劉玉姿

政府行使征稅權(quán)、管制權(quán)、征收權(quán)等權(quán)力，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的干預(yù)。在形式意義上，這些權(quán)力之間有不可跨越的類(lèi)型差異，政府只能依法行使某一項(xiàng)權(quán)力。在實(shí)質(zhì)意義上，這些權(quán)力意味著政府對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的不同干預(yù)程度，它們之間似乎沒(méi)有不可逾越的鴻溝。管制性征收(regulatory taking)概念的規(guī)范意涵正是： 政府對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的管制達(dá)到征收效果。管制性征收概念是源自美國(guó)法的舶來(lái)品，國(guó)內(nèi)研究首先側(cè)重梳理美國(guó)法上的管制性征收判斷標(biāo)準(zhǔn)，試圖建構(gòu)統(tǒng)一適用的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但至今尚未形成普遍共識(shí)。(1)參見(jiàn)王玎： 《論管制征收構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)——以美國(guó)聯(lián)邦最高法院判例為中心》，載《法學(xué)評(píng)論》2020年第1期，第160—173頁(yè)；劉連泰： 《確定“管制性征收”的坐標(biāo)系》，載《法治研究》2014年第3期，第31—43頁(yè)；王洪平、房紹坤： 《論管制性征收的構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)——以美國(guó)法之研究為中心》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期，第140—147頁(yè)。更多學(xué)者運(yùn)用這些判斷標(biāo)準(zhǔn)分析真實(shí)世界中的政府管制現(xiàn)象，譬如在我國(guó)廣泛存在的車(chē)輛管制(網(wǎng)約車(chē)合法化、機(jī)動(dòng)車(chē)限行、禁摩令)、土地用途管制、環(huán)境管制、文物保護(hù)管制等。(2)參見(jiàn)劉連泰： 《網(wǎng)約車(chē)合法化構(gòu)成對(duì)出租車(chē)牌照的管制性征收》，載《法商研究》2017年第6期，第70—78頁(yè)；王思鋒： 《不動(dòng)產(chǎn)準(zhǔn)征收研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第199—222頁(yè)。除此之外，亦有部分學(xué)者試圖探尋管制性征收概念的本土鏡像，有的將管制性征收與我國(guó)法上“征收”“征用”概念對(duì)接，試圖將之轉(zhuǎn)介為本土概念；(3)參見(jiàn)劉連泰： 《政府對(duì)擬征收不動(dòng)產(chǎn)的管制》，載《法律科學(xué)》2014年第2期，第97—105頁(yè)。也有的試圖在更符合“本土的法律環(huán)境和用語(yǔ)習(xí)慣”的“準(zhǔn)征收”概念之下引介管制性征收理論，只不過(guò)仍未恰當(dāng)?shù)乩斫夤苤菩哉魇?、?zhǔn)征收等相關(guān)概念。(4)見(jiàn)前注〔2〕，王思鋒書(shū)，第99—110頁(yè)?，F(xiàn)有研究總體上高度肯定管制性征收在分析我國(guó)國(guó)家權(quán)力與私有財(cái)產(chǎn)之間關(guān)系上的解釋力，但更集中于管制性征收理論的中游和下游問(wèn)題，直接“拿來(lái)”解讀我國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的政府管制現(xiàn)象，忽視了管制性征收理論的上游問(wèn)題： 從管制到征收，管制性征收何以可能？管制性征收在何種背景下如何一步一步生成？中國(guó)法能否為管制性征收的生成提供相當(dāng)?shù)馁Y源？如果不解決這一根本性問(wèn)題，就難以夯實(shí)管制性征收理論本土化的根基，而判斷標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的應(yīng)用乃至概念的對(duì)接等研究也只能停留在理論層面。

追本溯源，回到美國(guó)法上探究管制性征收的生成背景，揭示其生成邏輯，能夠提供可靠的參照。以1887年穆勒訴堪薩斯州案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“穆勒案”)(5)Mugler v. Kansas， 123 U.S. 623 (1887).為代表的19世紀(jì)判例法嚴(yán)格區(qū)分管制與征收。管制性征收討論真正肇始于1922年賓夕法尼亞州煤炭公司訴馬洪案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“馬洪案”)，(6)Pennsylvania Coal Co. v. Mahon， 260 U.S. 393 (1922).此后卻猶如“曇花一現(xiàn)”，中斷長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)；直到1978年佩恩中央運(yùn)輸公司訴紐約市案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“佩恩案”)“舊事重提”，(7)Penn Cent. Transp. Co. v. City of New York， 438 U.S. 104 (1978).管制性征收才真正發(fā)展起來(lái)；但首次使用“管制性征收”概念卻是在1981年圣迭戈燃?xì)怆娏驹V圣迭戈市案中。(8)San Diego Gas & Elec. Co. v. City of San Diego， 450 U.S. 621 (1981).作為司法審查的產(chǎn)物，管制性征收的命運(yùn)一波三折，其復(fù)雜性可見(jiàn)一斑。但循此時(shí)間線深入挖掘，遮蔽管制性征收生成邏輯的迷霧將逐漸退散。

一、 管制與征收的傳統(tǒng)區(qū)別

管制活動(dòng)依托警察權(quán)(police power)，警察權(quán)也常被狹義地等同于管制權(quán)，(9)See D. Benjamin Barros， The Police Power and the Takings Clause， 58 (2) University of Miami Law Review 471， 477 (January 2004).征收活動(dòng)源于征收權(quán)(eminent domain)。征收權(quán)以聯(lián)邦憲法第五修正案征收補(bǔ)償條款為據(jù)——“未經(jīng)公正補(bǔ)償，不得因公用而剝奪(taken)私有財(cái)產(chǎn)”，但因條款概括且概念不確定，基本上仰賴(lài)法院解釋。警察權(quán)則完全是司法建構(gòu)的產(chǎn)物。聯(lián)邦最高法院首先在穆勒案中充分檢視了管制與征收的關(guān)系，奠定了嚴(yán)格區(qū)分兩者的世紀(jì)基調(diào)。

穆勒案發(fā)生于禁酒運(yùn)動(dòng)鼎盛時(shí)期，正是國(guó)家積極管制各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之時(shí)。堪薩斯州制定了一部法律，禁止非為醫(yī)療、機(jī)械和科學(xué)目的而制造或出售酒精飲料，違者將面臨處罰。穆勒在此之前就依法經(jīng)營(yíng)著一家釀酒廠，訴稱(chēng)該法導(dǎo)致其廠房和設(shè)備毫無(wú)價(jià)值，構(gòu)成未經(jīng)補(bǔ)償?shù)倪`憲征收，系未經(jīng)正當(dāng)程序而剝奪其財(cái)產(chǎn)。聯(lián)邦最高法院支持堪薩斯州法律，哈蘭大法官撰寫(xiě)的法律意見(jiàn)全面區(qū)分了管制與征收。警察權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是“政府+管制(regulate)+財(cái)產(chǎn)權(quán)+公共目的(public purpose)”，而根據(jù)征收補(bǔ)償條款，征收權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是“政府+剝奪(take)+財(cái)產(chǎn)權(quán)+公用(public use)+公正補(bǔ)償”，兩者在行為模式、目的限度、救濟(jì)方式上截然不同。

在行為模式上，哈蘭以1871年龐培里訴格林灣公司案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“龐培里案”)為參照。(10)Pumpelly v. Green Bay Co.， 80 U.S. 166 (1871).在龐培里案中，政府允許第三方修建大壩，造成河水外溢，原告640英畝土地被淹沒(méi)，遭受?chē)?yán)重?fù)p失。爭(zhēng)議焦點(diǎn)是河水外溢淹沒(méi)原告土地以致不適合作任何用途是否在征收補(bǔ)償條款“剝奪”一詞含義射程內(nèi)，從而構(gòu)成財(cái)產(chǎn)征收。米勒大法官代表聯(lián)邦最高法院發(fā)表法律意見(jiàn)： 首先，在最狹窄意義上，“剝奪”一詞指完全轉(zhuǎn)移(absolute conversion)財(cái)產(chǎn)以作公用；其次，但“剝奪”一詞并不僅限于此，還包括嚴(yán)重干涉財(cái)產(chǎn)的通常且必要用途以致實(shí)際上達(dá)到“剝奪”程度的情形，即財(cái)產(chǎn)價(jià)值盡失或者所遭受的不可修復(fù)且永久的損害實(shí)際上相當(dāng)于完全滅失(total destruction)的情形；最后，盡管如此，對(duì)“剝奪”的這種擴(kuò)張解釋限于存在物理侵入(physical invasion)的情形，諸如“水、土壤、沙子或其他材料增加，或者建設(shè)任何人工構(gòu)筑物導(dǎo)致事實(shí)上侵入不動(dòng)產(chǎn)以至于破壞或損害其有用性的情形”。(11)Ibid， at 181.在哈蘭看來(lái)，龐培里案是政府行使征收權(quán)的結(jié)果——“洪水永久淹沒(méi)私有財(cái)產(chǎn)”，“對(duì)私人所有者不動(dòng)產(chǎn)的物理侵入，且實(shí)際上剝奪其占有”，(12)Mugler v. Kansas， 123 U.S. 623， 668 (1887).但穆勒案有所不同——立法機(jī)關(guān)依據(jù)警察權(quán)禁止私有財(cái)產(chǎn)危及公共目的的用途，并沒(méi)有干擾所有者為了合法目的控制或使用其財(cái)產(chǎn)，也沒(méi)有限制他的處分權(quán)，只不過(guò)是宣告任何人為了特定禁止性目的而作此種用途都危害公共利益。(13)Ibid， at 668-669.因此，于征收而言，政府通常要么完全轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)作公用，要么對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的物理侵入破壞或損害了其有用性；于管制而言，政府只是宣告并禁止私有財(cái)產(chǎn)的某些有害用途，沒(méi)有干擾或限制財(cái)產(chǎn)權(quán)人對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的控制、使用或處分權(quán)。

警察權(quán)與征收權(quán)的根本差異在于目的限度。哈蘭首先追溯了警察權(quán)的淵源。在許可系列案中，(14)License Cases， 5 How. 504 (1847).聯(lián)邦最高法院將警察權(quán)界定為各州為了保護(hù)公共安全、公共健康、公共道德而享有的權(quán)力；在穆恩訴伊利諾伊州案中，(15)Munn v. Illinois， 94 U. S. 124 (1876).聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，警察權(quán)根植于“使用自己的財(cái)產(chǎn)應(yīng)不損及他人”(sicuteretuoutalienumnonlaedas)的普通法原則，否則由此導(dǎo)致危害公共健康、公共道德、公共安全的情形將構(gòu)成公共妨害(nuisance)，政府有權(quán)通過(guò)立法予以排除。哈蘭進(jìn)而以?xún)蓚€(gè)與穆勒案類(lèi)似的先例為參照說(shuō)明警察權(quán)的目的。在帕特森訴肯塔基州案中，財(cái)產(chǎn)權(quán)人訴請(qǐng)認(rèn)定一部對(duì)銷(xiāo)售易燃礦物燃料者課以罰金的肯塔基州制定法無(wú)效。聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，“根據(jù)本院既有教義，警察權(quán)至少擴(kuò)張至保護(hù)共同體的生命、健康和財(cái)產(chǎn)免于公民對(duì)其權(quán)利的有害行使?！纤萘⒎@然屬于此類(lèi)立法”。(16)Patterson v. Kentucky， 97 U. S. 501 (1879).在化肥廠訴海德公園鎮(zhèn)案中，海德公園鎮(zhèn)制定了一部禁止通過(guò)或在該鎮(zhèn)內(nèi)運(yùn)輸或經(jīng)營(yíng)垃圾或其他有害物質(zhì)的條例，嚴(yán)重?fù)p害了財(cái)產(chǎn)權(quán)人依法經(jīng)營(yíng)的化肥廠效益。聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，該鎮(zhèn)擁有保護(hù)公共健康免遭此種妨害的警察權(quán)，系爭(zhēng)條例根植于“任何人都應(yīng)以不危及他人的方式來(lái)使用自己的財(cái)產(chǎn)。管制并排除妨害是其一般功能”。(17)Fertilizing Co. v. Hyde Park， 97 U. S. 659， 667 (1878).警察權(quán)與征收權(quán)“一個(gè)只是排除妨害，另一個(gè)則是剝奪無(wú)辜所有者的無(wú)害財(cái)產(chǎn)”，(18)Mugler v. Kansas， 123 U.S. 623， 669 (1887).前者關(guān)注財(cái)產(chǎn)既有用途，旨在排除公共妨害；后者關(guān)注政府將如何處置擬征收財(cái)產(chǎn)，旨在創(chuàng)造公共利益，兩者截然不同。(19)See Christopher Supino， The Police Power and Public Use： Balancing the Public Interest against Private Rights through Principled Constitutional Distinctions， 110 (2) West Virginia Law Review 729-730 (Winter 2008).

