文/何繼新 欒文婷（..天津城建大學(xué)，中國天津 300384）

內(nèi)容提要：推進(jìn)基層治理共同體建設(shè)是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要政策目標(biāo)。當(dāng)前，國內(nèi)聚焦基層治理共同體問題的理論研究持續(xù)深入發(fā)展，主要集中在基礎(chǔ)性研究、現(xiàn)狀認(rèn)知、影響因素和實(shí)踐路徑四個方面。關(guān)于基層治理共同體問題的研究還存在以下不足：實(shí)踐應(yīng)用研究多，理論建構(gòu)研究少；制度性建設(shè)研究多，實(shí)證性研究少；宏觀視角研究多，微觀需求視角研究少等。未來研究需要關(guān)注基層治理共同體情感共情、效能評價、沖突紓解、組織關(guān)系，以期實(shí)現(xiàn)基層治理共同體目標(biāo)。

基層治理是國家治理的重要基石，關(guān)乎著人民生活幸福和國家長治久安。2021年4月28日，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)：“堅持共建共治共享，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體。”這不僅凝聚了國家社會治理實(shí)踐探索的高度總結(jié)，也代表了對未來社會基層治理發(fā)展與創(chuàng)新提出新的目標(biāo)與訴求。探討如何實(shí)現(xiàn)基層治理共同體的理論發(fā)展與政策實(shí)踐的有機(jī)耦合，推動政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，是當(dāng)前基層治理研究領(lǐng)域的關(guān)鍵。為此，需要系統(tǒng)梳理與科學(xué)總結(jié)當(dāng)前國內(nèi)學(xué)界關(guān)于基層治理共同體的理論研究現(xiàn)狀和前沿動態(tài)，并為今后的理論研究和政策實(shí)踐提供理論支撐和實(shí)踐指導(dǎo)。本研究以“基層治理共同體”為主要議題，選取2010-2022年在國內(nèi)學(xué)術(shù)期刊上公開發(fā)表的文獻(xiàn)，從基礎(chǔ)性研究、現(xiàn)狀認(rèn)知、影響因素和實(shí)現(xiàn)路徑四個層面介紹我國基層治理共同體的理論研究總體現(xiàn)狀，對已有研究成果進(jìn)行認(rèn)知評估，提出亟待深入研究的關(guān)鍵問題和未來研究的發(fā)展方向，以期促進(jìn)這一領(lǐng)域理論研究的進(jìn)一步深化。

一、基層治理共同體基礎(chǔ)性研究

（一）基層治理與基層治理共同體

基層治理是指在國家治理場域下以黨和政府為主導(dǎo)的多元治理主體，從維護(hù)人民利益出發(fā)，通過制度引導(dǎo)、利益博弈、交流合作、協(xié)商共治等治理機(jī)制，遵循人民性和公正性的價值指導(dǎo)，依法對城鄉(xiāng)基層公共事務(wù)、政治生活進(jìn)行規(guī)范和疏導(dǎo)，以增進(jìn)基層民眾福祉、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為旨?xì)w，從而達(dá)到善治目標(biāo)的實(shí)踐過程。[1]對于基層治理的理解，當(dāng)前學(xué)術(shù)界存在著不同的觀點(diǎn)?；诓煌暯?，可以將其理解為一個連續(xù)性和階段性相統(tǒng)一的漸進(jìn)發(fā)展的過程，[2]或者研究國家民主發(fā)展路徑的重要切入點(diǎn)，又或者構(gòu)建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的手段和方式。

基層治理共同體建設(shè)是指黨委政府立足平等的民主協(xié)商、合作治理的原則協(xié)同多元社會主體，圍繞以治理或解決基層問題、回應(yīng)治理訴求的共同目標(biāo)，追求相同的價值認(rèn)同與行為規(guī)范，自覺形成的相互關(guān)聯(lián)、團(tuán)結(jié)互助、關(guān)系穩(wěn)定的群體結(jié)構(gòu)。[3]學(xué)界達(dá)成一個普遍共識：基層治理共同體既要保證強(qiáng)有力的組織認(rèn)同和組織凝聚力，又要開放行政邊界，靈活吸納各類治理資源，推動構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理格局。同時，基于治理要素的視角，“基層治理共同體”體現(xiàn)了居民交往密切，關(guān)系穩(wěn)定，相互共生，關(guān)注共同的意愿，有著共同的社會利益訴求，遵循相同的價值認(rèn)同與行為規(guī)范，是一種理想的社區(qū)生活狀態(tài)。[4]它更多解決的是治理主體與治理機(jī)制在治理實(shí)踐中的矛盾，實(shí)現(xiàn)多元治理主體共同承擔(dān)社會治理責(zé)任，共享社會治理成果的新局面。

（二）基層治理共同體的制度性演化

1949年新中國成立后，伴隨不同發(fā)展階段基層治理共同體制度性演化的深入拓展，我國基層治理共同體制度的探索實(shí)踐大致經(jīng)歷了由社會管控、社會治理到社會治理共同體三個主要結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型階段的歷史演變進(jìn)程。改革開放前，我國在城市基層社會逐步建立以“單位制”為主、“街居制”為輔高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，資源壟斷化和空間封閉化的特征使得社會子系統(tǒng)缺乏獨(dú)立運(yùn)作條件，促成以行政性、集權(quán)性、政治性和單一性為基本特征的總體性社會的形成。[5]改革開放后，伴隨我國整體社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的不斷深入，單位制行政性、集權(quán)性、封閉性和單一性的特點(diǎn)，[6]已無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需求，城市中的單位社會逐漸瓦解，治理主體從單一主體向多元主體建構(gòu)過渡，強(qiáng)調(diào)多元、合作、服務(wù)等治理理念的要求，以管理主體多元化為特征的“社區(qū)制”治理機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生，此時的社區(qū)基層治理共同體的“善治”雛形逐漸建構(gòu)起來。在此期間，我國基層社會治理共同體的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型又可以細(xì)分為四個小的關(guān)鍵時間節(jié)點(diǎn)：一是1998年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》將政府職能定位為“社會管理”；二是2004年黨的十六屆四中全會首次提出 “建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、民眾參與的社會管理格局”，“社區(qū)制”治理體制初步形成；三是2013年黨的十八屆三中全會明確提出“創(chuàng)新社會治理體制”與“提高社會治理水平”的總體要求，創(chuàng)造性提出“社會治理”概念，并將社區(qū)基層治理作為“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要基礎(chǔ)被置于國家治理的全局中來謀劃；四是2017年黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理新格局”。[7][8]進(jìn)一步地，黨的十九屆四中全會首次將社會治理共同體上升到國家制度安排層面，凸顯基層社會治理的匹配聯(lián)動向共建共治共享的維度轉(zhuǎn)變。[9]

