何小勇

一、 問(wèn) 題 提 出

突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，社會(huì)保障應(yīng)通過(guò)何種途徑、方式保障公眾的健康與生命安全，不僅是增進(jìn)人民福祉，迅速恢復(fù)正常社會(huì)秩序的重要基礎(chǔ)，而且直接體現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)治理水平和能力。本次疫情防治中，工傷保險(xiǎn)保障政策與醫(yī)療保險(xiǎn)政策的配合實(shí)施，在安定人心和保障公眾的生命、健康權(quán)方面，發(fā)揮了良好的社會(huì)效果，但仍存在一些亟待深入探討的問(wèn)題。2021年2月26日，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局關(guān)于完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系集體學(xué)習(xí)中，要求總結(jié)這次疫情防控中的成功做法，完善突發(fā)重大風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保障應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。我國(guó)社會(huì)保障制度在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)如何發(fā)揮其作用？疫情中實(shí)行的哪些社保政策可以成為長(zhǎng)期穩(wěn)定的公共衛(wèi)生應(yīng)急法律機(jī)制？本文拋磚引玉，試作以下探討。

二、 醫(yī)護(hù)人員抗疫傷亡適用的社會(huì)保障

(一) “視同工傷”享受?chē)?guó)家撫恤待遇

廣東省中醫(yī)院二沙分院的急診科護(hù)士長(zhǎng)葉欣是第一例因搶救SARS患者被感染而殉職的醫(yī)護(hù)人員，而根據(jù)《傳染病防治法》的規(guī)定，在傳染病預(yù)防、控制中做出顯著成績(jī)和貢獻(xiàn)的個(gè)人，由國(guó)家給予獎(jiǎng)勵(lì)，但沒(méi)有可享受撫恤優(yōu)待待遇的規(guī)定。疫情報(bào)告顯示，當(dāng)時(shí)北京地區(qū)確診的SARS患者中，醫(yī)護(hù)人員約占18%，在感染的人群類(lèi)別中高居首位；(1)參見(jiàn)胡潤(rùn)峰： 《感染了？別跟我談工傷！》，載《經(jīng)濟(jì)月刊》2003年第7期，第54—57頁(yè)。全國(guó)報(bào)告的SARS病例中，醫(yī)護(hù)人員發(fā)病數(shù)占19.06%，其中，天津地區(qū)的發(fā)病數(shù)為44.97%。(2)參見(jiàn)黃漢林、李來(lái)玉： 《傳染性非典型肺炎列入法定職業(yè)病名單的合法性探討》，載《中國(guó)職業(yè)醫(yī)學(xué)》2003年第3期，第4—5頁(yè)。為解決一線醫(yī)護(hù)人員在極度危險(xiǎn)下履行職責(zé)的后顧之憂，亟待對(duì)其傷亡享受的待遇問(wèn)題予以明確。醫(yī)護(hù)人員履行職責(zé)遭受的傷害，某種程度上與企業(yè)職工的工傷情形類(lèi)似，但是，《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》的適用范圍僅限于“境內(nèi)的企業(yè)及其職工”，而醫(yī)院屬于事業(yè)單位，醫(yī)護(hù)人員屬事業(yè)單位編制序列，因此，醫(yī)護(hù)人員感染SARS的無(wú)法適用該法認(rèn)定工傷，享受工傷待遇。為此，《關(guān)于因履行工作職責(zé)感染傳染性非典型肺炎工作人員有關(guān)待遇問(wèn)題的通知》(勞社部發(fā)電〔2003〕2號(hào))規(guī)定： 醫(yī)護(hù)人員因履行傳染性非典型肺炎預(yù)防和救治工作感染或因感染致死的，可視同工傷，比照工傷保險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)定享受待遇；未參保工傷保險(xiǎn)的，由用人單位負(fù)責(zé)支付工傷待遇，屬財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位的，由同級(jí)財(cái)政予以補(bǔ)助。同時(shí)規(guī)定，以上的待遇享受政策執(zhí)行至2003年底結(jié)束，國(guó)家出臺(tái)有關(guān)政策后按統(tǒng)一政策執(zhí)行。

將醫(yī)護(hù)人員履行職責(zé)遭受的傷害，參照當(dāng)時(shí)頒布的《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定“在搶險(xiǎn)救災(zāi)等維護(hù)國(guó)家利益、公共利益活動(dòng)中受到傷害的”認(rèn)定視同工傷，并實(shí)行由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助相關(guān)待遇所需費(fèi)用的保障辦法，實(shí)質(zhì)上屬于一種臨時(shí)性的國(guó)家撫恤保障。然而，工傷保險(xiǎn)待遇的內(nèi)容，不僅包括一次性的待遇項(xiàng)目，如工傷治療費(fèi)、一次性傷殘補(bǔ)助金等，還包括了多項(xiàng)長(zhǎng)期性的撫恤項(xiàng)目?jī)?nèi)容，如經(jīng)過(guò)評(píng)殘定級(jí)后確認(rèn)需要生活護(hù)理的護(hù)理費(fèi)用、安裝假肢、矯形器等輔助器具費(fèi)用和康復(fù)費(fèi)用等，以上待遇所涉費(fèi)用，依法由工傷保險(xiǎn)基金予以支付。因此，在醫(yī)護(hù)人員按照視同工傷享受待遇的撫恤政策執(zhí)行到期后，因SARS病毒感染造成多種后遺癥的醫(yī)護(hù)人員的后期康復(fù)治療待遇等，因后續(xù)政策銜接不暢，難以得到有效的落實(shí)。(3)參見(jiàn)感染非典醫(yī)護(hù)者： 《治病時(shí)曾說(shuō)算工傷 后來(lái)沒(méi)有下文了》，載《羊城晚報(bào)》2013年2月25日，第A05版。

(二) 享受?chē)?guó)家撫恤保障制度的建立與轉(zhuǎn)型

1. 享受?chē)?guó)家撫恤保障法律制度的建立

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第9條規(guī)定： 因參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作致病、致殘、死亡的人員，按照國(guó)家規(guī)定給予補(bǔ)助和撫恤?！秱魅静》乐畏ā沸抻喓?，增加了與上述規(guī)定相同的內(nèi)容?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》則將享受?chē)?guó)家撫恤的對(duì)象范圍，擴(kuò)大至包括在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會(huì)安全事件中參與應(yīng)急救援工作的傷亡人員。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)2003年“嚴(yán)重急性呼吸道癥候群防治及紓困暫行條例”規(guī)定：“因執(zhí)行本條例防治工作，致傷病、身心障礙或死亡者，其各項(xiàng)給付之請(qǐng)領(lǐng)，準(zhǔn)用災(zāi)害防救法第47條之規(guī)定?！迸_(tái)灣地區(qū)當(dāng)局通過(guò)特別預(yù)算程序籌措了500億元新臺(tái)幣的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對(duì)因照顧SARS病患被感染的醫(yī)護(hù)人員，規(guī)定： 因照顧病患導(dǎo)致輕度身心障礙的，補(bǔ)償265萬(wàn)元新臺(tái)幣；中度身心障礙的，補(bǔ)償500萬(wàn)元；重度身心障礙及死亡的，補(bǔ)償1 000萬(wàn)元。(4)參見(jiàn)《臺(tái)當(dāng)局重金補(bǔ)償SARS一線醫(yī)護(hù)人員 最高可獲千萬(wàn)》，載中新社網(wǎng)站2003年5月6日，http： //www.chinanews.com.cn/n/2003-05-06/26/300392.html。以上補(bǔ)償數(shù)額是根據(jù)“臺(tái)灣災(zāi)害防救法”第47條規(guī)定，以臺(tái)灣公務(wù)人員委任第五職等年功俸最高級(jí)月支俸額為基準(zhǔn)計(jì)算。至此，參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作致病、致殘、死亡的人員，享受由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的撫恤待遇的社會(huì)優(yōu)撫制度正式建立。

2. 醫(yī)護(hù)人員撫恤保障向工傷保險(xiǎn)保障的轉(zhuǎn)型

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》在勞社部發(fā)電〔2003〕2號(hào)文發(fā)布前即已生效，為何還要專門(mén)制定社保政策規(guī)定醫(yī)護(hù)人員比照工傷保險(xiǎn)享受待遇？本文認(rèn)為，這與我國(guó)的社會(huì)優(yōu)撫立法不完善，相關(guān)撫恤待遇的保障標(biāo)準(zhǔn)較低有關(guān)。以2004年《軍人撫恤優(yōu)待條例》和同期施行的《工傷保險(xiǎn)條例》關(guān)于撫恤待遇的規(guī)定相比較： 現(xiàn)役軍人因公犧牲的，其遺屬享受的一次性撫恤金標(biāo)準(zhǔn)為烈士死亡時(shí)的40個(gè)月工資(2004年以前為20個(gè)月工資)；而職工因工死亡的，其遺屬享受的一次性工亡補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)為48—60個(gè)月的統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工的月平均工資，兩者在同類(lèi)情形下享受的待遇標(biāo)準(zhǔn)，后者為優(yōu)。因此，參照工傷保險(xiǎn)待遇的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定醫(yī)護(hù)人員享受的國(guó)家撫恤待遇，不失為一種可行的變通辦法。此外，《關(guān)于對(duì)防治非典型肺炎衛(wèi)生醫(yī)務(wù)工作者給予工作補(bǔ)助的通知》規(guī)定： 傳染病院、綜合病院和疾病預(yù)防控制中心參加非典型肺炎防治工作的第一線醫(yī)務(wù)和防疫工作者，由地方財(cái)政撥款給予工作補(bǔ)助?！蛾P(guān)于建立傳染病疫情防治人員臨時(shí)性工作補(bǔ)助的通知》(人社部規(guī)〔2016〕4號(hào))將直接參與國(guó)內(nèi)傳染病類(lèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治工作的人員由地方財(cái)政發(fā)放臨時(shí)性工作補(bǔ)助的辦法，正式予以制度化。同時(shí)，根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的級(jí)別和從事應(yīng)急處理工作的不同崗位，規(guī)定了相應(yīng)的工作補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。新冠疫情期間，醫(yī)護(hù)人員即根據(jù)以上文件規(guī)定，享受由地方財(cái)政發(fā)放的臨時(shí)性工作補(bǔ)助。