就救濟(jì)方式而言，征收權(quán)與補(bǔ)償唇齒相依，有征收必有補(bǔ)償，無(wú)補(bǔ)償無(wú)征收；警察權(quán)則受正當(dāng)程序條款制約——“如果一部旨在保護(hù)公共健康、公共道德或公共安全的制定法與這些目的之間沒(méi)有真實(shí)的或?qū)嵸|(zhì)的關(guān)聯(lián)，或者明顯侵犯了根本法所保護(hù)的權(quán)利”，(20)Mugler v. Kansas， 123 U.S. 623， 661 (1887).法院有義務(wù)宣告該制定法無(wú)效(invalidation)。救濟(jì)方式差異源于目的限度。按照哈蘭的理解，警察權(quán)旨在禁止個(gè)人對(duì)其財(cái)產(chǎn)作有害于公共健康、道德和安全的使用，政府對(duì)于這種不允許的、危及共同體的妨害行為不負(fù)有補(bǔ)償義務(wù)。征收權(quán)則針對(duì)無(wú)辜所有者的無(wú)害財(cái)產(chǎn)，他們被挑出來(lái)并被迫承受因創(chuàng)造公共利益而產(chǎn)生的公共負(fù)擔(dān)，當(dāng)然應(yīng)予補(bǔ)償。但在前述案件中，財(cái)產(chǎn)權(quán)人起初都是依法經(jīng)營(yíng)，只不過(guò)后來(lái)政府運(yùn)用警察權(quán)宣告其違法。他們的期待利益遭受損害，是否需要補(bǔ)償呢？哈蘭持否定態(tài)度，因?yàn)檎疀](méi)有保持立法不變的義務(wù)，反而負(fù)有監(jiān)督公共健康、安全和道德的本質(zhì)性權(quán)力，“如果公共健康或公共道德要求中斷任何制造業(yè)或貿(mào)易，即使個(gè)人或公司可能因此遭受不便，也不能妨礙立法機(jī)關(guān)做出此種規(guī)定”。(21)Mugler v. Kansas， 123 U.S. 623， 670 (1887).

警察權(quán)與征收權(quán)在行為模式、目的限度以及救濟(jì)方式上的區(qū)別，為同時(shí)代許多學(xué)者所支持。恩斯特·佛羅因德認(rèn)為，國(guó)家擁有警察權(quán)以約束那些雖然促進(jìn)個(gè)人利益但卻危害共同體的行為。(22)See Ernst Freund, The Police Power： Public Policy and Constitutional Rights， The University of Chicago Press， 1904， p.7.庫(kù)利強(qiáng)調(diào)，所有政府權(quán)力不必然根據(jù)同樣的公共利益條件而行使，“每種權(quán)力都有自己獨(dú)特且恰當(dāng)?shù)姆秶?，于一種權(quán)力來(lái)說(shuō)是公共目的，于另一種則并非必然如此”。(23)People ex rel. Detroit & H.R. Co. v. Salem Township Bd.， 20 Mich. 452， 478 (1870).及至現(xiàn)代，仍有學(xué)者堅(jiān)信傳統(tǒng)區(qū)別。愛(ài)潑斯坦將兩者關(guān)系類(lèi)比于私法中的自我防衛(wèi)和個(gè)人急需：“自我防衛(wèi)允許一個(gè)人實(shí)施侵害而無(wú)需補(bǔ)償，而個(gè)人急需只創(chuàng)造了一項(xiàng)有條件的特權(quán)，該特權(quán)允許行為人實(shí)施侵害，但必須給付補(bǔ)償?！?24)Richard A. Epstein， Takings： Private Property and the Power of Eminent Domain， Harvard University Press， 1985， p.110.當(dāng)政府管制那些危害社會(huì)的財(cái)產(chǎn)用途時(shí)，并沒(méi)有剝奪私有財(cái)產(chǎn)，僅僅是代表其他居民行使自我防衛(wèi)的權(quán)利，不會(huì)因?qū)λ接胸?cái)產(chǎn)的合理限制而背負(fù)補(bǔ)償責(zé)任。

二、 打破行為區(qū)別： 從權(quán)力行使到權(quán)利損失

針對(duì)政府宣告的警察權(quán)活動(dòng)，法院根據(jù)正當(dāng)程序條款僅要求警察權(quán)行使與一項(xiàng)公共目的合理關(guān)聯(lián)。只要立法機(jī)關(guān)宣稱(chēng)自己依據(jù)警察權(quán)管制，法院通常予以支持。但到19世紀(jì)末20世紀(jì)初，伴隨著行政國(guó)家的產(chǎn)生，政府活動(dòng)范圍前所未有地?cái)U(kuò)大，法院不得不認(rèn)真對(duì)待警察權(quán)活動(dòng)，關(guān)注財(cái)產(chǎn)權(quán)人因此遭受的損失。法院視角的轉(zhuǎn)換導(dǎo)致管制與征收逐漸由類(lèi)型差異轉(zhuǎn)向程度之別，打破了兩者的行為區(qū)別。

(一) 土地用途管制大行其道

在19世紀(jì)的美國(guó)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要手段是最大限度地開(kāi)發(fā)和利用自然資源。彼時(shí)有充足且亟待開(kāi)發(fā)的土地資源，財(cái)產(chǎn)權(quán)人通常能夠隨心所欲地利用土地，僅僅受到不得損害他人利益的限制。即使影響他人利益，往往也可以通過(guò)私人協(xié)商內(nèi)化外部性問(wèn)題，至多也不過(guò)是由法院依據(jù)普通法上的妨害教義定分止?fàn)?。但隨著聯(lián)邦土地自由化政策的推進(jìn)，土地資源濫用浪費(fèi)嚴(yán)重，愈加稀缺。土地開(kāi)發(fā)和利用的外部性問(wèn)題不再止于個(gè)人之間，而是擴(kuò)張到共同體。私人協(xié)商或者通過(guò)妨害法施加事后控制無(wú)法解決土地開(kāi)發(fā)與利用導(dǎo)致的公害問(wèn)題，“土地用途管制這種更精確處理外部性問(wèn)題的方法出現(xiàn)”，(25)Carol M. Rose， Property Rights， Regulatory Regimes and the New Takings Jurisprudence — An Evolutionary Approach， 57 (4) Tennessee Law Review 577， 586 (Summer 1990).經(jīng)由立法實(shí)現(xiàn)對(duì)土地利用活動(dòng)的事前管制。

土地用途管制初期集中于諸如化肥廠、磚廠等明顯有害的傳統(tǒng)行業(yè)，基本看不出對(duì)私有財(cái)產(chǎn)有任何實(shí)質(zhì)性影響。但到20世紀(jì)早期，卻有了翻天覆地的變化。全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始形成環(huán)境保護(hù)共識(shí)，聯(lián)邦土地政策轉(zhuǎn)而注重合理利用自然資源。同時(shí)，受新移民浪潮和兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，城市環(huán)境發(fā)生巨變。首先，城市日益龐大，人口密集，產(chǎn)業(yè)分布不合理；其次，城市空間結(jié)構(gòu)逆轉(zhuǎn)，郊區(qū)日益繁榮，內(nèi)城漸趨衰敗，嚴(yán)重危及公共健康、安全、秩序和道德。雙重夾擊之下，土地用途管制愈加重要，各類(lèi)分區(qū)立法、保護(hù)區(qū)立法層出不窮。1926年歐幾里得鎮(zhèn)訴漫步者地產(chǎn)公司案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“歐幾里得鎮(zhèn)案”)是轉(zhuǎn)折點(diǎn)。(26)Village of Euclid， Ohio v. Ambler Realty Co.， 272 U.S. 365 (1926).在漫步者地產(chǎn)公司購(gòu)買(mǎi)歐幾里得鎮(zhèn)68英畝尚未開(kāi)發(fā)的土地后，歐幾里得鎮(zhèn)制定了綜合分區(qū)條例，對(duì)土地用途、建筑高度、地塊面積做了限制規(guī)定，導(dǎo)致其土地大幅貶值。漫步者地產(chǎn)公司以該條例違反正當(dāng)程序條款和平等保護(hù)條款為由提起訴訟。俄亥俄州北區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院做出禁止歐幾里得鎮(zhèn)強(qiáng)制執(zhí)行該分區(qū)條例的判決。歐幾里得鎮(zhèn)不服該判決，上訴至聯(lián)邦最高法院。薩瑟蘭大法官執(zhí)筆判決意見(jiàn)，“城市人口的持續(xù)增長(zhǎng)、各種工業(yè)的爆發(fā)以及人類(lèi)文明日漸復(fù)雜必然需要政府直接或通過(guò)其授權(quán)的公共機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人活動(dòng)作前所未有的限制”，(27)Ibid， at 392.分區(qū)作為一種解決方案，是警察權(quán)的合憲行使。歐幾里得鎮(zhèn)案開(kāi)啟了一個(gè)“一切土地用途管制皆有可能”的時(shí)代。(28)See Rose， supra note 〔25〕， at 589.1930年，制定分區(qū)條例的城市超過(guò)1 000個(gè)；1967年，超過(guò)9 000個(gè)，幾乎囊括了所有人口超過(guò)25萬(wàn)的城市。(29)See Steven J. Eagle， Regulatory Taking， LexisNexis Matthew Bender， 2009， p.313.正是因?yàn)闅W幾里得鎮(zhèn)案橫插一腳，盡管霍姆斯大法官早在1922年馬洪案中就已提出管制性征收理念，但聯(lián)邦最高法院卻在半個(gè)多世紀(jì)里一直將之束之高閣，拒絕審理財(cái)產(chǎn)權(quán)人質(zhì)疑分區(qū)管制構(gòu)成征收的案件。20世紀(jì)70年代，土地用途管制井噴式發(fā)展，保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，聯(lián)邦最高法院才不得不重新直面管制對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成的影響。

