石佳友 石紹蕤

在產(chǎn)權(quán)制度改革背景下關(guān)于自然資源國家所有權(quán)的行使和保護(hù)是經(jīng)濟界和法律界共同關(guān)注的熱點話題。既往理論研究多聚焦于國家所有權(quán)性質(zhì)之辨，缺乏對國家所有權(quán)的實證考察。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱“《民法典》”）物權(quán)編專章規(guī)定自然資源之上的國家所有權(quán)，有關(guān)自然資源國家所有權(quán)的條款在內(nèi)容上既有對此前物權(quán)法規(guī)定的部分繼受，也有因應(yīng)國家政策部署的適度創(chuàng)新。①參見高圣平：《民法典物權(quán)編的發(fā)展與展望》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2020年第4期。但法典體系內(nèi)部和不同法律部門在規(guī)范解釋層面存在諸多不協(xié)調(diào)之處，進(jìn)而影響自然資源在私法領(lǐng)域的流轉(zhuǎn)與利用，為達(dá)致法律體系的整體性和完備性的制度目標(biāo)，有必要從理論到實踐對自然資源國家所有權(quán)制度予以考察。就《民法典》視野下的自然資源國所有權(quán)的實現(xiàn)路徑進(jìn)行理論整合與規(guī)范解釋，對于自然資源私權(quán)體系建構(gòu)及產(chǎn)權(quán)制度改革具有重要意義。

一、自然資源國家所有權(quán)的法律性質(zhì)

以國家所有權(quán)為邏輯脈絡(luò)，自然資源權(quán)利的體系化建構(gòu)要實現(xiàn)從政策表達(dá)向規(guī)范設(shè)計的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，則向前須從《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“《憲法》”）中尋找權(quán)源基礎(chǔ)，向后得從部門法中進(jìn)行價值拓展?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編關(guān)于國有財產(chǎn)范圍、國家所有的性質(zhì)及國家所有權(quán)行使的條款，承襲了《憲法》中“國家所有”條款的基本精神和主要內(nèi)容，反映出我國物權(quán)制度較強的本土特色，要探究自然資源國家所有權(quán)的實現(xiàn)路徑，則應(yīng)對由來已久的國家所有權(quán)性質(zhì)之爭作出回應(yīng)。

（一）自然資源國家所有權(quán)的雙重屬性

1.自然資源國家所有權(quán)的公法屬性

自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)之爭，旨在解決類似的文本結(jié)構(gòu)投射到不同法律場域時的解釋與適用困境。對既往學(xué)說加以梳理發(fā)現(xiàn)，純粹公權(quán)說無法為私權(quán)范疇的自然資源用益物權(quán)生成提供母權(quán)基礎(chǔ)，純粹私權(quán)說難以解釋民法上國有自然資源所有權(quán)具體行使受到的嚴(yán)格公法限制，二者均難謂恰當(dāng)。事實上，公法的滲透使得所有權(quán)具有了多元化的含義，《憲法》明確了特定類型自然資源的國家所有制，所有權(quán)的主體既是公共職能承擔(dān)者也是資源資產(chǎn)所有者，價值取向上的差異性及所有權(quán)內(nèi)容的特殊性，決定了國家所有權(quán)性質(zhì)的雙重面向。

國家所有權(quán)權(quán)能本質(zhì)上是特定行為方式的法定化，考究自然資源國家所有權(quán)的權(quán)能正當(dāng)性，可以從克服公地悲劇的現(xiàn)實需要和我國基本經(jīng)濟制度的歷史傳統(tǒng)兩個角度予以證成。自然資源作為國家所有權(quán)之客體，既體現(xiàn)物權(quán)法客體具有之經(jīng)濟價值，又作為生態(tài)環(huán)境要素負(fù)載生態(tài)屬性和社會屬性，故法律規(guī)定為國家所有主要是為避免任意私主體對自然資源的絕對控制和濫用。結(jié)合自然資源國家所有權(quán)的憲法化進(jìn)程，自然資源的“全民所有”成為憲法規(guī)范的重要組成部分，不僅表征社會概念向法律概念的形式轉(zhuǎn)變，背后的憲法規(guī)范創(chuàng)設(shè)及所有權(quán)轉(zhuǎn)化程序亦負(fù)載了人人參與而形成的全民意志和利益，因此，自然資源“國家所有”的憲法價值與主權(quán)意義上的國家代表利益的全民性是高度一致的，這種一致性也反過來保障資源所有權(quán)在憲法秩序中的穩(wěn)定性和權(quán)威性，并進(jìn)而使得作為全民組成部分的個體得通過立法參與表達(dá)其意志，對資源分配和管理進(jìn)行監(jiān)督行使其權(quán)利，通過國家公益政策落實最終受益。①參見崔建遠(yuǎn)：《自然資源物權(quán)法律制度研究》，法律出版社2012年版，第40頁以下。此為自然資源國家所有權(quán)的第一重屬性，即作為憲法意義上的國家所有權(quán)包含的公法權(quán)能，此種權(quán)能屬性使憲法上國家所有權(quán)具有相較于普通法律規(guī)范更廣泛的代表性及更全面的公共性。

2.自然資源國家所有權(quán)的私法屬性

《憲法》中“國家”并不當(dāng)然具備從事法律行為之主體資格，但法學(xué)語境下法律表達(dá)的理想狀態(tài)是實現(xiàn)語義準(zhǔn)確、體系和諧，因此，在認(rèn)識憲法與民法上的所有權(quán)關(guān)系時，“可能不是區(qū)分憲法與民法上的權(quán)利，而是通過解釋民法文本，得出相同的結(jié)論”①參見謝鴻飛：《通過解釋民法文本回應(yīng)自然資源所有權(quán)的特殊性》，《法學(xué)研究》2013年第4期。。在探討二者的關(guān)系之前，首先需明確的是，憲法并非不能直接規(guī)定私法關(guān)系。1919年德國《魏瑪憲法》第118條及第159條禁止公民之間通過契約對其享有的基本政治權(quán)利（如言論及結(jié)社自由）加以限制，被認(rèn)為是憲法規(guī)定私法關(guān)系的范式。事實上，中國憲法中的諸多條款也反映出憲法規(guī)范中公權(quán)與私權(quán)的混合。②如1982年《憲法》第36條和第40條均明確強調(diào)個人不得侵犯公民的宗教信仰權(quán)與通信自由和秘密權(quán)，可見這兩種基本權(quán)利直接規(guī)范私法關(guān)系。參見王涌：《自然資源國家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說》，《法學(xué)研究》2013年第4期。所有權(quán)作為絕對和排他的物權(quán)，是最為典型的民事權(quán)利類型；但是，所有權(quán)作為公民自我保存和人格自由發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，同樣也是國家所保護(hù)的基本權(quán)利。不過，與民法所有權(quán)制度相比，憲法所有權(quán)具有一些不同的特點：憲法所有權(quán)系為實現(xiàn)憲法目標(biāo)服務(wù)，主要針對國家對私人所有權(quán)的任意性剝奪（例如，國家通過歧視性法律來實現(xiàn)對某一特定群體所有權(quán)的侵奪）；憲法所有權(quán)是系統(tǒng)、動態(tài)、目的導(dǎo)向和目的明確的，而非是以權(quán)利為基礎(chǔ)的、靜態(tài)的、概念性的和理論性的；憲法所有權(quán)超越了民法所有權(quán)狹隘的主體—客體—第三人的理論框架，關(guān)注所有權(quán)整體體系的關(guān)系性和社會學(xué)的層面，諸如，獲取財產(chǎn)的平等、財產(chǎn)的安全、促進(jìn)人格尊嚴(yán)的保護(hù)、個人和社會利益的平衡等。相比之下，民法所有權(quán)更關(guān)注財產(chǎn)關(guān)系的穩(wěn)定和私人財富的物盡其用。③參見石佳友：《民法典與社會轉(zhuǎn)型》，中國人民大學(xué)出版社2017年，第205頁。

結(jié)合自然資源國家所有條款在《憲法》中所處的位置，自然資源國家所有權(quán)并非屬于規(guī)范意義上的基本權(quán)利，憲法對其加以規(guī)定亦并非以賦予個體對抗國家的權(quán)利為旨?xì)w。自然資源國家所有權(quán)面臨的現(xiàn)實難題，主要是憲法國家所有權(quán)向私法所有權(quán)轉(zhuǎn)化時的規(guī)范解釋問題。就自然資源而言，其憲法所有權(quán)向民法所有權(quán)的轉(zhuǎn)化發(fā)生于民事規(guī)范的形成過程，具體體現(xiàn)為憲法對民法在形式與內(nèi)容兩方面的拘束性。就形式而言，自然資源國家所有權(quán)制度在民法中的確認(rèn)須以《憲法》第62條、第64條為立法基礎(chǔ)和程序依據(jù)。就內(nèi)容而言，在《民法典》中“國家所有”之規(guī)范意義包括兩方面：一是相似的文義表達(dá)呈現(xiàn)出的抽象程度和價值負(fù)荷層面的位階差異，這種差異只存在量的分化而不存在質(zhì)的分歧。二是憲法中的不完全規(guī)范可以通過民法進(jìn)行解釋和補充。民法或?qū)ψ匀毁Y源的范圍進(jìn)行解釋，或?qū)ψ匀毁Y源保護(hù)的必要性進(jìn)行價值判斷，使法律的執(zhí)行與立法目的相互嚙合。當(dāng)《民法典》對資源所有權(quán)加以確認(rèn)時，資源所有權(quán)的權(quán)利性質(zhì)已然產(chǎn)生變化，自然資源之上的民事權(quán)利得依物權(quán)行使和保護(hù)規(guī)則得到落實。但自然資源之上負(fù)載的公共目的性將始終是資源權(quán)利行使的“枷鎖”和“歸宿”。《民法典》對普通財產(chǎn)獨占使用和財產(chǎn)屬性的確認(rèn)，一方面充實了私人所有權(quán)的內(nèi)容，另一方面也在無形之中劃定公眾平等利用自然資源的界限。民法解釋學(xué)的這一功能可以在一定程度上遏制國家所有權(quán)的不當(dāng)擴張。此為自然資源國家所有權(quán)的第二重屬性即私權(quán)屬性。

3.憲法上所有權(quán)向民法上所有權(quán)的轉(zhuǎn)化

在明確國家所有權(quán)雙重屬性的前提下，還需要對國家作為所有權(quán)主體的正當(dāng)性及體系效應(yīng)作出回應(yīng)?；诹⒎夹g(shù)的需要，法治化進(jìn)程中的公私之分并非如此涇渭分明，市場經(jīng)濟的發(fā)展不斷催生和滋養(yǎng)的往往是由秩序自由與國家干預(yù)深度聯(lián)動而產(chǎn)生的“經(jīng)濟法”，《民法典》物權(quán)編在重申和拓展私法自治理念的同時，亦無法脫離公法規(guī)制因素對私人領(lǐng)域的滲透和限制性干預(yù)①參見周華：《民法現(xiàn)代化進(jìn)程中的私法自治及其限制》，《學(xué)術(shù)探索》2020年第4期。，因此， 在自然資源國家所有權(quán)的規(guī)制橫跨公私法的場景下，有關(guān)其性質(zhì)的討論不應(yīng)局限于單一的法典歸屬維度。

針對《憲法》將國家作為所有權(quán)主體的規(guī)定，目前學(xué)界的主流解釋方案主要包括“國家說”“全民說”“政府說”和“公法法人說”?！叭裾f”中的“全民”作為非嚴(yán)格意義的法律概念在詮釋權(quán)利主體確定性方面的功能缺失?！罢f”可能導(dǎo)致的政府所有權(quán)對國家所有權(quán)的不當(dāng)分解，對于自然資源國家所有權(quán)的理論解釋和制度建設(shè)皆存在不周全之處。②參見葉榅平：《自然資源國家所有權(quán)主體的理論詮釋與制度建構(gòu)》，《法學(xué)評論》2017年第5期。相比之下，“公法法人說”和“國家說”更具科學(xué)性，但兩者的論證基礎(chǔ)又各有側(cè)重。公共法人所有權(quán)理論認(rèn)為，公共財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容和責(zé)任可以通過民法技術(shù)規(guī)則中的法人制度加以確定③參見單平基、彭誠信：《“國家所有權(quán)”研究的民法學(xué)爭點》，《交大法學(xué)》2015年第2期。，進(jìn)而避免公共財產(chǎn)權(quán)利的任意私有化?！皣艺f”則將國家作為社會公共目的實現(xiàn)的唯一適格主體，且認(rèn)為“公法法人說”并未回應(yīng)其與私法法人在權(quán)利義務(wù)及責(zé)任等方面的客觀差異，“公法法人說”在私法領(lǐng)域的適用可能對現(xiàn)有財產(chǎn)理論和所有權(quán)制度造成沖擊。

《民法典》第246條繼續(xù)沿用《憲法》關(guān)于國家所有財產(chǎn)屬于全民所有的法律表達(dá)，對于國家所有權(quán)主體資格的解釋可能面臨更具體的困難，但這并不意味著國家所有權(quán)難以與傳統(tǒng)所有權(quán)實現(xiàn)充分的理論契合。從歷史角度觀之，國家作為財產(chǎn)所有權(quán)主體最早可追溯至羅馬法，以1918年蘇俄憲法及德國《魏瑪憲法》為標(biāo)志，通過對個人之于特定財產(chǎn)的自由支配予以限制，部分私人財產(chǎn)權(quán)通過立法轉(zhuǎn)移至主權(quán)國家，進(jìn)而實現(xiàn)國家在根本法上對重要經(jīng)濟力量的調(diào)控及對公共福利的保障，這是國家得享有憲法上所有權(quán)的基礎(chǔ)動因。公法上的所有權(quán)可以解釋為私法所有權(quán)獲得完全權(quán)能的對價，私人在關(guān)涉公共福祉之領(lǐng)域負(fù)有促進(jìn)和保護(hù)義務(wù)，而此種義務(wù)的履行方式之一即是通過讓渡私人對重要生產(chǎn)資料的管控而實現(xiàn)的。此時，國家所有系作為一種規(guī)制手段以避免市場的失靈，從反面講，國家甚至有義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行規(guī)制以促成國家公共任務(wù)的實現(xiàn)。④參見朱虎：《國家所有和國家所有權(quán)——以烏木所有權(quán)歸屬為中心》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2016年第1期。法律隨之對其加以承認(rèn)和保護(hù)使得國家的所有權(quán)主體資格獲得權(quán)威的法律外觀。

