佟德志，王 旭

(天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，天津 300387)

習(xí)近平總書記指出：“我國全過程人民民主實(shí)現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主?！盵1]從結(jié)構(gòu)-功能主義的視角來看，這一重要論述的前面部分描述了全過程人民民主的結(jié)構(gòu)，后面部分描述了全過程人民民主的功能。從功能或目標(biāo)的角度來看，全過程人民民主是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主，而為了達(dá)成這一目標(biāo)或者說實(shí)現(xiàn)這樣的功能，就必然要求人民民主是全過程的。這個(gè)全過程是過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志的統(tǒng)一，其中的全鏈條、全方位、全覆蓋的民主則是對(duì)這些復(fù)合結(jié)構(gòu)的總概括，涵蓋了全過程人民民主的要素。

系統(tǒng)研究和總結(jié)全過程人民民主的實(shí)踐探索與理論創(chuàng)新，需要科學(xué)界定內(nèi)涵、分析構(gòu)成要素、系統(tǒng)優(yōu)化結(jié)構(gòu)，進(jìn)而全面推進(jìn)全過程人民民主的發(fā)展。這是開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程的時(shí)代命題，必將極大地豐富人民民主模式，展現(xiàn)人類政治文明新形態(tài)?，F(xiàn)有研究普遍認(rèn)為，深刻理解“全鏈條、全方位、全覆蓋的民主”這一命題，對(duì)于深入把握全過程人民民主意義重大[2]，學(xué)界已經(jīng)有較多研究從不同角度論證了全過程人民民主的這一重要特征。然而，對(duì)于如何理解“全鏈條、全方位、全覆蓋”，不同研究者有不同的認(rèn)識(shí)。“全鏈條、全方位、全覆蓋的民主”這一實(shí)踐性命題如何從理論上進(jìn)行解釋，又反映出民主的哪些特征，在學(xué)術(shù)界仍然沒有得到很好的解釋。本文試圖從這一命題出發(fā)，運(yùn)用民主理論中程序、主體、客體的三維框架對(duì)這一命題進(jìn)行學(xué)理解釋，以期得到新的認(rèn)識(shí)。

1 全過程人民民主程序的全鏈條

全過程人民民主是全鏈條的民主。黨的十九大報(bào)告明確提出，“擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”[3]37，這實(shí)際上指明了全過程人民民主的全鏈條。同時(shí)，也正是因?yàn)槿^程人民民主具備了這種全鏈條的特征，才能“既保證人民依法實(shí)行民主選舉，也保證人民依法實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，切實(shí)防止出現(xiàn)選舉時(shí)漫天許諾、選舉后無人過問的現(xiàn)象”[4]290。全鏈條的民主是對(duì)人類民主制度的創(chuàng)新，有效避免了將選舉等同于民主所帶來的問題，優(yōu)化了民主程序。學(xué)界對(duì)全過程人民民主“全鏈條”的認(rèn)識(shí)是一致的。在民主政治的話語體系中，“鏈條”這一概念并不常見?，F(xiàn)有研究一般認(rèn)為，全過程人民民主的“全鏈條”指的是民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督構(gòu)成的民主全鏈條，將這五種民主形式有機(jī)地統(tǒng)一于民主政治的全過程。全過程人民民主不僅僅停留于民主選舉的環(huán)節(jié)，而是形成了一個(gè)完整的民主程序環(huán)節(jié)。面對(duì)現(xiàn)代國家治理的復(fù)雜事務(wù)，全鏈條的民主過程能夠運(yùn)用不同的方法和機(jī)制來解決問題，不僅豐富了民主的手段，也優(yōu)化了民主流程。