（三）基層治理共同體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

不同類型的基層社會因歷史背景與治理資源稟賦而存在差異，邁向治理共同體的路徑也各不相同。梳理我國基層治理共同體建設(shè)實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)已有基層治理共同體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)多為“經(jīng)驗(yàn)總結(jié)式”描述，而系統(tǒng)深入的“案例式”或“經(jīng)驗(yàn)借鑒式”理論研究并不多見?，F(xiàn)有研究關(guān)于我國基層治理共同體建設(shè)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)發(fā)展主要包括兩個方面：一是聚焦國內(nèi)鄉(xiāng)村治理共同體具體實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)介紹；二是針對城市構(gòu)建基層治理共同體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的綜合分析。主要包括：因地制宜塑造基層治理共同體發(fā)展路徑過程中的資源對接、政府主導(dǎo)、組織聯(lián)動、居民參與和平臺聚能安排等經(jīng)驗(yàn)。[10]歸納出“小政府、大社會、大服務(wù)”、“社區(qū)自治、議行分離”和“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”三種基層治理共同體構(gòu)筑典范的實(shí)踐治理模式。[11]通過從已有研究對基層治理共同體的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與案例分析可以發(fā)現(xiàn)，不同情境下的基層社會治理共識、行動方式、治理結(jié)構(gòu)千差萬別，構(gòu)建基層治理共同體難免會出現(xiàn)社區(qū)異質(zhì)性與政策統(tǒng)一性、多元主體與不同價值間沖突以及基層服務(wù)需求與供給的矛盾等現(xiàn)象，[12]因地制宜地采用適應(yīng)性的基層治理共同體建設(shè)發(fā)展路徑，是立足于人民對美好生活追求制定基層治理共同體政策的重要舉措。

二、基層治理共同體的現(xiàn)狀認(rèn)知

（一）基層治理共同體的功能作用

推進(jìn)基層治理共同體建設(shè)的功能作用主要體現(xiàn)在共同體治理過程中的多元共治、要素協(xié)同、情感聯(lián)結(jié)、科技支撐和精準(zhǔn)服務(wù)等方面。例如，在情感聯(lián)結(jié)方面，共同體本身所孕育的情感和信任是治愈當(dāng)前基層社會治理的“本體性焦慮”不可或缺的條件，它可以使得傳統(tǒng)基層治理策略由制度依賴轉(zhuǎn)換為關(guān)注集體行動，滿足“同一性”和“多樣性”的雙重要求。通過基層治理共同體的構(gòu)建，可以消弭原子化社會的隔離，使得多元共同體在互動交往中關(guān)注彼此的依存，培育相互信任的情感。[13]此外，由于治理共同體作為一種具備超網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)形式，能表現(xiàn)出治理主體多元化和異質(zhì)化的特征，這在功能上能夠有效克服權(quán)力和責(zé)任的碎片性，基于公共管理學(xué)的視角，治理共同體的本質(zhì)與意義就在于最大限度地緩解基層社會治理集體行動的困境。具體而言，在理論體系建構(gòu)方面，推進(jìn)基層治理共同體建設(shè)對于應(yīng)對新時代基層治理主要矛盾、重構(gòu)中國特色社會治理理論話語體系、增強(qiáng)風(fēng)險社會背景下的社會韌性以及提升科學(xué)技術(shù)的基層治理效能具有深遠(yuǎn)的歷史意義。[14]在公共性培育塑造方面，鮮明的基層向度是社會治理共同體承認(rèn)差異、尋求統(tǒng)一公共性的結(jié)構(gòu)性要素，既有助于促進(jìn)基層治理主體公共精神的發(fā)育，又保障了以平等參與、充分表達(dá)和民主協(xié)商為行動指南的基層民主參與公共生活的權(quán)利，進(jìn)而為基層民眾提供物質(zhì)和精神上的雙重支持。在協(xié)同合作方面，注重實(shí)現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)與居民自治良性互動的基層治理共同體建設(shè)既有助于聚焦民生問題，發(fā)揮黨群合力效應(yīng)，從源頭解決人民實(shí)際生活問題，也能夠加強(qiáng)頂層設(shè)計和基層實(shí)踐探索相結(jié)合，通過高科技手段和傳統(tǒng)治理方法綜合施策，充分發(fā)揮上下互動、有機(jī)結(jié)合、互促并進(jìn)的治理合力效能。[15]在制度政策建設(shè)方面，推進(jìn)基層社會治理共同體建設(shè)所呈現(xiàn)出以“政治”強(qiáng)引領(lǐng)，以“德治”強(qiáng)教化，以“自治”強(qiáng)活力，以“法治”強(qiáng)保障，以“科技”強(qiáng)支撐的基層社會治理體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化了“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的責(zé)任共擔(dān)意識，尊重并激發(fā)了人民的主體性及其公共性精神，使得社會活力競相迸發(fā)。[16]可見，基層治理共同體的功能作用優(yōu)勢顯著，但同時，隨著我國基層社會治理格局的變革，破解基層社會治理共同體困境的治理模式也亟待探索與發(fā)展。