由工傷保險(xiǎn)基金支付的工傷保險(xiǎn)待遇優(yōu)于由國(guó)家財(cái)政撥款發(fā)放的撫恤待遇，其帶來(lái)的問(wèn)題是，醫(yī)院和醫(yī)護(hù)人員能否通過(guò)直接參保工傷保險(xiǎn)以獲得更好的待遇保障？《工傷保險(xiǎn)條例》對(duì)參保工傷保險(xiǎn)的對(duì)象范圍規(guī)定為“境內(nèi)的各類(lèi)企業(yè)的職工和個(gè)體工商戶的雇工”，而非參照公務(wù)員制度管理的事業(yè)單位參保工傷保險(xiǎn)的，由勞動(dòng)部、民政部、人事部、財(cái)政部作另行規(guī)定。(5)參見(jiàn)《工傷保險(xiǎn)條例》(2003)第2、62條規(guī)定。為此，《關(guān)于事業(yè)單位、民間非營(yíng)利組織工作人員工傷有關(guān)問(wèn)題的通知》(勞社部發(fā)〔2005〕36號(hào))規(guī)定： 事業(yè)單位工作人員因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的，可參加統(tǒng)籌地區(qū)的工傷保險(xiǎn)，也可按照國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的有關(guān)工傷政策執(zhí)行，具體辦法由省級(jí)人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和事業(yè)單位的具體情況確定。根據(jù)以上的文件規(guī)定，醫(yī)護(hù)人員無(wú)論是參加統(tǒng)籌地區(qū)的工傷保險(xiǎn)，或者是參照國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員工傷政策的，在沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一立法的情形下，其待遇享受取決于所轄省級(jí)人民政府做出的具體規(guī)定。2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布，是我國(guó)社會(huì)保障制度法制建設(shè)的一個(gè)重要里程碑，該法將有權(quán)享受社會(huì)保險(xiǎn)保障的對(duì)象范圍，從《勞動(dòng)法》規(guī)定的企業(yè)“勞動(dòng)者”擴(kuò)大至全體的“公民”。2014年《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》規(guī)定： 事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇。至此，醫(yī)護(hù)人員因履行工作職責(zé)遭受事故傷害的，在制度安排上，正式獲得了享受工傷保險(xiǎn)保障的權(quán)利。

(三) 醫(yī)護(hù)人員適用工傷保險(xiǎn)保障政策的評(píng)析

《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》施行后，醫(yī)護(hù)人員因履行工作職責(zé)遭受事故傷害或者患職業(yè)病的，可依法享受工傷待遇。但是，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中參與疫情預(yù)防、救治工作所致的傷害，與在日常工作中因履行職責(zé)遭受的事故傷害，顯然不能等同視之。如果認(rèn)為在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中履行預(yù)防、救治職責(zé)屬于醫(yī)護(hù)人員日常工作職責(zé)的一部分，則意味著醫(yī)護(hù)人員一旦遭受傷害，其享受?chē)?guó)家撫恤保障和享受工傷保險(xiǎn)保障發(fā)生了法律適用上的競(jìng)合。那么，兩類(lèi)社會(huì)保障制度在適用時(shí)孰先孰后？如何取舍？《關(guān)于因履行工作職責(zé)感染新型冠狀病毒肺炎的醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員有關(guān)保障問(wèn)題的通知》(人社部函〔2020〕11號(hào))規(guī)定： 醫(yī)護(hù)人員及相關(guān)工作人員因履行工作職責(zé)感染新冠肺炎或因感染新冠肺炎死亡的，應(yīng)認(rèn)定為工傷，享受工傷保險(xiǎn)待遇。該政策制定的理由是什么？應(yīng)如何評(píng)價(jià)？

1. 非軍警人員依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定很難獲得國(guó)家撫恤保障

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律規(guī)定的享受?chē)?guó)家撫恤，其性質(zhì)屬于一種社會(huì)優(yōu)撫。社會(huì)優(yōu)撫，指法律對(duì)為國(guó)家和社會(huì)做出特殊貢獻(xiàn)的公民及其家屬特別規(guī)定的具有褒揚(yáng)和優(yōu)待性質(zhì)的物質(zhì)幫助和待遇享受。典型的社會(huì)優(yōu)撫，為國(guó)家對(duì)軍人、軍屬提供的各種撫恤、優(yōu)待、養(yǎng)老和就業(yè)安置等待遇。1980年《革命烈士褒揚(yáng)條例》將“為保衛(wèi)或搶救人民生命、國(guó)家財(cái)產(chǎn)和集體財(cái)產(chǎn)壯烈犧牲的”人員，規(guī)定可評(píng)定為革命烈士，遺屬享受?chē)?guó)家撫恤和優(yōu)待待遇。2011年《烈士褒揚(yáng)條例》增加公民因公犧牲時(shí)可評(píng)定為烈士的其他情形。例如葉欣犧牲后，被廣東省人民政府追認(rèn)為革命烈士。2020年4月3日，湖北新冠疫情防控一線中12位以身殉職的醫(yī)護(hù)人員被湖北省人民政府追認(rèn)為首批烈士。烈士是黨和國(guó)家對(duì)為國(guó)家、社會(huì)和人民英勇獻(xiàn)身的公民授予的最高榮譽(yù)性稱號(hào)。烈士評(píng)定，須嚴(yán)格遵循《烈士褒揚(yáng)條例》關(guān)于烈士評(píng)定的條件與程序規(guī)定。評(píng)定為烈士的，遺屬享受烈士褒揚(yáng)金、定期撫恤金等撫恤和優(yōu)待待遇，所需經(jīng)費(fèi)列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算。就保障的水平而言，對(duì)烈士的社會(huì)優(yōu)撫無(wú)疑是我國(guó)社會(huì)保障體系中撫恤待遇標(biāo)準(zhǔn)最高和保障項(xiàng)目最全面的。例如，烈士褒揚(yáng)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為烈士犧牲時(shí)上一年度全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的30倍，而因公犧牲現(xiàn)役軍人的一次性撫恤金，為上一年度全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍加本人40個(gè)月的工資。此外，《烈士褒揚(yáng)條例》規(guī)定： 除享受烈士褒揚(yáng)金外，符合《軍人撫恤優(yōu)待條例》規(guī)定的，烈士遺屬可同時(shí)享受因公犧牲一次性撫恤金；符合《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定的，可同時(shí)享受一次性工亡補(bǔ)助金以及相當(dāng)于烈士本人40個(gè)月工資的烈士遺屬特別補(bǔ)助金。

非現(xiàn)役軍人的人員因公犧牲的，能被追認(rèn)為烈士享受?chē)?guó)家撫恤待遇的僅為少數(shù)，至于因公致殘享受?chē)?guó)家撫恤待遇，則要求必須符合法律法規(guī)規(guī)定的特定情形。(6)現(xiàn)役軍人死亡評(píng)定烈士的，適用的法律依據(jù)為《軍人撫恤優(yōu)待條例》；公民(含人民警察)犧牲評(píng)定烈士的，適用的法律依據(jù)為《烈士褒揚(yáng)條例》。公民(含人民警察)傷殘享受?chē)?guó)家傷殘撫恤的，適用的法律依據(jù)為《傷殘撫恤管理辦法》，而該法為根據(jù)《軍人撫恤優(yōu)待條例》等法規(guī)制定。三部法律法規(guī)的主管部門(mén)均為退役軍人事務(wù)部門(mén)。此外，2022年4月2日，公安部清明節(jié)緬懷公安英烈新聞發(fā)布會(huì)披露： 新中國(guó)成立以來(lái)，全國(guó)公安機(jī)關(guān)共有1.6萬(wàn)余名民警因公犧牲，其中，3 700余人被評(píng)為烈士。參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作致病、致殘、死亡的人員有權(quán)享受?chē)?guó)家撫恤，即屬于立法的特別規(guī)定。然而，《傷殘撫恤管理辦法》規(guī)定： 享受?chē)?guó)家傷殘撫恤的人員，限于因戰(zhàn)、因公傷殘且傷殘程度達(dá)到規(guī)定殘疾等級(jí)，不包括因公犧牲。此外，該法雖然將“為搶救和保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)、人民生命財(cái)產(chǎn)致殘的人員”列入有權(quán)享受?chē)?guó)家撫恤待遇的對(duì)象，但同時(shí)規(guī)定，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》應(yīng)當(dāng)認(rèn)定視同工傷的，不再辦理因戰(zhàn)、因公傷殘撫恤。例外的情形是，《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》規(guī)定因公犧牲或者因戰(zhàn)致殘、因公致殘的人民警察，依法享受?chē)?guó)家撫恤優(yōu)待待遇。因此，醫(yī)護(hù)人員在履行預(yù)防、救治職責(zé)中致病、致殘的，如果傷殘程度達(dá)不到規(guī)定的殘疾等級(jí)，將無(wú)法享受?chē)?guó)家撫恤待遇。而適用《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定認(rèn)定工傷，醫(yī)護(hù)人員能否獲得享受工傷待遇的條件，僅要求傷害要與履行工作職責(zé)相關(guān)，不受傷殘等級(jí)程度的限制，死亡的，亦可依法享受工亡撫恤待遇。應(yīng)特別指出的是，醫(yī)護(hù)人員申請(qǐng)工傷認(rèn)定而社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)做出不予認(rèn)定工傷決定的，可依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。但是，如果適用社會(huì)優(yōu)撫保障，以烈士評(píng)定為例，須由縣級(jí)人民政府退役軍人事務(wù)部門(mén)調(diào)查核實(shí)有關(guān)犧牲情節(jié)的材料后，提出評(píng)定烈士報(bào)告，報(bào)本級(jí)政府審核，并逐級(jí)上報(bào)至省級(jí)人民政府審查評(píng)定。對(duì)退役軍人事務(wù)部門(mén)不予提出評(píng)定烈士報(bào)告或者相關(guān)層級(jí)的人民政府不予審核通過(guò)的，申請(qǐng)人無(wú)權(quán)對(duì)評(píng)定結(jié)果提出異議。因此，非現(xiàn)役軍人或人民警察傷亡的，要依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定享受?chē)?guó)家撫恤待遇，極其困難。