由民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督構(gòu)成的“全鏈條”民主在中國有著豐富的實(shí)踐。從民主選舉來看，無論是人大選舉、黨內(nèi)民主，還是基層群眾自治，都有著豐富的政治實(shí)踐，這些政治實(shí)踐同時(shí)也被制度化，體現(xiàn)在憲法、法律、法規(guī)當(dāng)中。從民主協(xié)商來看，我國不僅形成了獨(dú)具特色的政協(xié)協(xié)商，還廣泛開展了政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等多種形式的協(xié)商。黨的十八大正式提出社會(huì)主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式以來，民主協(xié)商實(shí)現(xiàn)了廣泛、多層、制度化發(fā)展，形成了豐富的民主協(xié)商實(shí)踐。從民主決策來看，我國公布的重大政策、重要法律、重大決策都廣泛征求意見，普通公民的意見可以被直接采納，顯示了全過程人民民主的優(yōu)越性。從民主管理來看，公民不僅可以直接參與民主決策，還可以直接參與城市、農(nóng)村的基層社區(qū)治理。從民主監(jiān)督來看，中國的民主監(jiān)督不僅與民主的其他環(huán)節(jié)銜接，構(gòu)成了全過程監(jiān)督，還在民主監(jiān)督內(nèi)部形成了全過程的監(jiān)督。民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)既各自發(fā)揮作用，又相互支撐與配合，形成完整持續(xù)的民主鏈條，把人民當(dāng)家作主落到實(shí)處[5]。

不斷發(fā)展的人民民主，使得全過程人民民主具備了全鏈條的復(fù)合程序。實(shí)際上，這一全鏈條民主的形成也有一個(gè)不斷發(fā)展的過程。在延安的“窯洞對(duì)”中，毛澤東講到了民主監(jiān)督。在中國特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的早期，以民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督為特征的“三大民主”[6]25，豐富了人民民主的結(jié)構(gòu)和過程。隨后，民主過程的鏈條又增加了“民主決策”的環(huán)節(jié)，發(fā)展為“四大民主”[7]532，豐富了人民民主的鏈條。中國特色社會(huì)主義新時(shí)代又增加“民主協(xié)商”環(huán)節(jié)，形成了由民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這“五大民主”構(gòu)成的全鏈條人民民主。盡管如此，五大民主鏈條也沒有完全涵蓋全過程人民民主的所有環(huán)節(jié)，全過程人民民主的鏈條仍然在不斷發(fā)展。

全鏈條保證了全過程人民民主的內(nèi)在完整性，也推動(dòng)了民主政治向更加深入、更加健全的方向發(fā)展。全過程人民民主的實(shí)現(xiàn)方式具有多樣性，這就使得包括選舉、協(xié)商、參與、監(jiān)督、共識(shí)等在內(nèi)的民主實(shí)現(xiàn)形式都構(gòu)成了全過程人民民主的要素。全過程人民民主就不僅僅是選舉，還包括協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督等各方面，從而保證了全過程人民民主不僅關(guān)心過程，還注重結(jié)果；不僅注重選舉投票，還注重日常政治生活的參與。因此，全過程人民民主實(shí)現(xiàn)方式的多樣性使得民主要素具有廣泛性，這也為全過程人民民主的實(shí)踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新提供了廣闊空間。全過程人民民主的五個(gè)鏈條既體現(xiàn)了一定的時(shí)間序列，也在各個(gè)環(huán)節(jié)中體現(xiàn)出全鏈條，進(jìn)而形成了一種更加全面的鏈條。在一般的政治過程中民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)是先后銜接的，具有事前、事中和事后的邏輯。但在具體的政治過程中，這五個(gè)環(huán)節(jié)又不一定是按照時(shí)間順序展開的。比如，民主監(jiān)督本身就存在著事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督等全過程，民主協(xié)商也如此，可能會(huì)存在于各個(gè)環(huán)節(jié)。但在總體上，這五個(gè)環(huán)節(jié)分布在政治過程的各個(gè)節(jié)點(diǎn)，構(gòu)成了一個(gè)全面的鏈條。