（二）基層治理共同體的樣態(tài)特征

基層治理共同體構(gòu)建過程并非簡單意義上共同體組織形態(tài)與基層治理的形式雜糅，而是通過構(gòu)建治理共同體賦能基層社會治理中的黨建引領(lǐng)、載體創(chuàng)新、技術(shù)融合和治理革新的有效實(shí)現(xiàn)方式，[17]締造特色鮮明的治理主體角色特質(zhì)，進(jìn)而被賦予中國特有的基層社會治理邏輯特點(diǎn)，形成獨(dú)具中國特色社會主義的基層治理共同體結(jié)構(gòu)。其樣態(tài)特征主要體現(xiàn)在：一是治理角色職能多元化。推動基層治理共同體聯(lián)動機(jī)制的構(gòu)建，這就要求基層政府向多元角色職能轉(zhuǎn)型，健全社會協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理成果的共享。[18]二是治理程序民主化。居民自治與基層治理協(xié)同互動的過程實(shí)質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)治理程序的民主化，推進(jìn)民眾制度化參與基層治理“還權(quán)、賦能、歸位”，是通過制度化建設(shè)來規(guī)范民眾參與有序化的有效途徑。[19]三是治理基礎(chǔ)契約化?；鶎又卫砉餐w的打造，不能僅僅是多元治理主體聯(lián)動并進(jìn)，而應(yīng)更加注重完善基層社會治理共同體相關(guān)制度設(shè)計、改善治理過程質(zhì)量、建設(shè)政社互監(jiān)機(jī)制等方式，夯實(shí)治理基礎(chǔ)的契約化，助力基層社會治理共同體建設(shè)整體增能，實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)從 “管理－管治”到“治理－共治”的轉(zhuǎn)型升級。[20]四是治理對象的普惠化。構(gòu)建基層治理共同體所倡導(dǎo)的去中心化、去異質(zhì)化和去權(quán)威化與實(shí)現(xiàn)服務(wù)對象普惠化的治理目標(biāo)相一致。加強(qiáng)基層民眾橫向社會關(guān)聯(lián)，重拾對參與基層治理共同體建設(shè)的價值認(rèn)同感與情感歸屬感。[21]五是治理共同利益和情感聯(lián)結(jié)。一方面，共同利益是基層治理共同體建設(shè)的現(xiàn)實(shí)依托；另一方面，情感聯(lián)結(jié)是基層治理共同體建設(shè)的心理紐帶，且在共同利益和情感聯(lián)結(jié)的共同運(yùn)作下，基層治理共同體從利益共同體上升為文化有機(jī)體，實(shí)現(xiàn)基層居民互助交往和共生共贏的治理目標(biāo)。[22]

（三）基層治理共同體的現(xiàn)實(shí)問題

首先，民眾參與總體水平較低、治理協(xié)商意愿淡薄以及能力匱乏是目前推進(jìn)基層多元共治過程中所面臨的難題。針對治理共同體的集體利益或公共利益維護(hù)與發(fā)展，大部分民眾參與熱情不高、治理協(xié)商意愿淡薄甚至存在冷漠傾向，加上基層民眾協(xié)商能力匱乏的制約，更多民眾對推進(jìn)基層多元共治建設(shè)形成“看客”心態(tài)。其次，基層治理共同體建設(shè)仍停留在政府自上而下的運(yùn)動式推動，低效率的資源下沉與部分基層干部的治理行為導(dǎo)致部分基層治理異化為向上負(fù)責(zé)、對內(nèi)脫離的狀態(tài)。一方面，部分基層干部為獲得軟資源分配時的傾斜與照顧，上演“自導(dǎo)自演”應(yīng)付檢查的“獨(dú)角戲”，加之在資源落地時缺乏受益群體的監(jiān)督，使得分食資源的“分利秩序”的現(xiàn)象變本加厲；另一方面，由于基層民眾集體行動的組織動員缺位，從而形塑了基層治理共同體建設(shè)“最后一公里”的突出困境。[23]最后，我國的基層社會組織存在結(jié)構(gòu)分布不合理、發(fā)展不充分、組織活力不足、人才緊缺以及組織發(fā)展的制度環(huán)境尚待優(yōu)化等現(xiàn)狀，嚴(yán)重阻礙了基層治理共同體活動的順利開展。[24]除此以外，基于法治規(guī)制和現(xiàn)代行政視角，基層政府依法行政能力不強(qiáng)和給付行政能力有待及時提高；基層民眾性自治組織自治能力不夠，民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，難以有效發(fā)揮監(jiān)督作用，不能代表和如實(shí)反映基層民眾訴求，造成推進(jìn)基層治理共同體建設(shè)中出現(xiàn)偏離法律制度安排和引發(fā)矛盾沖突等相關(guān)問題的產(chǎn)生。[25]

三、基層治理共同體的影響因素分析

（一）基層治理共同體體制機(jī)制亟須理順

基層治理共同體體制機(jī)制之所以會滋生一系列碎片化、部門化、條塊化等治理問題，其內(nèi)在邏輯可以表述為：基層政府長期受條塊分割式管理模式的影響，遵循垂直管理或?qū)俚毓芾淼脑瓌t進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分，存在治理職責(zé)不明、頭緒不清、運(yùn)轉(zhuǎn)不暢等體制機(jī)制問題；[26]本質(zhì)上講，我國現(xiàn)行的基層治理共同體體制機(jī)制是通過科層權(quán)威下的強(qiáng)激勵和高壓鞭策來塑造政績向上思維與對上負(fù)責(zé)的行動邏輯，然而，政績導(dǎo)向制、目標(biāo)責(zé)任制和晉升激勵相一致等治理選項(xiàng)夸大了政績收益，產(chǎn)生“層級差序”現(xiàn)象，導(dǎo)致治理中容易出現(xiàn)目標(biāo)代替和價值沖突，行為邏輯背離公共性和公共精神，忽視基層民眾共治的需求，激發(fā)不同主體間協(xié)商矛盾，導(dǎo)致基層治理共同體信任機(jī)制碎片化，出現(xiàn)信任危機(jī)。[27]有學(xué)者通過對基層政府實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)與經(jīng)驗(yàn)觀察發(fā)現(xiàn)，我國基層治理共同體建設(shè)仍存續(xù)著政府本位“管理情結(jié)”。在垂直、縱向科層制管理模式下，基層政府強(qiáng)化對基層治理事務(wù)自上而下的干預(yù)、滲透與控制，造成基層治理共同體的自主性、內(nèi)生性力量發(fā)育不足，治理“內(nèi)卷化”程度加劇，進(jìn)而導(dǎo)致基層治理的價值取向與治理實(shí)踐中的民眾訴求脫節(jié)，難以實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)。[28]