(二) 財(cái)產(chǎn)權(quán)概念和地位的變遷

傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念源于布萊克斯通。財(cái)產(chǎn)權(quán)是個(gè)人針對(duì)外物主張并行使的且完全排除世界上其他任何個(gè)人權(quán)利的唯一且絕對(duì)的統(tǒng)治權(quán)。(30)See William Black Stone， Commentaries on the Laws of England， Lonang Institute(Dec.3， 2018)， http： //lonang.com/library/reference/blackstone-commentaries-law-england/bla-101/.物理性是財(cái)產(chǎn)權(quán)的特征之一，強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)權(quán)是人與物之間的關(guān)系，無(wú)物則無(wú)財(cái)產(chǎn)權(quán)；絕對(duì)性是另一特征，將財(cái)產(chǎn)權(quán)人置于相對(duì)于他人和國(guó)家的譜系中——財(cái)產(chǎn)權(quán)如此絕對(duì)以至于法律不允許哪怕最微小的侵害，即使為了公共利益。但到了20世紀(jì)初期，受工業(yè)革命和科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展的推動(dòng)，財(cái)產(chǎn)權(quán)概念在理論和實(shí)踐中悄然變化。人們對(duì)財(cái)產(chǎn)所反映的價(jià)值的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)客體的物，諸如商譽(yù)、商標(biāo)、商業(yè)秘密等新財(cái)產(chǎn)權(quán)不斷涌現(xiàn)。法院愈加意識(shí)到絕對(duì)保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的不可能性，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)權(quán)本身表明權(quán)利人與國(guó)家或他人的沖突，除非完全限制后者，否則前者不可能實(shí)現(xiàn)。霍菲爾德將財(cái)產(chǎn)權(quán)去物理性和去絕對(duì)化——財(cái)產(chǎn)權(quán)不是由物構(gòu)成，而是由人與人之間圍繞物理物產(chǎn)生的法律關(guān)系構(gòu)成；財(cái)產(chǎn)權(quán)人可以轉(zhuǎn)移部分權(quán)利且不會(huì)影響剩余的關(guān)系集合。(31)參見(jiàn)[美] 霍菲爾德： 《基本法律概念》，張書(shū)友編譯，中國(guó)法制出版社2009年版，第97、142—143頁(yè)。此后經(jīng)諾雷演繹，財(cái)產(chǎn)權(quán)成為一個(gè)囊括占有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、安定權(quán)等獨(dú)立的、可分割的權(quán)利的集合。(32)See A. M. Honore， Ownership， in AG Guest ed.， Oxford Essays in Jurisprudence， Clarendon Press， 1961， p.112-124.財(cái)產(chǎn)“權(quán)利束”概念應(yīng)運(yùn)而生，為不同法學(xué)流派利用。法律現(xiàn)實(shí)主義借此全力推進(jìn)管制國(guó)家——財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成要素具有不確定性，國(guó)家可以通過(guò)承認(rèn)或否定某些權(quán)利或者某種利益為財(cái)產(chǎn)權(quán)并在確定的限度內(nèi)保護(hù)被承認(rèn)的利益，從而實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)。以科斯為代表的法經(jīng)濟(jì)學(xué)家將財(cái)產(chǎn)權(quán)簡(jiǎn)化為一束使用權(quán)集合，關(guān)注財(cái)產(chǎn)的有用性或經(jīng)濟(jì)價(jià)值。(33)See R.H. Coase， The Federal Communications Commission， 2 Journal of Law & Economics 1-40 (1959).從傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)概念到權(quán)利束概念，任何事物都可能因?yàn)樘N(yùn)含具有一定價(jià)值的利益而被視為財(cái)產(chǎn)，財(cái)產(chǎn)權(quán)變成無(wú)所不包的概念。

與財(cái)產(chǎn)權(quán)概念的變遷相呼應(yīng)，財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法地位也有變化。19世紀(jì)末20世紀(jì)初的洛克納時(shí)代可以說(shuō)是經(jīng)濟(jì)自由、絕對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)理念的黃昏?；裟匪乖谶@種背景下提出管制性征收理念，也注定只能曇花一現(xiàn)。20世紀(jì)30年代以來(lái)，新政如火如荼，加之權(quán)利束概念的助力，財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法地位急轉(zhuǎn)直下。首先，在涉及正當(dāng)程序條款或征收補(bǔ)償條款的案件中，何者構(gòu)成財(cái)產(chǎn)權(quán)成為一個(gè)門(mén)檻性問(wèn)題；其次，權(quán)利束概念實(shí)際上將財(cái)產(chǎn)權(quán)等同于財(cái)富、價(jià)值或有用性；最后，財(cái)產(chǎn)權(quán)利束取決于國(guó)家建構(gòu)，政府將之作為安排社會(huì)生活的工具。多因交織之下，以1938年合眾國(guó)訴卡羅琳食品公司案(34)U.S. v. Carolene Products Co.， 304 U.S. 144 (1938).(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“卡羅琳案”)第四腳注為標(biāo)志，財(cái)產(chǎn)權(quán)降格至憲法權(quán)利與自由的第二序列——法院對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)案件實(shí)行理性基準(zhǔn)審查，對(duì)涉第一修正案自由的案件實(shí)行嚴(yán)格審查。這在1942年瓊斯訴歐佩萊卡市案中被總結(jié)為“優(yōu)先地位”說(shuō)，(35)Jones v. City of Opelika， 316 U.S. 584 (1942).而后在沃倫法院時(shí)期成為通說(shuō)——“憲法賦予了人身權(quán)相對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的優(yōu)先地位，結(jié)果是最高法院在行使審查功能時(shí)會(huì)運(yùn)用雙重標(biāo)準(zhǔn)”。(36)[美] 伯納德·施瓦茨： 《美國(guó)最高法院史》，畢洪海、柯翀、石明磊譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版，第308頁(yè)。財(cái)產(chǎn)權(quán)的降格處境在倫奎斯特法院時(shí)期才有所改變，彼時(shí)反思權(quán)利束概念、拯救財(cái)產(chǎn)權(quán)的運(yùn)動(dòng)方興未艾，(37)See Steven J. Eagle， The Development of Property Rights in America and the Property Rights Movement， 1 (1) Georgetown Journal of Law & Public Policy 77 (Winter 2002).聯(lián)邦最高法院意識(shí)到雙重標(biāo)準(zhǔn)會(huì)自我反噬，侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)也會(huì)危及其他權(quán)利和自由，漸趨改變司法克制態(tài)度，重新關(guān)注財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。

(三) 征收補(bǔ)償條款“剝奪”概念的擴(kuò)張

土地用途管制的發(fā)展與財(cái)產(chǎn)權(quán)概念和地位的變遷并行不悖。歐幾里得鎮(zhèn)案和卡羅琳案被稱(chēng)為孿生案件，(38)See Rose， supra note 〔25〕， at 580.從政府管制與財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)立兩面共同切斷了馬洪案帶來(lái)的管制性征收發(fā)展的可能性。但通過(guò)調(diào)整財(cái)產(chǎn)權(quán)利束的內(nèi)容，政府管制不斷延伸，反過(guò)來(lái)迫使人們不得不關(guān)注管制對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的影響，產(chǎn)生了“管制管制者”的需求。法院原先聚焦政府所宣稱(chēng)的權(quán)力是否為了公共目的，但此后卻轉(zhuǎn)向政府權(quán)力對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成的損失是否超出了憲法限度?；裟匪寡刂蓪?shí)用主義的路線，將征收補(bǔ)償條款的功能概括為最小化私人損失，而政府行為是否合憲則取決于其所導(dǎo)致的權(quán)利損失程度。從權(quán)力行使到權(quán)利損失的視角轉(zhuǎn)換，推動(dòng)了征收補(bǔ)償條款“剝奪”概念的擴(kuò)張。

按照平義解釋?zhuān)皠儕Z”指財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移，在征收語(yǔ)境下即國(guó)家與私人之間的強(qiáng)制財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移。追溯到麥迪遜提出第五修正案的時(shí)代，在傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)概念背景下，“剝奪”概念的核心在于政府物理上取得或侵入財(cái)產(chǎn)，(39)See William Michael Treanor， The Origins and Original Significance of the Just Compensation Clause of the Fifth Amendment， 94 (3) Yale Law Journal 694， 708 (January 1985).奉行“無(wú)接觸無(wú)征收”(no taking without touching)。(40)See Callender v. Marsh， 18 Mass. (1 Pick.) 417 (1823); Monongahela Navigation Co. v. Coons， 6 Watts & Serg. 101 (Pa. 1843). 兩案確立了“無(wú)接觸無(wú)征收”原則，深刻影響了19世紀(jì)的法院判決。“剝奪”具有物理性、占有性。在龐培里案中，米勒大法官的解釋基本遵循了“剝奪”概念的原初含義。輔之有害用途標(biāo)準(zhǔn)，很容易區(qū)分警察權(quán)與征收權(quán)。但經(jīng)過(guò)歐幾里得鎮(zhèn)案的淬煉，政府管制不再局限于事后對(duì)有害財(cái)產(chǎn)用途的制裁，更多關(guān)注通過(guò)事前立法劃定財(cái)產(chǎn)權(quán)利用的邊界，采取非物理性、非占有性的方式，“政府正在管制什么利益這一問(wèn)題變得不再那么有形，而是更復(fù)雜”。(41)Charles H. Jr. Mercer， Regulation(Police Power) v. Taking(Eminent Domain)， 6 (2) North Carolina Central Law Journal 177， 182 (Spring 1975).

權(quán)利束概念導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值化，提供了衡量政府管制的新標(biāo)準(zhǔn)，并映入司法審查視野。在馬洪案中，霍姆斯將財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值貶損程度作為判斷是否構(gòu)成管制性征收的標(biāo)準(zhǔn)之一，撬動(dòng)了管制與征收的類(lèi)型之別，使兩者進(jìn)入統(tǒng)一的政府權(quán)力連續(xù)體(continum)中。在1945年美國(guó)訴通用汽車(chē)公司案中，聯(lián)邦最高法院接納了權(quán)利束概念——征收補(bǔ)償條款的財(cái)產(chǎn)概念，“在粗略且不精確意義上，指公民行使法律所認(rèn)可的權(quán)利的客體，即物理物(physical thing)。在更精確意義上，可以指內(nèi)在于公民與物理物之關(guān)系的權(quán)利群，如占有權(quán)、使用權(quán)和處分權(quán)等。實(shí)際上，所理解的財(cái)產(chǎn)一直是后者”。(42)U.S. v. General Motor Corp.， 323 U.S. 373， 377-378 (1945).一項(xiàng)政府管制雖然沒(méi)有造成物理侵入或占有以致引發(fā)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移，但若由其導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)價(jià)值貶損達(dá)到“剝奪”程度，也在征收補(bǔ)償條款的含義射程內(nèi)。“剝奪”不再限于物理接觸，也取決于政府權(quán)力造成的財(cái)產(chǎn)價(jià)值貶損程度。州層面的發(fā)展相對(duì)更徹底。從1870年的伊利諾伊州開(kāi)始，越來(lái)越多的州憲法納入與“剝奪”概念并列的“損害”(damaged)概念，直接將州憲法征收補(bǔ)償條款擴(kuò)張適用到削減財(cái)產(chǎn)價(jià)值或否定財(cái)產(chǎn)用途的情形。(43)See Ross D. Netherton, Implementation of Land Use Policy： Police Power vs Eminent Domain， 3(1) Land and Water Law Review 33, 39 (1968).