自然資源國家所有即全民所有是一種所有權(quán)的法律表達(dá)，而“所有權(quán)”與“所有制”二者在憲法語境下具有意志表達(dá)和利益歸屬上的相通性和一致性。⑤同注②。法律將自然資源“國家所有”作為最終的制度安排，一是對歷史和實踐的有意遵循，二是運用立法技術(shù)使制度既符合自然資源全民所有的立法意旨，又能實現(xiàn)所有權(quán)主體理論的邏輯融貫。因此，采“國家說”既是形式理性的要求，也是回溯歷史得出的趨于良性的解釋結(jié)論，其最終目標(biāo)是服務(wù)于資源所有權(quán)理論的閉合建構(gòu)。《民法典》第246條實際上正是發(fā)揮此種制度功能，依據(jù)此條規(guī)定，被注入私權(quán)基因的自然資源所有權(quán)可在適當(dāng)之時派生出用益物權(quán)，進(jìn)而為私人在民法層面對自然資源的使用提供母權(quán)基礎(chǔ)。⑥參見單平基：《自然資源之上的權(quán)利層次》，《中國法學(xué)》2021年第4期。

（二）自然資源國家所有權(quán)私法屬性及其優(yōu)勢

1.自然資源國家所有權(quán)私法公法化及理由

主張私法公法化的觀點認(rèn)為，自然資源兼具公共物品和私人物品雙重價值屬性，這使得私法形式中的自然資源所有權(quán)具有不同于一般民事權(quán)利的特征。一方面，歸屬國有的自然資源往往因客體的流動性或整體性，既在權(quán)利客體的獨立性和穩(wěn)定性方面難以確定，又在價值總量和使用形式上難以判斷，因而無法在私權(quán)體系內(nèi)部獲得完全的規(guī)制。外在制度的介入使得同一類型的自然資源可能存在多層次的權(quán)利構(gòu)造，此種多元的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)又與私權(quán)體系存在天然的張力。另一方面，部分學(xué)者亦對國家所有權(quán)物權(quán)化可能導(dǎo)致的后果產(chǎn)生疑慮，即認(rèn)為以“私權(quán)”性質(zhì)為基礎(chǔ)分析自然資源國家所有權(quán)，承認(rèn)國家對國有自然資源具有占有、使用、處分、收益等排他性權(quán)利的“泛民法化思維”，會使自然資源的有償使用和市場化改革偏離國有自然資源的公共性①參見邱秋：《中國自然資源國家所有權(quán)制度研究》，科學(xué)出版社2010年版，第179頁。，進(jìn)而有損代內(nèi)公平和代際公平。

2.自然資源國家所有權(quán)私法屬性的強化及優(yōu)勢

傾向于以私法體系構(gòu)建自然資源國家所有權(quán)的觀點認(rèn)為，國家所有權(quán)作為社會主義公有制的法律表現(xiàn)形式②參見席志國：《自然資源國家所有權(quán)屬性及其實現(xiàn)機制——以自然資源確權(quán)登記為視角》，《中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報》2020年第5期。，本質(zhì)上還是以解決資源的歸屬和利用問題為目的的?？贾T所有權(quán)的立法目的和功能定位，國家所有權(quán)對民事實體法提出的要求主要是理順國家所有權(quán)的歸屬和流轉(zhuǎn)問題。自然資源在物理存在形態(tài)和價值功能上的復(fù)雜多樣性，導(dǎo)致其難以作為特定權(quán)利客體實現(xiàn)“整體性利用”，而必須被分為具體的自然資源“物”，并最終以自然資源產(chǎn)品的形式出現(xiàn)于市場上。③參見施志源：《論自然資源國家所有權(quán)的法律構(gòu)成》，《理論月刊》2015年第2期。此種資源配置特征使得國家所有權(quán)私法屬性的強化有其必要。

從功能主義角度視之，國家所有權(quán)體系的私法建構(gòu)以產(chǎn)權(quán)界定和“保障自然資源的合理利用”為價值目標(biāo)，此時產(chǎn)權(quán)界定的成本及資源保護(hù)的效率便成為法律制定和施行的重要考量因素。一般所有權(quán)的享有和行使以實現(xiàn)所支配之物的經(jīng)濟利益最大化為主要任務(wù)，而傳統(tǒng)民法體系下所有權(quán)以“物盡其用”為其規(guī)范目的，所有權(quán)主體的具體實在性、客體的獨立特定性及權(quán)能的完整排他性使所有權(quán)作為一項民事權(quán)利在物權(quán)法體系中具有價值優(yōu)位。

如果從法律體系和實踐需要的視角來審視自然資源國家所有權(quán)的調(diào)整方式，則部門法對國有自然資源的調(diào)整主要涉及民法和行政法。④參見鄒愛華、儲貽燕：《論自然資源國家所有權(quán)和自然資源國家管理權(quán)》，《湖北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第4期；郭志京：《自然資源國家所有的私法實現(xiàn)路徑》，《法制與社會發(fā)展》2020年第5期?？季孔匀毁Y源立法的歷史變遷，公法規(guī)制植根于深厚的社會主義傳統(tǒng)。以經(jīng)濟體制改革為時間節(jié)點，自然資源國家所有的實現(xiàn)路徑被分為兩個階段，在經(jīng)濟體制改革推行之前，自然資源的開發(fā)利用權(quán)以礦產(chǎn)資源、漁業(yè)資源、林業(yè)資源等的使用權(quán)為主要權(quán)利類型，且多通過行政許可的方式無償授予給開發(fā)主體，此時對自然資源的利用偏重于公法規(guī)制。隨著行政主導(dǎo)的自然資源配置模式暴露出諸多缺陷，如自然資源管理中普遍存在的公權(quán)力尋租、開發(fā)利用中的資源浪費及環(huán)境破壞等，私法手段被引入公法關(guān)系以實現(xiàn)國家的社會公共管理職能，①參見郭志京：《自然資源國家所有的私法實現(xiàn)路徑》，《法制與社會發(fā)展》2020年第5期。李顯冬、孟磊：《新中國自然資源法治創(chuàng)新70年》，中國法制出版社2019年版，第140頁?！段餀?quán)法》的出臺正是一種有益嘗試。盡管彼時的自然資源單行法并未適時與《物權(quán)法》保持制度設(shè)計的統(tǒng)一性，完全私法意義上的權(quán)利實現(xiàn)機制并未真正建立起來②對應(yīng)到司法實踐，筆者以“國家所有權(quán)”為全文檢索關(guān)鍵詞在“威科先行”法律數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行案例檢索，檢索案例的時間范圍為2007年至2017年，檢索到判決書共350份，其中民事判決書為299份、行政判決書為39份；又更改檢索案例的時間范圍為2018年至2021年，檢索到判決書共496份，其中民事判決書為406份、行政判決書為65份。由此可見，涉及國家所有權(quán)的案件尤其是民事案件數(shù)量近年來明顯增加。，但私法屬性的強化相較于其他法律調(diào)適的優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)。公權(quán)力性質(zhì)的國家所有權(quán)無法解決轉(zhuǎn)型社會時期國有自然資源進(jìn)入市場的問題，亦難以找到恰當(dāng)?shù)闹贫嚷窂狡降鹊貐⑴c到市場交易之中③參見單平基、彭誠信：《“國家所有權(quán)”研究的民法學(xué)爭點》，《交大法學(xué)》2015年第2期；稅兵：《自然資源國家所有權(quán)雙階構(gòu)造說》，《法學(xué)研究》2013年第4期。，這成為國家所有權(quán)遁入私法領(lǐng)域的契機?！睹穹ǖ洹穼Υ饲胺梢?guī)定予以整合，對自然資源之上負(fù)載的權(quán)利創(chuàng)設(shè)及具體展開加以規(guī)約，構(gòu)建包含自物權(quán)和他物權(quán)在內(nèi)的國有自然資源物權(quán)體系，從而能夠更加全面地保護(hù)自然資源，促進(jìn)合理開發(fā)利用。

二、自然資源國家所有權(quán)的確認(rèn)

（一）國有自然資源的范圍及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

1.《民法典》規(guī)定的國有自然資源范圍

從法典體系設(shè)計的合理性和整體目的出發(fā)，關(guān)于自然資源立法的縱向結(jié)構(gòu)無疑有利于自然資源由粗至細(xì)、由淺入深的全面保護(hù)。《憲法》第9條確立了自然資源在利用和保護(hù)方面的特殊地位，以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)的話語系統(tǒng)包含了最權(quán)威的政治決斷和法律宣示，它決定著《民法典》實現(xiàn)自然資源國有化的限度。由此，針對《憲法》第9條的解釋至關(guān)重要。主流觀點將《憲法》第9條中“等”字解釋為等外，在此方案之下，又存在“相對列舉未盡觀”和“絕對列舉未盡觀”的爭論。④參見歐陽君君：《論國有自然資源的范圍——以憲法第9條為中心的分析》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第3期。

“相對列舉未盡觀”主張對于憲法沒有明確列舉的自然資源，可以基本法律的形式規(guī)定其為國家所有，但是不得在更低位階的法律形式加以設(shè)定。理由是，自然資源由全民所有轉(zhuǎn)化為“國家所有”，并進(jìn)一步發(fā)展出國家所有權(quán)這一多元化的權(quán)利概念，其正當(dāng)性主要來源于廣泛的社會認(rèn)同和法定的全民授權(quán)。憲法的制定主體是全國人民代表大會，由全國人民代表大會制定的基本法律，同樣可以成為公共利益的承擔(dān)者并與憲法共享規(guī)制這一目的。⑤參見朱虎：《國家所有和國家所有權(quán)——以烏木所有權(quán)歸屬為中心》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2016年第1期。立法對特定自然資源進(jìn)行保護(hù)的目的是維持稀缺性自然資源在價值實現(xiàn)上的公共性。秉持法定主義之原則，國有自然資源的范圍應(yīng)不得肆意擴張。如采此解釋方案，法律可對憲法明定的國有自然資源類型予以細(xì)化保護(hù)。對于憲法未明定之類型，則以法律規(guī)定為限進(jìn)行范圍擴張。⑥參見王克穩(wěn)：《論我國國有自然資源的范圍》，《南京社會科學(xué)》2018年第10期。

“絕對列舉未盡觀”主張國有自然資源范圍僅由憲法規(guī)定，且憲法規(guī)定的國有自然資源具有開放性特征。基本理由是，《憲法》第9條第1款后半句在對自然資源的集體所有進(jìn)行規(guī)定時采用了“由法律規(guī)定”之表述，此種表述可以理解為立憲者就某一事項對立法機關(guān)進(jìn)行的委托。兩相比較，第9條前半句并未規(guī)定“由法律規(guī)定”當(dāng)屬立憲者有意為之，意在強調(diào)國有自然資源的范圍并不以法律規(guī)定為前提，對于不屬于集體所有或個別私有自然資源以外的其他自然資源，都應(yīng)當(dāng)屬于國家所有。①參見歐陽君君：《論國有自然資源的范圍——以憲法第9條為中心的分析》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第3期。采此解釋方案的學(xué)者將憲法規(guī)范及下位法對自然資源國家所有權(quán)的規(guī)定理解為是一種設(shè)定權(quán)和規(guī)定權(quán)的關(guān)系，基于此，法律法規(guī)規(guī)定憲法列舉類型之外的自然資源，并非是創(chuàng)設(shè)國家所有權(quán)而僅是對憲法規(guī)定的國家所有權(quán)進(jìn)行重申。

經(jīng)由兩種解釋方案得出的結(jié)果截然不同，作為根本法的憲法規(guī)范解釋尚且存在如此分歧，下位法的解釋似乎亦困難重重。②如森林資源權(quán)屬經(jīng)由《森林法》第14條確定原則上為國有，但森林資源的內(nèi)涵和范圍卻是依托行政法規(guī)的形式進(jìn)行解釋；在《民法典》物權(quán)編及此前的《物權(quán)法》以基本法的形式確立動植物資源及無居民海島等自然資源的國家所有之前，亦存在地方性法規(guī)不得不解決的現(xiàn)實難題，如2004年通過的《寧波市無居民海島管理條例》。自然資源范圍的確定應(yīng)當(dāng)以憲法規(guī)范為依據(jù)，并堅持客體范圍最小與實質(zhì)規(guī)則統(tǒng)一的原則。③參見郭志京：《自然資源國家所有的私法實現(xiàn)路徑》，《法制與社會發(fā)展》2020年第5期?！睹穹ǖ洹窞榇怂龅呐κ紫染褪菍崿F(xiàn)自然資源的特定化。從自然資源進(jìn)入國家所有范圍的進(jìn)程看，《物權(quán)法》幾經(jīng)反復(fù)，最終將國家所有權(quán)的創(chuàng)設(shè)限定在“法律”規(guī)定的范圍內(nèi)，對設(shè)權(quán)主體的嚴(yán)格限制體現(xiàn)了立法對于國家所有權(quán)創(chuàng)設(shè)的審慎態(tài)度?！睹穹ǖ洹返?47條至第254條規(guī)定了國有財產(chǎn)的范圍，有關(guān)國有自然資源的表述在承襲《憲法》的基礎(chǔ)上又吸收了《物權(quán)法》的內(nèi)容，將海域、無居民海島、無線電頻譜資源納入自然資源的范圍，且在規(guī)定礦產(chǎn)、水流、海域及無線電頻譜資源時并未使用“由法律規(guī)定”的表述。