2. 社會(huì)優(yōu)撫、工傷保險(xiǎn)制度的功能定位與現(xiàn)實(shí)選擇

我國(guó)社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫等多項(xiàng)制度，自“七五”計(jì)劃以來(lái)，國(guó)家采取了以重點(diǎn)發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)為主要路徑的完善社會(huì)保障制度的立法模式。(7)參見(jiàn)婁宇： 《社會(huì)保障法請(qǐng)求權(quán)體系之架構(gòu)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017年版，第87頁(yè)。相較于政策性很強(qiáng)且由政府單方面判定是否符合享受撫恤待遇資格的社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)福利等社會(huì)保障制度，社會(huì)保險(xiǎn)制度的法制化程度無(wú)疑更高，權(quán)利保障內(nèi)容也更為清晰和明確。目前，工傷保險(xiǎn)待遇中的各項(xiàng)保障項(xiàng)目和待遇標(biāo)準(zhǔn)，普遍要優(yōu)于由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的撫恤待遇。(8)參見(jiàn)何小勇： 《警察傷亡撫恤諸問(wèn)題研究》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第2期，第87—98頁(yè)。因此，雖然社保政策規(guī)定醫(yī)護(hù)人員傷亡時(shí)適用工傷保險(xiǎn)保障不無(wú)商榷之處，但卻是當(dāng)下的法律環(huán)境下適用理由最充分的一種選擇。然而，工傷保險(xiǎn)屬于社會(huì)保險(xiǎn)，以體現(xiàn)互助共濟(jì)、遵循大數(shù)法則并注重財(cái)務(wù)上的可持續(xù)性為原則，社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)救助等社會(huì)保障制度屬于公共財(cái)政的組成部分，以體現(xiàn)社會(huì)公正、正義，發(fā)揮國(guó)家保護(hù)功能為目標(biāo)。如果對(duì)不同類(lèi)型的社會(huì)保障制度的功能定位的認(rèn)知發(fā)生偏差，那么，某種社會(huì)保障制度就可能會(huì)淪為其他社會(huì)保障制度的附屬品，而過(guò)度使用社會(huì)保險(xiǎn)忽略社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)救助等社會(huì)保障制度功能發(fā)揮的結(jié)果，將最終會(huì)導(dǎo)致政府的公信力受到損害。(9)參見(jiàn)曹信邦： 《社會(huì)保障異化論》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2012年第3期，第130—133頁(yè)。因此，本文認(rèn)為，對(duì)醫(yī)護(hù)人員履行預(yù)防、救治職責(zé)發(fā)生的傷亡，就社保制度的功能定位而言，適用社會(huì)優(yōu)撫才是最恰當(dāng)?shù)谋Ｕ戏绞健?/p>

(四) 醫(yī)護(hù)人員認(rèn)定工傷適用的法律依據(jù)

1. 工傷的內(nèi)涵界定

武漢市人社局對(duì)李文亮醫(yī)生感染新冠肺炎因公殉職做出的《認(rèn)定工傷決定書(shū)》，是以《工傷保險(xiǎn)條例》第14條第1項(xiàng)規(guī)定“在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi)，因工作原因受到事故傷害的”為法律依據(jù)。該規(guī)定，以事故傷害和工作職責(zé)的緊密關(guān)聯(lián)為指引來(lái)認(rèn)定工傷，故在法律的適用上被認(rèn)為具有工傷認(rèn)定基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的清晰度和要素涵蓋的全面性。(10)參見(jiàn)鄭曉珊： 《工傷認(rèn)定一般條款的建構(gòu)路徑》，載《法學(xué)研究》2019年第4期，第119—135頁(yè)。疫情期間，由于對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)救治新冠患者的工作場(chǎng)所實(shí)施嚴(yán)格的隔離措施和封閉式管理，使得醫(yī)護(hù)人員履行職責(zé)與感染新冠肺炎遭受傷害的結(jié)果之間，具有了因果關(guān)系上的唯一性。因此，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)對(duì)醫(yī)護(hù)人員認(rèn)定工傷時(shí)，其結(jié)論不容置疑。但是，感染新冠肺炎所致的傷害是否屬于《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定的“事故傷害”，則存在探討的余地。社會(huì)保險(xiǎn)所指的工傷，通常與不可預(yù)料的事故發(fā)生直接相關(guān)，其后果，立法上使用了“傷害”“事故傷害”“暴力等意外傷害”“舊傷復(fù)發(fā)”等字眼加以描述或做出限定。傷害的形式，一般表現(xiàn)為對(duì)身體的外觀造成了明顯的外在性傷害。新冠肺炎屬于傳染性疾病，而將在工作中感染的疾病認(rèn)定為工傷的，社會(huì)保險(xiǎn)法僅限于特殊的職業(yè)群體在其職業(yè)活動(dòng)中，因受到職業(yè)性有害因素的作用引發(fā)的職業(yè)病傷害，但職業(yè)病的范圍，必須是國(guó)家以法令的形式明確做出規(guī)定。否則，因工作原因感染疾病造成的傷害，一般應(yīng)適用醫(yī)療保險(xiǎn)制度予以保障。

2. 地方立法規(guī)定工傷認(rèn)定情形的合法性問(wèn)題

《職業(yè)病防治法》規(guī)定： 職業(yè)病目錄由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門(mén)制定、調(diào)整并公布。非典期間，對(duì)大批的醫(yī)護(hù)人員因搶救SARS病患被感染，時(shí)任廣東省職業(yè)病防治院院長(zhǎng)的黃漢林認(rèn)為，特殊職業(yè)人群罹患傳染性非典型肺炎和其他法定報(bào)告?zhèn)魅静〉?，?yīng)將其列入法定的職業(yè)病名單中。(11)見(jiàn)前注〔2〕，黃漢林、李來(lái)玉文，第4—5頁(yè)。由于2002年版的《職業(yè)病目錄》未將非典型性肺炎列入職業(yè)性傳染病，故2004年《廣東省工傷保險(xiǎn)條例》第10條第3和第4項(xiàng)規(guī)定中，將“因工作環(huán)境存在有毒有害物質(zhì)……而住院搶救治療，并經(jīng)縣級(jí)以上衛(wèi)生防疫部門(mén)驗(yàn)證的”和“由用人單位指派前往依法宣布為疫區(qū)的地方工作而感染疫病的”，規(guī)定屬于視同工傷。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第14條第7項(xiàng)規(guī)定，除該法規(guī)定以外，其他“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷”的情形，應(yīng)由法律、行政法規(guī)予以規(guī)定。但是，對(duì)于地方法規(guī)能否另行規(guī)定“視同工傷”的情形，則未予明確。

我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度目前仍處于一個(gè)漸進(jìn)式的改革階段，在社會(huì)保障“央地共管”模式下，中央允許地方政府試行各種的社會(huì)保障創(chuàng)新，如深圳模式、東莞模式、青島模式等，使地方政府能在信息對(duì)稱的前提下，高效、迅捷地做出與地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展直接相關(guān)的社保決策。鄭秉文稱之為“多點(diǎn)試錯(cuò)”，即堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，一項(xiàng)制度創(chuàng)新可在多地同時(shí)開(kāi)展試點(diǎn)，對(duì)不成功的總結(jié)教訓(xùn)退出，成功的則在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)改良后全國(guó)推行，并視為我國(guó)社會(huì)保障制度取得成就的最基本經(jīng)驗(yàn)之一。(12)參見(jiàn)鄭秉文： 《中國(guó)社會(huì)保障40年： 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與改革取向》，載《中國(guó)人口科學(xué)》2018年第4期，第2—17頁(yè)。鄭功成則認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)建立在政府、用人單位和參保人多方主體分擔(dān)責(zé)任的財(cái)政基礎(chǔ)之上，如果在立法上采取由行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章乃至地方立法的方式予以規(guī)制，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致主體間的利益失衡，當(dāng)基金的籌集責(zé)任向政府財(cái)政傾斜加重時(shí)，實(shí)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度將不可持續(xù)。(13)參見(jiàn)鄭功成： 《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)： 現(xiàn)狀評(píng)估與發(fā)展思路》，載《探索》2020年第3期，第31—41頁(yè)。本文認(rèn)為，在工傷保險(xiǎn)基金的籌集、使用尚處于地方政府統(tǒng)籌管理模式下，統(tǒng)籌地區(qū)的立法機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和實(shí)際需要，規(guī)定在本地區(qū)內(nèi)適用的視同工傷情形，未嘗不可。但是，“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷”的情形，必須由法律、行政法規(guī)做出規(guī)定。

3. 新冠肺炎應(yīng)列入醫(yī)護(hù)人員的職業(yè)性傳染病

現(xiàn)行《職業(yè)病分類(lèi)和目錄》制定于2013年，被列入職業(yè)性傳染病目錄的傳染病共五種： 炭疽、森林腦炎、布魯氏菌病、艾滋病(限于醫(yī)療衛(wèi)生人員及人民警察)和萊姆病?！秱魅静》乐畏ā芬?guī)定的39種傳染病中，僅炭疽、布魯氏菌和艾滋病毒(均屬乙類(lèi)傳染病)被列入職業(yè)性傳染病目錄。這表明，目前我國(guó)尚無(wú)法將在職業(yè)活動(dòng)中接觸的各種有毒有害因素引發(fā)的傷害一律按照職業(yè)病予以認(rèn)定。將醫(yī)療衛(wèi)生人員感染的艾滋病列入職業(yè)病目錄，是由于根據(jù)衛(wèi)生部的統(tǒng)計(jì)，艾滋病職業(yè)暴露事件中，近70%屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)為病人提供手術(shù)和其他的醫(yī)療操作所致。為減輕醫(yī)護(hù)人員的后顧之憂，《職業(yè)病分類(lèi)和目錄》將艾滋病列為醫(yī)護(hù)人員職業(yè)性傳染病。我國(guó)職業(yè)病的調(diào)整，要求須與國(guó)家的工傷保險(xiǎn)承受能力相適應(yīng)，而職業(yè)病的遴選，則要求須滿足有明確的因果關(guān)系、有一定數(shù)量的暴露人群、有可靠的醫(yī)學(xué)認(rèn)定方法、通過(guò)限定條件可明確界定職業(yè)人群和非職業(yè)人群，以及患者須為職業(yè)人群等五項(xiàng)條件。(14)參見(jiàn)《〈職業(yè)病分類(lèi)和目錄〉調(diào)整解讀》，載中國(guó)疾病預(yù)防控制中心官網(wǎng)，http： //www.chinacdc.cn/gwswxx/zywss/201312/t20131231_92087.htm，2020年3月5日訪問(wèn)。本次疫情中，醫(yī)護(hù)人員因職業(yè)關(guān)系更容易暴露于新冠病毒的威脅之下，因此，既然自2003年起制定的社保政策將醫(yī)護(hù)人員在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中履行職責(zé)感染的疫病傷害一致規(guī)定為應(yīng)認(rèn)定為工傷享受工傷待遇，那么，將新冠肺炎列入醫(yī)護(hù)人員的職業(yè)性傳染病，不僅不會(huì)影響醫(yī)護(hù)人員繼續(xù)享受工傷保險(xiǎn)保障待遇，并且，還可以避免發(fā)生將工傷保險(xiǎn)保障政策的適用擴(kuò)大化的傾向。不過(guò)，僅將新冠肺炎列入醫(yī)護(hù)人員的職業(yè)性傳染病，不免有“打補(bǔ)丁”或“一事一議”“急事特議”的社保立法嫌疑。(15)見(jiàn)前注〔13〕，鄭功成文。