在政府管制愈加寬泛且常常像征收那樣具有侵入性的背景下，于財(cái)產(chǎn)權(quán)人而言，土地是被征收還是因管制而難以開(kāi)發(fā)或利用沒(méi)有區(qū)別，遭受的損失實(shí)質(zhì)相同；于政府而言，征收與管制差別不大，獲得的利益可能同樣多。(44)See David B. Fawcett III， Eminent Domain， the Police Power， and the Fifth Amendment： Defining the Domain of the Takings Analysis， 47 (2) University of Pittsburgh Law Review 491， 504 (Winter 1986).因此，重要的不是政府宣稱(chēng)行使了哪種權(quán)力，而是財(cái)產(chǎn)權(quán)因政府權(quán)力遭受了多大損失。權(quán)利束概念為法院轉(zhuǎn)換視角創(chuàng)造了條件，但也有功能悖論——法院關(guān)注權(quán)利損失，有利于保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，但權(quán)利束概念同時(shí)提供了政府管制的手段，亦會(huì)危及財(cái)產(chǎn)權(quán)。兩種功能交錯(cuò)斗爭(zhēng)，在馬洪案后半個(gè)多世紀(jì)里，后者占據(jù)上風(fēng)，但20世紀(jì)70年代以來(lái)，前一種功能逐漸復(fù)蘇，推動(dòng)了管制性征收理論的發(fā)展。

三、 打破目的區(qū)別： 公共目的限制一般化

傳統(tǒng)區(qū)別例示了公共目的的多重面孔，不同國(guó)家權(quán)力可能受不同的公共目的限制。管制旨在實(shí)現(xiàn)排除公共妨害的消極目的，征收是為了實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造公共利益的積極目的。但緊隨評(píng)價(jià)管制與征收行為模式的標(biāo)準(zhǔn)趨同，權(quán)利損害程度成為共同的尺度，兩者之間的目的區(qū)別開(kāi)始瓦解。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，警察權(quán)的目的不再限于消極公共利益，而是廣泛用于創(chuàng)造公共利益；征收權(quán)的目的限度即公用要件漸趨寬泛，囊括了排除公共妨害的消極目的。管制與征收在目的限度上相向擴(kuò)張，針對(duì)國(guó)家權(quán)力的公共目的限制逐漸一般化。

(一) 管制目的的擴(kuò)張： 從消極公共目的到積極公共目的

管制目的的擴(kuò)張必須從警察權(quán)概念說(shuō)起。在布朗訴馬里蘭州案中，(45)Brown v. Maryland， 25 U.S. 419 (1827).馬歇爾大法官首次描畫(huà)出警察權(quán)的完整輪廓——警察權(quán)是州主權(quán)的一部分，尤其指那些涉及公共健康和公共安全的法律。但隨后在1837年紐約市長(zhǎng)訴米爾恩案中，巴伯爾大法官擴(kuò)張了馬歇爾的界定，將警察權(quán)直接等同于州主權(quán)，即“各州對(duì)所有在其領(lǐng)土內(nèi)的任何人和物擁有不可否認(rèn)且不受限制的警察權(quán)，就像任何外國(guó)國(guó)家一樣；這種管轄權(quán)并沒(méi)有讓渡或受聯(lián)邦憲法限制。通過(guò)相應(yīng)立法來(lái)推進(jìn)人民的安全、幸福和繁榮，提供一般福利，不僅是州的權(quán)利，也是州義不容辭且莊嚴(yán)的責(zé)任……所有這些權(quán)力僅關(guān)聯(lián)于內(nèi)政立法，或者說(shuō)可以恰當(dāng)?shù)胤Q(chēng)為州內(nèi)警察權(quán)”。(46)Mayor of New York v. Miln， 36 U.S. 102， 139 (1837).后續(xù)判例沿循此觀點(diǎn)，直到哈蘭在穆勒案中回歸馬歇爾的立場(chǎng)，區(qū)別了警察權(quán)與征收權(quán)。在1905年洛克納訴紐約州案中，佩卡姆大法官更明確地重申：“某些存在于州主權(quán)中的權(quán)力被稱(chēng)為警察權(quán)，法院尚未對(duì)其做出精確的描述和限制。寬泛地講，這些權(quán)利……涉及公共健康、安全、道德和一般福利?！?47)Lochner v. New York， 198 U.S. 45， 53 (1905).伴隨著洛克納時(shí)代的終結(jié)，在1934年尼比亞訴紐約市長(zhǎng)案中，羅伯茨大法官?gòu)?fù)又為巴伯爾背書(shū)，強(qiáng)調(diào)警察權(quán)“只不過(guò)是每個(gè)主權(quán)在其控制范圍內(nèi)固有的政府權(quán)力”。(48)Nebbia v. People of New York， 291 U.S. 502， 525 (1934).

聯(lián)邦最高法院從兩個(gè)層面界定警察權(quán)： 一是在聯(lián)邦主義語(yǔ)境下，警察權(quán)表示州相對(duì)于聯(lián)邦政府享有的權(quán)力；二是出于功能主義考慮，警察權(quán)是州為了保障特定公共目的而享有的權(quán)力。從馬歇爾到羅伯茨，伴隨著現(xiàn)代管制國(guó)家的演進(jìn)，警察權(quán)最終被等同于州主權(quán)，目的范圍則從保障公共安全、公共健康擴(kuò)張到囊括了公共道德、公共福利等幾乎全部的公共目的。在穆勒案時(shí)代，政府管制的基本模式是識(shí)別有害用途并做事后制裁，進(jìn)而排除公共妨害。但到了19世紀(jì)末20世紀(jì)初，事后區(qū)分財(cái)產(chǎn)用途為有害與無(wú)害不足以實(shí)現(xiàn)這些目的，甚至有時(shí)候無(wú)法簡(jiǎn)單地將財(cái)產(chǎn)用途區(qū)分為有害與無(wú)害，政府管制轉(zhuǎn)而訴諸事前立法。警察權(quán)的目的范圍擴(kuò)張。在歐幾里得鎮(zhèn)案中，聯(lián)邦最高法院肯定警察權(quán)“不僅會(huì)排除危險(xiǎn)的、觸犯眾怒的活動(dòng)，那些沒(méi)有成為眾矢之的、無(wú)害的活動(dòng)可能也難逃此劫”。(49)Village of Euclid， Ohio v. Ambler Realty Co.， 272 U.S. 365， 389 (1926).管制目的從事后、被動(dòng)的排除公共妨害轉(zhuǎn)向事前、主動(dòng)的妨害預(yù)防或利益創(chuàng)造。政府可以通過(guò)塑造財(cái)產(chǎn)權(quán)利束的內(nèi)容，如限制建筑物高度、建筑物之間的距離、區(qū)分土地用途，積極地提供公共利益。

(二) 征收目的的擴(kuò)張： 從積極公共目的到消極公共目的

面對(duì)現(xiàn)代管制國(guó)家?guī)?lái)的挑戰(zhàn)，聯(lián)邦最高法院不僅支持警察權(quán)的目的擴(kuò)張，也推進(jìn)了征收權(quán)的目的擴(kuò)張。公用概念深受不同時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的影響，從狹義走向廣義。共和國(guó)早期，征收活動(dòng)集中于道路建設(shè)、磨坊法案等領(lǐng)域，通常只要滿(mǎn)足開(kāi)放給公眾使用且不是純粹為了私人用途，就會(huì)獲得法院支持。19世紀(jì)見(jiàn)證了美國(guó)空前絕后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，征收權(quán)適用范圍漸趨擴(kuò)張，從研磨谷物的作坊到各種制造業(yè)工廠，從道路建設(shè)到連接全國(guó)的鐵路和高速公路。征收補(bǔ)償條款開(kāi)始僅適用于聯(lián)邦政府，各州依據(jù)自己的憲法實(shí)施征收活動(dòng)。因大量征收案件發(fā)生于州，州法院主導(dǎo)了征收補(bǔ)償條款解釋。基于不同的州有不同的地方情況，相同的州在不同時(shí)期情況也有所不同，州法院關(guān)于征收目的最終形成了廣義和狹義兩種觀點(diǎn)——公共利益(public benefit)與由公共使用(use by the public)。(50)廣義觀點(diǎn)代表性案例如Ryerson v. Brown， 35 U.S. 333(1877)；狹義觀點(diǎn)代表性案例如Beekman v. Saratoga & S.R.R.， 3 Paige 45 (N.Y. Ch. 1831)。1897年伯靈頓與昆西鐵路公司訴芝加哥市案明確征收補(bǔ)償條款適用于各州。(51)See B. & Q.R.R. v. Chicago， 166 U.S. 226 (1897).聯(lián)邦最高法院在征收領(lǐng)域的黃金時(shí)期到來(lái)，是時(shí)候在廣義與狹義之間做出選擇了。

在1916年弗農(nóng)山莊-伍德貝瑞棉帆布公司訴阿拉巴馬州際電力公司案中，霍姆斯撰寫(xiě)一致意見(jiàn)，直陳由公共使用標(biāo)準(zhǔn)的不充分性，“從未墾殖土地(waste)中集聚水流并開(kāi)發(fā)能源，不用費(fèi)力地勞動(dòng)并因此使人類(lèi)能夠避免勞累，這僅次于知識(shí)，提供了我們所有成就和所有福利的根基。如果這種目的不是公共的，就不知道什么還是公共的”。(52)Mt. Vernon-Woodberry Cotton Duck Co. v. Alabama Interstate Power Co.， 240 U.S. 30， 32 (1916).在1923年林奇公司訴洛杉磯縣案中，(53)Rindge Co. v. Los Angeles County， 262 U.S.700 (1923).執(zhí)筆一致意見(jiàn)的桑福德大法官重申公用不限于公眾當(dāng)前的需求，也可以考慮未來(lái)用途；不限于業(yè)務(wù)(business)必要性和日常便利，也包括公共健康、娛樂(lè)、美觀等。公用即公共利益成為主流觀點(diǎn)。20世紀(jì)30年代以來(lái)的城市更新運(yùn)動(dòng)進(jìn)一步強(qiáng)化了廣義解釋。在1954年伯爾曼訴帕克案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“伯爾曼案”)中，(54)Berman v. Parker， 348 U.S. 26 (1954).政府根據(jù)《哥倫比亞重建法》(Columbia Redevelopment Act)認(rèn)定伯爾曼商店所在區(qū)域?yàn)樗^(qū)并實(shí)施征收，由此獲得的土地一部分用于公共設(shè)施建設(shè)，一部分轉(zhuǎn)讓給私人作商業(yè)開(kāi)發(fā)。伯爾曼認(rèn)為，此項(xiàng)征收違背了公用要求，遂提起訴訟并一直到聯(lián)邦最高法院。執(zhí)筆判決意見(jiàn)的道格拉斯大法官認(rèn)為，“公共福利概念寬泛且具有包容性……它可以代表精神的、物理的、美觀的、金錢(qián)的價(jià)值。社會(huì)應(yīng)當(dāng)美觀且健康、寬敞且整潔、均衡且安全的決定權(quán)在于立法機(jī)關(guān)?！绻鐐惐葋喬貐^(qū)治理者已經(jīng)決定首都應(yīng)當(dāng)美觀且衛(wèi)生，第五修正案不能成為絆腳石”。(55)Ibid， at 33.征收目的徹底擴(kuò)張，既包括積極創(chuàng)造公共利益，也包括消極地排除公共妨害。

