(guī)定、違反黨規(guī)國法規(guī)定以及濫用黨規(guī)國法賦予的權力而應受到懲罰或對受害人進行賠償。執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體責任包括違反羈束型執(zhí)規(guī)執(zhí)法活動中的合法性義務、自由型執(zhí)規(guī)執(zhí)法活動中的合理性義務以及違法或不當執(zhí)規(guī)執(zhí)法活動后的賠償和糾正義務。執(zhí)規(guī)主體違規(guī)或執(zhí)規(guī)不力，視情況承擔組織處理、紀律處分后果，而執(zhí)法主體違法或執(zhí)法不力則應承擔行政責任或刑事責任。執(zhí)法主體承擔的責任與執(zhí)規(guī)主體承擔的責任在義務性前提、責任類型、評價機關等方面均不相同。此外，鑒于黨規(guī)嚴于國法、紀在法前原則，為確保黨員領導干部帶頭履職履責，執(zhí)規(guī)主體承擔的責任相較執(zhí)法主體承擔的法律責任還具有一定的前置性。黨內法規(guī)和國家法律共存于社會主義法治體系，但兩者的制定主體、調整領域存在差異，這使得執(zhí)規(guī)責任與執(zhí)法責任競合概率增大，即違規(guī)違紀行為可能同時要承擔黨紀責任、行政責任和刑事責任。

“紀嚴于法”“紀在法前”原則只有通過嚴格的責任追究，才能將紙面規(guī)范轉變?yōu)樾袆右?guī)則，發(fā)揮應有的功能。為避免黨內法規(guī)和國家法律執(zhí)行過程中出現“以紀代法”或“以法代紀”問題，有必要通過黨紀處分警醒黨員干部。只有建立并落實嚴格的違規(guī)責任追究制，才能確保黨員干部帶頭守法、保證執(zhí)法、支持司法，從而保障國家法律的有效實施。

形成執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體責任互動格局，首先需要厘清公共事務領域黨政機構、黨員干部執(zhí)規(guī)執(zhí)法活動責任邊界，構建執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體責任協同建設格局。明確各級黨委、黨組、領導干部以及黨員干部在公共事務治理中損害國家、社會和人民的利益的行為，如果沒有達到法律追究程度，則只需承擔公共事務治理失誤的執(zhí)規(guī)責任。鑒于現有違法責任體系比較健全，應進一步完善違規(guī)責任體系，即構建起主體責任、領導責任和黨員干部責任三位一體的，批評教育、組織處理和紀律處分為基本形態(tài)的執(zhí)規(guī)責任體系，“實現執(zhí)規(guī)責任內部銜接”[25]。其次要在國家法律框架下分解黨政部門、領導干部等主體在公共事務治理中的執(zhí)法責任，使之與執(zhí)規(guī)責任實現有效銜接，打造執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體“責任系統(tǒng)‘閉合鏈’”[26]，用系統(tǒng)完備的責任鏈督促權力行使者更加勤勉履行公共事務治理職能。此外，還要進一步完善黨規(guī)國法責任的互動機制，構建起違紀責任成為承擔其他法律責任、免除其他法律權利的依據，真正發(fā)揮黨規(guī)的治黨作用。

5.2 構建執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體損害救濟賠償互抵機制

權利保護和權利損害救濟是法治的基本精神。我國的《國家賠償法》規(guī)定，國家機關和國家機關工作人員在行使職權過程中，有法定侵犯公民、法人和其他組織合法權益情形，造成損害的，受害人有依法取得國家賠償的權利。黨內法規(guī)是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，建立執(zhí)規(guī)對象權益受損救濟機制，使執(zhí)規(guī)主體承擔對違規(guī)或不當執(zhí)規(guī)活動的侵權補償機制是統(tǒng)籌推進依規(guī)治黨和依法治國，發(fā)揮國家法律示范引領黨內法規(guī)建設的重要舉措。2020年頒布實施的《中國共產黨黨員權利保障條例》第四十五條列舉了七類侵犯黨員權利的行為應依規(guī)依紀予以嚴肅處理。《中國共產黨問責條例》也明確規(guī)定了黨組織和領導干部不履行或者不正確履行保障黨員權利職責，在保障黨員權利方面失職失責，造成嚴重后果或者惡劣影響的，應當予以問責。該規(guī)定是有權必有責、有責要擔當、用權受監(jiān)督、失責必追究的法治精神在黨規(guī)中的運用與體現。

“黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的?！盵22]30這句話深刻反映了黨的領導對象是全面的。廣大“非黨組織和黨外群眾成為黨的領導關系的一方主體”[27]176, 黨內法規(guī)可以對非黨組織和黨外群眾的權益產生直接或間接的影響。黨組織和黨員干部依據黨內法規(guī)做出的領導行為和活動也會影響非黨組織和黨外群眾的權益。此外，在黨政合設情況下，部分黨的機構事實上可以直接對外行使行政職權和公共管理職能，并做出影響公民、法人或其他組織合法權益的行為。 然而，根據《中國共產黨問責條例》等黨內法規(guī)以及《中華人民共和國國家賠償法》等國家法律規(guī)定，黨的組織“不具備行政主體資格”“不能成為訴訟被告和賠償義務人”[28]。因此，當 黨政合署、合設機構以“黨的機構履行政務職能時，該行為就會出現脫離行政訴訟軌道，產生司法救濟的規(guī)制漏洞”[29]，從而產生相對人權利損害救濟受阻等問題。這一問題如果解決不好，就會損害黨的群眾基礎。

以權力屬性為依據，拓展公法主體范疇，實現權責對等，切實維護群眾利益，有必要擺脫形式主義的國家權力行為識別標準，遵循權力屬性原則確定公法訴訟主體資格，將以黨的機構名義實施的政務行為納入法律監(jiān)督和法律救濟體系，也可以將以黨的具體機構名義實施的行政行為納入行政訴訟范疇，即“執(zhí)政黨的具體組織及其成員參與國家和社會事務時，可作為法律主體進入司法過程，成為可訴主體”[30]。此外，還應建立執(zhí)規(guī)損害救濟賠償制度，逐步解決執(zhí)規(guī)主體公法權責平衡及衍生問題，并在此基礎上建立執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體賠償救濟互抵制度，對于因執(zhí)規(guī)執(zhí)法侵害相對人權益的，相對人不能因同一損害結果獲得兩次賠償。

6 結論

黨內法規(guī)和國家法律各有側重、互為保障、相互促進。將黨內法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系，并與國家法律相互銜接，形成國家法律和黨內法規(guī)相輔相成的格局，是具有鮮明中國特色和制度優(yōu)勢的“大法治”格局的典型體現。實現國家法律和黨內法規(guī)良性互動的法治格局，關鍵是要通過制度的執(zhí)行，使抽象的靜態(tài)制度體系轉化為具體動態(tài)的現實關系。國家法律和黨內法規(guī)的執(zhí)行就是執(zhí)法執(zhí)規(guī)主體依照國家法律和黨內法規(guī)確定的職權和程序，收集、處理、運用各類信息，貫徹實施國家法律和黨內法規(guī)規(guī)定，并負有貫徹不力承擔相應責任的活動。執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能、程序、信息以及責任是影響國家法律和黨內法規(guī)執(zhí)行效果的重要因素。因此，推動形成國家法律和黨內法規(guī)相輔相成的格局需要加強執(zhí)規(guī)執(zhí)法主體職能、程序、信息與責任的有效聯動，其中職能聯動是前提、程序聯動是關鍵、信息聯動是核心、責任聯動是保障?！傲⒁?guī)立法、執(zhí)規(guī)執(zhí)法、督規(guī)司法、守規(guī)守法”[16]構成黨內法規(guī)和國家法律協調運行的關鍵環(huán)節(jié)。構建國家法律和黨內法規(guī)相輔相成的格局，需要立足于不同環(huán)節(jié)各要素深入思考和系統(tǒng)設計兩者相輔相成、良性互動的具體路徑。唯有這樣，才能充分發(fā)揮依規(guī)治黨對依法治國的政治保障作用、依法治國對依規(guī)治黨的有力支撐功能。