全鏈條的民主不僅因?yàn)橹贫孺湕l完整而形成全鏈條，更因?yàn)楣蚕砼c合作的理念使得全過程人民民主呈現(xiàn)出全鏈條的特點(diǎn)。全鏈條的各環(huán)節(jié)不是互相沖突，而是能夠全面融合。比如，民主選舉與民主協(xié)商之間是互相補(bǔ)充、相輔相成的過程，在一些事務(wù)上兩者可以同時(shí)得到運(yùn)用，先進(jìn)行充分協(xié)商保證參與者的充分知情與互相了解，然后再通過投票的方式作出決定，這就比簡單的投票更加體現(xiàn)民主的本意。再比如，在民主決策、民主管理的過程中貫徹民主協(xié)商的過程，也會(huì)使得決策和管理的主體能夠更好地了解情況，作出充分尊重民意、體現(xiàn)更高共識(shí)的決策。相比而言，正是因?yàn)橹皇呛唵蔚赝怀鲞x舉在程序民主中的作用，美式民主存在著固化政治不平等、扭曲公民意識(shí)、歪曲公共議程、讓渡最終控制等多種內(nèi)在困境[8]，這是因?yàn)橹贫孺湕l不夠完整導(dǎo)致的。

在政治實(shí)踐中，中國人民在中國共產(chǎn)黨的團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)下發(fā)揮了主體作用和首創(chuàng)精神，創(chuàng)造了生動(dòng)鮮活的全過程人民民主形式。比如在人大立法工作中，設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)是發(fā)展全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐。此外，民情直通車、民主聽證會(huì)、民主懇談會(huì)、民主議政會(huì)等形式多樣的民主形式，也有助于拓展全過程人民民主的實(shí)踐領(lǐng)域，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。在政治實(shí)踐中正是通過將“回應(yīng)機(jī)制、透明機(jī)制、參與機(jī)制、協(xié)商機(jī)制、協(xié)作機(jī)制、評(píng)估機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等有機(jī)統(tǒng)一于社會(huì)主義民主政治運(yùn)作的全過程”[9]，人民當(dāng)家作主的目標(biāo)才能最終實(shí)現(xiàn)。當(dāng)代西方協(xié)商民主的發(fā)展也表明，只有更好地根據(jù)復(fù)合原則形成復(fù)合的程序與機(jī)制，民主政治才能更好地發(fā)揮效果[10]。

2 全過程人民民主客體的全覆蓋

全過程人民民主是全覆蓋的民主。全覆蓋主要是從客體角度對(duì)全過程人民民主進(jìn)行總結(jié)，也就是說，全過程人民民主覆蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各領(lǐng)域。這一結(jié)論在學(xué)界有較多的共識(shí)，突出了民主的客體。與西方民主一般限于政治領(lǐng)域不同，中國的全過程人民民主能夠運(yùn)用于社會(huì)生活的各領(lǐng)域。不僅如此，在國家、社會(huì)的不同層面全過程人民民主也強(qiáng)調(diào)民主原則的運(yùn)用，從而形成了民主客體的全覆蓋。

在中國革命、建設(shè)和改革的過程中，中國共產(chǎn)黨建設(shè)的民主一直是帶有非常廣泛的客體內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨對(duì)民主的認(rèn)識(shí)來源于實(shí)踐，是在用民主解決實(shí)際問題中形成的。在中國共產(chǎn)黨建設(shè)民主的早期，對(duì)民主的運(yùn)用沒有條條框框，而是以問題為導(dǎo)向：只要問題能用民主的方式解決，那就使用民主。在中國革命的過程中中國共產(chǎn)黨人提出了“政治民主、經(jīng)濟(jì)民主和軍事民主”[11]46三大民主理論，具有非常強(qiáng)的實(shí)踐特色。一般來講，在政治領(lǐng)域里講民主具有較好的理論論證，但將民主運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，尤其是軍事領(lǐng)域，這在西方民主理論家看來是不可思議的。在延安時(shí)期，馬錫五審判的模式就是把民主運(yùn)用到司法領(lǐng)域，這也是西方民主看來不可能的事情。在改革開放初期，以鄧小平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人提出用民主調(diào)動(dòng)人民的積極性，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域講民主不僅是中國的一大創(chuàng)造，也為中國發(fā)展全覆蓋的全過程人民民主奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