三、 國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員抗疫傷亡適用的社會(huì)保障

本次疫情防控，除直接接觸待排查病例或確診病例，承擔(dān)診斷、治療、護(hù)理、醫(yī)院感染控制、病例標(biāo)本采集、病原檢測(cè)以及執(zhí)行轉(zhuǎn)運(yùn)新冠肺炎患者任務(wù)的醫(yī)務(wù)人員外，來(lái)自政府各部門(mén)的工作人員成為另一支重要抗疫力量。對(duì)其傷亡撫恤，《民政部關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員傷亡撫恤工作有關(guān)問(wèn)題的通知》(民函〔2014〕343號(hào))規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員因公負(fù)傷致殘的，按照《傷殘撫恤管理辦法》的規(guī)定予以評(píng)殘和撫恤，因公致殘和因公犧牲的撫恤待遇標(biāo)準(zhǔn)，參照《軍人撫恤優(yōu)待條例》的規(guī)定辦理；人民警察的傷亡撫恤，依照《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》的規(guī)定執(zhí)行。即國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員因公負(fù)傷致殘、因公犧牲的，實(shí)行的是由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的撫恤模式，即參照適用社會(huì)優(yōu)撫予以保障。

(一) 國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員傷亡撫恤制度的演變

1. 參照軍人撫恤優(yōu)待規(guī)定享受撫恤待遇及其不足

國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中參與應(yīng)急處理工作發(fā)生傷亡的，其性質(zhì)屬因公傷亡，對(duì)其撫恤，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是參照軍人撫恤優(yōu)待的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。1950年《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》規(guī)定： 革命工作人員因公傷亡的，屬因公光榮犧牲者，給予烈士稱號(hào)，并根據(jù)級(jí)別給予家屬一次性撫恤費(fèi)；屬因公負(fù)傷者，依據(jù)《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》規(guī)定發(fā)給優(yōu)待金。1988年《軍人撫恤優(yōu)待條例》施行后，以上規(guī)定廢止。2004年、2011年，《軍人撫恤優(yōu)待條例》做出修訂，與此相應(yīng)，民政部于1989年、2004年和2014年三次發(fā)文重申國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的撫恤待遇，繼續(xù)參照軍人傷亡撫恤的法律法規(guī)和政策規(guī)定執(zhí)行。(16)參見(jiàn)《民政部關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、人民警察傷亡撫恤如何辦理的通知》(民〔1989〕優(yōu)字34號(hào))、《民政部關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、人民警察傷亡撫恤有關(guān)問(wèn)題的通知》(民函〔2004〕334號(hào))、《民政部關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員傷亡撫恤工作有關(guān)問(wèn)題的通知》(民函〔2014〕343號(hào))規(guī)定。

1993年我國(guó)建立國(guó)家公務(wù)員制度，對(duì)公務(wù)員的社會(huì)保障，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定： 公務(wù)員按照國(guó)家規(guī)定享受保險(xiǎn)和福利待遇。2005年《公務(wù)員法》進(jìn)一步明確： 國(guó)家建立公務(wù)員保險(xiǎn)制度，保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補(bǔ)償；因公致殘的，享受傷殘待遇，因公犧牲、因公死亡的，親屬享受?chē)?guó)家規(guī)定的撫恤和優(yōu)待。然而，公務(wù)員保險(xiǎn)制度一直未能建立起來(lái)。需指出的是，公務(wù)員參照軍人撫恤優(yōu)待規(guī)定，實(shí)際上僅是參照軍人撫恤待遇中的部分規(guī)定，至于軍人、軍屬依法享受的優(yōu)待規(guī)定，則不予適用?！盾娙吮ｋU(xiǎn)法》生效后，軍人因公致殘或因公犧牲的，除繼續(xù)享受《軍人撫恤優(yōu)待條例》規(guī)定的傷亡撫恤待遇外，還可以獲得軍人殘疾保險(xiǎn)金或者軍人死亡保險(xiǎn)金。即在軍人傷亡撫恤保障法律制度不斷健全完善后，公務(wù)員傷亡撫恤待遇繼續(xù)參照軍人撫恤優(yōu)待規(guī)定執(zhí)行的制度模式已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，公務(wù)員傷亡撫恤待遇偏低和保障項(xiàng)目不完備的矛盾逐漸凸顯。(17)在2010年海地維和行動(dòng)中犧牲的公安部國(guó)際合作局副局長(zhǎng)郭寶山烈士與部隊(duì)編制的云南公安邊防總隊(duì)司令部參謀長(zhǎng)李欽烈士，兩人的級(jí)別相似，但享受的撫恤待遇金額相差48.49萬(wàn)元。參見(jiàn)《民警因公犧牲撫恤待遇偏低 職業(yè)保障機(jī)制亟待建立》，載《法制日?qǐng)?bào)》2011年9月12日，第4版。

2. 依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》享受工傷保險(xiǎn)保障

《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定：“國(guó)家建立……等社會(huì)保險(xiǎn)制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！睂?duì)公務(wù)員的社會(huì)保障問(wèn)題，究竟是通過(guò)建立專門(mén)的公務(wù)員保險(xiǎn)制度，還是一并納入該法予以保障，立法對(duì)此問(wèn)題猶豫不決?！豆ｋU(xiǎn)條例》修訂后，第65條規(guī)定： 公務(wù)員因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的，由所在單位支付費(fèi)用，具體辦法由國(guó)務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)規(guī)定。其表明，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》施行后，長(zhǎng)期以來(lái)公務(wù)員因公傷亡實(shí)行的撫恤模式正在向工傷保險(xiǎn)保障模式予以制度轉(zhuǎn)型。人力資源和社會(huì)保障部在人社建字〔2018〕108號(hào)文指出，2018年全國(guó)已有18個(gè)省份將公務(wù)員整體納入了工傷保險(xiǎn)制度，另有12個(gè)省份的部分地市也開(kāi)展了試點(diǎn)工作，人社部積極支持和鼓勵(lì)各地將公務(wù)員納入工傷保險(xiǎn)保障的范圍。2018年12月29日，《公務(wù)員法》修訂后規(guī)定： 公務(wù)員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，按照國(guó)家規(guī)定享受保險(xiǎn)待遇。與之相應(yīng)，公務(wù)員因公致殘享受?chē)?guó)家傷殘撫恤待遇的規(guī)定被刪除，公務(wù)員因公犧牲親屬享受?chē)?guó)家規(guī)定的撫恤和優(yōu)待規(guī)定則被保留下來(lái)。綜上，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中參與應(yīng)急處理工作致病、致殘時(shí)，依據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定為工傷享受工傷保險(xiǎn)待遇。因公犧牲的，由于工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目中包括了死亡撫恤待遇，因此，選擇參照適用工傷保險(xiǎn)保障或者是繼續(xù)沿用軍人傷亡撫恤的規(guī)定執(zhí)行，亟待立法明確規(guī)定。

(二) 社會(huì)優(yōu)撫在社會(huì)保障體系中的作用亟待體現(xiàn)

如前文所述，社會(huì)優(yōu)撫以對(duì)國(guó)家和社會(huì)做出特殊貢獻(xiàn)和犧牲的公民的褒揚(yáng)和物質(zhì)幫助為其功能定位。因此，雖然現(xiàn)行的社會(huì)優(yōu)撫保障模式較工傷保險(xiǎn)保障模式，在撫恤待遇的項(xiàng)目設(shè)置和待遇標(biāo)準(zhǔn)的提高方面，存在不少亟待改進(jìn)和完善的地方，但是，社會(huì)優(yōu)撫制度所特有的對(duì)優(yōu)撫對(duì)象實(shí)行的優(yōu)待規(guī)定，卻是工傷保險(xiǎn)保障所無(wú)法給予和替代的。例如，烈士的子女、兄弟姐妹本人自愿且符合征兵條件的，在同等條件下優(yōu)先批準(zhǔn)服現(xiàn)役；烈士的子女符合公務(wù)員考錄條件的，同等條件下優(yōu)先錄用；烈士的子女接受學(xué)前教育、義務(wù)教育、報(bào)考普通高中、中等職業(yè)學(xué)校、高等學(xué)校時(shí)，享受降分投檔、優(yōu)先錄取等相關(guān)優(yōu)待規(guī)定。因此，應(yīng)盡快健全和完善我國(guó)的社會(huì)優(yōu)撫制度，合理設(shè)置撫恤項(xiàng)目，適當(dāng)提高撫恤待遇標(biāo)準(zhǔn)，適時(shí)調(diào)整享受優(yōu)待待遇的對(duì)象和條件規(guī)定，切實(shí)發(fā)揮社會(huì)優(yōu)撫制度在社會(huì)保障體系中的應(yīng)有功能和作用。在此基礎(chǔ)上，對(duì)參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作人員傷亡的保障，盡可能選擇適用體現(xiàn)國(guó)家褒揚(yáng)和特殊關(guān)懷的社會(huì)優(yōu)撫方式，避免或者減少適用體現(xiàn)參保人互助共濟(jì)特征的工傷保險(xiǎn)保障方式。