應(yīng)注意，《民法典》第251條關(guān)于動植物資源的表述似與前后條款及《憲法》的規(guī)定有所不同?！稇椃ā返?條第2款在規(guī)定野生動植物資源的國家所有權(quán)時，并未像其他自然資源國家所有權(quán)那樣予以明確規(guī)定。④參見孫憲忠、朱廣新：《民法典評注·物權(quán)編》（第2冊），中國法制出版社2020年版，第389頁。與之相比，《民法典》第251條的表述明確了國家所有的動植物資源應(yīng)“由法律規(guī)定”，這樣的規(guī)定究竟是屬于文義表達(dá)上的反復(fù)還是立法的有意限縮值得討論?！段餀?quán)法》（草案修改稿）第49條曾將該款表述為“野生動植物資源屬于國家所有”，但有代表提出這種將一切野生動植物納入國家所有的做法并不確切也難以實施，因此，《物權(quán)法》及《民法典》均遵循法律保留原則對動植物資源的國家所有進(jìn)行限制性規(guī)定。⑤參見何勤華、李秀清、陳頤：《新中國民法典草案總覽》（增訂本），北京大學(xué)出版社2017年版，第1846頁。然而，否定將所有動植物資源納入國家所有范圍的做法并未正面肯定應(yīng)予保護(hù)的范圍。解釋論者謂“法律規(guī)定屬于國家所有，通常是指列入國家保護(hù)范圍的野生動植物資源，需要由野生動植物資源的目錄確定國家所有的范圍”⑥孫憲忠、朱廣新：《民法典評注·物權(quán)編》（第2冊），中國法制出版社2020年版，第392頁。。此種思路，似乎與解釋《憲法》第9條所采的“相對列舉未盡觀”所采用的論證思路不謀而合，故認(rèn)為將“由法律規(guī)定”理解為國有自然資源范圍應(yīng)以法律明確規(guī)定為限是合理的。

總體而言，《民法典》物權(quán)編對國有自然資源范圍的規(guī)定劃分為三種情形：一是對現(xiàn)行法律已經(jīng)設(shè)定為國家所有的自然資源進(jìn)行歸納式規(guī)定；二是對于不應(yīng)全部設(shè)定為國家所有的自然資源，國家所有的范圍以法律規(guī)定為限，如《民法典》第251條；三是對于其他自然資源，是否屬于國家所有以法律的規(guī)定為限。①參見王克穩(wěn)：《論我國國有自然資源的范圍》，《南京社會科學(xué)》2018年第10期。關(guān)于國家所有的除外情形，《民法典》亦以“法律規(guī)定屬于集體所有的除外”之表述進(jìn)行反面規(guī)定。事實上，《民法典》中的自然資源并不具備可直接定位于某一具象化物體的指示功能。以礦產(chǎn)資源為例，《民法典》雖規(guī)定礦藏屬于國有，但具體的礦種類型需以《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》及《礦產(chǎn)資源分類細(xì)目》確定的礦種為限。如果采“相對列舉未盡觀”的解釋方案，對于未由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門公布為新礦種的資源物難以被認(rèn)定為屬于國家所有。應(yīng)當(dāng)看到，對于法律、法規(guī)尚未明文規(guī)定的新的自然資源類型，究竟應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無主物或是排他性公共資源或是新型自然資源類型，并無可資援用的明確規(guī)定。在通過解釋無法達(dá)成共識時，則需借助更加上位的價值判斷加以確定。

2.國有自然資源的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

就自然資源認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在的障礙，可區(qū)分為兩個層次。第一層次為判斷某類財產(chǎn)是否屬于自然資源范疇。第二個層次為判斷具備自然資源屬性的財產(chǎn)物是否可以國有方式調(diào)整。前一層次屬于有無的判斷，后一層次則是程度的判斷。

就第一層次而言，“自然資源”并非嚴(yán)格的法律術(shù)語，從文義解釋上看，“自然資源”的“自然”強調(diào)生成狀態(tài)，“資源”強調(diào)可利用性。針對自然資源應(yīng)當(dāng)具備的基本法律特征，有學(xué)者認(rèn)為法律意義上的自然資源應(yīng)當(dāng)具備價值性、有限性、地域性和整體性等特征②參見單平基：《自然資源權(quán)利配置法律機制研究》，東南大學(xué)出版社2020年版，第159頁。，價值性和整體性體現(xiàn)的是人與自然的相互影響關(guān)系，而使自然資源有別于其他資源物的主要特征是其有限性與地域性。有限性的定義不以絕對時空領(lǐng)域下自然資源的自我更新和恢復(fù)能力作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，而是試圖在一定時空域度內(nèi)觀察自然資源的生成能力與人類需求之間在量上的相對差異。地域性則強調(diào)分布空間差異性，這種差異性既體現(xiàn)為量的多寡，也包括質(zhì)的優(yōu)劣。

基于前述理解，無線電頻譜資源被《民法典》納入自然資源的范圍便具合理性。關(guān)于氣候資源是否屬于自然資源，是有爭議的：反對者認(rèn)為，按照學(xué)界的通說，當(dāng)前作為物權(quán)客體之物應(yīng)當(dāng)具備的基本特征之一就是能夠為人力所控制。氣候資源屬于是一種動態(tài)的集合物，其不屬于民法意義上的“物”。③參見王樹義、馮汝：《氣候資源國家所有權(quán)問題探析》，《學(xué)習(xí)與實踐》2014年第11期。贊成者認(rèn)為，立法將氣候資源作為國有自然資源加以規(guī)制，目的是維持氣候資源開發(fā)利用的有序性而并非與民爭利。結(jié)合前述論爭，自然資源的判斷標(biāo)準(zhǔn)又可提煉為三方面：是否影響人類基本生存狀況；是否符合“物”之基本特征和屬性及是否以謀取經(jīng)濟利益為目的進(jìn)行資源利用。如果說氣候資源在觀念上可特定，并且可以依托技術(shù)手段加以利用，則其作為一種自然資源尚且可行，但法典化的表達(dá)應(yīng)以最低限度的共性為規(guī)制要義，國有自然資源的設(shè)定應(yīng)遵循法律保留原則④同注①。，因此，氣候資源入典或許還需要更充分的理論依據(jù)和實證觀察。

就第二層次而言，資源的稀缺性及利用方式是界定自然資源是否能夠歸屬國有的最關(guān)鍵考量標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合國家所有內(nèi)涵的規(guī)制目的，可量化的經(jīng)濟價值是將自然資源作為國家所有進(jìn)行規(guī)制的主要驅(qū)動力，而收益的上限取決于自然資源的利用方式，自然資源的利用方式選擇又以成本和收益比較作為基礎(chǔ)考量因素。由此，財產(chǎn)與公共利益的關(guān)聯(lián)程度、財產(chǎn)開發(fā)利用的負(fù)外部性及規(guī)制的執(zhí)行成本成為采用國家所有規(guī)制手段的衡量標(biāo)準(zhǔn)，且在此判斷進(jìn)程中，需要借助比例原則對解釋的合理性進(jìn)行審查。①參見朱虎：《國家所有和國家所有權(quán)——以烏木所有權(quán)歸屬為中心》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2016年第1期。類似的觀點如將稀缺性、特定化可能性及開發(fā)利用過程中的較小外部性作為自然資源設(shè)定所有權(quán)需具備的三個最基本的前提條件。參見劉超：《自然資源國家所有權(quán)的制度省思與權(quán)能重構(gòu)》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第2期。在法典體系內(nèi)部，具有自然資源屬性之物并不全都以國家所有的方式進(jìn)入法律視野。依用途之不同，有論者進(jìn)一步將自然資源區(qū)分為社會公共財產(chǎn)和國家私產(chǎn)，單就國家私產(chǎn)這一部分而言，其意涵為國家作為所有權(quán)主體對此類財產(chǎn)享有排他性的法人財產(chǎn)權(quán)，基于這一部分產(chǎn)生的法律關(guān)系主要由民法調(diào)整。②參見肖澤晟：《社會公共財產(chǎn)與國家私產(chǎn)的分野——對我國“自然資源國有”的一種解釋》，《浙江學(xué)刊》2007年第6期。這種分類方法受到大陸法系公私二分立法傳統(tǒng)的啟示。盡管我國法律在規(guī)定國有自然資源時并未使用“公共物品”之表述，但公共物品具備的某些特征如共享性和非排他性等，對于國有自然資源范圍的確定具有極為重要的參考價值。正是基于自然資源國家所有權(quán)的“公共物品”屬性，《民法典》規(guī)定的自然資源國家所有權(quán)具有極強的追及效力。具體而言，即是為私人非法所得的自然資源，無論在后續(xù)的交易中如何輾轉(zhuǎn)流通，皆不存在善意取得制度適用的空間。

此外，我國物權(quán)制度尚未規(guī)定無主物的先占取得，但在實踐生活中不乏關(guān)于“無主物”的權(quán)屬之爭。孫憲忠教授認(rèn)為，我國自然資源領(lǐng)域的民法立法不宜放棄無主物的法律規(guī)制，在自然資源法律體系中對“無主物”這個概念的提倡，并非是對主體任意先占無主財產(chǎn)的默許或鼓勵，而是試圖通過主權(quán)性質(zhì)的管理權(quán)去限制甚至禁止人們獲取這些特殊的無主物。③參見孫憲忠等：《國家所有權(quán)的行使與保護(hù)研究》，中國社會科學(xué)出版社2015年版，第385-402頁。但此種主張超出了法教學(xué)框架下的邏輯推理，因而難以為《民法典》確立的法律秩序所肯認(rèn)。以此前爭議巨大的“烏木案”為例，《民法典》第318條或第319條或可為此問題提供解釋路徑，但結(jié)合烏木的自然屬性和形成過程，尚無法解釋得出其為“埋藏物”或“隱藏物”的確切結(jié)論。原因在于，如果將無人認(rèn)領(lǐng)之“埋藏物”或“隱藏物”歸為國家所有，而不論其此前是否存在所有人，則《民法典》物權(quán)編列舉的國有自然資源類型范圍或許會被不當(dāng)擴大，這似乎有違“物權(quán)法定”。如果將“埋藏物”“隱藏物”限定為需要存在所有人而且所有人不明，則烏木因自始不存在所有者而成為“無主物”。④同注①，朱虎一文?；诓慌c民爭利的價值考量，烏木等“無主物”應(yīng)被排除在國有自然資源范圍之外，交由其他制度適時調(diào)整。

（二）自然資源確權(quán)登記

登記本質(zhì)上是借助人力實現(xiàn)自然資源的部分特定化，確權(quán)登記具有以公示化的技術(shù)手段表彰自然資源國家所有權(quán)范圍的功能，通過明確登記事項與權(quán)利主體的對應(yīng)關(guān)系，既可確定相應(yīng)權(quán)屬，亦可明晰歸責(zé)主體。正是通過確權(quán)登記，自然資源的公法規(guī)制與私權(quán)接軌。

1.自然資源確權(quán)登記的現(xiàn)狀及內(nèi)容

《民法典》第209條第2款規(guī)定國有自然資源所有權(quán)可以不登記，這與既往政策性文件強調(diào)的加快推進(jìn)統(tǒng)一確權(quán)登記并非矛盾。第209條第2款旨在為自然資源國家所有權(quán)的開放性留足制度空間，而并非以登記作為權(quán)屬判斷標(biāo)準(zhǔn)。對于尚無法登記造冊，但依物的屬性和社會普遍認(rèn)同構(gòu)成國有自然資源特征之物，所有權(quán)仍屬于國家。根據(jù)《民法典》第210條之規(guī)定，統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度的建立是完善的物權(quán)體系應(yīng)予實現(xiàn)的制度目標(biāo)，對于能夠進(jìn)行生態(tài)空間確權(quán)的自然資源，應(yīng)以登記為原則。以第210條為規(guī)范基礎(chǔ)，行政法規(guī)有權(quán)就不動產(chǎn)統(tǒng)一登記予以細(xì)化，2015年《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱“《條例》”）即為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的階段性成果。與此同時，不少地方根據(jù)《物權(quán)法》和《條例》相繼頒布了地方性的不動產(chǎn)登記規(guī)范。與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記相配套，2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》第24條就耕地、林地和草地的統(tǒng)一登記作出規(guī)定。①參見孫憲忠、朱廣新：《民法典評注·物權(quán)編》（第2冊），中國法制出版社2020年版，第46-47頁。2019年印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”），其中第1條明確立法宗旨是推進(jìn)自然資源確權(quán)登記法治化，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和自然資源的整體保護(hù)，《暫行辦法》第2條和第3條同時提出應(yīng)對現(xiàn)行法規(guī)定的自然資源所有權(quán)和自然資源生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一登記。