（二）基層治理共同體要素支撐亟須夯實(shí)

一般而言，我國基層治理共同體制度碎片化的現(xiàn)狀與民眾參與基層治理制度失效密切相關(guān)，主要體現(xiàn)在：（1）制度體系不細(xì)致，保障民眾參與基層治理的制度供給不足；[29]（2）基層治理共同體組織架構(gòu)不明晰，服務(wù)提供主體權(quán)責(zé)匹配不合理；[30]（3）基層政府履行公共服務(wù)和多元共治的職能乏力；[31]（4）基層治理共同體制度運(yùn)行不暢，監(jiān)督形式多樣化與內(nèi)容復(fù)雜化，潛在影響了基層治理的合規(guī)性成本，基層超負(fù)是監(jiān)督下沉的意外后果等。[32]從民眾參與基層治理的制度供給來看，盡管各地制定了基層治理工作條例等政策法規(guī)，但缺乏參與方式、參與渠道、參與流程等方面的精細(xì)化內(nèi)容，基層政府無力顧及如何通過制度保證科學(xué)高效解決民眾問題，導(dǎo)致基層民眾的利益表達(dá)無法得到有效回應(yīng)，難以推動基層治理共同體體制創(chuàng)新與基層治理共同體建設(shè)深層次發(fā)展。[33]從基層治理共同體組織架構(gòu)來看，缺乏明確組織分工的支撐，相關(guān)主體之間信任度低、默契少、協(xié)商差，服務(wù)供給主體權(quán)責(zé)不匹配，[34]一方面，在“強(qiáng)政府－強(qiáng)社會”治理模式的主導(dǎo)下，基層政府逐漸偏離社會管理者和公共服務(wù)促進(jìn)者的本原位置，造成基層自治組織公共服務(wù)職責(zé)的缺位和基層管理的職能喪失，[35]基層自治組織發(fā)育不充分；另一方面，基層治理共同體建設(shè)的合規(guī)化水平主要取決于監(jiān)督體系的科學(xué)性和合規(guī)性，將大量模糊性任務(wù)引入基層監(jiān)督視野范圍內(nèi)，在合規(guī)成本較高的情況下，容易出現(xiàn)基層超負(fù)的意外后果。[36]基于以上三個方面，基層治理共同體建設(shè)的制度運(yùn)行不規(guī)范是造成治理內(nèi)卷化、碎片化的重要原因，具體表現(xiàn)在：一是以道德情感的感化為引導(dǎo)的非正式制度是我國當(dāng)前主要的基層社會治理手段，非正式制度對道德情感的塑造作用只是守住了共同體治理的道德高限，而制度規(guī)范尚未能確立使得公共空間理性溝通較為困難；[37]二是民眾參與基層治理的組織協(xié)作性不足，整體上仍處于“低組織化”“低制度化”階段，缺乏溝通和資源整合乏力嚴(yán)重阻礙了多元治理主體協(xié)商共治的深度與廣度，從而影響基層治理共同體建設(shè)的推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)。[38]

（三）基層治理共同體公共精神亟須重塑

公共精神的重塑之所以會對基層治理碎片化、條塊化現(xiàn)狀產(chǎn)生影響，歸結(jié)其原因在于基層治理共同體的建構(gòu)及運(yùn)行需要遵循以公共價值準(zhǔn)則和責(zé)任倫理等為基本支撐的價值內(nèi)核。伴隨社會治理轉(zhuǎn)型，基層治理行動自主化、價值個體化與結(jié)構(gòu)松散化現(xiàn)象日益明顯，然而，在個體利益最大化價值觀的刺激下，一系列由共同體缺失所引發(fā)的“社會原子化”和“個體脫域化”風(fēng)險，加劇社會沙化、集體主義價值觀逐漸式微，[39]降低治理共同體成員的認(rèn)同感和歸屬感，使得共同體治理陷入治理主體單一化、公共精神萎靡化的公共性困境。兼顧 “公共性”與“主體性”的新的理性基礎(chǔ)是破解當(dāng)下基層治理共同體公共性迷失困境的關(guān)鍵。[40]有的學(xué)者基于家庭功能分化這一視角，總結(jié)出個體作為自由而不確定的治理主體不論是面對職業(yè)競爭還是謀求人際關(guān)系，往往選擇退回家庭等私人領(lǐng)域?qū)で蟊幼o(hù)，而在公共領(lǐng)域缺乏自主治理的公共精神的結(jié)論。[41]也有的學(xué)者認(rèn)為，基層公共精神式微是導(dǎo)致基層社區(qū)的文化聯(lián)結(jié)功能被不斷消解的重要原因。[42]在社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，部分治理個體受傳統(tǒng)管理理念和自身私有化傾向的影響，在追逐私人利益的同時往往忽視人在治理過程中的動態(tài)交互需求，不利于基層居民鄰里友好交往，阻礙基層治理共同體公共精神與公共文化的培育。