四、 非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員抗疫傷亡適用的社會(huì)保障

(一) 城鄉(xiāng)社區(qū)工作者和志愿者適用的社會(huì)保障法律規(guī)定

疫情防控中，城鄉(xiāng)社區(qū)工作者和志愿者是抗疫隊(duì)伍中的一支重要輔助力量。2020年6月7日，國(guó)務(wù)院新聞辦《抗擊新冠肺炎疫情的中國(guó)行動(dòng)》報(bào)告顯示，全國(guó)參與疫情防控的注冊(cè)志愿者共有881萬(wàn)人。城鄉(xiāng)社區(qū)工作者，指由城鄉(xiāng)街道(鎮(zhèn))或社區(qū)黨組織、居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)站招收聘用的，以基層社區(qū)為服務(wù)區(qū)域提供各類(lèi)公共服務(wù)的人員，其人數(shù)未見(jiàn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。兩者的共同特征，為均非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。對(duì)其在抗疫中所致傷亡的保障，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定應(yīng)依法享受?chē)?guó)家撫恤，而《傷殘撫恤管理辦法》規(guī)定“為搶救和保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)、人民生命財(cái)產(chǎn)致殘的”人員，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》應(yīng)當(dāng)認(rèn)定視同工傷的，不再辦理因公傷殘撫恤，即由享受?chē)?guó)家撫恤保障變更為適用工傷保險(xiǎn)的保障方式處理。然而，工傷保險(xiǎn)制度的功能定位為保障職工因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病時(shí)，能通過(guò)工傷保險(xiǎn)基金獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，與社會(huì)優(yōu)撫性質(zhì)的享受?chē)?guó)家撫恤待遇，兩種制度的功能定位并不存在可相互替代的可能性。對(duì)于《工傷保險(xiǎn)條例》將在維護(hù)國(guó)家利益、公共利益活動(dòng)中受到的傷害規(guī)定為視同工傷，享受工傷保險(xiǎn)待遇，學(xué)者認(rèn)為該項(xiàng)規(guī)定增加了工傷保險(xiǎn)基金的負(fù)擔(dān)，有將國(guó)家責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的嫌疑。(18)參見(jiàn)王由海： 《“見(jiàn)義勇為致傷”的工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)探析——基于指導(dǎo)案例94號(hào)的分析》，載《中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第4期，第67—74頁(yè)。本文則認(rèn)為，在未獲得立法授權(quán)情形下，《傷殘撫恤管理辦法》將《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確賦予的參與突發(fā)事件應(yīng)急處理工作傷亡人員享受的國(guó)家撫恤保障，規(guī)定適用工傷保險(xiǎn)保障的立法方式，其合法性和妥當(dāng)性均存在疑問(wèn)。

(二) 見(jiàn)義勇為認(rèn)定視同工傷的法律問(wèn)題

何種情形的“維護(hù)國(guó)家利益、公共利益活動(dòng)”受到的傷害可認(rèn)定視同工傷，《工傷保險(xiǎn)條例》未作列舉式規(guī)定，使可認(rèn)定視同工傷的情形呈現(xiàn)出開(kāi)放性的狀態(tài)。目前的立法與相關(guān)政策規(guī)定，傾向于將公民在見(jiàn)義勇為活動(dòng)中受到的傷害予以認(rèn)定視同工傷。例如，《關(guān)于加強(qiáng)見(jiàn)義勇為人員權(quán)益保護(hù)的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2012〕39號(hào))規(guī)定： 公民在法定職責(zé)、法定義務(wù)之外，為保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人的人身、財(cái)產(chǎn)安全挺身而出的見(jiàn)義勇為行為，應(yīng)依據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》落實(shí)相關(guān)待遇。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中參與應(yīng)急處理工作的，其行為可定性為屬于維護(hù)國(guó)家利益、公共利益活動(dòng)應(yīng)無(wú)異議，但是，如果以行為人是否負(fù)有特定職責(zé)和義務(wù)予以考量判斷，則城鄉(xiāng)社區(qū)工作者將可能被排除在見(jiàn)義勇為的認(rèn)定范圍之外。另，對(duì)于見(jiàn)義勇為人員受到傷害的保護(hù)，《重慶市鼓勵(lì)公民見(jiàn)義勇為條例》《四川省保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)見(jiàn)義勇為條例》《湖北省見(jiàn)義勇為人員獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)辦法》《南京市獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)見(jiàn)義勇為人員條例》等地方法規(guī)的規(guī)定并不一致。例如，對(duì)見(jiàn)義勇為人員的醫(yī)療救治費(fèi)用、撫恤待遇，或者是規(guī)定納入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保險(xiǎn)保障范圍，或者是規(guī)定按照社會(huì)優(yōu)撫來(lái)處理，或者是將見(jiàn)義勇為人員因負(fù)傷造成的長(zhǎng)期醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)，以及見(jiàn)義勇為烈士的配偶、子女、父母的重大疾病費(fèi)用負(fù)擔(dān)，納入社會(huì)救助的保障范圍。2018年9月，公安部發(fā)布《見(jiàn)義勇為人員獎(jiǎng)勵(lì)和保障條例(草案稿)》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，但迄今為止，尚無(wú)全國(guó)性的統(tǒng)一立法。因此，由于《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《傷殘撫恤管理辦法》《工傷保險(xiǎn)條例》和地方法規(guī)對(duì)視同工傷情形和見(jiàn)義勇為行為性質(zhì)的認(rèn)定、對(duì)見(jiàn)義勇為人員予以的保障規(guī)定不一致，導(dǎo)致不同層次和不同部門(mén)的立法規(guī)定無(wú)法做到相互銜接和一一對(duì)應(yīng)，其結(jié)果，必然會(huì)發(fā)生一些地方對(duì)志愿者或社區(qū)工作者按照見(jiàn)義勇為認(rèn)定視同工傷，而一些地方卻不予認(rèn)定。即使認(rèn)定視同工傷，也會(huì)由于對(duì)見(jiàn)義勇為人員享受的保障待遇不一而引發(fā)新的爭(zhēng)議。

(三) 應(yīng)按照視同工傷享受工傷保險(xiǎn)待遇

《關(guān)于全面落實(shí)疫情防控一線城鄉(xiāng)社區(qū)工作者關(guān)心關(guān)愛(ài)措施的通知》(國(guó)發(fā)明電〔2020〕8號(hào))規(guī)定： 城鄉(xiāng)社區(qū)工作者在疫情防控期間發(fā)生事故傷害或患病，符合工傷認(rèn)定情形的，應(yīng)依法認(rèn)定工傷。即將對(duì)醫(yī)護(hù)人員在抗疫中享受的工傷保險(xiǎn)保障政策，一體適用于城鄉(xiāng)社區(qū)工作者。本文認(rèn)為，城鄉(xiāng)社區(qū)工作者和志愿者在抗疫中發(fā)生的傷亡，兩者的性質(zhì)一致，因此，不宜將前者的傷亡認(rèn)定為工傷，而將后者的傷亡按照見(jiàn)義勇為認(rèn)定視同工傷，應(yīng)一律認(rèn)定為視同工傷。理由如下。第一，按照“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷”適用法律，則意味著城鄉(xiāng)社區(qū)工作者參與防疫工作不過(guò)是履行用人單位交辦的工作任務(wù)，從而忽略了參與防疫工作的公益性。第二，以“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷”適用法律，由于城鄉(xiāng)社區(qū)工作者和志愿者參與防疫工作時(shí)的工作地點(diǎn)流動(dòng)性和工作時(shí)間不確定性特征，在其無(wú)法舉證證明傷害和參與抗疫工作間的因果關(guān)系時(shí)，將挫傷所有參與抗疫人員的積極性。第三，按照“視同工傷”適用法律，因無(wú)須審查核實(shí)志愿者、城鄉(xiāng)社區(qū)工作者的傷亡是否發(fā)生在固定的工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi)，只要其工作性質(zhì)屬于“維護(hù)國(guó)家利益、公共利益”，即可獲得工傷保險(xiǎn)的保障。至于是否參保工傷保險(xiǎn)，以及是否屬于公職人員，均不影響其享受工傷保險(xiǎn)待遇。第四，2020年11月18日，人社部在人社建字〔2020〕209號(hào)文中對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)工作者在疫情防控中所致傷害是按照在搶險(xiǎn)、救災(zāi)等維護(hù)國(guó)家利益、公共利益活動(dòng)中受到傷害視同工傷來(lái)予以認(rèn)定。不過(guò)，以上方式只能作為權(quán)宜之計(jì)，在社會(huì)優(yōu)撫制度健全和完善后，依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定享受?chē)?guó)家撫恤保障，才是最合適的選擇。

五、 社會(huì)公眾被疫病感染適用的社會(huì)保障

(一) 企業(yè)勞動(dòng)者適用的社會(huì)保障

1. 關(guān)于勞動(dòng)者適用工傷保險(xiǎn)保障的觀點(diǎn)分歧

新冠肺炎屬于傳染性疾病，疫情期間企業(yè)勞動(dòng)者因履行工作職責(zé)感染新冠肺炎所致的傷害，是否同樣適用工傷保險(xiǎn)保障？《人民日?qǐng)?bào)》微信公眾號(hào)2020年2月2日發(fā)布“疫情防控中的9個(gè)法律問(wèn)題，你必須知道”推文，認(rèn)為“勞動(dòng)者在工作期間因工作原因感染新型冠狀病毒肺炎，應(yīng)根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《工傷保險(xiǎn)條例》認(rèn)定為工傷，享受工傷保險(xiǎn)待遇”。該推文被光明網(wǎng)、最高檢察院官網(wǎng)等多家政府門(mén)戶網(wǎng)站轉(zhuǎn)載。但是在不久后，《人民日?qǐng)?bào)》微信公眾號(hào)以“人社部： 企業(yè)員工感染新冠肺炎不能認(rèn)定工傷”為題，發(fā)布了截然相反的觀點(diǎn)： 疫情期間實(shí)施的工傷保障政策，是對(duì)從事預(yù)防、救治工作受新冠病毒職業(yè)暴露風(fēng)險(xiǎn)高的醫(yī)護(hù)人員而制定的特殊政策，體現(xiàn)了黨和國(guó)家的關(guān)愛(ài)，與疫情防治無(wú)關(guān)人員感染新冠肺炎的，不能認(rèn)定為工傷。由于后者出自人社部微信公眾號(hào)上發(fā)布的消息而非正式的官方文件，因此沒(méi)有引起更多的關(guān)注。然而，浙江、湖南和廣東省高級(jí)法院制定的審判指導(dǎo)意見(jiàn)中，一致規(guī)定： 勞動(dòng)者在疫情防控期間因履行工作職責(zé)而感染新冠肺炎的，應(yīng)認(rèn)定為工傷，依法享受工傷保險(xiǎn)待遇。江蘇省高院則規(guī)定： 勞動(dòng)者在新冠肺炎預(yù)防和救治工作中因履行工作職責(zé)而感染新冠肺炎或者因感染新冠肺炎而死亡，予以認(rèn)定工傷，享受工傷保險(xiǎn)待遇。(19)參見(jiàn)浙江省高院《關(guān)于規(guī)范涉新冠肺炎疫情相關(guān)民事法律糾紛的實(shí)施意見(jiàn)(試行)》(浙高法民一〔2020〕1號(hào))第5條規(guī)定；湖南省高院《關(guān)于涉新型冠狀病毒感染肺炎疫情案件法律適用若干問(wèn)題的解答》(湘高法〔2020〕16號(hào))第11條規(guī)定；廣東省高院《關(guān)于審理涉新冠肺炎疫情勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議案件若干問(wèn)題的解答》(粵高法〔2020〕38號(hào))第19條規(guī)定；江蘇省高院《關(guān)于做好涉新冠肺炎疫情勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解和案件審理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》第22條規(guī)定。北京、上海、重慶等地法院制定的疫情期間勞動(dòng)爭(zhēng)議案件法律適用審判指導(dǎo)意見(jiàn)中，對(duì)此問(wèn)題沒(méi)有明確規(guī)定。疫情期間勞動(dòng)者因履行工作職責(zé)感染疫病的法律適用，為何會(huì)有截然不同的裁判立場(chǎng)？是因?yàn)閷?duì)立法規(guī)定的工傷認(rèn)定情形的條文解讀產(chǎn)生了重大分歧？還是因?yàn)閷?duì)工傷保險(xiǎn)制度的功能定位理解有異？有進(jìn)一步研究的必要。