統(tǒng)一確權(quán)登記目的之一是便利自然資源的歸屬利用，二是推進(jìn)環(huán)境生態(tài)管護(hù)。值得注意的是，《暫行辦法》在設(shè)定登記單元時確立了生態(tài)功能完整性相較于經(jīng)濟層面所有權(quán)確認(rèn)的優(yōu)先性，突出了產(chǎn)權(quán)改革重視生態(tài)保護(hù)的政策傾向。自然資源以國家所有權(quán)為基本權(quán)能構(gòu)造，登記客體具有“自然資源”和“自然生態(tài)空間”雙重屬性。以《自然資源登記簿》所載內(nèi)容為觀察視角，自然資源確權(quán)登記的內(nèi)容主要包括自然資源的所有權(quán)人、自然狀況、公共管制和不動產(chǎn)權(quán)利關(guān)聯(lián)信息等四項。伴隨《民法典》的頒行，自然資源確權(quán)登記的法治工作被提上新的日程。生態(tài)文明建設(shè)理念的貫徹落實與產(chǎn)權(quán)制度改革的持續(xù)推進(jìn)使自然資源確權(quán)登記制度從幕后走到臺前，并在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革中占據(jù)著重要地位。

2.確權(quán)登記的問題及基本思路

（1）問題與難點

實現(xiàn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵內(nèi)容，目前自然資源確權(quán)工作面臨諸多難題，主要是登記管理因部門職責(zé)劃分不清導(dǎo)致的“一地多證”、登記信息監(jiān)管和分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息單一等問題。②參見侯飛：《自然資源統(tǒng)一確權(quán)礦產(chǎn)三維登記模式探索》，《中國礦業(yè)》2020年第12期。

首先，已經(jīng)實施的不動產(chǎn)登記與自然資源確權(quán)登記存在內(nèi)容上的重復(fù)。以森林資源為例，實踐中對于林地及林業(yè)資源負(fù)載的所有權(quán)及使用權(quán)等往往登載于一證之上，此種將所有權(quán)合并登記的做法雖然具有操作上的簡便性，但在同一客體上設(shè)置多重所有權(quán)的做法，模糊了不同所有權(quán)客體在功能及法律性質(zhì)的差異性。多種權(quán)利登載于統(tǒng)一簿冊，導(dǎo)致自然資源管理陷入混亂，權(quán)利內(nèi)容的重疊和交叉也可能使主體混同，進(jìn)而產(chǎn)生法律上的糾紛和沖突。

其次，自然資源確權(quán)登記的有關(guān)權(quán)利主體尚待細(xì)化。同傳統(tǒng)物權(quán)理論中的確權(quán)登記制度一樣，自然資源確權(quán)登記主要以自然資源的存在形態(tài)及權(quán)利歸屬狀況為主要登記內(nèi)容，其最終解決的是資源歸屬問題。在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度背景下，物權(quán)歸屬與確權(quán)登記的互動是前提也是基礎(chǔ)。由于自然資源在數(shù)量和價值上難以獲得精確而量化的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，國家所有權(quán)的公法解釋路徑與產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)化存在內(nèi)在張力。政府作為所有權(quán)事實上的行使主體，具有對自然資源予以管理和配置的多重權(quán)利，自然資源通過層層代理最終轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤胶筒块T所有，但與之相應(yīng)的責(zé)任卻并不明晰，從而導(dǎo)致國有資源資產(chǎn)的流失。

再次，自然資源確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記的銜接存在障礙。自然資源作為特殊財產(chǎn)呈現(xiàn)的生態(tài)空間屬性、其上負(fù)載的多種資源要素聚合形成的權(quán)屬析分困境等，與傳統(tǒng)物權(quán)歸屬與流轉(zhuǎn)制度之間存在張力。自然資源所有權(quán)客體具有權(quán)利性質(zhì)和歸屬的特定性，而自然資源權(quán)屬則涉及以土地為基礎(chǔ)承載的各類資源要素所呈現(xiàn)的權(quán)利束，其一方面表現(xiàn)為自然資源作為整體的空間集合歸屬于國家所有的單一所有權(quán)性質(zhì)，另一方面空間內(nèi)部的各項資源要素又可逐項劃歸為國家所有。由此，以傳統(tǒng)單向性、二維平面化的不動產(chǎn)登記為主線的登記制度與“空間登記”改革構(gòu)想存在登記事項、登記程序、登記技術(shù)等多方面的銜接困難。

最后，國土空間用途管制是自然資源確權(quán)登記制度的一個重要面向，然而現(xiàn)在的確權(quán)登記卻面臨著來自對傳統(tǒng)單一要素登記路徑依賴的挑戰(zhàn)。當(dāng)森林、動物、水、土地等作為所屬自然資源組成部分被分離、量化之后，其往往是作為單個的物成為民事權(quán)利的客體，根據(jù)客體自然屬性和法律規(guī)制差異決定是否予以登記。但將各種國有自然資源作為整體進(jìn)行保護(hù)時，又以確權(quán)登記為必需。同時，自然資源的流動性和區(qū)域性特征可能造成確權(quán)登記在空間上的重疊、交叉或遺漏并降低資源治理效能。①參見譚榮：《自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革和體系建設(shè)思考》，《中國土地科學(xué)》2021年第1期。

（2）確權(quán)登記的推進(jìn)思路

首先，是應(yīng)以不動產(chǎn)為基礎(chǔ)推進(jìn)確權(quán)登記。國內(nèi)自然資源體系建構(gòu)無論是在基本的概念功能還是在規(guī)則秩序方面，都始終立基并依賴于物權(quán)法的基本原理。自然資源確權(quán)登記的客體是自然資源國家所有權(quán)，而不動產(chǎn)登記覆蓋的范圍則更廣，登記的范圍既包括國有自然資源，也包括集體和私人所有的其他需要登記的財產(chǎn)，登記的權(quán)利既包括所有權(quán)，也包括從所有權(quán)之上派生出來的其他物權(quán)。從制度功能的覆蓋面觀之，不動產(chǎn)登記均可為自然資源確權(quán)登記提供技術(shù)支撐。此為以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)推進(jìn)自然資源確權(quán)登記的理由之一。

立法經(jīng)濟原則是法律技術(shù)運作的一個重要方面，這要求立法者在創(chuàng)制規(guī)范時應(yīng)盡量秉持守成之上再創(chuàng)新的態(tài)度?！睹穹ǖ洹分?，分散創(chuàng)設(shè)大量的不動產(chǎn)物權(quán)規(guī)范對不動產(chǎn)登記制度的建立提出了迫切的現(xiàn)實要求，在理論界和實務(wù)界的共同呼吁下，2007年《物權(quán)法》第10條的出臺奠定了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記規(guī)范化的總基調(diào)，以2015年《不動產(chǎn)登記暫行條例》的出臺為契機，統(tǒng)一登記制度構(gòu)想進(jìn)一步具體化。《暫行辦法》第5條為以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)的自然資源確權(quán)登記提供了法律支持，同時《民法典》第210條再次重申要建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，該制度應(yīng)當(dāng)是包含自然資源確權(quán)登記在內(nèi)的所有登記規(guī)范的統(tǒng)一化。此為以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)推進(jìn)自然資源確權(quán)登記的理由之二。

其次，物權(quán)登記應(yīng)兼顧物權(quán)公示與公法限制。自然資源確權(quán)登記面臨的最大理論瓶頸在于“生態(tài)一物”的概念與傳統(tǒng)物權(quán)體系下的“一物一權(quán)”理念的錯位。漸進(jìn)式的確權(quán)登記體系的發(fā)展需要遵循基本法的原則牽引及個性化制度革新，基于部門法律之間的共同性與差異性特征，各項制度之間有效率地融合當(dāng)為必要。循此，上位的指導(dǎo)理念應(yīng)以明晰產(chǎn)權(quán)歸屬為前提，以有償使用為主線促進(jìn)市場化流轉(zhuǎn)。考慮到物權(quán)制度規(guī)制的局限性，部分權(quán)利被排除在登記制度之外。伴隨經(jīng)濟的發(fā)展和空間概念的不斷充實，新型權(quán)利的探討是否應(yīng)被考慮進(jìn)入制度之內(nèi)仍需要物權(quán)理論進(jìn)一步回應(yīng)。

長久以來，自然資源公益優(yōu)位是自然資源國家所有權(quán)豁免登記的傳統(tǒng)法理依據(jù)。但是從實踐方面考察，對自然資源的擴張性使用是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。在資源型資產(chǎn)從靜態(tài)管理到動態(tài)利用的轉(zhuǎn)變過程中，流轉(zhuǎn)是重要手段，行政許可是必經(jīng)程序。確權(quán)登記是物權(quán)流轉(zhuǎn)的必要程序。自然資源國家所有權(quán)依法不得流轉(zhuǎn)，但是由所有權(quán)派生的其他物權(quán)的流轉(zhuǎn)必然以所有權(quán)的準(zhǔn)確記載和公示為法律前提。循此，自然資源確權(quán)登記應(yīng)在《民法典》確立的整個物權(quán)制度體系下展開。

私權(quán)傳統(tǒng)崇尚權(quán)利推定，但作為國有自然資源所有權(quán)客體的自然資源在權(quán)屬確認(rèn)方面有其特殊性。其中，實施合理的國土空間用途管制是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記需要達(dá)致的一個重要制度目標(biāo)。此前《土地管理法》（如第4條）、《森林法》（如第73條）分別就耕地和林地使用建立了相對嚴(yán)格的用途管制?！睹穹ǖ洹返?46條規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)符合法律、行政法規(guī)關(guān)于土地用途的規(guī)定，這是此前《物權(quán)法》沒有規(guī)定的內(nèi)容，表明國土空間用途管制制度的建設(shè)正經(jīng)歷由點到面逐步實現(xiàn)廣覆蓋的擴大化趨勢。同時，針對自然資源被改變用途或非法使用等亂象，相應(yīng)出臺的法律、行政法規(guī)皆強調(diào)嚴(yán)格落實用途管制，遏制隨意開發(fā)行為。①如2020年12月發(fā)布的《中華人民共和國長江保護(hù)法》第20條規(guī)定國家對長江流域國土空間實施用途管制；2021年6月發(fā)布的《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》第33條要求海南貿(mào)易港建設(shè)要實行差別化的自然生態(tài)空間用途管制；行政法規(guī)如2021年5月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于科學(xué)綠化的指導(dǎo)意見》第十一點提出要強化林地草地用途管制；同期發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作情況的報告》提出“開展長江經(jīng)濟帶國土空間用途管制等試點，構(gòu)建差別化自然生態(tài)空間用途管制規(guī)則”。

3.自然資源確權(quán)登記的進(jìn)展

在不動產(chǎn)登記工作推進(jìn)過程中，登記內(nèi)容的全面系統(tǒng)與登記程序的簡潔規(guī)范是一項基礎(chǔ)性目標(biāo)，圍繞登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”的登記制度建設(shè)是開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的程序支撐。②參見崔麗、常戈群：《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記業(yè)務(wù)框架初探》，《中國礦業(yè)》2018年第6期。《暫行辦法》明確要求對水流、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產(chǎn)資源探索建立三維登記模式，這主要是考慮到此類自然資源存量評估、利用方式和監(jiān)測途徑等方面的特殊性。對比傳統(tǒng)自然資源登記工作量大、入場難等測繪弊端，三維登記模式在技術(shù)上能夠?qū)崿F(xiàn)基于傾斜實景三維的多源數(shù)據(jù)融合，將自然資源管理延伸至三維空間和歷史變化等多維度進(jìn)行觀察。此種技術(shù)較傳統(tǒng)登記手段具有保證登記數(shù)據(jù)精度、提高數(shù)據(jù)錄入與共享效率以及保障工作人員安全等多項優(yōu)勢，是未來自然資源確權(quán)登記制度設(shè)計的努力方向。

存在的問題是，此種登記模式對于專業(yè)技術(shù)和經(jīng)濟投入提出較大挑戰(zhàn)。強化不動產(chǎn)登記簿的推定與公信力，是建立一套科學(xué)合理的不動產(chǎn)登記體系的一條主線。同時，在對自然資源的有關(guān)權(quán)能事項予以登記時，如果測量標(biāo)準(zhǔn)不一，會造成權(quán)利范圍不清楚或沖突的情況，在規(guī)則設(shè)置上也疊床架屋。就登記機構(gòu)而言，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記原則上不應(yīng)突破傳統(tǒng)的屬地登記管轄方式。由于自然資源確權(quán)登記行為具有公私法雙重性質(zhì)，立法的整體布局應(yīng)在行政職權(quán)的整合調(diào)配與登記技術(shù)規(guī)則二者之間有所側(cè)重。《民法典》已經(jīng)為不動產(chǎn)登記統(tǒng)一立法提供了初步的制度供給，專門立法的重要任務(wù)就是對其予以具體化、系統(tǒng)化，以進(jìn)一步完善物權(quán)制度，及時定紛止?fàn)?，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。

三、自然資源國家所有權(quán)的行使

（一）自然資源國家所有權(quán)實現(xiàn)模式的域外考察

1.英美法系的公共信托理論

英美法系國家主要依托公共信托理論對具有重要價值的自然資源加以規(guī)制，而英、美兩國的公共信托的不同之處又體現(xiàn)在調(diào)整目的的差異性，即前者旨在規(guī)避國家對財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的限制，而后者致力于提高財產(chǎn)在非經(jīng)濟價值領(lǐng)域的保護(hù)管理效能。①參見朱冰：《論自然資源物權(quán)構(gòu)造的理論困境——基于中美比較的視角》，《同濟大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第3期。具體到美國，逐漸發(fā)展起來的公共信托理論致力于調(diào)整州政府在公共自然資源管理上的法律定位，對政府權(quán)力施加的限制主要表現(xiàn)為三方面：其一是信托財產(chǎn)不得僅用于公共目的；其二是用于公共用途的財產(chǎn)不得被出售（即便交易是基于公平合理的市場價格）；其三是該類財產(chǎn)必須用于與之相關(guān)的特定用途。②See Joseph Sax, “The Public Trust Doctrine in Natural Resources Law: Effective Judicial Intervention”, 68 Mich. L. Rev. 471, 473-477 (1970).