四、實(shí)現(xiàn)基層治理共同體的路徑研究

（一）聯(lián)動多元主體，提升組織協(xié)同

推進(jìn)基層治理共同體建設(shè)，需要聯(lián)動多元治理主體，提升組織協(xié)同能力。重構(gòu)基層治理共同體健康有序發(fā)展的良性生態(tài)，具體而言，包括：（1）堅持黨建引領(lǐng)的深層嵌入，凸顯黨對主體激活、資源共享和價值融合的核心領(lǐng)導(dǎo)作用；[43]（2）堅持基層政府主導(dǎo)地位，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移，建立服務(wù)型人民政府；[44]（3）堅持發(fā)揮社會組織協(xié)同治理作用，激發(fā)社會活力；[45]（4）堅持培育民眾自主參與意識，激發(fā)居民內(nèi)生動力，提升基層治理實(shí)效等。[46]有學(xué)者基于結(jié)構(gòu)－過程的視角闡釋了黨建引領(lǐng)基層整體性治理的行動邏輯。[47]針對目前國內(nèi)基層治理權(quán)力格局存在有效性邊際遞減的突出問題，需加強(qiáng)不同層級政府以及政府部門間橫縱協(xié)作，促使基層治理資源有效整合，加大對基層治理賦權(quán)放權(quán)力度，使得基層有職有權(quán)有物。此外，應(yīng)進(jìn)一步完善多元主體之間良性協(xié)同互動機(jī)制，包括社會組織的培育發(fā)展與基層居民的動員參與相結(jié)合的模式，破解民眾因利益沖突抑或非關(guān)聯(lián)利益難以達(dá)成協(xié)商共治的窘境；加大社會組織的培育力度，引導(dǎo)社會組織積極參與到城鄉(xiāng)基層矛盾化解與公共服務(wù)提供中來，不斷拓展社會組織的自身發(fā)展能力，確?；鶎又卫砉餐w建設(shè)的有效性；[48]健全和完善基層民眾參與機(jī)制、民意訴求與反饋機(jī)制等，動員居民參與集體行動，充分表達(dá)自身的利益訴求，切實(shí)保障民眾參與基層公共事務(wù)治理的權(quán)利。[49]值得注意的是，雖然各類治理主體的角色作用不盡相同，但是彼此之間承認(rèn)共建共治共贏的價值共識，在治理層面上彼此的話語權(quán)應(yīng)是平等的。

（二）科技創(chuàng)新賦能，提高共治效能

推動基層社會治理共同體智能化、便捷化和精細(xì)化建設(shè)，需要科技支撐為基層治理共同體的構(gòu)建提質(zhì)賦能。具體而言，包括：（1）科學(xué)合理運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算及區(qū)塊鏈等信息技術(shù)搭建暢通民意表達(dá)智能化公共服務(wù)平臺；[50]（2）技術(shù)賦能基層社會治理信息整合、協(xié)調(diào)溝通，鼓勵社會創(chuàng)新；[51]（3）建立健全公共安全保障體制機(jī)制，維護(hù)公民信息網(wǎng)絡(luò)安全等。[52][53][54]學(xué)者們提出，要進(jìn)一步充分利用移動互聯(lián)網(wǎng)、智能終端和人工智能等前沿信息技術(shù)手段，打通基層社會多元治理主體間的信息壁壘，推動各主體間碎片化基礎(chǔ)信息、生產(chǎn)要素向跨部門、跨區(qū)域開放共享方向轉(zhuǎn)變，打造信息共享速遞、互惠便民服務(wù)、自治共建共享的智能化公共服務(wù)平臺，盡快實(shí)現(xiàn)基層社會治理共同體的空間智能化和高效統(tǒng)籌管理。[55]針對當(dāng)前基層社會治理普遍存在的低效率治理行為，應(yīng)推進(jìn)治理技術(shù)由“低層次運(yùn)用”向“智能深度融合”轉(zhuǎn)型升級，[56]掌握基層民眾多元化的治理需求和變動趨勢，智能精準(zhǔn)提高基層政府對基層治理共同體政策制度的供給能力。[57]此外，在借助現(xiàn)代化信息科技手段實(shí)現(xiàn)基層治理共同體中，應(yīng)重視現(xiàn)代科技的脆弱性和風(fēng)險常態(tài)性的問題，包括公民信息網(wǎng)絡(luò)安全和社區(qū)基層治安防控體系相結(jié)合的治理模式，解決過度依賴科技誘使后現(xiàn)代“分裂治理”產(chǎn)生的問題；[58]加大各類公共服務(wù)平臺采集、存儲、使用基礎(chǔ)信息的監(jiān)管力度，線上線下聯(lián)防聯(lián)控推進(jìn)基層治理共同體的現(xiàn)代化建設(shè)；完善科技賦能基層治理共同體風(fēng)險治理建設(shè)，減少干擾和風(fēng)險。[59]