(三) 管制與征收的目的限度競(jìng)合

警察權(quán)與公用概念深受法院影響，但“法院善于固定，而不善于打樁”，(56)[美] 杰克·M. 巴爾金： 《活的原旨主義》，劉連泰、劉玉姿譯，廈門(mén)大學(xué)出版社2015年版，第238頁(yè)。其法律判斷往往是不斷積累的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的結(jié)果。在新政背景下，警察權(quán)搖身成為聯(lián)邦最高法院支持福利國(guó)家建設(shè)的概念工具，甚至被借用到聯(lián)邦層面。在伯爾曼案中，道格拉斯將案涉征收問(wèn)題轉(zhuǎn)化為警察權(quán)問(wèn)題?！皣?guó)會(huì)對(duì)于哥倫比亞特區(qū)的權(quán)力包括所有立法權(quán)，正如一個(gè)州對(duì)自身事務(wù)所享有的……我們所處理的正是傳統(tǒng)上稱(chēng)為的警察權(quán)問(wèn)題”，(57)Berman v. Parker， 348 U.S. 26， 32 (1954).那么征收只不過(guò)是政府行使警察權(quán)的一種方式，追問(wèn)征收是否符合公用也就是在探索警察權(quán)的邊界。警察權(quán)的邊界“本質(zhì)上是立法機(jī)關(guān)針對(duì)政府目的做出判斷的產(chǎn)物，……一旦目的在立法機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍內(nèi)，其顯然有權(quán)運(yùn)用征收權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)”。(58)Berman v. Parker， 348 U.S. 26， 32 (1954).國(guó)家同時(shí)掌握了目的設(shè)定和手段選擇的權(quán)力。在警察權(quán)的庇蔭下，管制與征收的目的限度競(jìng)合。在1984年夏威夷住房局訴米德基夫案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“米德基夫案”)中，奧康納大法官延續(xù)道格拉斯的觀點(diǎn)，直截了當(dāng)?shù)刂赋觯骸啊谩笈c主權(quán)性警察權(quán)的范圍相同?！?59)Hawaii Housing Authority v. Midkiff， 467 U.S. 229， 240 (1984).

警察權(quán)與公用概念的司法解釋并行擴(kuò)張，管制不僅服務(wù)于排除公共妨害，也可用于創(chuàng)造公共利益；征收也“不是黑魔法，而僅僅是一種政府權(quán)力，只要服務(wù)于一般政府目的，就可以和其他權(quán)力一樣運(yùn)用”。(60)William B. Stoebuck， A General Theory of Eminent Domain， 47 (4) Washington Law Review 553， 597 (August 1972).針對(duì)政府權(quán)力的公共目的限制一般化，管制與征收的目的限度競(jìng)合，最終得到聯(lián)邦最高法院明確肯定。馬洪案發(fā)生于兩者目的限度擴(kuò)張期間，而經(jīng)過(guò)伯爾曼案和米德基夫案的洗禮，聯(lián)邦最高法院對(duì)管制性征收的態(tài)度才從消極以待轉(zhuǎn)向積極發(fā)展。管制與征收之間的目的區(qū)別被打破，“不能再用政府目的來(lái)區(qū)分兩種權(quán)力，兩者在功能意義上可以交替使用”，(61)John J. Costonis， Fair Compensation and the Accommodation Power： Antidotes for the Taking Impasse in Land Use Controversies， 75 (6) Columbia Law Review 1021， 1036 (October 1975).這既契合行為模式上的變化，也為管制性征收理論發(fā)展創(chuàng)造了條件。

四、 打通救濟(jì)區(qū)別： 確立財(cái)產(chǎn)權(quán)人補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)

在馬洪案中，聯(lián)邦最高法院主張“走得太遠(yuǎn)”(go too far)的管制構(gòu)成征收，但霍姆斯執(zhí)筆的法律意見(jiàn)并未明確“走得太遠(yuǎn)”的管制是違背了正當(dāng)程序條款且因此應(yīng)被宣告無(wú)效，還是違背了征收補(bǔ)償條款且應(yīng)給予公正補(bǔ)償。盡管打破了行為模式和目的限度差異，公正補(bǔ)償要件并未即刻適用于管制性征收。一些州法院拒絕對(duì)管制性征收提供公正補(bǔ)償，一些州法院則只有在制定法明確規(guī)定時(shí)才判決給付補(bǔ)償。(62)See Roy P. Cookston & Burt Bruton， Zoning Law， 35(3) University of Miami Law Review 581-638 (May 1981); Robert Keith Johnston， Federal Regulatory Takings Jurisprudence and Missouri Inverse Condemnation Proceedings， 58(3) UMKC Law Review 421， 430 (Spring 1990).公共目的限制一般化，加劇了連通救濟(jì)區(qū)別的需求。首先，目的限度不再能夠有效制約政府權(quán)力，“公用問(wèn)題僅受最低限度的司法審查，公正補(bǔ)償要件成為針對(duì)政府征收的唯一可行司法制約”。(63)James Geoffrey Durham， Efficient Just Compensation as a Limit on Eminent Domain， 69 (6) Minnesota Law Review 1277， 1278 (July 1985).其次，管制和征收只不過(guò)是可供政府選擇的目的實(shí)現(xiàn)手段，政府可能采取策略行為來(lái)逃避責(zé)任。違法管制僅會(huì)被宣告無(wú)效且不用補(bǔ)償已經(jīng)造成的財(cái)產(chǎn)損失，管制成本相較更低。為了實(shí)現(xiàn)特定公共目的，政府會(huì)更愿意實(shí)行管制而非征收，甚至打著管制的幌子行征收之實(shí)。征收補(bǔ)償條款本質(zhì)上并非禁止政府剝奪私有財(cái)產(chǎn)(無(wú)論是通過(guò)管制，還是征收)，而是為了確保當(dāng)政府如此行為時(shí)，財(cái)產(chǎn)權(quán)人能夠獲得公正補(bǔ)償。(64)First English Evangelical Lutheran Church v. County of Los Angeles， 482 U.S. 304， 314 (1987).肯定管制性征收的可能性?xún)H僅邁出了解決問(wèn)題的第一步。如果政府沒(méi)有承擔(dān)相匹配的法律責(zé)任——針對(duì)財(cái)產(chǎn)損失提供公正補(bǔ)償，確立管制性征收概念的初衷——通過(guò)“管制管制者”來(lái)保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)——將會(huì)功虧一簣。

在管制性征收情形下，宣告政府行為無(wú)效無(wú)法為財(cái)產(chǎn)權(quán)人提供充分的救濟(jì)，有違公平和正義原則。聯(lián)邦最高法院必須明確針對(duì)管制性征收的救濟(jì)，否則管制性征收理論只能是跛足的鴨子。關(guān)鍵在于征收與補(bǔ)償?shù)拇烬X關(guān)系是否適用于管制性征收。20世紀(jì)80年代以前，聯(lián)邦最高法院從未認(rèn)定特定政府管制活動(dòng)構(gòu)成管制性征收，也就沒(méi)有機(jī)會(huì)處理是否應(yīng)當(dāng)給付公正補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。在1980年美國(guó)訴克拉克案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“克拉克案”)中，(65)U. S. v. Clarke， 445 U.S. 253 (1980).聯(lián)邦最高法院才直面該問(wèn)題。倫奎斯特執(zhí)筆判決意見(jiàn)，明確做出肯定回應(yīng)。訴爭(zhēng)制定法授權(quán)州政府可以為了公共目的征收(condemn)已經(jīng)分配給印第安人的土地并給付損失補(bǔ)償。爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于財(cái)產(chǎn)權(quán)人是否可以根據(jù)此項(xiàng)規(guī)定要求政府補(bǔ)償因管制而遭受的財(cái)產(chǎn)損失。倫奎斯特認(rèn)為，盡管訴爭(zhēng)制定法中“condemn”一詞僅指由政府在法院?jiǎn)?dòng)征收程序的正式征收情形，不包含財(cái)產(chǎn)權(quán)人主動(dòng)在法院要求公正補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，但財(cái)產(chǎn)權(quán)人卻可以根據(jù)征收補(bǔ)償條款就政府事實(shí)上剝奪財(cái)產(chǎn)的行為尋求公正補(bǔ)償。因?yàn)樵诎幕艄喔葏^(qū)訴麥克拉肯案中，聯(lián)邦最高法院早就肯定了征收補(bǔ)償條款的直接適用性(self-executing)，“無(wú)論是通過(guò)征收(condemnation)，還是在已經(jīng)剝奪(taken)的情況下由所有者在法院提起訴訟，都必須支付公正補(bǔ)償才可以取得財(cái)產(chǎn)權(quán)”。(66)Ivanhoe Irrigation District v. McCracken， 357 U.S. 275， 291 (1958).倫奎斯特沿用下級(jí)法院的術(shù)語(yǔ)，將此種情形稱(chēng)為反向征收(inverse condemnation)，由此為那些因政府管制而遭受“剝奪性”損害的財(cái)產(chǎn)權(quán)人確立了在法院尋求補(bǔ)償救濟(jì)的訴因。

“按通常理解，反向征收一詞只是描述了征收程序反向提起的訴訟。”(67)U. S. v. Clarke， 445 U.S. 253， 257 (1980).相較于正式征收，反向征收倒置了政府與財(cái)產(chǎn)權(quán)人的程序角色，實(shí)質(zhì)上賦予財(cái)產(chǎn)權(quán)人公正補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。但這不意味著只有當(dāng)財(cái)產(chǎn)權(quán)人請(qǐng)求時(shí)，政府才給付公正補(bǔ)償。征收補(bǔ)償條款課予政府支付公正補(bǔ)償?shù)囊话懔x務(wù)。賦予財(cái)產(chǎn)權(quán)人公正補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)是為了防止政府不主動(dòng)或拒絕支付的情形，削弱政府策略行為的念頭。管制與征收之間的救濟(jì)區(qū)別打通，無(wú)論是通過(guò)正式征收，還是在反向征收訴訟中，私有財(cái)產(chǎn)都將或已經(jīng)被剝奪，“土地所有者都已經(jīng)遭受違憲問(wèn)題，且因此觸發(fā)憲法補(bǔ)償條款的直接適用”。(68)San Diego Gas & Elec. Co. v. City of San Diego， 450 U.S. at 654.