2. 適用工傷保障觀點(diǎn)的原因分析與工傷保險(xiǎn)制度的功能定位選擇

(1) 適用工傷保險(xiǎn)保障的學(xué)者觀點(diǎn)及評(píng)析

鄭功成認(rèn)為，特殊時(shí)期下的工傷保險(xiǎn)保障范圍，應(yīng)僅適用于防疫一線的醫(yī)護(hù)人員、執(zhí)法人員等因疫情導(dǎo)致的犧牲、傷殘情形，如果將企業(yè)勞動(dòng)者在履行非防疫職責(zé)的工作中感染病毒所致的傷害按照工傷予以認(rèn)定，將超出工傷保險(xiǎn)保障的范疇，應(yīng)視為疾病歸屬醫(yī)療保險(xiǎn)負(fù)責(zé)。(20)參見(jiàn)鄭功成： 《社會(huì)保障是抗擊新冠肺炎疫情的重要制度保障》，載《光明日?qǐng)?bào)》2020年2月18日，第11版。黎建飛認(rèn)為，疫情中工傷保險(xiǎn)的保障對(duì)象，應(yīng)擴(kuò)大適用于空乘人員、超市職工、公交、地鐵和游輪上的司乘人員等在暴露和易受感染的環(huán)境中工作的勞動(dòng)者。(21)參見(jiàn)黎建飛： 《公共衛(wèi)生事件對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的影響與應(yīng)對(duì)》，載《法治研究》2021年第1期，第102—113頁(yè)。應(yīng)指出的是，《人民日?qǐng)?bào)》微信公眾號(hào)在推文后特別標(biāo)注其內(nèi)容咨詢了林嘉和陳璇兩位勞動(dòng)法學(xué)者的意見(jiàn)。此外，勞動(dòng)法學(xué)者曹艷春曾撰文認(rèn)為，應(yīng)急社會(huì)背景下發(fā)生的人員傷亡，無(wú)論是參與救援者、志愿者或者是企業(yè)勞動(dòng)者，應(yīng)優(yōu)先適用工傷賠償救濟(jì)制度。(22)參見(jiàn)曹艷春： 《突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急社會(huì)背景下的工傷損害賠償研究》，載《法學(xué)論壇》2008年第6期，第78—84頁(yè)。

主張適用工傷保障的觀點(diǎn)來(lái)自法學(xué)學(xué)者，而持反對(duì)意見(jiàn)的則來(lái)自社會(huì)保障學(xué)學(xué)者。法學(xué)學(xué)者關(guān)于工傷賠償責(zé)任歸屬理論中，習(xí)慣于持這一看法： 在工業(yè)社會(huì)中，既然資本利益歸屬于雇主，那么，由雇主承擔(dān)勞動(dòng)者在工作中發(fā)生的工傷事故損害賠償責(zé)任公平、合理。(23)參見(jiàn)[法] 萊昂·狄驥： 《〈拿破侖法典〉以來(lái)私法的普通變遷》，徐砥平譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第134頁(yè)。此外，還認(rèn)為雇主可以利用保險(xiǎn)的手段來(lái)轉(zhuǎn)嫁和分散其在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)損失，因此，由雇主承擔(dān)工傷賠償責(zé)任能體現(xiàn)社會(huì)分配正義。雇主承擔(dān)工傷賠償責(zé)任的救濟(jì)方式被工傷保險(xiǎn)制度替代后，利用工傷保險(xiǎn)基金分配勞動(dòng)者在社會(huì)中因意外事故造成的風(fēng)險(xiǎn)損失，也被視為是正當(dāng)合理的。(24)見(jiàn)前注〔22〕，曹艷春文，第78—84頁(yè)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)勞動(dòng)法學(xué)者黃越欽則認(rèn)為，在社會(huì)保障體系逐步擴(kuò)張漸臻完成后，其與勞動(dòng)法關(guān)于勞工保護(hù)部分的內(nèi)容呈盤(pán)根錯(cuò)節(jié)之勢(shì)，兩者在銜接與配合上，每致捍格，因此，對(duì)一些勞動(dòng)者權(quán)益會(huì)傾向于按照社會(huì)法的屬性要求提供保護(hù)，導(dǎo)致社會(huì)保障的適用范圍被擴(kuò)大。(25)參見(jiàn)黃越欽： 《勞動(dòng)法新論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第14頁(yè)。鄭功成認(rèn)為，社會(huì)保障制度需要建立專門(mén)的應(yīng)急機(jī)制為社會(huì)成員提供清晰的安全預(yù)期，但是，社會(huì)保障政策不能違背其本質(zhì)規(guī)律，突破現(xiàn)行制度界限，臨時(shí)性制定、實(shí)施的社會(huì)保障政策應(yīng)從學(xué)理和法理上梳理清晰，并注意相關(guān)制度安排上的有機(jī)配合。(26)參見(jiàn)鄭功成： 《應(yīng)對(duì)疫情要更好地發(fā)揮社會(huì)保障作用》，載《中國(guó)社會(huì)保障》2020年第4期，第16—17頁(yè)。本文認(rèn)為，法學(xué)學(xué)者從社會(huì)法保護(hù)公民社會(huì)權(quán)利，尤其是保護(hù)弱勢(shì)群體的利益角度出發(fā)，試圖擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)制度的適用范圍以提供更優(yōu)的保障，無(wú)可厚非。然而，社會(huì)保障學(xué)的學(xué)科特點(diǎn)，決定了其更關(guān)注于公民的基本生存、生活保障程度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，與國(guó)民收入、分配的協(xié)調(diào)關(guān)系，與公平、效率的對(duì)應(yīng)關(guān)系，以為政府制定最合理的社會(huì)政策提供定性與定量依據(jù)。因此，在法學(xué)感性的權(quán)利保護(hù)論證和社會(huì)保障學(xué)理性的制度分析之間，本文認(rèn)為，工傷保險(xiǎn)保障的適用應(yīng)尊重和服從工傷社會(huì)保險(xiǎn)制度的功能定位與內(nèi)在規(guī)律，不能輕易越界。

(2) 對(duì)法院裁判工傷認(rèn)定爭(zhēng)議案件審判結(jié)果的分析

新冠肺炎屬傳染性疾病，但是，我國(guó)尚無(wú)法做到將在職業(yè)活動(dòng)中接觸的有毒有害因素所致的傷害一律認(rèn)定為工傷，法院將勞動(dòng)者在履行工作職責(zé)中感染的新冠肺炎認(rèn)定為工傷，享受工傷保險(xiǎn)待遇的審判指導(dǎo)意見(jiàn)，源于對(duì)工傷保險(xiǎn)制度與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的功能定位在認(rèn)知上發(fā)生偏差，同時(shí)，與工傷保險(xiǎn)立法持續(xù)擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)保障的適用范圍不無(wú)關(guān)系。

《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，職工因工負(fù)傷的，全部診療費(fèi)、藥費(fèi)、住院費(fèi)、住院時(shí)的膳費(fèi)和就醫(yī)路費(fèi)由企業(yè)負(fù)擔(dān)，醫(yī)療期間，工資照發(fā)。因工負(fù)傷完全喪失勞動(dòng)力的，由勞動(dòng)保險(xiǎn)基金按月付給因工殘廢撫恤費(fèi)，付至恢復(fù)勞動(dòng)力或死亡時(shí)止。部分喪失勞動(dòng)力的，由企業(yè)分配適當(dāng)工作，并由勞動(dòng)保險(xiǎn)基金按其喪失勞動(dòng)力的程度付給因工殘廢補(bǔ)助費(fèi)。職工疾病或非因工負(fù)傷的，所需診療費(fèi)、手術(shù)費(fèi)、住院費(fèi)及普通藥費(fèi)由企業(yè)負(fù)擔(dān)，但是，貴重藥費(fèi)、住院的膳費(fèi)和就醫(yī)路費(fèi)由本人負(fù)擔(dān)。醫(yī)療期間6個(gè)月以內(nèi)的，根據(jù)工齡的長(zhǎng)短由企業(yè)發(fā)給本人工資60%—100%的病傷假期工資；6個(gè)月以上的，由勞動(dòng)保險(xiǎn)基金按月付給本人工資40%—60%的疾病或非因工負(fù)傷救濟(jì)費(fèi)，至能工作或確定為殘廢或死亡時(shí)止。即在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)職工的工傷與非工傷在立法上沒(méi)有明確的劃分，但在待遇的享受上有明顯的區(qū)別。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》首次明確規(guī)定了工傷的認(rèn)定范圍，但是，“從事?lián)岆U(xiǎn)、救災(zāi)、救人等維護(hù)國(guó)家、社會(huì)和公眾利益的活動(dòng)”“因公、因戰(zhàn)致殘的軍人復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)到企業(yè)工作后舊傷復(fù)發(fā)”和“在上下班的規(guī)定時(shí)間和必經(jīng)路線上，發(fā)生無(wú)本人責(zé)任或者非本人主要責(zé)任的道路交通機(jī)動(dòng)車(chē)事故”負(fù)傷、致殘、死亡情形認(rèn)定工傷的規(guī)定，使工傷保險(xiǎn)逐漸偏離了為保障職工因工作原因遭受事故傷害或者患職業(yè)病的功能定位。2009年國(guó)務(wù)院《關(guān)于修改工傷保險(xiǎn)條例的決定(征求意見(jiàn)稿)》中，曾提出上下班途中受到機(jī)動(dòng)車(chē)事故傷害的情形不再認(rèn)定為工傷，因?yàn)槁毠た梢缘玫綑C(jī)動(dòng)車(chē)交通事故強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的理賠和民事侵權(quán)賠償，且對(duì)于因非機(jī)動(dòng)車(chē)事故造成傷害的勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)而言，并不公平。但修訂后的《工傷保險(xiǎn)條例》不僅保留并且還擴(kuò)大了勞動(dòng)者在上下班途中遭受的交通事故的保障范圍。將勞動(dòng)者在工作時(shí)間和工作崗位突發(fā)疾病死亡，在搶險(xiǎn)救災(zāi)等維護(hù)國(guó)家利益、公共利益活動(dòng)中受到傷害和在軍隊(duì)服役因戰(zhàn)、因公負(fù)傷致殘，到用人單位后舊傷復(fù)發(fā)等情形規(guī)定視同工傷，即將應(yīng)歸屬于醫(yī)療保險(xiǎn)保障和社會(huì)優(yōu)撫保障范疇的內(nèi)容納入了工傷保險(xiǎn)保障的適用范圍，導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)制度的功能定位漂移不定。其立法結(jié)果勢(shì)必會(huì)影響到法院在工傷認(rèn)定爭(zhēng)議案件中的裁判方向選擇。