美國自然資源權(quán)利所保護(hù)的利益和新的權(quán)利類別依托案例法不斷拓展，新的可保利益經(jīng)由社會普遍認(rèn)同和法律理論強調(diào)獲得法律確認(rèn)，自然資源使用涵蓋了生存保障、生態(tài)環(huán)境和公共使用等多功能價值和多層次邏輯關(guān)系，權(quán)利的行使亦不受“一物一權(quán)”原則限制。③參見張牧遙：《國有自然資源特許使用權(quán)研究》，中國社會科學(xué)出版社2018年版，第44-45頁。在美國的公共信托制度中，公共信托的人可能是聯(lián)邦或全體人民，委托主體經(jīng)過法律擬制介入自然資源管理配置決策，并在政府不當(dāng)行使普通法所有權(quán)時具有原告的法律資格，以此對作為受托人的各級政府進(jìn)行監(jiān)督。④參見李國強、李雨佳：《公私法接軌的自然資源國家所有權(quán)的規(guī)制邏輯》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2021年第5期。自然資源權(quán)利在面向公眾習(xí)慣性使用、非違背公共利益的一般性使用時則更寬容。

2.大陸法系的公物制度理論

德國法中發(fā)揮公共財產(chǎn)制度功能的法律主要包括行政法中的公物制度和民法中的財政制度。⑤參見程淑娟：《國家所有權(quán)民法保護(hù)論》，法律出版社2013年版，第120頁。行政法上的公物制度主要關(guān)注用于公共目的的自然物的使用。根據(jù)公物使用是否需要特別批準(zhǔn)，自然公物的使用可以劃分為一般使用和特別使用。個人對自然資源的一般使用可排除行政權(quán)力的違法限制，對于超出一般使用范圍的使用需要（往往是經(jīng)濟需要），則須設(shè)定專門的使用許可。⑥參見張牧遙：《國有自然資源特許使用權(quán)研究》，中國社會科學(xué)出版社2018年版，第40-41頁。相較而言，《德國民法典》對資源所有權(quán)的調(diào)整始終以維系私權(quán)的完滿為核心，因此，對具有特殊性質(zhì)的自然資源國家所有權(quán)并無特別規(guī)定，而是交由自然資源法來調(diào)整。法國法中亦有公產(chǎn)和私產(chǎn)之分，但二者外延并不同于德國法之規(guī)定，此處的公產(chǎn)為行政主體所有，尚有可供公眾直接使用之公產(chǎn)與公務(wù)用公產(chǎn)之二分，自然資源則依其保護(hù)必要性有選擇地被納入公產(chǎn)范疇，如江河、海岸、海灘等。①參見王名揚：《法國行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第238頁。公產(chǎn)之上的所有權(quán)屬于行政法上的所有權(quán)，亦根據(jù)用途有一般使用和特別使用之分。與行政法上調(diào)整的國有自然資源范圍相比，《法國民法典》的規(guī)定則主要是對部分作為私產(chǎn)的土地予以規(guī)制，但總體而言，作為自然資源國家所有權(quán)的客體范圍在不斷擴大。

依大陸法系公產(chǎn)法理論建立起來的“公物所有權(quán)”本質(zhì)上仍強調(diào)公產(chǎn)的自由、平等使用，而“并不在于確立起國家的公物管理人地位”②張翔：《海洋的“公物”屬性與海域用益物權(quán)的制度構(gòu)建》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報）》2012年第6期。。公產(chǎn)所有人服務(wù)于作為“公產(chǎn)”的自然資源公共目的的實現(xiàn)，對于人人免費使用公產(chǎn)之行為負(fù)有更高的容忍義務(wù)，國民基于此獲得對于“公有物”的自由支配。由此產(chǎn)生的問題是：允許人人開放式進(jìn)入“公產(chǎn)”各個部分而使其承受較少權(quán)利負(fù)擔(dān)，國民對公共資源的無節(jié)制支配最終可能演變?yōu)楣∷Q的“公地悲劇”。原因是，受公產(chǎn)使用人作為理性、自利“經(jīng)濟人”心理驅(qū)使，公地條件下排他性產(chǎn)權(quán)的缺失會使得公共資源的使用陷入掠奪式支配和混亂無序狀態(tài)，反而使得資源配置效率總體低下。

英美法系自然資源權(quán)的行使以對自然資源之上利益進(jìn)行法律確認(rèn)為表現(xiàn)形式。大陸法系采公物制度，主要由行政法和自然資源單行法對自然資源國家所有權(quán)予以確認(rèn)和保護(hù)。比較法視野下各國的自然資源權(quán)利內(nèi)嵌于本土獨特的法律傳統(tǒng)，《民法典》則是在吸收有益成果的基礎(chǔ)上回歸本土實踐，詳言之，即是以完滿的所有權(quán)權(quán)能為基礎(chǔ)，以國有自然資源的使用權(quán)能而非所有權(quán)能為主線構(gòu)建物權(quán)機制，服務(wù)于法律主體使用國有自然資源及行使國家所有權(quán)權(quán)能。③參見謝海定：《國家所有的法律表達(dá)及其解釋》，《中國法學(xué)》2016年第2期。

（二）國有自然資源有償使用制度改革的私法路徑

新中國成立以來自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程歷經(jīng)了三個階段④即“完全的行政支配——自然資源所有權(quán)和使用權(quán)分離且使用權(quán)不可交易——自然資源使用權(quán)有償使用交易逐步放開”三個階段，參見盧現(xiàn)祥、李慧：《自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革：理論依據(jù)、基本特征與制度效應(yīng)》，《改革》2021年第2期。，如果將產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為《民法典》視野下的法律表達(dá)，則權(quán)利主體明確對應(yīng)自然資源的所有，產(chǎn)權(quán)可自由交易對應(yīng)自然資源的流轉(zhuǎn)和使用，產(chǎn)權(quán)的保障則對應(yīng)一系列物權(quán)保障與救濟規(guī)則，《民法典》正是在范圍和方式兩方面對自然資源的有償使用及產(chǎn)權(quán)制度改革產(chǎn)生影響。

1.傳統(tǒng)雙軌制及“委托—代理”理論的功能局限

伴隨市場經(jīng)濟走向縱深，國有自然資源利用從無償委托行使轉(zhuǎn)為部分有償使用，但立法未及時跟進(jìn)導(dǎo)致雙軌制下的自然資源利用陷入困境：一方面相關(guān)法律缺位，有償使用缺乏制度支撐；另一方面權(quán)利主體對自然資源進(jìn)行惡意開發(fā)利用，導(dǎo)致資源配置效率低下?，F(xiàn)行立法對國家所有權(quán)實現(xiàn)方式的規(guī)定多為自然資源單行法，在使用特征上總體呈現(xiàn)出鮮明的“行政性”，《民法典》第246條第2款明確國家所有權(quán)行使的代表主體為國務(wù)院。與《暫行辦法》相配套的《自然資源登記簿》將所有權(quán)人一欄登記項目進(jìn)一步細(xì)分為“所有權(quán)代表行使主體”和“所有權(quán)代表行使內(nèi)容”兩個子項。問題或在于，在現(xiàn)行法律中尚不存在獲得明確授權(quán)的其他主體，且委托代理的權(quán)利內(nèi)容及行使方式未進(jìn)一步明確的情形下，以單一的授權(quán)代理法律關(guān)系解釋資源性資產(chǎn)的復(fù)雜權(quán)利配置過程恐力有不逮。

同時，地方政府成為事實上的權(quán)利享有主體，此時來自不同機構(gòu)的復(fù)雜指令會使得此私產(chǎn)所有者或與其互動的法律公共人員很難了解誰在控制，控制到什么程度，哪些法規(guī)應(yīng)當(dāng)被優(yōu)先適用，等等。①See Shelly Hiller Marguerat,Private Property Rights and the Environment: Our Responsibilities to Global Natural Resources, Cham,Switzerland : Palgrave Macmillan，2019，p.176.對自然資源的代表行使負(fù)載了公共管理職責(zé)，由同一主體同時行使具有利益沖突的兩種職責(zé)，似乎難以避免權(quán)力尋租。自然資源控制權(quán)通過委托代理關(guān)系層層下放，但具體的產(chǎn)權(quán)主體卻無法清晰界定，相關(guān)利益主體在權(quán)力分化過程中數(shù)量增多，必然引發(fā)管理的混亂。在自然資源產(chǎn)權(quán)改革制度相對滯后的情形下，一方面自然資源潛在價值巨大，驅(qū)動相關(guān)利益主體爭相攫取經(jīng)濟資源開發(fā)利用機會；另一方面有效合理的產(chǎn)權(quán)交換和保護(hù)規(guī)則闕如，自然資源資產(chǎn)的獲得和使用游離于法律秩序之外。

此外，國務(wù)院授權(quán)各部委及地方政府代為行使自然資源所有權(quán)，最終目的是使自然資源真正用之于民，因此，在制度設(shè)計上應(yīng)側(cè)重于淡化政府處分國有財產(chǎn)的管制色彩。這一基本立場在《民法典》物權(quán)編有所體現(xiàn)，但將自然資源國家所有權(quán)規(guī)定條款數(shù)量與自然資源占有使用條款進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)后者的調(diào)整力度仍然十分有限。然而，從國務(wù)院到國有資源的具體行使中間存在數(shù)個環(huán)節(jié)，某項財產(chǎn)的處分狀況必然需借助委托代理方得以充分實現(xiàn)。中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳2022年3月印發(fā)的《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制試點方案》（以下簡稱“《方案》”）是國家試圖縮小代理鏈條、壓實代理人信托義務(wù)②參見徐海燕：《論實現(xiàn)共同富裕的法律途徑——以國家所有權(quán)制度為視角》，《北京理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2022年第2期。，依法行使所有者權(quán)利的創(chuàng)新工作機制?！斗桨浮穼⑺袡?quán)代理行使職責(zé)明確限定于省級、市地級政府，進(jìn)而為所有者依法行權(quán)履職，形成更加清晰完善的考核評價標(biāo)準(zhǔn)提供有力支撐。在《方案》指導(dǎo)下，河北、廣西等就本省內(nèi)的特色自然資源資產(chǎn)展開試點，或可使現(xiàn)階段的國有自然資源委托代理制度所面臨的法律風(fēng)險和社會風(fēng)險進(jìn)一步降低。

2.國家所有權(quán)實現(xiàn)的基本原則

為彌補立法在調(diào)整自然資源國家所有權(quán)時可能存在的缺漏，確保法律覆蓋范圍的周延性，應(yīng)當(dāng)明確國家所有權(quán)行使的基本原則。其中，《民法典》第9條確立的綠色原則及相關(guān)條款因應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求，具有突出的時代價值，公益與私益的調(diào)停亦成為平衡行政判斷與私法救濟的重難點③參見葉榅平：《論自然資源國家所有權(quán)行使的基本原則》，《法治研究》2019年第4期。，二者共同構(gòu)成國家所有權(quán)行使應(yīng)予遵循的核心原則。

（1）堅持綠色原則與禁止權(quán)利濫用原則

首先，自然資源國家所有權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)堅持綠色原則。以《民法典》第9條為規(guī)范依據(jù)，具有濃厚環(huán)境法色彩的綠色原則實現(xiàn)了跨越部門法的價值輻射，成為回應(yīng)日趨嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)需求的基礎(chǔ)規(guī)范。通過分析自然資源國家所有權(quán)相關(guān)案例，可得出四種綠色原則司法運用的具體路徑，即“漏洞填補、價值宣示、規(guī)范解釋和規(guī)范選擇”④竺效：《論綠色原則的規(guī)范解釋司法適用》，《中國法學(xué)》2021年第4期。。

從生態(tài)文明建設(shè)的角度考察政治與法律的互動，自然資源國家所有權(quán)的實現(xiàn)，本質(zhì)上是資源資產(chǎn)從存量向增量轉(zhuǎn)化的進(jìn)程，若將其概括為隱性和顯性兩個面向，則顯性方面指向自然資源進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的直接經(jīng)濟效益，隱性方面則指向自然資源良性開發(fā)保護(hù)提升的生態(tài)功能性價值。①以森林資源為例，森林資源國家所有權(quán)的實現(xiàn)依托市場化建構(gòu)，資源所有權(quán)在“三權(quán)分置”的模式下規(guī)范流轉(zhuǎn)，不應(yīng)只注重市場供求平衡，同時也應(yīng)將資源環(huán)境承載能力量化為可交易的指標(biāo)，如《福建省國有森林資源資產(chǎn)有償使用辦法( 試行) 》第11條規(guī)定，省屬國有林場國有森林資源資產(chǎn)有償使用：涉及森林觀光、休閑、體驗、康養(yǎng)等旅游項目，逐級上報省級林業(yè)主管部門審批;涉及種植、養(yǎng)殖、采集等森林經(jīng)營或林下經(jīng)濟項目，600畝( 不含) 以上的，逐級上報省級林業(yè)主管部門審批，600畝( 含) 以下的，授權(quán)市級林業(yè)主管部門審批。在生態(tài)文明建設(shè)的新階段，綠色原則因應(yīng)時代賦予的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，具有補足制度缺失和法律漏洞之功能。生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念融貫公私法，綠色原則作為基本原則在《民法典》中的確立是對憲法統(tǒng)攝效應(yīng)的反饋。從私法社會化的角度考察私法發(fā)展應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會義務(wù)，可以看到，環(huán)境因素的價值越來越為民事立法所重視。脫胎于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型期的《物權(quán)法》以“明確物的歸屬、發(fā)揮物的效用”為立法旨?xì)w，是一部較為純粹的財產(chǎn)法，其通篇未提到環(huán)境要素，更無關(guān)于環(huán)境保護(hù)的一般條款。②參見石佳友：《物權(quán)法中環(huán)境保護(hù)之考量》，《法學(xué)》2008年第3期。而隨私法理論的發(fā)展，被《物權(quán)法》忽略的“綠色”理念最終在《民法典》中實現(xiàn)了價值回歸，并以基本原則形式體現(xiàn)在總則編中并對具體規(guī)則的適用發(fā)揮統(tǒng)攝作用。當(dāng)資源開發(fā)失當(dāng)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境失衡時，《民法典》的綠色條款可具化為對物權(quán)主體財產(chǎn)損失及對不特定多數(shù)人非財產(chǎn)性不利益的填補。