五、 管制性征收的理論生成與實(shí)踐冷遇

聯(lián)邦最高法院各個(gè)擊破，管制與征收的傳統(tǒng)區(qū)別式微，兩者的真正區(qū)別不在于權(quán)力類(lèi)型而在于財(cái)產(chǎn)損害程度?；裟匪龟P(guān)注沖突解決而非概念或形式的實(shí)用主義進(jìn)路，推動(dòng)管制性征收在馬洪案中水到渠成。但管制性征收并未踏上坦途，理論生成并未帶來(lái)理論融貫，甚至變成雞肋而在實(shí)踐中遭遇重重冷待。

(一) 管制性征收理論張力四伏

管制性征收的理論生成并非一蹴而就。馬洪案是管制性征收理論的起點(diǎn)，但卻難副其實(shí)。馬洪案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是警察權(quán)的邊界。霍姆斯執(zhí)筆判決意見(jiàn)，核心觀點(diǎn)是：“財(cái)產(chǎn)價(jià)值之享有存在固有限制且必須服從警察權(quán)。但顯然這種固有限制必然有其邊界，否則合同條款和正當(dāng)程序條款將毫無(wú)意義。在判斷此種邊界時(shí)，可以考慮的一項(xiàng)事實(shí)是價(jià)值貶損程度?！话阋?guī)則至少是盡管可以在某種程度上管制財(cái)產(chǎn)，但如果管制走得太遠(yuǎn)，將會(huì)被認(rèn)定為征收。”(69)Pennsylvania Coal Co. v. Mahon， 260 U.S. at 413-416.首先，霍姆斯大法官似乎并未打算提出一種融貫的理論，雖提及可以根據(jù)價(jià)值貶損程度確定警察權(quán)是否逾越邊界，但并未就如何計(jì)算價(jià)值貶損、何種程度之貶損等關(guān)鍵問(wèn)題展開(kāi)。其次，有穆勒案在前，霍姆斯本應(yīng)先破后立，但卻不聞不問(wèn)，以致傳統(tǒng)區(qū)別仍然深得一些法院之心，兩種立場(chǎng)并立，難以培植理論融貫的土壤?；裟匪贡救撕髞?lái)也承認(rèn)這一點(diǎn)。(70)See Mark Dewolfe Howe， Holmes-Laski Letters， Harvard University Press， 1953， p.473， “l(fā)etter of January 13， 1923”.最后，霍姆斯雖然明確承認(rèn)管制與征收只是程度之別，但并未將兩者置于征收補(bǔ)償條款下作統(tǒng)一分析，仍然在正當(dāng)程序條款中流連忘返，造成管制性征收理論發(fā)展方向性不足，甚至招致“將違法的警察權(quán)限制轉(zhuǎn)化為合法且應(yīng)補(bǔ)償?shù)恼魇铡钡脑憜?wèn)。(71)See Agins v. City of Tiburon， 24 Cal.3d 266， 274 (1979).例如，聯(lián)邦最高法院曾在1980年阿金斯訴蒂伯龍市案中提出“實(shí)質(zhì)促進(jìn)”標(biāo)準(zhǔn)——如果政府管制沒(méi)有實(shí)質(zhì)促進(jìn)一項(xiàng)公共利益，就構(gòu)成管制性征收，(72)Agins v. City of Tiburon， 447 U.S. 255 (1980). 在2005年的林格爾訴雪佛龍公司案中，聯(lián)邦最高法院推翻了此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。Lingle v. Chevron U.S.A.， Inc.， 544 U.S. 528 (2005).但政府權(quán)力合法的前提不正是要滿(mǎn)足實(shí)質(zhì)促進(jìn)一項(xiàng)公共利益的條件嗎？這實(shí)際上用征收補(bǔ)償條款的瓶子裝了正當(dāng)程序條款的酒，造成管制性征收理論虛有其表。薩克斯一針見(jiàn)血地指出，聯(lián)邦最高法院“操作很隨意，使用任何或所有可以獲得的、常常沖突的理論，沒(méi)有形成針對(duì)這個(gè)憲法問(wèn)題的任何明確路徑”。(73)Joseph J. Sax， Takings and the Police Power， 74(1) Yale Law Journal 36， 46 (November 1964).

在沉寂半個(gè)多世紀(jì)后，管制性征收在佩恩案中枯木逢春。布倫南大法官執(zhí)筆的判決意見(jiàn)承認(rèn)聯(lián)邦最高法院無(wú)法發(fā)展出判斷管制性征收的固定公式——是否構(gòu)成管制性征收“本質(zhì)上是個(gè)案的、事實(shí)的探究”，(74)Penn Cent. Transp. Co. v. City of New York， 438 U.S. 104， 124 (1978).進(jìn)而總結(jié)出多因素平衡判斷標(biāo)準(zhǔn)——“管制對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人的經(jīng)濟(jì)影響，以及尤其是管制在多大程度上干涉了明確的投資回報(bào)預(yù)期當(dāng)然是相關(guān)因素……還有政府行為的性質(zhì)”。(75)Ibid， at 124.盡管如此，各項(xiàng)因素在管制性征收判斷中的分量并不明確，聯(lián)邦最高法院以及下級(jí)法院后來(lái)也都試圖發(fā)展出基于個(gè)案的管制性征收判斷標(biāo)準(zhǔn)。例如，就如何評(píng)價(jià)管制的經(jīng)濟(jì)影響而言，有些判例關(guān)注是否剝奪了財(cái)產(chǎn)有利可圖的(profitable)用途，有些則關(guān)注財(cái)產(chǎn)的合理或有益(reasonable or beneficial)用途，還有的提出財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)可行用途(economically viable use)。(76)See Barbara J. Savery， Eminent Domain by Regulation： Developing a Unified Field Theory for the Regulatory Taking， 17 (2) Golden Gate University Law Review 197， 210 (Summer 1987).在2005年盧卡斯訴南加利福尼亞州海岸委員會(huì)案中，聯(lián)邦最高法院則認(rèn)定只要管制剝奪了所有經(jīng)濟(jì)上有益的或生產(chǎn)性(all economically beneficial or productive)的土地用途，就構(gòu)成管制性征收。(77)See Lucas v. South Carolina Coastal Council， 505 U.S. 1003 (1992).在判斷財(cái)產(chǎn)損失上，法院會(huì)考慮相較于整個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)利束，被剝奪的財(cái)產(chǎn)權(quán)利分支的具體性質(zhì)和分量，但未形成統(tǒng)一觀點(diǎn)。以排他權(quán)為例，在1979年凱澤·安泰訴美國(guó)案中，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，“‘排他權(quán)’是財(cái)產(chǎn)權(quán)的根本要素，也在政府未經(jīng)補(bǔ)償不得剝奪的利益范圍內(nèi)”。(78)Kaiser Aetna v. U. S.， 444 U.S. 164， 79 (1979).在一年后的普瑞內(nèi)亞德購(gòu)物中心訴羅賓斯案中，聯(lián)邦最高法院則認(rèn)為，州憲法賦予公民在購(gòu)物中心行使言論自由和請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利，雖然侵犯了作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利束根本分支的排他權(quán)，但并不構(gòu)成征收。(79)See Pruneyard Shopping Center v. Robins， 447 U.S. 74， 78-83 (1980).在三年后的洛雷托訴曼哈頓有線電視公司案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“洛雷托案”)中，聯(lián)邦最高法院又認(rèn)為，政府要求財(cái)產(chǎn)權(quán)人在住宅上加裝有線電視盒子剝奪了排他權(quán)，已經(jīng)構(gòu)成永久的物理占用，即使受到損害的空間很小，也構(gòu)成管制性征收。(80)See Loretto v. Teleprompter Manhattan CATV Corp.， 458 U.S. 419 (1982).如此發(fā)展的管制性征收理論，變成只有法院才能理解的話語(yǔ)。

回到管制性征收的生成邏輯，有助于理順管制性征收的判斷標(biāo)準(zhǔn)。管制性征收是法院關(guān)注焦點(diǎn)從權(quán)力行使轉(zhuǎn)向權(quán)利損失的結(jié)果，是逐漸打破管制與征收在行為、目的、救濟(jì)方式上的區(qū)別的結(jié)果。一項(xiàng)合法的征收須滿(mǎn)足公共利益、正當(dāng)程序和補(bǔ)償三要件，而管制性征收是應(yīng)當(dāng)給付補(bǔ)償?shù)形唇o付的征收。管制本身應(yīng)當(dāng)先滿(mǎn)足公共利益和正當(dāng)程序要件，而應(yīng)否給付補(bǔ)償取決于管制造成的財(cái)產(chǎn)權(quán)損失程度。管制性征收的判斷主要是合理性問(wèn)題，而非合法性問(wèn)題。當(dāng)判斷一項(xiàng)管制是否應(yīng)被認(rèn)定為管制性征收時(shí)，首先應(yīng)確定管制是否符合一項(xiàng)公共利益，是否遵循正當(dāng)程序，任一項(xiàng)不滿(mǎn)足，應(yīng)直接認(rèn)定違法；如果兩項(xiàng)均滿(mǎn)足，則進(jìn)入管制性征收的實(shí)質(zhì)性判斷，即管制造成的財(cái)產(chǎn)權(quán)損失是否達(dá)到征收效果。如何認(rèn)定權(quán)利損失是管制性征收判斷中的終極問(wèn)題。布蘭代斯大法官在馬洪案中的反對(duì)意見(jiàn)提供了更有效的判斷路徑，其指出：“確定警察權(quán)是否超過(guò)界限時(shí)，需要考慮的重要事實(shí)是價(jià)值貶損程度……價(jià)值是相對(duì)的。如果要考慮管制限制的煤炭的價(jià)值，應(yīng)將其與全部財(cái)產(chǎn)未受管制時(shí)的價(jià)值相比較，即應(yīng)當(dāng)將受管制限制的部分煤炭的價(jià)值與全部煤炭的價(jià)值進(jìn)行比較?！?81)Pennsylvania Coal Co. v. Mahon， 260 U.S. at 419.也就是說(shuō)，所謂權(quán)利損失反映的是管制前后私有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的相對(duì)變化。弗蘭克·米歇爾曼更進(jìn)一步將之簡(jiǎn)化為征收分?jǐn)?shù)(taking fraction)，即F(權(quán)利損失或價(jià)值貶損程度)=N(管制實(shí)際造成的財(cái)產(chǎn)權(quán)損失)/D(財(cái)產(chǎn)權(quán)未受管制時(shí)的總經(jīng)濟(jì)價(jià)值)。(82)Frank I. Michelman， Property， Utility， and Fairness： Comments on the Ethical Foundations of Just Compensation Law， 80 (6) Harvard Law Review 1165， 1174 (April 1967).F愈趨近于1，則愈可能被認(rèn)定為管制性征收。

(二) 管制性征收實(shí)踐挫折不斷

相比于理論不融貫，管制性征收的實(shí)踐更是挫折不斷，兩者就像一枚硬幣的兩面。聯(lián)邦最高法院提出了管制性征收理論，但卻為管制性征收審查設(shè)置了重重障礙。在1985年威廉姆森鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)訴漢密爾頓銀行案中，(83)Williamson County Regional Planning Comm’n v. Hamilton Bank， 473 U.S. 172 (1985).聯(lián)邦最高法院設(shè)定了審查門(mén)檻——窮盡救濟(jì)規(guī)則。首先，行政機(jī)關(guān)必須已經(jīng)對(duì)受管制財(cái)產(chǎn)做出最終處理決定。如果分區(qū)立法同時(shí)提供了諸如申請(qǐng)分區(qū)變更等其他避免損失的途徑，那么財(cái)產(chǎn)權(quán)人必須一一嘗試后才可能由聯(lián)邦最高法院審查。“一個(gè)法院無(wú)法判斷管制是否走得太遠(yuǎn)，除非它知道管制走得多遠(yuǎn)?！?84)William Scheiderich， Cynthia M. Fraser & David Callies， Eminent Domain： A Handbook of Condemnation Law， American Bar Association， 2011， p.137.只有遵循窮盡行政救濟(jì)原則，法院才能完整評(píng)價(jià)政府管制對(duì)私有財(cái)產(chǎn)造成的真實(shí)損害，進(jìn)而判斷是否構(gòu)成管制性征收。其次，管制性征收大多發(fā)生于州，州憲法通常也提供了補(bǔ)償救濟(jì)，出于尊重州主權(quán)并避免訟累的考慮，除非財(cái)產(chǎn)權(quán)人已經(jīng)在州尋求公正補(bǔ)償救濟(jì)而未果，否則聯(lián)邦最高法院也不會(huì)受理。然而，即使當(dāng)滿(mǎn)足兩項(xiàng)規(guī)則且應(yīng)當(dāng)受理時(shí)，如果聯(lián)邦最高法院認(rèn)為州法院更適合解決相關(guān)問(wèn)題，也可能借助回避教義(abstention doctrine)主動(dòng)放棄管轄權(quán)。(85)See Alan T. Arckerman， Darius W. Dynkowski， Current Condemnation Law： Takings， Compensation and Benefits， American Bar Association， 2006， p.72.