最高法院對(duì)工傷認(rèn)定爭(zhēng)議案件裁判尺度的把握，在很大程度上影響了法官的最終裁決結(jié)果。學(xué)者以《最高人民法院公報(bào)》《人民法院案例選》公布的34個(gè)典型工傷認(rèn)定行政案例作為統(tǒng)計(jì)分析樣本研究后發(fā)現(xiàn)，法院判決社保部門(mén)勝訴的20個(gè)案件，均為社保部門(mén)認(rèn)定為工傷而用人單位不服提起行政訴訟的案件，而社保部門(mén)敗訴的14個(gè)案件，則為社保部門(mén)不予認(rèn)定工傷而勞動(dòng)者一方不服提起行政訴訟的案件。(27)參見(jiàn)章志遠(yuǎn)： 《工傷認(rèn)定行政法規(guī)范解釋的司法審查》，載《清華法學(xué)》2011年第5期，第42—56頁(yè)。這些具有明顯傾向性和指引性的裁判案件，表明最高審判機(jī)關(guān)認(rèn)同裁判勞動(dòng)者獲得工傷保障更符合《工傷保險(xiǎn)條例》立法宗旨的理念。此外，最高法院歷年來(lái)對(duì)各地法院關(guān)于工傷疑難案件的裁判請(qǐng)示做出的司法批復(fù)意見(jiàn)，也導(dǎo)致了工傷保障的適用在司法裁判中呈擴(kuò)大化趨勢(shì)。(28)參見(jiàn)黎建飛： 《工傷疑難案件的司法批復(fù)評(píng)析》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第1期，第35—43頁(yè)。英國(guó)學(xué)者史蒂芬·瓊斯認(rèn)為，勞動(dòng)者在工作過(guò)程中由于工作原因引發(fā)的疾病或造成的殘疾有權(quán)獲得工傷賠償，在社會(huì)保障制度的發(fā)展史上享有優(yōu)先和獨(dú)特的地位。(29)參見(jiàn)[英] 內(nèi)維爾·哈里斯等： 《社會(huì)保障法》，北京大學(xué)出版社2006年版，第493頁(yè)。該理念如此根深蒂固，以至于法院在限縮解釋工傷認(rèn)定情形而存在排斥工傷待遇享受的可能性時(shí)，顧慮重重，慎之又慎。工傷認(rèn)定寬嚴(yán)尺度的把握與工傷保險(xiǎn)基金的支出水平直接相關(guān)。2017—2019年的人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2019年末全國(guó)工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存為1 783億元，較上一年度罕見(jiàn)地出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，三年間工傷保險(xiǎn)基金收入與支出的差額，從192億元、171億元驟降至只有2億元，其發(fā)展趨勢(shì)令人不安。因此，不論是社保部門(mén)審核工傷認(rèn)定申請(qǐng)，還是人民法院裁判工傷爭(zhēng)議案件，均應(yīng)切忌將工傷待遇的享受視為一種可予取予求的社會(huì)福利。

(3) 工傷保障社會(huì)政策受政府青睞的原因分析

社會(huì)保障制度依據(jù)資金來(lái)源的渠道可分為由公共財(cái)政支持的社會(huì)保障和由參保人(包括自愿參保人和強(qiáng)制參保人)保費(fèi)支持的社會(huì)保障。(30)參見(jiàn)[英] 羅伯特·伊斯特： 《社會(huì)保障法》，周長(zhǎng)征等譯，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2003年版，第23頁(yè)。社會(huì)保險(xiǎn)基金的使用，原則上應(yīng)獨(dú)立于國(guó)家的財(cái)政體系，與由公共財(cái)政支持的社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)福利和社會(huì)救助的運(yùn)作機(jī)理，有著本質(zhì)的區(qū)別。工傷保險(xiǎn)根據(jù)損害賠償原則來(lái)確定需要給付的待遇，其不僅要考慮維持勞動(dòng)者本人及其家庭的基本生活，進(jìn)行勞動(dòng)力再生產(chǎn)的直接費(fèi)用損失，同時(shí)，還要考慮對(duì)傷害程度、職業(yè)康復(fù)等因素進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。因此，在社會(huì)保障制度的待遇標(biāo)準(zhǔn)中，工傷保險(xiǎn)待遇的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償水平是較高的。此外，社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行注重財(cái)務(wù)平衡和償付能力的可持續(xù)性，雖然《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定政府在社會(huì)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)應(yīng)給予補(bǔ)貼，但是，我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度自建立以來(lái)，從未動(dòng)用過(guò)政府財(cái)政的制度性補(bǔ)貼履行兜底責(zé)任。與之形成對(duì)比的是，作為繳費(fèi)型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)，自社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)行改革以來(lái)，國(guó)家財(cái)政性補(bǔ)貼投入高達(dá)十幾萬(wàn)億元。(31)見(jiàn)前注〔12〕，鄭秉文文，第2—17頁(yè)。此外，社會(huì)保險(xiǎn)基金須存入國(guó)家財(cái)政賬戶和按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定投資運(yùn)營(yíng)，使社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支與國(guó)家財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付緊密聯(lián)系在一起，客觀上更加模糊了兩類(lèi)資金的權(quán)屬和使用的邊界范圍。英國(guó)學(xué)者邊沁認(rèn)為，功利主義是指導(dǎo)政府行為和審查公共衛(wèi)生決策的有力工具，當(dāng)公共衛(wèi)生領(lǐng)域資源有限時(shí)，決策者應(yīng)將資源和社會(huì)利益予以重新分配。(32)參見(jiàn)夏元睿、吳俊、葉冬青： 《功利主義學(xué)說(shuō)與英國(guó)現(xiàn)代公共衛(wèi)生改革先驅(qū)： 杰里米·邊沁》，載《中華疾病控制雜志》2020年第4期，第93—96頁(yè)。國(guó)內(nèi)學(xué)者則認(rèn)為，當(dāng)執(zhí)政者對(duì)社會(huì)保障制度功能定位的認(rèn)知發(fā)生偏差時(shí)，利用社會(huì)保障支出來(lái)替代或減少政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)水平，就可能成為其制定社保政策時(shí)的大概率選擇。(33)見(jiàn)前注〔9〕，曹信邦文，第130—133頁(yè)。疫情期間，國(guó)務(wù)院、人社部、財(cái)政部和各地方政府部門(mén)制定的工傷保障社會(huì)政策，本文認(rèn)為，既有基于功利主義的考量，也有對(duì)工傷保險(xiǎn)制度功能定位的認(rèn)知偏差，其后果，導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)保障與社會(huì)優(yōu)撫、基本醫(yī)療保險(xiǎn)保障的邊界愈加模糊。

(二) 社會(huì)公眾感染疫病應(yīng)適用醫(yī)療保險(xiǎn)保障

1. 現(xiàn)行醫(yī)療保險(xiǎn)制度下的“保基本”功能定位

新冠肺炎疫情下，非因履行抗疫職責(zé)感染疫病的社會(huì)公眾應(yīng)適用醫(yī)療保險(xiǎn)制度予以保障。醫(yī)療保險(xiǎn)又稱為疾病保險(xiǎn)，自20世紀(jì)90年代中期我國(guó)開(kāi)始社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，其目的就是要轉(zhuǎn)變公民的生老病死由國(guó)家大包大攬的保障模式，將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代實(shí)行的免費(fèi)型單位保障向多方籌資的繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)制度整體轉(zhuǎn)型。(34)參見(jiàn)鄭功成： 《從政府集權(quán)管理到多元自治管理——中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)組織管理模式的未來(lái)發(fā)展》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第5期，第40—45頁(yè)?，F(xiàn)行醫(yī)療保險(xiǎn)保障體系主體框架分為兩類(lèi)： 城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，兩者在參保人員的構(gòu)成、繳費(fèi)比例、待遇享受政策和基金的收支管理等制度規(guī)定方面，均不相同，但是，在“?；尽钡墓δ芏ㄎ簧蟿t是一致的。所謂“?；尽?，即基本醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)保障絕大多數(shù)的參保人的普通疾病和一般大病的醫(yī)療救治費(fèi)用。具體而言，就是根據(jù)現(xiàn)時(shí)我國(guó)的醫(yī)療條件，在醫(yī)?；鹂沙惺艿挠盟幠夸洝⒃\療項(xiàng)目、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)等范圍內(nèi)向全體參保人提供醫(yī)療救治保障。根據(jù)《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)〔1998〕44號(hào))、《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2003〕3號(hào))、《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2007〕20號(hào))、《關(guān)于開(kāi)展城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改社會(huì)〔2012〕2605號(hào))和《關(guān)于全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕57號(hào))的規(guī)定，我國(guó)20多年來(lái)進(jìn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，始終堅(jiān)持以實(shí)行“保基本、保大病”為指導(dǎo)原則的基本醫(yī)療保險(xiǎn)保障模式。然而，在逐步實(shí)現(xiàn)醫(yī)保城鄉(xiāng)全覆蓋的同時(shí)，嚴(yán)格控制醫(yī)療費(fèi)用支出，確保醫(yī)保統(tǒng)籌基金收支平衡，成為我國(guó)醫(yī)療制度實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)目標(biāo)必須堅(jiān)持的一項(xiàng)基本原則。但是，設(shè)置醫(yī)保基金的起付標(biāo)準(zhǔn)、最高支付限額等醫(yī)保費(fèi)用的使用規(guī)定，客觀上會(huì)使得少數(shù)的參保人因罹患大病而無(wú)力支付高額醫(yī)療費(fèi)用，導(dǎo)致治療中斷的情形發(fā)生，與醫(yī)保制度“?；尽钡墓δ芏ㄎ幌嚆?。為此，根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2009〕6號(hào))和《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見(jiàn)》(民發(fā)〔2009〕81號(hào))的規(guī)定，我國(guó)開(kāi)始建立社會(huì)醫(yī)療救助制度，將城鄉(xiāng)低保家庭成員、五保戶和其他經(jīng)濟(jì)困難家庭人員納入醫(yī)療救助的保障范圍，所需的資金由中央財(cái)政和地方財(cái)政予以補(bǔ)助。醫(yī)療救助，其本質(zhì)屬于社會(huì)救助的范疇。即現(xiàn)行醫(yī)療保障體系“?；尽惫δ茏饔玫陌l(fā)揮主要依賴基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和醫(yī)療救助三重層次的制度安排，至于重大疫情下的醫(yī)療救治保障機(jī)制，包括定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)如何確定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)因診治患者超出醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定的年度預(yù)算額度時(shí)的資金保障問(wèn)題，以及患者異地就診時(shí)的審核和醫(yī)療費(fèi)用的結(jié)算問(wèn)題，現(xiàn)行醫(yī)保制度尚無(wú)相應(yīng)的應(yīng)對(duì)規(guī)定。