其次，權(quán)利主體在開發(fā)利用自然資源時不得濫用權(quán)利，具體到自然資源國家所有權(quán)的行使，則要求民事主體不得違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定。以《憲法》第51條為根基，《民法典》第132條確立了禁止權(quán)利濫用條款，與公序良俗原則、綠色原則共同構(gòu)成民事主體權(quán)利行使的消極限制。從體系角度觀之，該條款并不具有《民法典》基本原則之法律地位，但禁止權(quán)利濫用原則蘊涵了一定的社會道德因素，是權(quán)利主體利益與國家、社會利益之間的平衡法則，當(dāng)為民事主體所遵循。禁止權(quán)利濫用原則本身也是綠色原則的應(yīng)有之意。私法規(guī)則奉行“法無禁止即可為”，但從權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的視角觀之，權(quán)利逐步弱化之處即為義務(wù)之起點。與《民法典》規(guī)定禁止權(quán)利濫用條款相呼應(yīng)，各資源單行法確立的國有自然資源特許使用權(quán)如水權(quán)、礦業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)等亦體現(xiàn)了權(quán)利消耗和義務(wù)增強的過程觀念。③如《漁業(yè)法》第30條規(guī)定：“禁止使用小于最小網(wǎng)目尺寸的網(wǎng)具進(jìn)行捕撈”；《水法》第7條規(guī)定：“開發(fā)利用水資源……兼顧上下游、左右岸和有關(guān)地區(qū)之間的利益。”參見張牧遙：《國有自然資源特許使用權(quán)研究》，中國社會科學(xué)出版社2018年版，第202頁。這些具體條款與基本原則的協(xié)同適用共同構(gòu)成國家所有權(quán)實現(xiàn)方式的域度。

（2）堅持私益與公益相平衡的原則

《民法典》作為落實“健全以公平為原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”的重大舉措，應(yīng)堅持以公平原則為核心。④參見石佳友、高酈梅：《〈民法典〉對產(chǎn)權(quán)保護(hù)的完善和發(fā)展》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第3期。考慮自然資源國家所有權(quán)實現(xiàn)的特殊性，私益與公益之間的衡平又為貫徹公平原則的重中之重。一方面，國家所有權(quán)在內(nèi)容和效力方面與一般所有權(quán)具有規(guī)范要素之共通性；另一方面，立法權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和分配權(quán)等公法權(quán)能則保障著私法權(quán)能的行使不脫離原有價值軌道，因此，國家所有權(quán)須受到更多的公法限制。⑤參見葉榅平：《自然資源國家所有權(quán)的雙重權(quán)能結(jié)構(gòu)》，《法學(xué)研究》2016年第3期。若以行政法角度視之，國有自然資源物權(quán)制度的構(gòu)建可以有效服務(wù)于央地政府的事權(quán)和財權(quán)行使，但同時也對管理主體提出了公法上的要求。由于國有自然資源權(quán)利進(jìn)行市場化流轉(zhuǎn)的一方當(dāng)事人是國家或政府，而另一方是私人，為避免行政機關(guān)對行政權(quán)力濫用進(jìn)而妨礙自然資源權(quán)利的公平交易，應(yīng)將法律調(diào)整的重心置于對行政權(quán)力的控制之上。

此外，當(dāng)自然資源的國家所有權(quán)與集體所有權(quán)發(fā)生沖突時，國家所有權(quán)行使范圍的擴張應(yīng)當(dāng)具有謙抑性?！睹穹ǖ洹返?17規(guī)定國家可為公共利益需要征收、征用不動產(chǎn)，在以征收方式實現(xiàn)資源國有化時，規(guī)范意涵有二：一是基于公共利益保護(hù)之需，限制私人物權(quán)確有必要；二是集體與個人的物權(quán)權(quán)益同樣重要，需要法律加以保護(hù)。對公共利益的理解具有較大的主觀性，這勢必導(dǎo)致個人受到的物權(quán)限制不斷調(diào)整。應(yīng)對自然資源開發(fā)地的個人和集體給予相應(yīng)公正合理的補償。

3.非行政劃撥方式的擴張性適用

（1）國有自然資源使用權(quán)的有償取得

《憲法》對國家所有的詮釋幾經(jīng)改動，如將國營經(jīng)濟改稱為國有經(jīng)濟。話語系統(tǒng)的重大轉(zhuǎn)變隱含著“國家所有”的理論更新。在自然資源保護(hù)領(lǐng)域，1986年《民法通則》第81條嚴(yán)格限制國有自然資源的市場流通，1988年《憲法修正案》對土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓限制有所松動，進(jìn)而為自然資源的有償使用打開了制度切口。通常而言，國家通過出讓等方式獲得自然資源的經(jīng)濟利益，此為國有自然資源所有權(quán)行使的市場化；通過劃撥等公益使用方式來實現(xiàn)其非經(jīng)濟利益，此為國有自然資源所有權(quán)行使方式的非市場化。①參見邱秋：《中國自然資源國家所有權(quán)制度研究》，科學(xué)出版社2010年版，第218-219頁?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》反映出的產(chǎn)權(quán)制度改革趨勢之一就是產(chǎn)權(quán)權(quán)能的擴充和完善，進(jìn)一步地，國有自然資源使用權(quán)的“出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、擔(dān)?！钡鹊倪m度擴大構(gòu)成《民法典》中自然資源物權(quán)制度的重要內(nèi)容。②參見劉超：《自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的地方實踐與制度創(chuàng)新》，《改革》2018年第11期。租賃、置換和贖買等退出機制的鼓勵實施在一定程度上緩和了國家與其他權(quán)益主體之間的矛盾和沖突。

現(xiàn)行私法體系對于自然資源使用權(quán)的市場化配置分為自然資源使用權(quán)的初始有償取得及用益物權(quán)或擔(dān)保物權(quán)兩個層次。依據(jù)物權(quán)法理論，國家所有權(quán)本身不能設(shè)立擔(dān)保物權(quán)，但是由國家所有權(quán)派生的用益物權(quán)卻可以成為擔(dān)保物權(quán)的對象。③此前《物權(quán)法》第184條規(guī)定土地所有權(quán)不得抵押，但設(shè)立于土地所有權(quán)之上的建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押。參見施志源：《生態(tài)文明背景下的自然資源國家所有權(quán)研究》，法律出版社2015年版，第91頁。自然資源使用權(quán)之所以能夠作為一種民法上的財產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場流通，主要在于其具有類所有權(quán)的屬性、期限性、排他性和可轉(zhuǎn)讓性④See Anthony Scott，The Evolution of Resource Property Rights，New York: Oxford University Press，2008，p.229.，其使用價值和增值價值為自然資源的市場化改革提供可能性，利用主體從僅由自己使用向授權(quán)他人使用轉(zhuǎn)變，使用的具體方式也存在多樣性和復(fù)雜性。就自然資源使用權(quán)的主體而言，各單行資源法并未加以嚴(yán)格限定，而是以含義非常廣泛的“單位”或“個人”作為自然資源使用權(quán)的獲得對象⑤就規(guī)定單位或個人為自然資源使用權(quán)主體之條款，舉其要者如《土地管理法》第9條、《水法》第6條、《森林法》第17條、《草原法》第10條和第13條等。，這在一定程度上調(diào)動了民事主體參與市場交易的積極性，也將更具有競爭力的專業(yè)技術(shù)和管理手段引入自然資源的效益開發(fā)過程。⑥參見劉超：《自然資源國家所有權(quán)的制度省思與權(quán)能重構(gòu)》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第2期。《民法典》為兩權(quán)分離背景下的自然資源使用規(guī)則提供了合理的競爭機制，通過肯定自然資源使用權(quán)的有償取得，關(guān)系國計民生的國有自然資源與平等民事主體密切聯(lián)結(jié)，為自然資源物權(quán)的價值轉(zhuǎn)化提供了有效的制度供給。

（2）特定自然資源使用權(quán)的用益物權(quán)化

基于自然資源所有權(quán)的公有性質(zhì)，自然資源產(chǎn)權(quán)的立法化實際上是從資源利益向財產(chǎn)權(quán)利過渡、從側(cè)重完全支配到允許他人合理使用過渡、從側(cè)重所有權(quán)享有向用益物權(quán)創(chuàng)設(shè)過渡的過程。①如《物權(quán)法》和2017年《民法總則》規(guī)定林地承包經(jīng)營權(quán)作為一項新的用益物權(quán)，對于林權(quán)類型的多元化和林權(quán)制度改革具有非凡意義。參見吳柏海、余濤、余琦殷：《“林權(quán)初探”——關(guān)于森林資源產(chǎn)權(quán)立法化過程和趨勢的考察》，《林業(yè)經(jīng)濟》2018年第11期。自然資源有償使用條款（《民法典》第325條）在體系上受用益物權(quán)制度統(tǒng)轄，意味著民法上國家所有權(quán)的客體具備了為非所有人所使用、收益的合法性。系列政策性文件初步構(gòu)建了全民所有制前提下自然資源資產(chǎn)權(quán)能分離的制度框架，與之相應(yīng)，需重新解讀《民法典》自然資源用益物權(quán)內(nèi)容。

如果對用益物權(quán)范圍的認(rèn)可限定于《民法典》物權(quán)編明文規(guī)定的五種類型，則本身就不符合“物權(quán)法定主義緩和”趨勢下的現(xiàn)實需求。《民法典》第324條允許在國有自然資源上設(shè)定用益物權(quán)，第325條明定了自然資源的有償使用，因此，在不動產(chǎn)上設(shè)立諸如探礦權(quán)、采礦權(quán)、海域使用權(quán)并沒有超出物權(quán)法定主義原則范疇。立法對于不違反物權(quán)種類法定原則的物權(quán)設(shè)定，實際上保持一種開放的態(tài)度。②參見李永軍：《論我國民法典上用益物權(quán)的內(nèi)涵和外延》，《清華法學(xué)》2020年第3期。《民法典》第328條、第329條規(guī)定的用益物權(quán)系以統(tǒng)一行使國家所有權(quán)為前提對自然資源使用權(quán)進(jìn)行差別化配置，借助用益物權(quán)制度，明確可處分之自然資源資產(chǎn)范圍及處分方式，進(jìn)而更好維護(hù)所有者權(quán)利和實現(xiàn)資產(chǎn)價值。

部分準(zhǔn)物權(quán)種類通過列舉方式得以確定，但這種列舉方式無法周延地囊括所有具有物權(quán)屬性的自然資源使用權(quán)，對于規(guī)定之外的自然資源使用權(quán)，物權(quán)編的規(guī)定適用的邊界在何處尚不明晰。在堅持具有公共價值之自然資源為國有前提下，自然資源使用權(quán)必然伴隨行政法的介入，自然資源的利用方式根據(jù)其稀缺性及損耗性質(zhì)的差異存在不同程度的排他性，進(jìn)而對自然資源有償使用制度的適用范圍和運作機制產(chǎn)生基礎(chǔ)性影響。如果將普通許可視為以管制權(quán)為基礎(chǔ)的法律禁止的解除，則自然資源的特許使用則是國家對國有自然資源的開發(fā)使用權(quán)的出讓，這種方式使得國家所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)的一部分分離出來，然后讓渡給其他組織或者個人，成為一種私權(quán)利，③參見楊曦：《“靜態(tài)”自然資源使用權(quán)立法觀念之批判——兼論自然資源特許使用權(quán)的立法技術(shù)》，《學(xué)習(xí)與探索》2018年第9期。與之相對應(yīng)的公法條款為《行政許可法》第12條第2款?！睹穹ǖ洹窞閮蓹?quán)分離背景下的自然資源使用規(guī)則提供了合理的競爭機制，通過肯定自然資源使用權(quán)的有償取得，關(guān)系國計民生的國有自然資源與平等民事主體密切聯(lián)結(jié)，為自然資源物權(quán)的價值轉(zhuǎn)化提供了有效的制度供給。

（3）對國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則的參照適用

1988年《憲法修正案》規(guī)定土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓，為土地之上產(chǎn)權(quán)制度的建立和發(fā)展奠定了規(guī)范基礎(chǔ)。同年《土地管理法》的修改以及之后《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等的實施，使國有土地使用權(quán)交易的產(chǎn)權(quán)制度正式確立起來，形成了較為完善的一級市場和二級市場，對后續(xù)其他自然資源法律法規(guī)的制定起到示范作用。④參見盧現(xiàn)祥、李慧：《自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革：理論依據(jù)、基本特征與制度效應(yīng)》，《改革》2021年第2期。相較而言，關(guān)于自然資源用益物權(quán)的規(guī)則則有所欠缺，考諸自然資源用益物權(quán)和國有建設(shè)用地使用權(quán)的體系定位，對國有自然資源用益物權(quán)的規(guī)制可從后者相關(guān)規(guī)定中獲得制度關(guān)照。