全過程人民民主的全覆蓋，正是這種民主傳統(tǒng)在新時(shí)代中國特色社會(huì)主義民主建設(shè)過程中的重要表現(xiàn)。這種全覆蓋，首先體現(xiàn)為對(duì)國家生活各個(gè)領(lǐng)域的覆蓋。新時(shí)代，全覆蓋的人民民主不僅在政治領(lǐng)域得到運(yùn)用，而且在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域都有體現(xiàn)。其次，這種全覆蓋體現(xiàn)為不同層次的覆蓋，不僅在社會(huì)層面人民民主無處不在，在國家治理領(lǐng)域人民也可以通過直接的和間接的方式影響國家治理。在全過程人民民主的模式中民主的直接價(jià)值是解決問題，而不僅僅停留在抽象的原則上。全過程人民民主不僅僅是一種理論上的設(shè)計(jì)，還需要具體到政治實(shí)踐、政策實(shí)踐和各個(gè)層級(jí)的工作。全過程人民民主覆蓋了國家治理的各領(lǐng)域和社會(huì)生活各領(lǐng)域，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)與生態(tài)等領(lǐng)域，都以民主方式來處理問題。

民主客體的全覆蓋，還包括覆蓋了民主實(shí)現(xiàn)的各個(gè)層次。在中國的民主政治實(shí)踐中，人民群眾不僅可以廣泛、全面地參與國家治理，還可以公民的身份直接參與與自己利益相關(guān)的社會(huì)層面的事務(wù)，實(shí)現(xiàn)自己的事情自主決定。這就使得全過程人民民主在覆蓋面上包括了國家形態(tài)的民主和社會(huì)層面的民主。全過程人民民主就是將人民當(dāng)家作主這個(gè)社會(huì)主義民主的本質(zhì)和核心，貫穿到國家和社會(huì)生活的各個(gè)方面，體現(xiàn)在國家治理和社會(huì)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)[12]。在國家層面，經(jīng)過民主制度化、法律化的過程，我國逐漸建立起越來越完備的制度體系和程序，有利于以制度化的渠道讓人民充分地表達(dá)自己的利益和訴求；在城鄉(xiāng)基層社區(qū)等社會(huì)層面，人民群眾更是體現(xiàn)了主體地位、發(fā)揮了首創(chuàng)精神、創(chuàng)造了豐富多彩的民主模式。

全鏈條、全方位的全過程人民民主，推動(dòng)了全過程人民民主的全覆蓋。全鏈條的民主提供了更為豐富的民主程序、機(jī)制，在民主政治的各個(gè)過程都保持了開放的態(tài)度，從而使得全過程人民民主能夠做到全覆蓋。全方位民主使得黨委、人大、政府、政協(xié)等都必須注意工作中的民主性，切實(shí)做到不忘初心，通過群眾路線、民主立法、民主決策、民主監(jiān)督等各種形式在工作中貫徹民主理念。

3 全過程人民民主主體的全方位

如果全鏈條主要指程序，體現(xiàn)為民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，全覆蓋主要指客體，體現(xiàn)為民主方式在國家治理的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域，那么全方位主要指的是全過程人民民主的主體。這樣就基本概括了全過程人民民主的主體、客體和程序，形成完備的民主理論。毋庸置疑，民主的主體是人民，這也是人民民主的由來。有人認(rèn)為，既然民主的主體是人民，那人民民主不就是語義重復(fù)嗎？如果我們對(duì)民主的發(fā)展史進(jìn)行通盤的梳理，就會(huì)發(fā)現(xiàn)并不是所有被稱為民主的政體都是以人民為主體的，比如精英民主。在中國，人民民主明確了人民作為民主主體的核心原則，具體表現(xiàn)在人民當(dāng)家作主的基本目標(biāo)和人民代表大會(huì)的根本制度。事實(shí)上，幾乎所有的民主國家都宣稱人民主權(quán)的基本原則，但像美國這樣的國家，最終會(huì)強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)權(quán)利和資本規(guī)則對(duì)公民權(quán)利和平等原則的優(yōu)先性，在人民的民主和資本的統(tǒng)治之間選擇了后者[13]。