（三）促進(jìn)民主協(xié)商，激發(fā)整體合力

在完善科技賦能基層治理共同體，破除治理異化的同時，推進(jìn)自助、公助、互助的基層治理共同體建設(shè)，需要進(jìn)一步推進(jìn)民主協(xié)商共治建設(shè)，健全共同參與、共同協(xié)商、共同享有的運(yùn)行機(jī)制。主要包括：（1）注重培育基層民眾自覺參與民主協(xié)商公共事務(wù)的意識；[60]（2）充分發(fā)揮社會組織凝聚民主協(xié)商行動共識的組織功能；[61]（3）強(qiáng)化民主協(xié)商結(jié)果的落實(shí)和運(yùn)用；（4）推動基層治理共同體協(xié)商共治的制度化發(fā)展。將廣泛發(fā)揚(yáng)民主、集中民智、吸納民意作為提升基層民眾民主協(xié)商權(quán)責(zé)意識與參與意愿的有效途徑，既能促成治理主體積極主動表達(dá)共同的意愿，又能引導(dǎo)各類主體以協(xié)商共治的共建方式平等自愿地參與到治理實(shí)踐中去，最大限度地激活多元主體構(gòu)建基層治理共同體的整體合力。由于不同利益主體的差異，有必要依托統(tǒng)一的協(xié)商平臺和渠道，充分發(fā)揮和凝聚不同治理主體協(xié)商共治行動共識的組織功能，形成 “民事民管、民事民議”的多元基層民主協(xié)商格局。[62]基層民主協(xié)商要牢固樹立“協(xié)商于民、協(xié)商為民”的治理理念，從根本上杜絕“虛假協(xié)商”“事后協(xié)商”現(xiàn)象的發(fā)生，強(qiáng)化基層協(xié)商化解利益沖突，主動接受社會成員對民主協(xié)商結(jié)果落實(shí)和運(yùn)用情況的監(jiān)督，將基層社會民眾利益落實(shí)到多元主體協(xié)商共治的全過程中，促進(jìn)民主協(xié)商深入基層治理共同體的整體性培育。此外，在保障多元治理主體享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，通過制度設(shè)計控制程序剔除干擾協(xié)商共治的影響因素，引導(dǎo)多元主體依法理性有序地參與基層社會協(xié)商共治，實(shí)現(xiàn)真正意義上的多元治理主體協(xié)商共治基層社會治理。[63]

五、基層治理共同體研究的評估與展望

（一）對基層治理共同體已有研究的評估

1.實(shí)踐應(yīng)用研究多，理論建構(gòu)研究少。從研究的內(nèi)容來看，大多數(shù)研究聚焦于國內(nèi)基層社會治理的實(shí)踐應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)多元主體工具理性與價值理性的辯證統(tǒng)一，相對忽略了基層治理共同體實(shí)踐應(yīng)用與理論建構(gòu)的有效銜接，只有少數(shù)研究從具體實(shí)踐出發(fā)強(qiáng)化構(gòu)建基層治理共同體的理論創(chuàng)新，有效提升基層社會治理效能。[64]造成這種現(xiàn)象的原因可能在于基層治理共同體理論建構(gòu)的深度廣度還有待拓展，即現(xiàn)有的理論溯源更多是對基層治理共同體思想基礎(chǔ)、建構(gòu)邏輯以及制度性演化等方面進(jìn)行線性梳理，缺乏系統(tǒng)性研究理論與實(shí)踐相統(tǒng)一的價值取向與自覺意識，這種現(xiàn)象很大程度上是由于當(dāng)前圍繞基層治理共同體的建構(gòu)方略存在明顯的短板與不足造成的。

2.制度性建設(shè)研究多，實(shí)證性研究少。從研究的方法來看，大多數(shù)研究從確保多元主體規(guī)范化、常態(tài)化和暢通化參與基層治理共同體的構(gòu)建出發(fā)，提出了推進(jìn)基層治理共同體建設(shè)的相關(guān)性政策制度改進(jìn)措施，但缺乏對基層治理共同體實(shí)證性研究的相關(guān)研究。具體而言，既有研究主要集中在發(fā)揮基層群眾能動意識、健全制度運(yùn)行規(guī)范有效以及建立聯(lián)動機(jī)制等方面，缺乏在政策制度落地過程中對基層治理共同體的典型案例、參與主體動機(jī)偏好、多元化工具發(fā)揮作用的影響機(jī)理、共同體內(nèi)部運(yùn)作機(jī)理等實(shí)證性分析，尤其是通過實(shí)地調(diào)研和大樣本數(shù)據(jù)分析，采納定量研究方法進(jìn)行針對性分析。

3.宏觀視角研究多，微觀需求視角研究少。從研究的視角來看，大多數(shù)學(xué)者基于理論建構(gòu)和制度創(chuàng)新的宏觀視角，圍繞基層治理共同體的建構(gòu)策略提出指導(dǎo)和倡議，相對忽視了微觀民眾實(shí)際需求的具體化可行性路徑。基層治理共同體涉及三個層面的治理主體，即黨政主導(dǎo)者——社會協(xié)同者——民眾參與者。單獨(dú)從民眾需求的視角探討推進(jìn)基層治理共同體建設(shè)的研究依然為數(shù)寥寥，諸多學(xué)者聚焦于宏觀供給層面的意義闡釋與路徑建構(gòu)，如研究健全認(rèn)同、信任與協(xié)調(diào)的基層治理共同體的制度規(guī)則建構(gòu)、厘清多元治理主體的聯(lián)結(jié)機(jī)制和行動邏輯等，忽視了對民眾需求偏好層面的考察，很容易導(dǎo)致的后果是基層治理共同體的宏觀建構(gòu)對基層群眾的實(shí)際需求結(jié)構(gòu)存在偏差。

（二）今后基層治理共同體深入研究的關(guān)鍵問題

1.“行為共同體”與“主體網(wǎng)絡(luò)協(xié)同利益及意愿”。當(dāng)前比較盛行的一種觀點(diǎn)認(rèn)為，推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)基層治理共同體建設(shè)，關(guān)鍵是“主體網(wǎng)絡(luò)協(xié)同利益及意愿”或“多元主體共同愿景的感召及公共利益的激勵”。[65]這種觀點(diǎn)的邏輯在于：多元共生基層治理共同體的構(gòu)建與共同體成員治理意愿和共有利益的相互嵌接密不可分，多元主體之間相互交涉，在兼顧公共利益和共治愿景的基礎(chǔ)上達(dá)成共識規(guī)范，則基層治理共同體協(xié)商合作和良性互動的共治愿景也隨之實(shí)現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)說，治理主體的功能耦合和行為協(xié)調(diào)是推進(jìn)基層治理共同體建設(shè)的重要基礎(chǔ)，但一個不容忽視的事實(shí)是，當(dāng)前我國基層社會共同體并未實(shí)現(xiàn)最有效率的多元主體協(xié)商共治。此外，在對基層治理具體實(shí)踐分析中，研究表明，治理主體凝聚多元共識尋求各方利益的“最大公約數(shù)”對推進(jìn)基層治理共同體普惠共享的結(jié)果導(dǎo)向起到一定的積極作用，破解了多元主體之間信息孤島的尷尬窘境，但是對徹底改變當(dāng)前基層社會治理力量碎片化的現(xiàn)狀還存在一定差距，也反映出主體網(wǎng)絡(luò)協(xié)同利益及意愿并非提升基層社會治理效能的唯一影響因素，還包括基層政府角色職能轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代基層社會治理制度供給以及民眾參與基層治理的服務(wù)平臺等要素構(gòu)成。有學(xué)者指出“借助科技支撐賦能多元整體聯(lián)動打造基層治理行為共同體是充分發(fā)揮各個子系統(tǒng)以及各個要素協(xié)同治理效應(yīng)的關(guān)鍵所在”，[66]換而言之，充分利用數(shù)字技術(shù)靶向治理的創(chuàng)新優(yōu)勢，驅(qū)動多方力量在協(xié)商共治愿景的感召下互聯(lián)互通、互信互助，開展系統(tǒng)治理和協(xié)同行動，從而打造線上線下聯(lián)動的行為共同體，是實(shí)現(xiàn)共同體嵌入式基層社會治理的有效途徑。