目前，自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨諸多挑戰(zhàn)，如礦產(chǎn)資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受到限制、水資源缺乏市場化的定價機制、部門法之間林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則存在沖突等。對于此類生發(fā)于權(quán)利內(nèi)部的沖突，解決方案首先是遵循從特別法至一般法的找法路徑。在國有土地使用權(quán)因公共利益被提前收回的情形下，由于自然資源用益物權(quán)客體往往以地上附著物為存在形態(tài)，此時無論是其他用益物權(quán)因國有土地使用權(quán)的提前收回而消滅，或是因用益物權(quán)自身的不當(dāng)使用而被提前收回，皆要滿足實體和程序要件。以建設(shè)用地使用權(quán)的提前收回為例，一般而言，對土地上附著物按照征收的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償，而對建設(shè)用地使用權(quán)本身的補償則存在不同標(biāo)準(zhǔn)，《民法典》第358條延續(xù)《物權(quán)法》第148條關(guān)于建設(shè)用地征收補償之規(guī)定，存在的爭議是，建設(shè)用地使用權(quán)被收回，所有權(quán)未發(fā)生變動，原則上不屬于現(xiàn)行法律規(guī)定的征收范疇，但如此解釋難以契合當(dāng)下實踐的利益保護(hù)需求。

筆者認(rèn)為，從權(quán)利保護(hù)的角度看，第358條規(guī)定的提前收回建設(shè)用地使用權(quán)屬于物權(quán)絕對性規(guī)則的例外，因而只有在《憲法》確立的“征收的范疇內(nèi)才能找到其正當(dāng)性依據(jù)”①朱廣新：《論建設(shè)用地使用權(quán)的提前收回》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2011年第4期。。就解釋論而言，《民法典》第117條僅將征收的對象表述為“不動產(chǎn)或動產(chǎn)”，據(jù)此，或可將征收對象的范圍擴大解釋至附著于不動產(chǎn)之上的所有權(quán)和用益物權(quán)，進(jìn)而肯認(rèn)建設(shè)用地提前收回屬于征收的適法性。進(jìn)一步地，對于《民法典》未加規(guī)定的其他自然資源使用權(quán)的提前收回，可作類似理解與適用。

4.自然資源使用權(quán)民事司法保護(hù)的發(fā)展

（1）個案審理突出自然資源物權(quán)屬性

市場主體準(zhǔn)入資格的逐漸放開僅僅打開了使用權(quán)進(jìn)入私法的通道，針對實踐中諸如使用權(quán)流轉(zhuǎn)一級市場中因一方主體特殊性引發(fā)的民行管轄之爭、二級市場中當(dāng)事人不具備特定資質(zhì)引發(fā)的合同效力認(rèn)定、因合同履行違反“節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境”民法原則的責(zé)任承擔(dān)等，均需要通過價值選擇和司法判斷作進(jìn)一步協(xié)調(diào)。以國有土地使用權(quán)出讓合同法律性質(zhì)之爭為例，將其定性為行政協(xié)議之觀點認(rèn)為，出讓合同的簽訂過程是行政特許行為，土地使用者獲得使用權(quán)的過程包含了公權(quán)力要素，故將出讓合同認(rèn)定為行政協(xié)議既符合自然資源的有限開發(fā)與公益保護(hù)目的，亦符合相關(guān)司法解釋的規(guī)定。②參見山東省濟南市中級人民法院（2020）魯 01 民終 1534 號民事裁定書、山東省聊城市中級人民法院（2018）魯 15 民終 1167 號民事判決書，裁判依據(jù)分別為《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》〔法釋（2019）17號〕第2條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第 11 條之規(guī)定。將其定性為民事協(xié)議之觀點認(rèn)為，出讓合同是行政部門作為一個特殊民事主體與土地使用者意思自治的結(jié)果，合同的訂立、內(nèi)容、責(zé)任承擔(dān)等均遵循民事活動基本原則，故將其作為民事協(xié)議處理當(dāng)為妥適。③參見福建省龍巖市中級人民法院（2019）閩08民初179號民事判決書，福建省龍巖市中級人民法院（2017）閩08民終1528號民事裁定書。

以自然資源有償使用制度的推進(jìn)為宏觀背景，聚焦以《民法典》為重要保障的自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場建構(gòu)，或可成為切入點之一。《民法典》將礦業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)等規(guī)定為用益物權(quán)，既是對傳統(tǒng)資源立法強調(diào)公法管制理念的突破，亦對法院提出新要求，即個案審理應(yīng)進(jìn)一步突出此類權(quán)利的物權(quán)屬性，避免公權(quán)力對用益物權(quán)人財產(chǎn)權(quán)利的隨意侵犯。循此，使用權(quán)出讓雖以行政許可為基礎(chǔ)，本質(zhì)上仍屬用益物權(quán)設(shè)立行為：對于權(quán)利人資質(zhì)審查和權(quán)利歸屬問題，宜通過行政主管部門先行確認(rèn)；對于因行政審批而影響流轉(zhuǎn)合同效力或行政主體違反合同約定的行為，應(yīng)弱化公法規(guī)范的影響①參見王旭光：《審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件的基本思路》，《人民法院報》2016年11月30日。，結(jié)合當(dāng)事人的訴求合理確定救濟方式。

（2）合同效力判定肯認(rèn)報批條款獨立性

現(xiàn)行法律框架往往通過增設(shè)相關(guān)主體的公法限制應(yīng)對自然資源物權(quán)領(lǐng)域中私人行為的外部性問題，在《民法典》中的主要體現(xiàn)即是在特定法條中規(guī)定行政審批或備案對合同效力的影響?？贾T司法實踐②以 “ 資源屬于國家所有 ” 為引用關(guān)鍵詞在 “ 威科先行 ” 法律數(shù)據(jù)庫中對近五年的裁判文書進(jìn)行檢索，共得二審民事判決書 692 份，又以 “ 合同效力 ” 為關(guān)鍵詞在結(jié)果中檢索得到判決書 187 份，案件爭議焦點主要包括當(dāng)事人未獲相應(yīng)資質(zhì)非法處分自然資源物權(quán)、未經(jīng)行政審批非法處分物權(quán)等的合同效力認(rèn)定問題。，司法裁判多通過援引《中華人民共和國合同法》（以下簡稱“《合同法》”）第52條、《民法總則》第153條、《民法典》第502條作為合同效力認(rèn)定的主要裁判依據(jù)，但是，對相關(guān)案例擴大檢索范圍發(fā)現(xiàn)，司法裁判的類案處理在《民法典》出臺前后發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，即就案涉雙方當(dāng)事人未獲行政審批處分自然資源物權(quán)的行為，絕大多數(shù)法院皆援引《合同法》第52條或《民法總則》第153條認(rèn)定合同無效。③以“國家所有權(quán)”為全文檢索的關(guān)鍵詞，檢索案例的時間范圍為最近 5 年，在“威科現(xiàn)行”共檢索到二審民事判決書共 244 份，其中涉及合同效力判定的判決書共有59 份，其中認(rèn)定合同無效的案例可參見湖北省咸寧市中級人民法院（2020）鄂12 民終1686 號民事判決書、遼寧省朝陽市中級人民法院（2019）遼 13 民終 3096 號民事判決書、廣東省清遠(yuǎn)市中級人民法院（2018）粵 18 民終 1891 號民事判決書等。又以“合同成立但未生效”“礦業(yè)權(quán)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行案例檢索，共得24份判決書，其中亦有將未經(jīng)審批的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同認(rèn)定為未生效合同之判決④相關(guān)案例可參見新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院 （2019）新民終 433 號民事判決書、吉林省四平市中級人民法院（2019）吉 03 民再 9號民事判決書、云南省高級人民法院 （2016）云民終 785 號民事判決書等。，其法律依據(jù)為《合同法》第44條。由此，針對自然資源有償使用領(lǐng)域的類似案件，形成了基于《合同法》第52條和《合同法》第44條的裁判分歧。伴隨民法理論的發(fā)展及《民法典》的落地，越來越多的觀點主張回歸至合同拘束力的基礎(chǔ)理論中尋求解釋論上的突破。⑤參見李瀟洋：《〈民法典〉中的行政許可與合同生效—— 基于〈民法典〉對裁判路徑的整合》，《山東警察學(xué)院學(xué)報》2020年第6 期。

可以看到，在自然資源物權(quán)合同糾紛中，因當(dāng)事人違反報批義務(wù)等手續(xù)影響合同生效，雙方當(dāng)事人的爭議焦點往往集中于未生效合同是否具有拘束力、雙方當(dāng)事人就未生效合同應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種義務(wù)等。此前由于欠缺對未生效合同法律后果的明確規(guī)定，在司法實踐中針對裁判規(guī)范的援引極不統(tǒng)一?？紤]到實踐中若認(rèn)可報批義務(wù)條款未經(jīng)批準(zhǔn)亦不生效，一是并不符合民事法律規(guī)范協(xié)同政府管理經(jīng)濟活動的目的實現(xiàn)，二是可能使當(dāng)事人一方為謀求私益刻意規(guī)避其義務(wù)與責(zé)任，《民法典》第502條第2款作為新增規(guī)定進(jìn)一步回應(yīng)實踐爭議，明確了報批義務(wù)條款的獨立性。根據(jù)《民法典》第502條第2款規(guī)定，對于須經(jīng)行政審批生效而實際未辦理審批之合同，合同并非無效而是屬于未生效狀態(tài)。就法律后果而言，若當(dāng)事人在合同中約定報批義務(wù)及違約責(zé)任，因合同目的不能實現(xiàn)，當(dāng)事人可請求解除合同，但報批義務(wù)條款獨立生效。⑥2019 年實施的《全國法院民商事審判工作會議紀(jì)要》第 37 條強調(diào)法律、行政法規(guī)規(guī)定某類合同應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)手續(xù)生效的，批準(zhǔn)是合同的法定生效條件，未經(jīng)批準(zhǔn)的合同因欠缺法律規(guī)定的特別生效條件而未生效，不要把未生效合同認(rèn)定為無效合同，或者雖認(rèn)定為未生效，卻按無效合同處理；2021 年 1 月 1 日《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》刪除原司法解釋第十一條、第十六條后，未經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓劃撥地或以劃撥地進(jìn)行房地產(chǎn)合作開發(fā)不再作為認(rèn)定合同無效的理由。相關(guān)案例可參見陜西省漢中市南鄭區(qū)人民法院陜 0703 民初 2424 號民事判決書?！睹穹ǖ洹丰槍π姓S可產(chǎn)生的民法效果所做的制度安排，吸收了2019年《全國法院民商事審判工作會議紀(jì)要》與相關(guān)司法解釋的基本精神，有力促進(jìn)了自然資源物權(quán)糾紛領(lǐng)域民法理論與司法裁判的協(xié)調(diào)。

此外，對于當(dāng)事人一方違反報批義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任，根據(jù)此前《合同法》相關(guān)司法解釋①根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》第8條之規(guī)定，“有義務(wù)辦理申請批準(zhǔn)或者申請登記等手續(xù)的一方當(dāng)事人未按照法律規(guī)定或者合同約定辦理申請批準(zhǔn)或者未申請登記的，屬于合同法第四十二條第(三)項規(guī)定的‘其他違背誠實信用原則的行為’……對方當(dāng)事人對由此產(chǎn)生的費用和給相對人造成的實際損失，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任”。，既往司法實踐幾乎是在將未生效合同等同于無效合同的前提下，判定違反義務(wù)一方承擔(dān)“由此給對方造成的實際損失”。由于合同未生效之前合同各方均不產(chǎn)生實質(zhì)性利益，在此情形下，未經(jīng)審批處分相關(guān)資源權(quán)利導(dǎo)致合同“無效”的民事主體各方皆對此承擔(dān)締約過失責(zé)任。②參見河南省平頂山市中級人民法院 （2019）豫 04 民終 2199 號民事法律判決書、四川省成都市中級人民法院 （2021）川 01 民終1307號民事判決書、廣東省佛山市中級人民法院 （2019）粵 06 民終 13865 號民事判決書等。此種做法存在的弊端是使惡意違約者打完“兩害相權(quán)取其輕”的算盤后，仍會選擇不履行報批義務(wù)。③參見湯文平：《批準(zhǔn)（登記）生效合同、“申請義務(wù)”與“締約過失” ——〈合同法解釋（二）〉 第 8 條評注》，《中外法學(xué)》2011 年第 2 期。反觀第502條第2款的規(guī)定，在承認(rèn)報批義務(wù)條款獨立生效的前提下，依據(jù)有效合同的實質(zhì)拘束力原理，一方當(dāng)事人不履行生效條款的內(nèi)容，對方可以請求其承擔(dān)責(zé)任的方式可解釋為包括繼續(xù)履行及賠償損失等，而賠償損失的范圍包括合同正常履行可能獲得的利益，據(jù)此，《民法典》施行后，應(yīng)認(rèn)定當(dāng)事人違反報批義務(wù)所承擔(dān)的責(zé)任在性質(zhì)上屬于違約責(zé)任④參見劉貴祥、吳光榮：《關(guān)于合同效力的幾個問題》，《中國應(yīng)用法學(xué)》2021年第6期。，更為嚴(yán)格的歸責(zé)原則設(shè)置將督促當(dāng)事人竭力履行義務(wù)以實現(xiàn)合同目的。

（三）自然資源國家所有權(quán)與相關(guān)權(quán)利的協(xié)調(diào)