全面觀察民主的主體會(huì)發(fā)現(xiàn)，除了人民主權(quán)這種根本原則外，還應(yīng)該具體地觀察實(shí)施民主的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)人民民主和國家意志的統(tǒng)一。從這個(gè)意義上講，全方位指的是全過程人民民主的主體，既包括了人民主體，也包括了民主在黨委、人大、政府、政協(xié)等主要機(jī)構(gòu)中的體現(xiàn)，這是全過程人民民主的方位，分別對(duì)應(yīng)了黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大決定、政府治理和政協(xié)協(xié)商四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十九大報(bào)告提出：“在我國政治生活中，黨是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的，加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，支持人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發(fā)揮作用，這兩個(gè)方面是統(tǒng)一的?！盵3]36-37可以看出，以黨委、人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院以及監(jiān)察委員會(huì)為主體框架形成的中國政治生活場景，構(gòu)成了全過程人民民主全方位的基本結(jié)構(gòu)。全過程人民民主具體體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨治國理政的政策措施上，體現(xiàn)在黨和國家機(jī)關(guān)各方面各層級(jí)的工作中，具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往的工作中。

盡管學(xué)界對(duì)于全方位的界定并不統(tǒng)一，但這四套體系在民主政治建設(shè)中的作用發(fā)揮不乏共識(shí)。中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位，但黨的領(lǐng)導(dǎo)是“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”，不能用黨的領(lǐng)導(dǎo)代替人民當(dāng)家作主。也有學(xué)者將中國的全過程人民民主理解為一個(gè)由“四梁八柱”構(gòu)成的民主體系?！八牧骸笔侵更h委領(lǐng)導(dǎo)、人大決定、政府執(zhí)行、政協(xié)協(xié)商；“八柱”是指人民有所呼、人大有所應(yīng)、黨委有所引、政協(xié)有所商、法律有所定、政府有所為、兩院有所司、監(jiān)委有所督[14]?！八牧喊酥睒?gòu)成了對(duì)全過程人民民主結(jié)構(gòu)形式的一種理解。因?yàn)楦鳈C(jī)關(guān)與人民的關(guān)系略有不同，在全過程人民民主中所代表的方位也有所不同，總體上構(gòu)成了一個(gè)全方位的人民民主體系。就一般性的職能劃分來看，中國共產(chǎn)黨的初心和使命決定了它一直以為人民服務(wù)為宗旨、以人民為中心，這決定了黨帶有全面復(fù)合化的民主屬性；人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是典型的民主機(jī)關(guān)；政協(xié)是中國特色的民主機(jī)構(gòu)，在人大制度建立以前履行了人大的職能，在人大制度建立后仍保留著明確的民主屬性；政府是執(zhí)行機(jī)關(guān)，也帶有明確的民主屬性，在民主管理、民主決策的過程中就體現(xiàn)得更明顯。

首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)是全過程人民民主的根本政治保證。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)以人民為中心，實(shí)現(xiàn)全面領(lǐng)導(dǎo)和黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，因而其本身就是全過程人民民主的重要方位。在全過程人民民主的方位中，黨始終發(fā)揮著統(tǒng)領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各方的作用，是全過程人民民主能夠形成全方位的重要保證。另一方面，全過程人民民主是一個(gè)非常豐富也非常復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性體系，是各方位共同作用的結(jié)果，需要一個(gè)外部保障，那就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。從這個(gè)意義上講，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是確保全過程人民民主的發(fā)展性質(zhì)不會(huì)發(fā)生變異變質(zhì)、制度體系不斷臻于完善、實(shí)踐績效不斷取得新進(jìn)展的根本政治保證[15]。黨的領(lǐng)導(dǎo)通過意識(shí)形態(tài)、組織等手段支持和保證人民當(dāng)家作主，并能直接發(fā)揮參與體制的作用保證人民的主體地位[16]。

