融水縣林業(yè)局 廖繁榮，覃艷

為了實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，我國在近年來大力推進精準扶貧，而在這之中，實現(xiàn)對建檔立卡貧困人口的有機轉(zhuǎn)化十分重要，生態(tài)護林員政策就是實現(xiàn)這一目標的有力舉措，對于落實精準扶貧和森林資源保護目標都具有重要意義，而由這一政策所產(chǎn)生的社會效益也十分顯著，對于調(diào)整和優(yōu)化國家發(fā)展戰(zhàn)略具有參考作用。

一、生態(tài)護林員與精準扶貧

（一）護林員制度與建檔立卡貧困人口

護林員指的是針對某個區(qū)域內(nèi)特定森林進行巡護并管理的相關(guān)人員，其主要職責是全面掌握林區(qū)范圍內(nèi)的火源分布、易發(fā)生火災區(qū)域的具體情況，并及時針對突發(fā)火情進行報告，阻止和管理糾正一些林區(qū)范圍內(nèi)的不良行為。而對于損害森林資源的相關(guān)部門或相關(guān)人員，護林員有責任也有權(quán)利，配合具體的行政部門進行處理。在森林火災突發(fā)情況下，護林員有責任也有義務，協(xié)助消防和其他相關(guān)部門查找火災起源，處理違法案件。近年來，在我國各地共同努力下，全國范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的專職護林員人數(shù)達到了30萬人，他們共同負責管理超過27億畝集體森林，基于這些基礎因素，每名護林員都要依據(jù)各地區(qū)不同地理區(qū)位和自然條件，管理不同面積的森林，而人均管理和保護森林面積則達到了9000畝。為實現(xiàn)精準扶貧目標，近年來，我國各地都有機結(jié)合了護林員制度與貧困戶建檔立卡制度，讓一些貧困但具有勞動能力的人員專門擔任護林員，利用中央財政扶持和專項撥款，從而實現(xiàn)精準扶貧的工作目標。

（二）生態(tài)護林員政策的主要內(nèi)容

2015年，中共中央、國務院發(fā)布了關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的相關(guān)決定，在這一決定中，重點提出了要利用生態(tài)補償機制，配合護林員選聘相關(guān)政策，從而實現(xiàn)精準脫貧，結(jié)合習近平總書記的相關(guān)指示精神，國家林業(yè)局、扶貧辦、財政部聯(lián)合決定，在我國集中連片特困地區(qū)以及國家扶貧開發(fā)的工作重點縣，開展將建檔立卡貧困人員轉(zhuǎn)化為生態(tài)護林員的具體工作。自2016年初，國家林業(yè)局派遣10個工作組，分別赴貧困人口相對集中和生態(tài)護林人員職位需求較大的省份如貴州、云南、甘肅等地，開展專題調(diào)查和研究。在這一過程中，國家林業(yè)局組織多省份召開了專題的座談研究會，并對具體的人口貧困數(shù)據(jù)和生態(tài)護林員崗位需求進行了精準摸底和預估測算，以此為基礎制定了《建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員選聘方法》，編定了《選聘實施方案》，利用具有針對性的調(diào)查表格，研討走訪，開展了大范圍的貧困地區(qū)生態(tài)護林員選聘工作。經(jīng)過多年努力，我國利用生態(tài)護林員政策進行精準扶貧的工作取得了一定成效，然而基于對政策理解不到位、責任劃分的不明確等現(xiàn)實原因，部分地區(qū)依然存在工作效果較差、選聘流程不規(guī)范、勞動報酬偏低等突出問題。為了進一步優(yōu)化和調(diào)整生態(tài)護林員相關(guān)政策的效果，真正實現(xiàn)生態(tài)脫貧目標，完成森林資源管理任務，國家林業(yè)局出臺了《關(guān)于加強建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員管理工作的相關(guān)通知》，明確要求各省市縣要依據(jù)現(xiàn)實情況，以通知為基礎，細化責任分配。建立起動態(tài)的生態(tài)護林員管理機制，構(gòu)建系統(tǒng)化、規(guī)范化的生態(tài)護林員管理制度。各地區(qū)要進一步明確各層級政府的具體職責，明確生態(tài)護林員的選聘范圍和生態(tài)護林員的工作職責，要利用考核和培訓制度，提升生態(tài)護林員的工作能力。與此同時，通知也要求各地要切實開展生態(tài)護林員的保險購買工作，將生態(tài)護林員資金使用到正確途徑上，優(yōu)化生態(tài)護林員的裝備配置，充分調(diào)動生態(tài)護林員的工作積極性，提升森林管理和保護工作的效率。而在護林員的續(xù)聘工作上，通知也明確提出要規(guī)范化續(xù)聘流程，對于符合續(xù)聘相關(guān)要求的貧困人員，必須要無條件續(xù)聘，這一要求對于提升精準扶貧效益和森林生態(tài)保護效益具有重要意義。