1.對集體所有權(quán)的征收

基于所有權(quán)主體特殊性，國家所有權(quán)在私權(quán)體系中的轉(zhuǎn)化與實現(xiàn)可能面臨多種權(quán)利之間的沖突與協(xié)調(diào)。近年來的“城中村問題”引發(fā)關(guān)于土地所有權(quán)歸屬爭議，而在現(xiàn)行法框架下，國家要實現(xiàn)郊區(qū)城市化土地的國有，主要包括兩種途徑：一是國家征收；二是概括國有化。⑤概括國有化，即允許原集體經(jīng)濟組織成員保有一定期限內(nèi)的國有土地建設(shè)用地使用權(quán)，以確保其基本生存條件。參見單平基、彭誠信：《“國家所有權(quán)”研究的民法學(xué)爭點》，《交大法學(xué)》2015年第2期。基于征收所產(chǎn)生的所有權(quán)的取得方法是單向的，即只能通過征收產(chǎn)生國家所有權(quán)而不可能產(chǎn)生集體所有權(quán)或私人所有權(quán)?！睹穹ǖ洹?43條確立征收條款作為物權(quán)編通則之規(guī)定，根據(jù)該規(guī)定，國家對集體所有的不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行征收或征用應(yīng)當(dāng)以公共利益為限。根據(jù)全國人大常委會法制工作委員會民法室的意見，作為征收目的的公共利益應(yīng)當(dāng)是對不特定人具有實質(zhì)性和直接性的利益，此種利益不同于以單純獲取利潤為目的的商業(yè)利益，同時也應(yīng)當(dāng)與政府利益和集體利益相區(qū)分。⑥參見孫憲忠、朱廣新：《民法典評注·物權(quán)編》（第 2 冊），中國法制出版社 2020 年版，第 319 頁。

以《民法典》第329條規(guī)定的探礦權(quán)為例，在土地使用權(quán)和探礦權(quán)分開設(shè)立的立法模式下，探礦權(quán)人擁有探礦權(quán)時，并不同時擁有礦產(chǎn)資源所在土地的相關(guān)權(quán)利，此種觀點亦為司法實踐所肯認(rèn)。⑦參見福建省莆田市中級人民法院（2010）莆民終字第1019 號民事判決書，在該案中，法院認(rèn)為礦產(chǎn)資源的所有權(quán)雖屬于國家，但辦理采礦權(quán)登記或延續(xù)登記還必須征得礦產(chǎn)資源所依附的礦區(qū)土地相關(guān)權(quán)利人的同意。一般情形下，當(dāng)?shù)V產(chǎn)所在土地為集體所有且其上存在其他用益物權(quán)時，探礦權(quán)人可通過出租、轉(zhuǎn)讓或設(shè)定地役權(quán)的方式與土地所有者進(jìn)行協(xié)商。若探礦權(quán)人協(xié)商失敗且探礦權(quán)的實現(xiàn)涉及國家公共利益，則有《民法典》第243條適用之余地，但征收條件僅限于《土地管理法》第45條規(guī)定的范圍。實踐中基于探礦權(quán)的征收或是由于政府組織和實施能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，或是由于地質(zhì)勘探等國防需要等。準(zhǔn)此，國有自然資源使用權(quán)的行使可對其他所有權(quán)產(chǎn)生一定程度的限制。

至于用益物權(quán)是否可適用征收條款，《民法典》第327條規(guī)定了用益物權(quán)人因征收或征用導(dǎo)致用益物權(quán)消滅時可獲得補償。此時應(yīng)當(dāng)明確的是，用益物權(quán)之所以消滅或無法實現(xiàn)，是由于派生用益物權(quán)的所有權(quán)發(fā)生了變動，此處的征收亦是對所有權(quán)指向的客體的征收，但用益物權(quán)在事實上的消滅實際上亦等同于用益物權(quán)的征收。如作此解釋，在實踐中基于公共利益對部分自然資源用益物權(quán)實施限制的合理性即可獲規(guī)范證成，商品林贖買即為示例。①所謂商品林的贖買，即在對重點生態(tài)區(qū)位內(nèi)非國有的商品林進(jìn)行調(diào)查評估的前提下，與林權(quán)所有者通過公開競價或充分協(xié)商一致后進(jìn)行贖買，贖買按雙方約定的價格一次性將林木所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和林地使用權(quán)收歸國有，林地所有權(quán)仍歸村集體所有。參見高海寧：《論用益物權(quán)征收在〈民法典（物權(quán)編）〉中的完善》，《判解研究》2019年第1期?？梢钥吹?，商品林的贖買本質(zhì)上類同于行政征收，即國家基于生態(tài)利益保護(hù)之需以強制性手段依法將有關(guān)權(quán)利收歸國有。應(yīng)予注意的是，在贖買的客體中，林地使用權(quán)與林地經(jīng)營權(quán)由林地所有權(quán)派生，屬于用益物權(quán)范疇，因此，此處的征收屬于所有權(quán)兼用益物權(quán)的復(fù)合征收，私法上的規(guī)范基礎(chǔ)得溯至前述《民法典》有關(guān)條款。

2.地役權(quán)之設(shè)置

征收標(biāo)示的權(quán)利流動方向是單向的，且具有較強的行政主導(dǎo)色彩，因而并不具有普適性。因此，理論界和實務(wù)界試圖以限制私人財產(chǎn)的使用權(quán)為切入點探索國家所有權(quán)的實現(xiàn)方式。具體而言，目前以保護(hù)國家所有權(quán)為目的對自然資源使用權(quán)進(jìn)行限制的途徑主要包括兩種方式：一是采取管制性征收或準(zhǔn)征收制度限制自然資源使用權(quán)，如“退耕還林”屬于典型的管制性征收。管制性征收并不改變自然資源的所有關(guān)系，但是，使自然資源用途發(fā)生改變或自然資源使用權(quán)受到長期限制。二是通過地役權(quán)制度來規(guī)范自然資源使用權(quán)限制與保護(hù)。作為自然資源所有者代表的政府與供役人經(jīng)協(xié)商簽訂地役合同，其本質(zhì)上仍屬于一種用益物權(quán)的設(shè)立，而不涉及所有權(quán)之變動。②參見潘佳：《管制性征收還是保護(hù)地役權(quán)：國家公園立法的制度選擇》，《行政法學(xué)研究》2021年第2期。前者的施行往往依托各類政策文件而缺乏系統(tǒng)完備的法律支持，故實際推行非常困難。

相較而言，為保護(hù)國有自然資源而創(chuàng)設(shè)的地役權(quán)本質(zhì)上是私權(quán)主體之間基于平等關(guān)系進(jìn)行的利益交換，在此過程中財產(chǎn)權(quán)人的意志得到更充分的尊重，且基于地役權(quán)產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系在規(guī)范層面已相繼為《物權(quán)法》《民法典》所確認(rèn)。同時，與法律相配套的一系列政策性文件也鼓勵地方政府以地役權(quán)、置換、租賃平等協(xié)商的方式實現(xiàn)自然資源保護(hù)目標(biāo)③《錢江源國家公園集體林地地役權(quán)改革實施方案》要求在不改變林地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)合理的地役權(quán)補償機制和社區(qū)共管機制。《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然資源保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》指出，“通過租賃、置換、贖買、合作等方式維護(hù)土地權(quán)利人的利益”。，故以地役權(quán)保護(hù)國有自然資源存在制度優(yōu)勢。另，以租賃模式設(shè)立的債權(quán)具有相對性，無法對抗善意第三人，實際上不利于土地確權(quán)；集體所有自然資源權(quán)利人以置換模式獲得的等面積土地存在分散化、碎片化現(xiàn)象，不利于土地集約利用。④參見秦天寶：《論國家公園國有土地占主體地位的實現(xiàn)路徑——以地役權(quán)為核心的考察》，《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期。相較而言，地役權(quán)作為一種物權(quán)標(biāo)示著一種更具對抗性和穩(wěn)定性的利用關(guān)系，這無疑可以強化權(quán)利義務(wù)主體的合意確信，進(jìn)而有利于環(huán)境保護(hù)目的的實現(xiàn)。

3.國有自然資源的保護(hù)

早期立法片面強調(diào)自然資源經(jīng)濟價值的實現(xiàn)而忽視其生態(tài)功能的發(fā)揮，對資源的掠奪式經(jīng)營導(dǎo)致的直接后果就是嚴(yán)重的生態(tài)失衡及環(huán)境質(zhì)量惡化。20世紀(jì)80年代以來，自然資源開發(fā)利用的法治化進(jìn)程經(jīng)歷了由生產(chǎn)服務(wù)型向生態(tài)保護(hù)型的轉(zhuǎn)變，這既是憲法體系性的要求，也是基于公共財產(chǎn)的內(nèi)在公共性要求形成的實體性保障義務(wù)。①參見李忠夏：《“社會主義公共財產(chǎn)”的憲法定位：“合理利用”的規(guī)范內(nèi)涵》，《中國法學(xué)》2020年第1期?！稇椃ā返?6條規(guī)定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)條款確立了國家、個體及組織對自然資源進(jìn)行開發(fā)利用的外部限制?；诓煌匀毁Y源在存在形態(tài)和價值轉(zhuǎn)換過程的差異性，立法針對既有國有自然資源的法律設(shè)計既包括傾向于經(jīng)濟價值實現(xiàn)的私權(quán)條款，也有關(guān)于珍惜資源與環(huán)境保護(hù)的有關(guān)規(guī)定?！睹穹ǖ洹丰槍凶匀毁Y源予以市場化配置時亦存在規(guī)制方式及手段的差異。從功能主義的角度剖析國有自然資源有償使用制度確立的初衷，即是通過加強國家對公共財產(chǎn)的經(jīng)營，保障自然資源的合理利用。國家及作為自然資源實際使用主體的單位和個人對有限的自然資源進(jìn)行開發(fā)利用時負(fù)擔(dān)的主要義務(wù)之一，就是珍惜自然資源、強化環(huán)境保護(hù)。

自然資源一頭連接著具有以獲得收益為目的的財產(chǎn)性權(quán)利，一頭承載著保障人類基本生存條件的倫理使命，環(huán)境正義的價值理念驅(qū)動民事立法對自然資源保護(hù)必須有所作為?！睹穹ǖ洹返?條確立的綠色原則正是生態(tài)法治觀的法典化表達(dá)。經(jīng)由綠色原則的物權(quán)規(guī)則化，可以避免綠色原則淪為“口號式”的倡導(dǎo)性規(guī)定，進(jìn)而有效應(yīng)對日趨嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題。與《物權(quán)法》相比，《民法典》增設(shè)了許多關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。例如，《民法典》第326條在《物權(quán)法》第120條的基礎(chǔ)上增設(shè)“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”作為用益物權(quán)人從事民事活動的義務(wù)，對建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立條款也吸收了綠色原則的規(guī)范意涵，第1234條規(guī)定以生態(tài)修復(fù)作為環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任承擔(dān)形式②《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第13條、第14條和第15條進(jìn)一步細(xì)化環(huán)境侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任。，使生態(tài)文明價值觀具化為可觀察、可量化的法律規(guī)則，重塑了經(jīng)濟社會發(fā)展的利益格局，這些規(guī)定皆蘊含了社會本位的權(quán)利觀。對于違反前述規(guī)定之行為，得有環(huán)境侵權(quán)責(zé)任適用的空間，并與程序法中環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序等相互協(xié)調(diào)，共同強化國有自然資源的規(guī)范利用與保護(hù)。

四、結(jié) 語

《民法典》對國家所有權(quán)的再度確認(rèn)或許仍然無法完全平息國家所有權(quán)的性質(zhì)之爭，但國家所有權(quán)伴隨法典時代的到來確定地被賦予新的意涵。具體而言，《民法典》中國家所有權(quán)的性質(zhì)解釋需以《憲法》第9條為依據(jù)，以此為邏輯起點，國有自然資源范圍的確定應(yīng)以“相對列舉未盡觀”為基本準(zhǔn)則，在識別國有自然資源的類型時，既需要判斷是否屬于自然資源，也需要判斷是否宜采國家所有的方式予以規(guī)制。以《民法典》對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的確認(rèn)和國家對自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度的政策支持為契機，針對自然資源確權(quán)登記存在的產(chǎn)權(quán)不明、責(zé)任不清、資源配置效率低下等問題，加快推進(jìn)自然資源確權(quán)登記的統(tǒng)一化和規(guī)范化對于自然資源國家所有權(quán)的行使具有重大意義。

與《民法典》規(guī)定自然資源有償使用條款相呼應(yīng)，對于國有自然資源用益物權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛處理應(yīng)弱化公法規(guī)范的管制，進(jìn)一步強調(diào)行政許可與財產(chǎn)屬性的適當(dāng)分離。于國家所有權(quán)及其派生用益物權(quán)價值實現(xiàn)的內(nèi)部，個案審理的關(guān)注重點應(yīng)側(cè)重于物權(quán)的確認(rèn)及流轉(zhuǎn)秩序的保護(hù)，適度弱化公法規(guī)范對民事法律行為效力的影響。于國有自然資源權(quán)利實現(xiàn)的外部狀態(tài)，若權(quán)利實現(xiàn)須因公共利益而提前終止，則以《民法典》第 358 條國有建設(shè)用地使用權(quán)的提前收回為例，盡管與之相應(yīng)的權(quán)力的行使程序具有嚴(yán)重的制度缺失，考慮到建設(shè)用地使用權(quán)提前收回制度與財產(chǎn)征收制度高度相似，則實踐處理可類推適用財產(chǎn)征收程序，其他自然資源使用權(quán)的提前收回糾紛亦可以此作為制度參照。

針對實踐中常見的因當(dāng)事人未經(jīng)審批非法處分自然資源權(quán)利的合同效力，《民法典》第 502 條第 2 款規(guī)定批準(zhǔn)等手續(xù)作為合同特別生效要件，為有關(guān)民事法律行為的效力判定及責(zé)任承擔(dān)確立了規(guī)范基礎(chǔ)。在國家所有權(quán)行使與其他權(quán)利發(fā)生沖突時，可根據(jù)《民法典》第 243 條及用益物權(quán)編相關(guān)規(guī)定，采對集體所有權(quán)進(jìn)行征收和創(chuàng)設(shè)任意地役權(quán)作為兩種解決方案，并應(yīng)強化對自然資源的規(guī)范利用與節(jié)約保護(hù)。