其次，人民代表大會(huì)制度是全過程人民民主的重要制度載體。2021年3月，第十三屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議表決通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會(huì)組織法〉的決定》，把“堅(jiān)持全過程民主”寫入國家法律，實(shí)現(xiàn)了全過程人民民主的制度化。人民代表大會(huì)制度在擴(kuò)大人民有序政治參與、保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由方面的作用不可或缺。通過人民代表大會(huì)制度，人民依法行使選舉權(quán)利；同時(shí)，人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)也是通過人民代表大會(huì)制度得到落實(shí)。全過程人民民主只有在人大履職實(shí)踐中得到充分體現(xiàn)，人民民主作為全過程民主才是現(xiàn)實(shí)的和經(jīng)驗(yàn)性的[17]。近年來，人大在全過程人民民主的實(shí)踐中進(jìn)行了許多新的有益探索和實(shí)踐，包括發(fā)揮立法聯(lián)系點(diǎn)作用、探索民生實(shí)事票決制、推進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)、完善代表述職制度、加強(qiáng)議案建議辦理工作等，努力把全過程人民民主落實(shí)在履職各方面各環(huán)節(jié)全過程中[18]。

再次，人民政府是全過程人民民主得以實(shí)現(xiàn)的執(zhí)行機(jī)關(guān)?，F(xiàn)代民主治理越來越體現(xiàn)為公民直接參與治理實(shí)踐。公共政策過程包括政策問題建構(gòu)、政策議程設(shè)置、政策方案設(shè)計(jì)、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)等基本環(huán)節(jié)。將全過程民主嵌入公共政策過程，實(shí)現(xiàn)民主政治發(fā)展與公共政策過程優(yōu)化的有機(jī)統(tǒng)一，這是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的另一條有效途徑[19]。在全過程人民民主的實(shí)踐中，公民可以針對(duì)政府的管理和決策提出意見和建議，直接參與政府治理。從2014年開始，國務(wù)院組織了“我向總理說句話”網(wǎng)民建言征集活動(dòng)；2018年，收到網(wǎng)民實(shí)名留言200多萬條，達(dá)5.41億字，內(nèi)容涉及人民普遍關(guān)心的“三農(nóng)”、住房、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的各種問題；2019年整理出1 400多條有代表性的建議，精選整理出的網(wǎng)民建議90%以上在政府工作報(bào)告中得到了體現(xiàn)。中國公民的意見和建議可以直達(dá)國務(wù)院，直接參與國家治理。在中國的基層治理中，這種公民直接參與民主治理的實(shí)踐非常豐富。從國務(wù)院到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，都會(huì)在網(wǎng)站開設(shè)政府的領(lǐng)導(dǎo)信箱、熱線電話，隨時(shí)傾聽公民的意見建議以及各種要求。

最后，人民政協(xié)也是踐行全過程人民民主的重要機(jī)構(gòu)。人民政協(xié)以政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督為職能，以民主和團(tuán)結(jié)為主題，為全過程人民民主提供了重要舞臺(tái)，也是富有中國特色的民主機(jī)關(guān)。在全過程人民民主的全鏈條中，人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，同時(shí)又帶有明確的民主監(jiān)督職能，這使得人民政協(xié)是一個(gè)富有特色的機(jī)構(gòu)。有學(xué)者認(rèn)為，全過程人民民主“行得通”，關(guān)鍵在于真正認(rèn)清“協(xié)商民主”這一獨(dú)特法寶，在于發(fā)揮協(xié)商民主的系統(tǒng)性、完整性與貼近性的實(shí)踐優(yōu)勢[20]。發(fā)展人民政協(xié)協(xié)商民主就是踐行全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐[21]。黨的十九大報(bào)告明確要求，人民政協(xié)工作要“把協(xié)商民主貫穿政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政全過程，完善協(xié)商議政內(nèi)容和形式，著力增進(jìn)共識(shí)、促進(jìn)團(tuán)結(jié)”。協(xié)商民主已經(jīng)廣泛地深入中國社會(huì)生活的方方面面，形成了多層次的制度體系和運(yùn)作機(jī)制，并在成熟的地區(qū)實(shí)現(xiàn)了制度化。事實(shí)也證明，協(xié)商民主能夠與選舉民主有機(jī)結(jié)合，兩者兼顧并重，更重要的是選舉民主中包含協(xié)商民主因素，協(xié)商民主中也不排斥選舉民主的運(yùn)用，因此具有顯著的制度優(yōu)勢[22]。