2.“價值共同體”與“民眾治理共生需求”?；鶎又卫砉餐w建設(shè)水平的高低，不僅取決于民眾治理共生需求，也取決于基層治理共同體內(nèi)部的價值共識。一些研究表明，對民眾治理共生差異化需求的忽視，使得以基層社會主體性回歸和公共利益最大化為追求的基層治理共同體價值共識的凝聚發(fā)生偏差，造成基層社會多元治理主體行為異常，甚至造成基層社會治理失衡現(xiàn)象的產(chǎn)生，影響基層社會治理價值共同體的有效構(gòu)建。強(qiáng)調(diào)共同體內(nèi)部價值共識的高度凝聚與民眾治理共生需求相匹配，可以從兩個層面來理解。首先，從理論層面來看，由于受多元社會主流意識思潮滋生滲透、基層社會治理主體利益訴求復(fù)雜分散以及基層社會協(xié)同治理制度缺位等因素影響，我國基層治理共同體的價值共識凝聚存在重重挑戰(zhàn)與阻力。尤其是在基層治理共同體價值共識的重建和耦合中，存在社會轉(zhuǎn)型、地域貧富差異大以及治理資源分配不均等突出問題，致使多元利益主義在價值領(lǐng)域的差異化訴求日漸突出，傳統(tǒng)規(guī)范理論的元理論價值觀念很難符合民眾差異化的治理共生需求。其次，從現(xiàn)行的基層治理共同體發(fā)展現(xiàn)狀來看，現(xiàn)有研究大多聚焦于在社會主體核心價值觀上凝聚共識，充分發(fā)揮價值共同體對基層社會治理的建構(gòu)、結(jié)構(gòu)、價值維度的社會公共性的精神引領(lǐng)作用，忽視了對民眾共生需求的識別，在很大程度上造成了價值共識與治理訴求發(fā)生利益博弈進(jìn)而呈現(xiàn)出非均衡狀態(tài)，造成傳統(tǒng)基層社會治理價值共識消解，降低民眾參與基層治理共同體建設(shè)的責(zé)任感、認(rèn)同感與歸屬感，從而影響基層治理共同體最后的治理效果。

3.“組織共同體”與“基層治理體制機(jī)制變革調(diào)適”。目前學(xué)界有一種普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)基層治理共同體建設(shè)，關(guān)鍵是“基層治理體制機(jī)制變革調(diào)適”或“基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新論”。這種觀點(diǎn)的邏輯在于：我國基層治理共同體的建構(gòu)對以分割性、低效性和惰性為主要特征的傳統(tǒng)條塊機(jī)制提出了創(chuàng)新基層治理體制機(jī)制的要求，基層政府因地制宜進(jìn)行基層治理體制機(jī)制的變革調(diào)適，不僅提高了治理資源的配置與使用效率，基層社會善治的治理目標(biāo)也隨之實(shí)現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)說，增強(qiáng)基層治理體制機(jī)制的彈性空間構(gòu)成了推進(jìn)共同體嵌入式基層社會治理活力的重要來源。值得注意的是，基層治理體制的穩(wěn)定性與治理機(jī)制的能動性統(tǒng)一于基層治理共同體建設(shè)的具體實(shí)踐中，因此，只有實(shí)現(xiàn)治理體制與治理機(jī)制的良性互動，才能更好優(yōu)化共同體嵌入式基層治理結(jié)構(gòu)。[67]此外，在對基層治理體制機(jī)制變革調(diào)適的具體實(shí)踐的分析中現(xiàn)，近年來，隨著基層社會垂直管理的強(qiáng)化、監(jiān)管考核的泛化以及問責(zé)體系的硬化，增強(qiáng)基層治理體制的剛性的同時也壓縮了基層治理機(jī)制的創(chuàng)新空間，從而影響到基層治理共同體的建設(shè)發(fā)展。[68]這也從側(cè)面反映出基層治理體制機(jī)制缺乏系統(tǒng)性、組織性的功能整合，因此，有必要構(gòu)建全新的基層治理組織共同體，通過共同體內(nèi)部的組織系統(tǒng)將基層治理體制機(jī)制變革調(diào)適與多元治理訴求相融合，從而促進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。有研究者辨析了組織共同體與基層治理體制機(jī)制變革調(diào)適二者之間的關(guān)系，指出“基層政府創(chuàng)制創(chuàng)新基層治理體制機(jī)制，依托組織共同體內(nèi)部的功能整合，推動體制資源與治理事務(wù)高效精準(zhǔn)對接，實(shí)現(xiàn)共同體嵌入式基層社會的有效治理”。[69]換句話說，具有靈活性、回應(yīng)性、適應(yīng)性特征的基層社會治理體制機(jī)制通過與組織共同體這一載體相融合，彌合了體制資源與多元訴求之間的張力與矛盾，實(shí)現(xiàn)了體制機(jī)制治理優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)變。