即使聯(lián)邦最高法院決定審理相關(guān)案件，也很少認(rèn)定政府管制構(gòu)成管制性征收；即使認(rèn)定為管制性征收，也鮮見(jiàn)繼而要求支付公正補(bǔ)償。(86)See Steven J. Eagle， The Development of Property Rights in America and the Property Rights Movement， 1(1) Georgetown Journal of Law & Public Policy 77， 94-119 (Winter 2002).實(shí)際上遲至1999年蒙特利市訴德?tīng)柮商厣彻景福?87)See City of Monterey v. Del Monte Dunes at Monterey， Ltd.， 526 U.S. 687 (1999).才第一次支持對(duì)管制性征收給付損失補(bǔ)償。原因主要有三。首先，管制活動(dòng)具有多變性和復(fù)雜性，政府往往能夠隨機(jī)應(yīng)變。管制與征收具有功能替代性，但為了規(guī)避補(bǔ)償問(wèn)題，政府可能會(huì)優(yōu)先選擇管制，并根據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)人乃至法院的反應(yīng)作進(jìn)一步調(diào)整。如果財(cái)產(chǎn)權(quán)人提起反向征收訴訟，而且法院很可能做出管制性征收認(rèn)定，政府可以選擇立即撤銷(xiāo)管制甚至直接實(shí)施征收。反之，政府繼續(xù)實(shí)施管制而不用承擔(dān)補(bǔ)償成本。政府的策略行為防不勝防，法院很可能事倍功半。其次，法院認(rèn)定政府管制構(gòu)成征收并要求給付公正補(bǔ)償，相當(dāng)于篡奪了政府有關(guān)征收和補(bǔ)償決定的首次判斷權(quán)，公眾將被迫承擔(dān)不可預(yù)見(jiàn)的金錢(qián)責(zé)任。管制性征收問(wèn)題加劇了司法權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)的沖突，法院不得不慎重行事。聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，“一旦法院認(rèn)定征收已經(jīng)發(fā)生，政府仍有相當(dāng)范圍的選擇權(quán)——修正管制、撤銷(xiāo)管制或者行使征收權(quán)”。(88)First English Evangelical Lutheran Church v. County of Los Angeles， 482 U.S. 304， 321 (1987).以紐約州為代表的州法院則通常發(fā)布附條件禁令，要求政府或者在規(guī)定期限內(nèi)支付公正補(bǔ)償，進(jìn)而維持管制活動(dòng)，或者因逾期不支付公正補(bǔ)償而面臨管制被宣告無(wú)效的法律后果。(89)See Pappenheim v. Metropolitan Elevated Ry. Co.， 128 N.Y. 436(1891); Ferguson v. Village of Hamburg， 272 N.Y. 234 (1936).最后，管制性征收審查不僅會(huì)加重政府負(fù)擔(dān)，阻遏政府土地用途管制或城市規(guī)劃創(chuàng)新，而且會(huì)加重財(cái)產(chǎn)權(quán)人的負(fù)擔(dān)。財(cái)產(chǎn)權(quán)人將承擔(dān)在正式征收活動(dòng)中通常由政府承擔(dān)的大部分舉證責(zé)任，必須證明政府管制是否侵害一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)利益、財(cái)產(chǎn)利益受損害的程度、政府管制與財(cái)產(chǎn)損害之間的因果關(guān)系、政府是否濫用權(quán)力等。但囿于信息不對(duì)稱(chēng)、專(zhuān)業(yè)和技術(shù)能力不足，財(cái)產(chǎn)權(quán)人往往難以完成舉證責(zé)任而敗訴。

六、 管制性征收的中國(guó)鏡像

在根據(jù)財(cái)產(chǎn)損害程度構(gòu)造的政府權(quán)力連續(xù)體中，管制與征收分執(zhí)兩端，代表最低和最高的財(cái)產(chǎn)損害程度。管制性征收的權(quán)力結(jié)構(gòu)與征收同質(zhì)——“政府+剝奪(take)+財(cái)產(chǎn)權(quán)+公共目的+公正補(bǔ)償”，其并非管制與征收的中間狀態(tài)，而是披著管制外衣的征收，是事實(shí)上的征收。管制與征收仍有區(qū)別，但管制性征收表明了這種區(qū)別的相對(duì)性。國(guó)內(nèi)學(xué)者引入管制性征收作為分析工具，甚至著力構(gòu)造相應(yīng)制度，關(guān)于生成邏輯的討論至少為我們提供了概念和資源兩個(gè)層面的觀察視角。

(一) 概念鏡像

與管制性征收相關(guān)的概念鏡像是“準(zhǔn)征收”。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者首先提出準(zhǔn)征收概念作為反向征收的對(duì)譯，進(jìn)而區(qū)分為管制準(zhǔn)征收與占有準(zhǔn)征收。(90)參見(jiàn)謝哲勝： 《財(cái)產(chǎn)法專(zhuān)題研究(二)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第159、166—176頁(yè)。大陸學(xué)者普遍予以認(rèn)可。(91)見(jiàn)前注〔2〕，王思鋒書(shū)，第61、99—109頁(yè)。但結(jié)合前文論述，反向征收不等于準(zhǔn)征收，管制型和占有型之分也存在問(wèn)題。

首先，既有文獻(xiàn)普遍認(rèn)為準(zhǔn)征收是指下述情形： 政府為了公共利益而限制私有財(cái)產(chǎn)，達(dá)至征收效果或構(gòu)成實(shí)質(zhì)剝奪。(92)參見(jiàn)金儉、張先貴： 《財(cái)產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)征收的判斷基準(zhǔn)》，載《比較法研究》2014年第2期，第26頁(yè)。管制性征收或管制準(zhǔn)征收在準(zhǔn)征收概念射程內(nèi)。反向征收概念則根植于美國(guó)獨(dú)特的征收程序——由政府在法院提起訴訟以啟動(dòng)征收，指的是財(cái)產(chǎn)權(quán)人在法院訴請(qǐng)判決政府為其行為支付公正補(bǔ)償。反向征收與管制性征收、準(zhǔn)征收截然不同。第一，反向征收是圍繞財(cái)產(chǎn)權(quán)人行為構(gòu)造的程序性救濟(jì)工具，提供了質(zhì)疑國(guó)家權(quán)力并尋求財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償?shù)脑V因；準(zhǔn)征收則圍繞政府行為展開(kāi)。兩者一個(gè)指向權(quán)利，一個(gè)指向權(quán)力。第二，準(zhǔn)征收是一個(gè)實(shí)體概念，側(cè)重行為定性，而反向征收是一個(gè)程序概念，側(cè)重救濟(jì)方式。第三，識(shí)別準(zhǔn)征收是反向征收訴訟的首要問(wèn)題，準(zhǔn)征收通過(guò)反向征收訴訟得到確認(rèn)，是法院認(rèn)定的征收行為；一般征收(condemnation)通過(guò)正式征收程序?qū)崿F(xiàn)，是政府主動(dòng)實(shí)施的征收行為。其次，管制準(zhǔn)征收與占有準(zhǔn)征收之區(qū)分實(shí)際上混淆了政府行為與政府行為效果。就管制性征收的判斷標(biāo)準(zhǔn)而言，通說(shuō)先看是否構(gòu)成絕對(duì)征收(categorical taking)，即是否滿(mǎn)足永久物理占有或剝奪全部經(jīng)濟(jì)可行用途兩者之一，否則將適用多因素平衡標(biāo)準(zhǔn)，綜合分析管制對(duì)財(cái)產(chǎn)價(jià)值、明確投資回報(bào)預(yù)期的影響以及政府行為性質(zhì)。管制也可能產(chǎn)生物理占有效果，并因此構(gòu)成準(zhǔn)征收。洛雷托案常被作為占有準(zhǔn)征收典例，(93)見(jiàn)前注〔2〕，王思鋒書(shū)，第108頁(yè)。但本質(zhì)乃是管制準(zhǔn)征收——一部紐約市法令要求財(cái)產(chǎn)權(quán)人允許第三方在其房屋中安裝有線電視設(shè)備。

根據(jù)《土地管理法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征收補(bǔ)償條例》)的相關(guān)規(guī)定，政府主導(dǎo)征收程序，要么通過(guò)土地征收審批程序，要么經(jīng)過(guò)論證、征求意見(jiàn)、評(píng)估后，自行做出征收決定，難以為嚴(yán)格意義上的反向征收概念提供土壤。準(zhǔn)征收在美國(guó)法上的對(duì)應(yīng)概念應(yīng)當(dāng)是事實(shí)征收(de facto taking)。事實(shí)征收指政府雖然沒(méi)有行使征收權(quán)但其行為(直接的物理侵入或者法律上限制其使用)造成的財(cái)產(chǎn)損失已經(jīng)達(dá)至征收效果。(94)See City of Buffalo v. J.W. Clement Co.， 28 N.Y.2d 241， 253 (1971).準(zhǔn)征收或者事實(shí)征收都是對(duì)一般征收的擬制，提供了財(cái)產(chǎn)權(quán)人向政府尋求公正補(bǔ)償?shù)睦碛?。按照政府行為方式，?zhǔn)征收可以分為因法律行為導(dǎo)致的準(zhǔn)征收與因事實(shí)行為導(dǎo)致的準(zhǔn)征收。管制性征收屬于前者，后者如軍用機(jī)場(chǎng)頻繁起降飛機(jī)嚴(yán)重影響附近農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和正常生活的情形。(95)See U.S. v. Causby， 328 U.S. 256 (1946).按照政府行為對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的影響方式，準(zhǔn)征收可以分為侵入型準(zhǔn)征收(trespassory taking)與非侵入型準(zhǔn)征收(non-trespassory taking)，(96)See William B. Stoebuck， Police Power， Takings， and Due Process， 37(4) Washington and Lee Law Review 1057， 1089 (Fall 1980).前者如洛雷托案，后者如政府僅僅限制某類(lèi)財(cái)產(chǎn)特定用途的情形。

此外，根據(jù)準(zhǔn)征收產(chǎn)生的原因，學(xué)理上還有立法準(zhǔn)征收與行政準(zhǔn)征收之分，行政準(zhǔn)征收為一般情形，立法準(zhǔn)征收為例外。(97)見(jiàn)前注〔2〕，王思鋒書(shū)，第116頁(yè)。在美國(guó)法上，因法院可以就立法是否合憲作附帶性審查，立法準(zhǔn)征收有其立足空間。作為對(duì)法院準(zhǔn)征收理論及應(yīng)用的回應(yīng)，總統(tǒng)更是在1988年發(fā)布了關(guān)于“削減合法政府行為對(duì)公共財(cái)政造成不當(dāng)或意外負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)”的行政令，(98)Exec. Order No. 12，630， 3 C.F.R. 554 (1988).要求聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)向管理和預(yù)算辦公室(Office of Management and Budget)提交的規(guī)制影響分析應(yīng)當(dāng)包括“征收影響分析”(Taking Impact Analysis)。以此為參照，諸如公民在行政訴訟法中要求法院就訴爭(zhēng)行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行附帶性審查；以“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”為指導(dǎo)要求的備案審查工作如火如荼；憲法與法律委員會(huì)開(kāi)啟合法性審查與合憲性審查新局面，為立法準(zhǔn)征收理論的應(yīng)用與發(fā)展提供了廣闊空間。