2. 在新冠肺炎疫情中實(shí)施的特別醫(yī)療保障政策

如上所述，如果按照現(xiàn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)保障體系來(lái)應(yīng)對(duì)本次新冠疫情，那么，在城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)兩套醫(yī)保制度并存的情形下，參保不同醫(yī)療保險(xiǎn)制度的人群獲得的醫(yī)療保障待遇將各不相同。然而，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中被傳染病毒感染的社會(huì)公眾，國(guó)家對(duì)于其生命健康權(quán)的保障應(yīng)一視同仁，不應(yīng)由于參保的醫(yī)保制度有別而區(qū)別對(duì)待。此外，《傳染病防治法》規(guī)定的疫情中的醫(yī)療保障，僅限于國(guó)家對(duì)患有特定傳染病的困難人群實(shí)行醫(yī)療救助，減免醫(yī)療費(fèi)用。即不屬于困難人群的人員，均不得享受由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助的醫(yī)療救助待遇。因此，依據(jù)現(xiàn)行法律和醫(yī)保制度的規(guī)定，將無(wú)法為疫情中感染新冠病毒的社會(huì)大眾提供平等和及時(shí)有效的醫(yī)療救治保障。

2020年1月22日，國(guó)家醫(yī)療保障局、財(cái)政部《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫(yī)療保障的通知》規(guī)定： 為確保新冠肺炎患者不因費(fèi)用問(wèn)題影響就醫(yī)，收治醫(yī)院不因支付政策影響救治，對(duì)確診患者的醫(yī)療費(fèi)用，在基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等按規(guī)定支付后，個(gè)人負(fù)擔(dān)的部分，由財(cái)政給予補(bǔ)助；對(duì)異地患者，實(shí)行先救治后結(jié)算，報(bào)銷(xiāo)不執(zhí)行異地轉(zhuǎn)外就醫(yī)支付比例調(diào)減規(guī)定；對(duì)患者使用的藥品和醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目，符合衛(wèi)生健康部門(mén)制定的新型肺炎診療方案的，納入醫(yī)?；鹬Ц斗秶?；對(duì)收治患者較多的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及時(shí)預(yù)付資金以減輕醫(yī)療機(jī)構(gòu)的壓力。同時(shí)，調(diào)整總預(yù)算指標(biāo)，對(duì)新冠肺炎患者的醫(yī)療費(fèi)用單列預(yù)算，確保與醫(yī)療機(jī)構(gòu)的及時(shí)結(jié)算。1月25日，《關(guān)于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關(guān)經(jīng)費(fèi)保障政策的通知》重申對(duì)確診患者發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用個(gè)人負(fù)擔(dān)部分由財(cái)政給予補(bǔ)助，所需資金由地方財(cái)政先行支付，中央財(cái)政按實(shí)際發(fā)生費(fèi)用的60%予以補(bǔ)助。1月27日，《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫(yī)療保障工作的補(bǔ)充通知》規(guī)定： 對(duì)疑似新冠肺炎患者的醫(yī)療費(fèi)用實(shí)施保障，對(duì)異地就醫(yī)的確診或疑似患者先行救治，醫(yī)保支付的費(fèi)用由就醫(yī)地醫(yī)保部門(mén)先行墊付，疫情結(jié)束后全國(guó)統(tǒng)一組織清算。截至2020年3月19日，國(guó)家醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向各地的醫(yī)療機(jī)構(gòu)撥付專項(xiàng)資金累計(jì)達(dá)193億元，其中湖北省37億元；(35)參見(jiàn)《新冠肺炎患者人均醫(yī)療費(fèi)1.7萬(wàn)背后以人民為中心的醫(yī)保制度》，載中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站2020年3月31日，http： //www.ccdi.gov.cn/toutiao/202003/t20200331_214484.html。截至2020年4月6日，全國(guó)新冠確診和疑似患者的醫(yī)保結(jié)算涉及總費(fèi)用約14.86億元，確診住院患者人均醫(yī)療費(fèi)用2.15萬(wàn)元，重癥患者人均治療費(fèi)用超過(guò)15萬(wàn)元，少數(shù)危重癥患者費(fèi)用甚至超過(guò)百萬(wàn)元，但醫(yī)保均按規(guī)定予以了報(bào)銷(xiāo)。(36)參見(jiàn)國(guó)家醫(yī)保局： 《新冠肺炎重癥患者人均治療費(fèi)用超過(guò)15萬(wàn)元均按規(guī)定予以報(bào)銷(xiāo)》，載中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站2020年4月11日，http： //www.ccdi.gov.cn/yaowen/202004/t20200411_215163.html。上述醫(yī)保政策的實(shí)施，使新冠肺炎確診和疑似患者的所有醫(yī)療費(fèi)用支出幾乎全部由醫(yī)?；鸷拓?cái)政補(bǔ)助負(fù)擔(dān)。2020年5月22日，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大審議的政府工作報(bào)告中提出將發(fā)行1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債，所籌措的資金通過(guò)建立特別轉(zhuǎn)移支付機(jī)制全部轉(zhuǎn)移給地方財(cái)政用于抗疫支出。

綜上，在全國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次仍以市縣級(jí)統(tǒng)籌為主的現(xiàn)狀下，如果沒(méi)有政府的財(cái)政補(bǔ)助承擔(dān)醫(yī)療保險(xiǎn)體系運(yùn)轉(zhuǎn)中的兜底責(zé)任，被病毒感染的社會(huì)公眾將無(wú)法得到及時(shí)的病情診斷和醫(yī)療救治保障。然而，疫情期間制定的醫(yī)保政策畢竟屬于臨時(shí)性的應(yīng)急措施，要成為一種長(zhǎng)久穩(wěn)定的制度安排，則首先必須對(duì)《傳染病防治法》關(guān)于享受醫(yī)療救助人員的范圍做出修訂，使其與基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和醫(yī)療救助制度相銜接；其次，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定“政府應(yīng)當(dāng)提供必要資金，保障因突發(fā)事件致病、致殘的人員得到及時(shí)、有效的救治”，要對(duì)必要資金的來(lái)源和支付保障，予以制度化、法治化。此外，《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定“應(yīng)當(dāng)由公共衛(wèi)生負(fù)擔(dān)的”醫(yī)療費(fèi)用，不納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付范圍，那么，該條規(guī)定中所指的“公共衛(wèi)生”，與“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的概念含義，兩者是否屬同一意義的表述？因“公共衛(wèi)生”產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的支付無(wú)關(guān)，其是否暗指應(yīng)由國(guó)家財(cái)政全部予以負(fù)擔(dān)？立法對(duì)此應(yīng)予明確。構(gòu)建公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制，除完善法律制度外，社會(huì)保障制度、公共衛(wèi)生制度和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的職責(zé)邊界必須清晰明確和相互協(xié)調(diào)，所需資金的來(lái)源和分配必須明確具體。

六、 結(jié) 語(yǔ)

本次新冠肺炎疫情是我國(guó)近年來(lái)最嚴(yán)重的一次突發(fā)公共衛(wèi)生事件，如何平穩(wěn)渡過(guò)危機(jī)，考驗(yàn)國(guó)家治理體系中的方方面面。對(duì)不確定性的風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)當(dāng)提供確定性的體制保障。(37)參見(jiàn)孫祁祥、周新發(fā)： 《為不確定性風(fēng)險(xiǎn)事件提供確定性的體制保障——基于中國(guó)兩次公共衛(wèi)生大危機(jī)的思考》，載《東南學(xué)術(shù)》2020年第3期，第12—23頁(yè)。2019年12月28日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》規(guī)定： 參與公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置和醫(yī)療救治致病、致殘、死亡的人員，依法給予工傷或者撫恤、烈士褒揚(yáng)等相關(guān)待遇。2021年8月20日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《醫(yī)師法》修訂，規(guī)定： 醫(yī)師在職業(yè)活動(dòng)中因接觸有毒、有害因素而引起疾病、死亡的，依法享受工傷保險(xiǎn)待遇。本文認(rèn)為，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，醫(yī)護(hù)人員履行預(yù)防救護(hù)職責(zé)所致傷亡，應(yīng)以職業(yè)病認(rèn)定工傷，享受工傷保險(xiǎn)待遇；國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員參與抗疫所致傷亡，認(rèn)定為工傷，享受工傷保險(xiǎn)待遇；其他人員參與抗疫所致傷亡，認(rèn)定為視同工傷享受工傷待遇，同時(shí)，依法享受相應(yīng)的社會(huì)優(yōu)撫待遇。社會(huì)公眾在公共衛(wèi)生事件中感染疫病的救治和傷亡撫恤，則通過(guò)各地建立的基本醫(yī)療保險(xiǎn)保障體系予以救濟(jì)。應(yīng)以本次疫情應(yīng)對(duì)積累的有效經(jīng)驗(yàn)為契機(jī)，發(fā)揮社會(huì)主義制度下的醫(yī)療保險(xiǎn)保障制度優(yōu)勢(shì)，并盡快完善社會(huì)保障體系中的各項(xiàng)制度建設(shè)，科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃各項(xiàng)社保制度的功能與定位，確保社會(huì)保障制度能夠向社會(huì)公眾提供清晰、穩(wěn)定的安全預(yù)期。