二、建檔立卡貧困戶生態(tài)護林員相關(guān)政策的效果

（一）有效助力脫貧攻堅

建檔立卡貧困戶生態(tài)護林員相關(guān)政策，通過提供勞務崗位和發(fā)放資金，實現(xiàn)了較好的精準扶貧效果。隨著我國脫貧攻堅工作進入最關(guān)鍵的決勝階段，全國范圍內(nèi)，各省市縣的生態(tài)護林員選聘工作，都將具有一定勞動能力的貧困人口作為重點對象，這些貧困人口既獲得了一定的勞務報酬，又能夠在家門口進行工作，管理和照料好家庭。具體來看，廣西壯族自治區(qū)通過選聘25574名生態(tài)護林員，帶動了10.67萬人實現(xiàn)脫貧。貴州省以每人每年1萬元為工資報酬標準，共選聘生態(tài)護林人員超過25,000人，涉及到了省內(nèi)8個市和66個貧困縣，幫助10.61萬貧困人口實現(xiàn)脫貧。陜西省依據(jù)原有的林業(yè)生態(tài)脫貧措施，借助國家財政支持，幫助省內(nèi)生態(tài)護林員實現(xiàn)了個人年均收入增加5500元，脫貧效果十分明顯。云南省根據(jù)相關(guān)政策精神，將脫貧攻堅重點聚焦到了省內(nèi)的連片特困地區(qū)、邊境地區(qū)和藏區(qū)，進一步完成了深度和精準脫貧任務。

（二）強化森林資源管理

生態(tài)護林員作為森林資源保護的主要工作者，既是森林資源保護的宣傳者，也是保護措施的實施者，他們能夠依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和森林保護政策，對森林保護措施進行宣傳，能夠有效增強相關(guān)地區(qū)的群眾保護森林意識。生態(tài)護林員也是森林具體情況的通訊員，可以及時上報個人管護區(qū)域內(nèi)的森林具體情況，使森林受災等突發(fā)狀況得到及時處置，并有效制止和預防各類損害行為，充分保護森林資源。在森林護林員相關(guān)政策的幫助下，全國范圍內(nèi)林業(yè)行政案件的發(fā)現(xiàn)數(shù)量有效增加，管理森林資源的效果十分明顯。如陜西省銅川市耀州區(qū)廟灣鎮(zhèn)擁有約37.3萬畝森林，由于該地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和礦區(qū)結(jié)合，人口流動性也相對較大，對于生態(tài)護林員的個人職責提出了較高要求，每逢春節(jié)及節(jié)假日期間，森林火情屢屢發(fā)生。自該地區(qū)生態(tài)護林員隊伍建立之后，41名生態(tài)護林員和國有林場職工組成了森林巡護隊伍，確保了林區(qū)內(nèi)火情和其他災情發(fā)現(xiàn)和解決的效率。在2017年春節(jié)期間，該地區(qū)森林沒有發(fā)生一起火情，森林資源保護效果十分突出。而另一方面，生態(tài)護林員相關(guān)政策也大大提升了基層單位森林和野生動植物管理保護力度。對于基層的地區(qū)森林而言，由于生態(tài)護林員產(chǎn)生于各村和農(nóng)民群體之中，他們對于本地區(qū)的森林情況和民眾情況最為熟悉，做好森林資源管理和保護工作也更為容易。近年來，廣西壯族自治區(qū)的生態(tài)護林員隊伍得到了有效補充，護林員的人均管護面積大大降低，管控效果也充分提升，基層地區(qū)的森林管護能力得到了有效強化，基層森林資源管護中的盲區(qū)和盲點明顯減少。

（三）社會穩(wěn)定效果相對突出

建檔立卡貧困戶生態(tài)護林員相關(guān)政策，在幫助貧困人口脫貧的同時，也實現(xiàn)了穩(wěn)定社會的政策效果。貧困戶增強了自身的脫貧信心，他們能夠通過個人努力實現(xiàn)脫貧，也能夠在日常的勤奮工作中體現(xiàn)個人價值。并且將建檔立卡貧困人口選聘為生態(tài)護林人員，能夠有效促進農(nóng)村地區(qū)社會的和諧穩(wěn)定，讓貧困人口在家門口就能夠就業(yè)，并獲得一定收入，也有利于化解留守兒童問題等社會問題，既能夠?qū)崿F(xiàn)群眾致富，又能夠促進社會穩(wěn)定。由于我國當前進入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，部分農(nóng)民工丟失其在城市的工作返回鄉(xiāng)村導致了失業(yè)貧困，生態(tài)護林員制度將充分吸收這部分貧困人口，讓返鄉(xiāng)民工在鄉(xiāng)村地區(qū)也有工作可做，進一步提升農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定性。與此同時，生態(tài)護林員相關(guān)政策也將大大促進民族團結(jié)和民族和諧，維護我國邊境地區(qū)的安全。例如，云南省在滇西邊境地區(qū)重點增設了生態(tài)護林員崗位，促使這一地區(qū)的貧困人口人均增收2287元，幫助邊境地區(qū)人民安居樂業(yè)。