(二) 資源鏡像

充滿(mǎn)本土風(fēng)味且頗具包容性的“準(zhǔn)征收”概念已經(jīng)登場(chǎng)，但參考管制性征收的波折命運(yùn)，還需考察是否已經(jīng)具備生成“準(zhǔn)征收”的東風(fēng)。首先，政府權(quán)力與財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系近年來(lái)呈現(xiàn)出權(quán)力擴(kuò)張與權(quán)利保護(hù)并行發(fā)展的態(tài)勢(shì)。一方面，生態(tài)文明、美麗中國(guó)建設(shè)要求協(xié)調(diào)并強(qiáng)化土地用途管制；現(xiàn)行《土地管理法》強(qiáng)調(diào)土地資源的節(jié)約集約利用，綠色發(fā)展理念深植其中；行政公益訴訟等督促政府積極履行土地管理職責(zé)的制度迅速發(fā)展，政府土地管理權(quán)力呈擴(kuò)張趨勢(shì)。另一方面，宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證，土地承包經(jīng)營(yíng)從“兩權(quán)分離”走向“三權(quán)分置”，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市大幕已開(kāi)，政府正“一支又一支地”(stick by stick)構(gòu)造集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利束；(99)See Qiao Shitong， The Evolution of Chinese Property Law： Stick by Stick ? SSRN(Jun.4 2019)， https： //papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2747239.加之住宅用地?zé)o償續(xù)期，這些均表明產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不斷提升。兩相結(jié)合，問(wèn)題集中表現(xiàn)為如何在賦予政府必要的土地管制權(quán)的同時(shí)防止權(quán)力濫用。準(zhǔn)征收概念可以發(fā)揮這種功能，其本身并非要限制政府行使土地管制權(quán)，而是當(dāng)土地管制走得太遠(yuǎn)時(shí)，要求政府承擔(dān)補(bǔ)償?shù)姆韶?zé)任，督促政府依法行為。

其次，就我國(guó)而言，管制與征收之間沒(méi)有公共利益隔閡。在征收權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系維度，《征收補(bǔ)償條例》第8條規(guī)定了房屋征收中的公共利益，《土地管理法》第45條明確了土地征收中的公共利益，兩者在體例和內(nèi)容上相似?！墩魇昭a(bǔ)償條例》關(guān)于“保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要”“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”的規(guī)定，《土地管理法》關(guān)于“成片開(kāi)發(fā)建設(shè)”“法律規(guī)定為公共利益可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形”的規(guī)定，均表明公共利益的開(kāi)放性和寬泛性。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第1條提出了“協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”的宏觀立法目的，第4條羅列了“改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，……并符合區(qū)域人口發(fā)展、國(guó)防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要”等具體要求，實(shí)則囊括了任何公共利益事項(xiàng)。而且基于《征收補(bǔ)償條例》第9條、《土地管理法》第45條第2款要求征收活動(dòng)應(yīng)受規(guī)劃控制，一些地方性征地立法將公共利益與規(guī)劃需要等同——可以為了規(guī)劃需要而征地，(100)參見(jiàn)《濟(jì)南市土地征收管理辦法》第2條、《三亞市集體土地征收補(bǔ)償安置管理規(guī)定》第3條?？芍?guī)劃中的公共利益與征收中的公共利益實(shí)質(zhì)上可以通約。

最后，準(zhǔn)征收之生成也有規(guī)范基礎(chǔ)。本土的“征收”“征用”術(shù)語(yǔ)為管制性征收或準(zhǔn)征收提供了轉(zhuǎn)介空間。(101)參見(jiàn)劉連泰： 《憲法文本中的征收規(guī)范解釋?zhuān)?以中國(guó)憲法第十三條第三款為中心》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第148頁(yè)。征收是所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，征用是使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，但兩者都必須符合公共利益、法定程序和補(bǔ)償要求。法經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，私有財(cái)產(chǎn)全部?jī)r(jià)值在于財(cái)產(chǎn)權(quán)人對(duì)物的利用。財(cái)產(chǎn)權(quán)人在征用期間僅享有名義所有權(quán)，政府實(shí)質(zhì)上臨時(shí)性地剝奪了全部財(cái)產(chǎn)價(jià)值，對(duì)財(cái)產(chǎn)造成的損害與征收相當(dāng)。在本源意義上，“征用”與管制性征收相似，也是對(duì)“征收”的擬制。除美國(guó)以外，諸如日本、韓國(guó)、德國(guó)等域外國(guó)家亦多將憲法征收條款作為管制性征收的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，而在我國(guó)憲法條款無(wú)法直接適用的背景下，則可以通過(guò)解釋《民法典》第243條和第245條來(lái)容納管制性征收概念。(102)參見(jiàn)房紹坤、王洪平： 《公益征收法研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第57頁(yè)。在美國(guó)法上，有臨時(shí)管制性征收(temporary taking)概念，指的是政府管制行為在一段時(shí)間內(nèi)對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的限制達(dá)到征收程度；(103)Alan L. Geraci， Sandra Nabozny-Younger， Damages for a Temporary Regulatory Taking： First English Evangelical Lutheran Church v. County of Los Angeles， 24 (1) California Western Law Review 33-64 (1987-1988).還有完全征收(total taking)的概念，指的是政府管制行為完全剝奪了財(cái)產(chǎn)的所有經(jīng)濟(jì)可行用途。(104)Lynn E. Blais， The Total Takings Myth， 86 (1) Fordham Law Review 47-89 (2017).相較而言，“臨時(shí)的”“完全的”管制性征收就是我國(guó)法上的“征用”，從而可以《民法典》第245條作為直接依據(jù)，其他的管制性征收情形則可以通過(guò)擴(kuò)張解釋《民法典》第243條來(lái)獲得規(guī)范依據(jù)。一些單行法明確為財(cái)產(chǎn)權(quán)人就準(zhǔn)征收行為尋求補(bǔ)償救濟(jì)提供了請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。例如，《防洪法》第7條第3款、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第50條、《石油天然氣管道保護(hù)法》第21條和第59條等明確規(guī)定了政府對(duì)特定情形下的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制負(fù)有行政補(bǔ)償義務(wù)。相關(guān)規(guī)范關(guān)注權(quán)利損失，基本上采用“……造成損失，應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償”的規(guī)定模式，學(xué)理上借鑒日本法提供了“特別犧牲”作為補(bǔ)償?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)。(105)參見(jiàn)杜儀方： 《財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的行政補(bǔ)償判斷標(biāo)準(zhǔn)》，載《法學(xué)家》2016年第2期，第96—108頁(yè)?！疤貏e犧牲”情形轉(zhuǎn)譯到美國(guó)法上，正是管制性征收。布蘭代斯大法官曾指出，警察權(quán)可以用于促進(jìn)公共福利、公共健康和公共安全，但如果要求單個(gè)人承受促進(jìn)公共利益的成本則不具有正當(dāng)性。(106)See Nashville， C. and St. Louis Ry. v. Walters， 294 U.S. 405， 430 (1935).征收補(bǔ)償條款正是為了“防止政府強(qiáng)迫某些人單獨(dú)承受從公平和正義出發(fā)應(yīng)當(dāng)由全體公眾承受的公共負(fù)擔(dān)”。(107)Armstrong v. United States， 364 U.S. 40， 49 (1960).需要注意的是，超過(guò)一定限度的財(cái)產(chǎn)權(quán)損失有時(shí)可能不是政府管制的直接結(jié)果，而是由被許可人(政府管制的直接受益者)直接導(dǎo)致的。在美國(guó)法上，如龐培里案中，財(cái)產(chǎn)權(quán)人直接向政府尋求補(bǔ)償救濟(jì)；在中國(guó)法上，當(dāng)法有明文規(guī)定時(shí)，例如依據(jù)《水法》第31條，由被許可人(采礦單位或者建設(shè)單位)承擔(dān)私法上的損失補(bǔ)償義務(wù)，但如果法無(wú)明文規(guī)定，則成為問(wèn)題。此種情形下，如果政府管制存在違法情形，如怠于履行監(jiān)管職責(zé)、違法授予許可等，則可以依據(jù)國(guó)家賠償法加以救濟(jì)；(108)參見(jiàn)黎軍： 《國(guó)家賠償行政許可第三人問(wèn)題研究》，載《法學(xué)》2004年第10期，第50—56頁(yè)。但如果政府管制本身合法，則可以考慮管制性征收理論的適用。除此之外，管制性征收意味著政府管制“過(guò)度”限制了公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)質(zhì)上是由法院對(duì)政府行為是否合理做出判斷。依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，對(duì)于明顯不當(dāng)?shù)男姓袨椋ㄔ嚎梢浴芭袥Q撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)，并可以判決被告重新做出行政行為”。加之行政管理實(shí)踐中普遍存在準(zhǔn)征收情形，這些都會(huì)推動(dòng)法院越來(lái)越自覺(jué)或不自覺(jué)地運(yùn)用準(zhǔn)征收理論。(109)參見(jiàn)耿寶建、黃瑤： 《管制性征收理論在行政審判中的引入與運(yùn)用——以“中國(guó)天眼”建設(shè)中的管制性征收為例》，載《人民司法》2019年第1期，第54—59頁(yè)。

結(jié)語(yǔ)

管制性征收概念反映了看待國(guó)家權(quán)力的兩種方式——形式主義與實(shí)質(zhì)主義。形式主義即在事前區(qū)分不同類(lèi)型的權(quán)力并設(shè)置相應(yīng)的限制結(jié)構(gòu)，固化了對(duì)基本權(quán)利的救濟(jì)，難以適應(yīng)不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境；實(shí)質(zhì)主義即在事后根據(jù)權(quán)力對(duì)權(quán)利的損害程度選擇對(duì)應(yīng)的限制結(jié)構(gòu)，對(duì)基本權(quán)利的救濟(jì)富有彈性，更與保障基本權(quán)利、規(guī)范國(guó)家權(quán)力的憲法精神合若符契。當(dāng)前引介管制性征收理論并建構(gòu)準(zhǔn)征收制度有助于轉(zhuǎn)變對(duì)待國(guó)家權(quán)力的單一形式主義方式，將社會(huì)轉(zhuǎn)型期國(guó)家權(quán)力與財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的復(fù)雜關(guān)系形態(tài)統(tǒng)一到以權(quán)利損失為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力連續(xù)體中。一則彌補(bǔ)了我國(guó)征收法研究的不足，二則有利于行政補(bǔ)償法的教義化，促進(jìn)征收法與行政補(bǔ)償法的連通。但仍需注意的是，美國(guó)法的經(jīng)驗(yàn)表明管制性征收內(nèi)含多重張力——管制性征收與一般征收的結(jié)構(gòu)對(duì)接、法院與行政機(jī)關(guān)的權(quán)力分工、違法管制對(duì)管制性征收的適用沖擊等，其理論發(fā)展與應(yīng)用暗藏風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論是法院實(shí)踐，還是理論構(gòu)筑，在和泥砌磚之時(shí)還應(yīng)秉持審慎之心。