（三）基層治理共同體未來研究發(fā)展方向

1.關(guān)注基層治理共同體情感共情。近年來，學(xué)界圍繞基層治理共同體的構(gòu)筑多側(cè)重于強(qiáng)調(diào)治理要素理性化，主張科學(xué)化、制度化的治理手段和治理目標(biāo)，而往往忽視了情感共同體在消解治理阻力、降低治理成本以及重塑國家與民眾的關(guān)系等方面發(fā)揮的重要作用。因此，關(guān)注共同體內(nèi)部弱勢群體的治理訴求，發(fā)揮情感治理同理共情、互律奉行的獨(dú)特優(yōu)勢，增強(qiáng)弱勢群體的認(rèn)同感與歸屬感，是未來研究的一個可行方向。一般而言，基層弱勢群體（如老年人群體等）與其他在推進(jìn)基層治理共同體建設(shè)過程中起中流砥柱作用的中青年階層群體相比，現(xiàn)有共同體治理模式及制度安排滯后使得基層弱勢群體參與治理意愿更為淡薄，對這些群體進(jìn)行深入研究更具有理論和實(shí)踐價值。譬如，未來的研究可以選擇城鄉(xiāng)老年群體作為研究對象，對這一群體參與基層治理共同體的情感偏好、行為選擇進(jìn)行調(diào)查，提供政策實(shí)踐參考依據(jù)。

2.注重基層治理共同體效能評價?；鶎又卫砉餐w效能評價是推動基層治理共同體建設(shè)發(fā)展的重要保障。因此，未來研究的一個重要內(nèi)容就在于探討哪些因素制約和影響著基層治理共同體建設(shè)，即聚焦基層治理共同體效能受到哪些因素的影響。針對既有基層治理共同體效能研究的不足，可以采取案例分析的研究方法，以城市基層治理某一社區(qū)治理場域?yàn)槔?，圍繞不同基層社會發(fā)展階段基層治理共同體效能評價標(biāo)準(zhǔn)異同展開研究。具體而言，通過將社會組織引入、治理資源配置、治理體制機(jī)制健全、群眾服務(wù)測評等指標(biāo)納入新時代基層治理共同體評價內(nèi)容，建構(gòu)順應(yīng)新時代基層社會治理現(xiàn)代化要求的基層社會治理共同體效能評價體系，觀測其治理效能是否存在差異。在數(shù)據(jù)收集方面，主要通過深入走訪街道、社區(qū)，重點(diǎn)吸納與分析基層民眾對參與基層治理共同體的實(shí)際需求與行為選擇，以及獲及的多元價值利益水平，還要分析基層相關(guān)利益主體對基層治理共同體建設(shè)的評價。在完善政策制度供給方面，可以結(jié)合提升基層治理共同體效能的影響因素，將基層治理共同體建設(shè)水平列入政府的考核指標(biāo)體系，針對不同層級政府、不同政府相關(guān)部門賦予差異性權(quán)重，促使政府發(fā)揮基層治理共同體建設(shè)的關(guān)鍵推動作用。

3.紓解基層治理共同體沖突情境。目前，共同體邊界模糊不清催生治理盲點(diǎn)、多元主體協(xié)同乏力陷入共治困境、資源配置失衡加劇矛盾分化。因此，紓解基層治理共同體沖突情境已成為保持和促進(jìn)基層社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要前提。未來研究可以以治理體制、治理結(jié)構(gòu)、治理策略以及制度供給等諸多要素為重要抓手，調(diào)查基層治理共同體沖突困境的觸發(fā)機(jī)理，分析紓解基層治理共同體矛盾分歧的實(shí)現(xiàn)路徑，有效避免沖突深層次蔓延。在疏解治理共同體沖突矛盾的具體實(shí)踐上，可以以基層治理共同體的治理目標(biāo)、情感共情以及價值共識為出發(fā)點(diǎn)，通過參與式治理、協(xié)同治理、整體性治理、網(wǎng)絡(luò)化治理等方式，從價值、心理、文化、情感、利益、運(yùn)作等不同層面上，也可以基于政府、社會組織、自治組織、差異化民眾群體等不同主體層面理順引發(fā)共同體矛盾分歧的影響因素，這對創(chuàng)新和完善基層社會治理共同體建設(shè)至關(guān)重要。

4.強(qiáng)化基層治理共同體組織關(guān)系。受制于基層社會碎片化、復(fù)雜化、多樣化治理現(xiàn)狀的影響，基層治理共同體協(xié)同共治在理念耦合、組織結(jié)構(gòu)、主體權(quán)責(zé)、運(yùn)行機(jī)制、參與模式等方面面臨諸多行動困境。因此，強(qiáng)化基層治理共同體內(nèi)在組織關(guān)系和建構(gòu)行之有效的組織體系，充分有效發(fā)揮共同體組織的協(xié)同共治作用，是未來研究我國基層治理共同體實(shí)踐創(chuàng)新的一個重要方向。當(dāng)前不同主體參與基層治理共同體建設(shè)仍然缺乏組織體系整體設(shè)計和有效的組織體制機(jī)制保障，參與和融入基層治理共同體的組織模式研究更為不足。未來關(guān)于基層治理共同體更為深度的研究，需要以組織管理學(xué)、企業(yè)管理學(xué)等相關(guān)組織、管理經(jīng)典理論為支撐，從組織運(yùn)作管理系統(tǒng)觀出發(fā)，進(jìn)一步探求共同體內(nèi)部主體權(quán)責(zé)邊界、資源配置、組織運(yùn)作流程、監(jiān)督管理控制、運(yùn)作成本管理和質(zhì)量管理等組織運(yùn)營能力，進(jìn)而提升基層治理共同體組織管理和運(yùn)作效能。