三、生態(tài)護林員政策中存在的問題

（一）政策執(zhí)行問題

一方面，部分地區(qū)沒有明確規(guī)范生態(tài)護林員的選聘程序，導致選聘對象大大超出了規(guī)定的范圍，部分應聘人員也并不符合選聘條件；另一方面，部分地區(qū)生態(tài)護林員的勞務報酬相對較低，不能滿足精準扶貧的要求。與此同時，一些省市縣區(qū)沒有做好新老護林員的銜接工作，具體來看，一是新老護林員的勞務報酬存在較大差異，二是新老護林員的職責交接存在明顯疏漏。而在全國范圍內(nèi)，大部分地區(qū)生態(tài)護林員的管理機構(gòu)職責不夠明確，導致一些具體的森林管護目標難以得到落實，生態(tài)護林人員隊伍不夠穩(wěn)定，對生態(tài)護林員的培訓和指導工作也并不到位，一些專業(yè)的生態(tài)護林人員所需勞動保護裝備缺失情況較為嚴重，生態(tài)護林員的人身意外保險購買工作目標并未完全實現(xiàn)。

（二）工作效率與公平問題

生態(tài)護林員政策作為實現(xiàn)精準脫貧和快速脫貧的有效舉措，在幫助貧困人口脫貧方面具有重要意義，然而一旦中央財政及具體資金撥付出現(xiàn)問題，就會導致這部分貧困人口迅速返貧。一旦中央財政及地方財政針對生態(tài)護林員的相關(guān)經(jīng)費出現(xiàn)減少，就會引起較大的社會反響。而從根本來看，實施生態(tài)護林員政策，其主要目的就是扶貧和脫貧，改善貧困地區(qū)人民的生活水平，同時做好森林地區(qū)的管理和保護工作。因此在這一政策實施過程中，做好護林員選聘工作，確保勞務報酬落到貧困戶手中，處理好工作效率與公平之間的關(guān)系，是強化政策效果的重要環(huán)節(jié)。

（三）生態(tài)護林員政策與既有政策的矛盾

就全國大部分地區(qū)而言，生態(tài)護林員崗位確實存在明顯缺口，然而在實施生態(tài)護林員相關(guān)政策之前，部分森林同樣有相關(guān)部門和相關(guān)人員進行管理和看護，而在政策出臺之后，生態(tài)護林員崗位的增設，與原有的森林管理部門和既定政策之間產(chǎn)生了沖突，原有的森林護林員并沒有被辭退，這就要求相關(guān)政策和規(guī)定要及時進行調(diào)整，使之匹配現(xiàn)有的情況。如果讓貧困人口從事全部生態(tài)護林工作，那么原有的非貧困人口就要退出生態(tài)護林員隊伍，這就導致了部分人群的失業(yè)現(xiàn)象，產(chǎn)生了較大的社會矛盾，值得相關(guān)部門重點關(guān)注。

（四）不同部門聯(lián)合執(zhí)行問題

由于建檔立卡貧困戶生態(tài)護林員相關(guān)政策需要財政部門、林業(yè)部門和扶貧部門的相關(guān)人員進行工作協(xié)調(diào)、配合，因此在工作過程中，難免會因為溝通協(xié)調(diào)問題產(chǎn)生工作矛盾。財政部門要做好資金預算分配和工資核算工作，而林業(yè)部門則要系統(tǒng)化、規(guī)模化管理生態(tài)護林員隊伍，扶貧部門則要做好建檔立卡貧困人口的統(tǒng)計工作。各部門只有在做好各項工作的前提下，才能實現(xiàn)整個政策制定與執(zhí)行效果。