4 結(jié)論與討論

綜上所述，全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。從主體角度看，全過程人民民主以人民為中心，體現(xiàn)了人民的主體地位和首創(chuàng)精神，同時(shí)還在黨委、人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院以及監(jiān)察委員會(huì)等機(jī)構(gòu)中形成了全方位的民主。從客體角度看，全過程人民民主覆蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域，包括國家和社會(huì)各層次，是全覆蓋的民主。從程序角度看，民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督構(gòu)成民主全鏈條，有機(jī)統(tǒng)一于民主政治全過程，保證了全過程人民民主的內(nèi)在完整性，形成了復(fù)合程序。全過程人民民主的全鏈條、全覆蓋、全方位，不僅在中國政治發(fā)展的過程中形成了豐富實(shí)踐，還發(fā)展了馬克思主義民主理論，形成了理論與實(shí)踐相聯(lián)系的特點(diǎn)。

全過程人民民主的要素非常豐富，構(gòu)成了不同的層次。這既包括完整的制度程序和參與實(shí)踐，也包括過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志等多方面的要素，也涉及全鏈條、全方位、全覆蓋，最廣泛、最真實(shí)、最管用等特征要素。如何厘清這些要素及其相互關(guān)系、如何理解全過程人民民主的結(jié)構(gòu)，對(duì)于發(fā)展全過程人民民主有著重要意義。從政治系統(tǒng)論來看，任何政治系統(tǒng)的運(yùn)作都離不開“輸入—處理—輸出”這三位一體的過程。但在政治實(shí)踐中，民主系統(tǒng)的“輸入—處理—輸出”由要素和過程來實(shí)現(xiàn)特定功能，形成非常復(fù)雜的系統(tǒng)。在民主系統(tǒng)中各要素之間必須整合在一起，相輔相成、相得益彰，從而實(shí)現(xiàn)合力效應(yīng)，其制度優(yōu)勢和治理效能才會(huì)得以顯現(xiàn)。

雖然全過程人民民主的實(shí)踐和理論都已經(jīng)很豐富，但如何從學(xué)術(shù)上界定全過程人民民主，仍然在不斷探索中。比如，在全覆蓋的客體領(lǐng)域和層次中，各領(lǐng)域?qū)γ裰髟瓌t的適用是不一樣的，如果用同樣的民主規(guī)則來處理不同的事務(wù)，尤其是不同領(lǐng)域的事務(wù)，顯然會(huì)有削足適履的危險(xiǎn)。民主選舉與民主協(xié)商等各種民主程序可能會(huì)有不同的結(jié)果，如何協(xié)調(diào)這些程序和機(jī)制，更好地發(fā)揮合力效應(yīng)，仍值得研究。不同的民主主體形成全方位格局，但主體之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)仍有待進(jìn)一步深入研究。如何處理黨內(nèi)民主與村民自治之間在具體事務(wù)上可能存在的沖突，進(jìn)而發(fā)揮其合力效應(yīng)，仍然有著重要的研究意義[23]。

學(xué)術(shù)研究的完備性考慮與理論闡釋偏重實(shí)踐的重點(diǎn)仍然需要進(jìn)一步磨合。對(duì)全鏈條、全覆蓋、全方位的理解可以形成理論上的飽和，但這仍然存在著融合和交叉的問題。盡管將全方位理解為全過程人民民主的主體，但全方位這個(gè)概念還帶有指代客體的內(nèi)涵：民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這些民主程序、工具、機(jī)制在黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大決定、政府治理和政協(xié)協(xié)商四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)都有覆蓋；處在這四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)的工作所覆蓋的對(duì)象實(shí)際上形成了不同形式的民主。從這個(gè)意義上講，這些機(jī)構(gòu)又是民主的客體，構(gòu)成民主政治得以運(yùn)用的不同方位。