四、做好生態(tài)護林員管理工作的政策建議

（一）完善相關(guān)配套政策

一方面，各地區(qū)要盡最大努力增加選聘生態(tài)護林員的數(shù)量，進一步壯大森林生態(tài)護林員隊伍。就目前現(xiàn)狀來看，在我國21個中西部省，包括832個縣，擁有需要管理和維護的森林面積高達14.16億畝，以現(xiàn)有的生態(tài)護林員隊伍來看，需要每位護林員平均管理和維護2585畝森林。這對于每名生態(tài)護林員的日常工作提出了較高要求，而部分森林也位于偏遠地區(qū)、生態(tài)環(huán)境較為惡劣的地區(qū)，這些地區(qū)是做好生態(tài)保護的重要區(qū)域，也是進一步細化精準扶貧目標的重點關(guān)照區(qū)域。為進一步加強生態(tài)護林工作，各地區(qū)應當擴充生態(tài)護林員隊伍，通過補充生態(tài)護林員，增設相關(guān)崗位，實現(xiàn)森林管護效果的提升，擴大建檔立卡貧困戶生態(tài)護林員政策的影響范圍，進一步深化精準扶貧工作。另一方面，各省市縣要依據(jù)自身情況，擴大生態(tài)管護范圍，并將各自區(qū)域內(nèi)的濕地及沙化土地納入到生態(tài)護林員管護范圍，優(yōu)化森林資源管護效果。對于我國國家森林公園、濕地公園及自然保護區(qū)等重點區(qū)域，各貧困縣要適當擴大管護范圍，增加管護面積，并以此為依據(jù)，重新測算所需的管護人員，實現(xiàn)森林保護、濕地保護和沙化土地保護的一體化推進。與此同時，林業(yè)部門要進一步優(yōu)化全國生態(tài)護林員管理的相關(guān)政策方法，結(jié)合財政部、扶貧辦和林業(yè)局等相關(guān)部門的具體意見，實現(xiàn)生態(tài)護林工作和脫貧攻堅工作的雙贏局面。

（二）規(guī)范生態(tài)護林員管理工作

各省市縣要完善生態(tài)護林員的管理體系，從本質(zhì)來看，生態(tài)護林員作為促進林業(yè)發(fā)展和加強生態(tài)建設的重要力量，相關(guān)部門既要做好擴大生態(tài)護林員規(guī)模的工作，也要進一步明確生態(tài)護林員的管護范圍，通過完善生態(tài)護林員隊伍管理體系，做好生態(tài)護林員的個人檔案管理和人員日常管理?；鶎拥貐^(qū)要發(fā)揮職責明確的管理機構(gòu)的作用，管理好各層級的生態(tài)護林員，對于既定的生態(tài)護林員相關(guān)政策，地方各級林業(yè)主管部門要嚴格落實政策，加強生態(tài)護林員選聘和管理，通過規(guī)范選聘流程，實現(xiàn)精準扶貧的工作目標。各地區(qū)要依據(jù)財政部門撥款情況，制定合理和規(guī)范的生態(tài)護林員薪酬標準?；鶎庸芾聿块T要依據(jù)生態(tài)護林員隊伍現(xiàn)狀和人員分布情況，為每名生態(tài)護林員劃分合理的管理和維護范圍，確保生態(tài)護林員能夠承擔起管理和維護森林區(qū)域的職責，既實現(xiàn)精準脫貧目標，又強化森林資源管理效果。生態(tài)護林員管理部門要強化對生態(tài)護林員的日常管理，要做好生態(tài)護林員的管理、培訓制度建設，而針對生態(tài)護林員隊伍中部分人員文化水平不高的現(xiàn)狀，相關(guān)部門要制作內(nèi)容簡單、通俗易懂的工作手冊、宣傳手冊，提升宣傳培訓的效果，并利用生態(tài)護林員森林巡護記錄和工作考評等制度，強化森林管理和維護效果。與此同時，上級部門要加大對生態(tài)護林員管理工作的督導力度，對于一些進展緩慢和人員選聘工作不規(guī)范的突出問題，林業(yè)局要牽頭，并結(jié)合財政和扶貧部門，開展專項督導工作，提高基層工作效率。

（三）利用既有政策強化生態(tài)護林員隊伍建設

結(jié)合當前各地區(qū)既有的森林防火體系和森林生態(tài)管理制度及其他方面的相關(guān)政策，各地區(qū)要深入研究生態(tài)護林員與森林防火和森林管理之間的共通點，使生態(tài)護林員隊伍建設與森林消防、森林管護等其他部門形成共同的森林維護與管理體系，通過統(tǒng)籌管理和統(tǒng)一規(guī)劃，合理安排各區(qū)域森林管理任務，優(yōu)化工作裝備配置和保險購買工作，有效銜接生態(tài)護林員培訓工作，進一步提升生態(tài)護理員隊伍的專業(yè)能力，建設工作能力強、管護效果好的生態(tài)護林員隊伍。

五、結(jié)束語

生態(tài)護林員政策作為實現(xiàn)精準脫貧和做好森林管護工作的有效舉措，在當前政策落地方面仍存在明顯問題。生態(tài)護林員政策制定仍需進一步完善，在新老護林人員問題、勞務報酬和資金撥付問題等方面，政府要重點關(guān)注。各部門要明確職責劃分，通過可持續(xù)的政策規(guī)定，統(tǒng)籌管理森林保護工作，并有效處理好這一工作中的公平和效率問題，結(jié)合各方位的森林管護組織和扶貧途徑，實現(xiàn)精準脫貧與森林資源保護雙贏的發(fā)展目標。