董 麗

（河北省鐵路管理局，河北 石家莊 050000）

為進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，2012年財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起施行。近年來(lái)，交通運(yùn)輸部門事業(yè)單位積極探索建立了一些符合自身實(shí)際的內(nèi)部控制制度，取得了初步成效，但總體上還存在認(rèn)識(shí)不到位、制度不健全、體系不完整等問(wèn)題，一定程度上影響了內(nèi)部控制制度的執(zhí)行效果，也阻礙了內(nèi)部控制制度的進(jìn)一步推廣。

一、交通事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制作用被削弱

因事業(yè)體制和事業(yè)意識(shí)的原因，人們普遍認(rèn)為事業(yè)單位主要是支出業(yè)務(wù)，有財(cái)政預(yù)算控制就可以了，沒(méi)必要再制定內(nèi)部控制辦法，導(dǎo)致其作用被忽視，更無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）內(nèi)部控制意識(shí)相對(duì)薄弱

事業(yè)單位的資金主要來(lái)源于同級(jí)財(cái)政預(yù)算撥款，不需要市場(chǎng)融資，也不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，關(guān)注重點(diǎn)是預(yù)算資金花出去了沒(méi)有，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度完成了沒(méi)有，自上而下缺乏內(nèi)部控制意識(shí)。有的單位還實(shí)行一支筆審批制度，采購(gòu)缺乏比價(jià)，工程項(xiàng)目圍標(biāo)串標(biāo)嚴(yán)重，整體上缺乏內(nèi)部控制手段。

（三）內(nèi)控制度實(shí)用性差，缺乏可操作性

近年來(lái)，雖然財(cái)政部門對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)有了強(qiáng)制要求，許多單位也聘請(qǐng)了專家制定了內(nèi)部控制，但是由于內(nèi)部控制意識(shí)薄弱，領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，內(nèi)部控制多流于形式，脫離實(shí)際，內(nèi)控制度與實(shí)際執(zhí)行是兩張皮。

（四）內(nèi)控制度存在“重建設(shè)、輕執(zhí)行”現(xiàn)象

一些單位虎頭蛇尾，一陣風(fēng)，上級(jí)要求或?qū)徲?jì)檢查提要求時(shí)，開(kāi)始重視內(nèi)部控制，預(yù)算也列支了不少資金，聘請(qǐng)了專家指導(dǎo)，內(nèi)部也組建了內(nèi)控小組，并編寫了內(nèi)控手冊(cè)，但是內(nèi)控制度始終落不了地。其重要原因，就是重建設(shè)、輕執(zhí)行，敷衍了事?；蛘弋?dāng)內(nèi)控流程制約了權(quán)力使用時(shí)，就把內(nèi)控束之高閣，毫無(wú)實(shí)際效果。

二、正確理解內(nèi)部控制的實(shí)質(zhì)至關(guān)重要

從內(nèi)部控制思想的起源及其理論演進(jìn)過(guò)程中可以看出，風(fēng)險(xiǎn)控制是內(nèi)部控制發(fā)展的主線。風(fēng)險(xiǎn)控制是內(nèi)部控制最本源的思想，決定著內(nèi)部控制目標(biāo)的根本屬性。內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括可靠性目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)、合規(guī)性目標(biāo)、安全性目標(biāo)和戰(zhàn)略性目標(biāo)，其中戰(zhàn)略目標(biāo)是組織最高層次的目標(biāo)。內(nèi)部控制目標(biāo)的演變，是對(duì)內(nèi)部控制理論發(fā)展的重要反映，是內(nèi)部控制本質(zhì)的外在體現(xiàn)。從最初的確保實(shí)物資產(chǎn)安全，到提高運(yùn)營(yíng)效率以及財(cái)務(wù)報(bào)告信息的可靠性，再到保證法律法規(guī)的遵循性，以至現(xiàn)階段對(duì)戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，無(wú)不體現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)控制的理念。因此，內(nèi)部控制的本質(zhì)是一種風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。

對(duì)交通事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，一般體現(xiàn)為三種不同層次的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）最初始的組織治理結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

治理結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在各利益相關(guān)方認(rèn)可和接受的適合組織發(fā)展方向的愿景、使命和戰(zhàn)略目標(biāo)，各利益相關(guān)方共同接受的利益分配機(jī)制，以及由此引發(fā)的委托代理問(wèn)題等。行政事業(yè)單位作為承擔(dān)一定管理職能和提供一定社會(huì)公益服務(wù)的國(guó)家組織，治理結(jié)構(gòu)的確定是由政府提前依照法律法規(guī)確定的，其改變和調(diào)整必須由國(guó)家實(shí)施重大的機(jī)構(gòu)改革才會(huì)發(fā)生變化。

（二）事業(yè)單位的業(yè)務(wù)模式風(fēng)險(xiǎn)

目標(biāo)確立后,就需確定業(yè)務(wù)模式以配合戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。業(yè)務(wù)模式的選擇主要考慮事業(yè)單位的職能定位、資源占有和體現(xiàn)行業(yè)內(nèi)相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。事業(yè)單位會(huì)根據(jù)自己的資源稟賦配置情況、外部競(jìng)爭(zhēng)性需要、自身特色塑造來(lái)選擇最具競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的業(yè)務(wù)模式。同樣一種職能，不同事業(yè)單位業(yè)務(wù)模式的選擇是不同的，這從改革開(kāi)放后事業(yè)單位的組織和業(yè)務(wù)模式的變化可以得到驗(yàn)證。決策層的個(gè)人文化背景、風(fēng)險(xiǎn)偏好以及單位的風(fēng)險(xiǎn)承受能力是交通事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)管理的重要影響因素。

（三）業(yè)務(wù)模式運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

作為被社會(huì)公眾廣泛感知的交通事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)來(lái)自于所確定的業(yè)務(wù)模式的運(yùn)行。每種特定的業(yè)務(wù)模式都有與其隨行的風(fēng)險(xiǎn),傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng),所強(qiáng)調(diào)的就是基于確定的業(yè)務(wù)模式,通過(guò)計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等方式,實(shí)現(xiàn)組織的長(zhǎng)期可持續(xù)目標(biāo)，導(dǎo)致事業(yè)單位業(yè)務(wù)模式經(jīng)營(yíng)過(guò)程中蘊(yùn)含的三大風(fēng)險(xiǎn)，分別是：合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，即不能滿足法律法規(guī)及規(guī)章制度的要求；運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，即不能以符合效率、效果和效益的方式運(yùn)營(yíng)，出現(xiàn)各種失誤、弊端，甚至造成業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的無(wú)效，個(gè)別單位會(huì)出現(xiàn)與初始運(yùn)營(yíng)目標(biāo)的背離；財(cái)務(wù)報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)，即不能證實(shí)財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)公允性。運(yùn)營(yíng)階段風(fēng)險(xiǎn)管理的責(zé)任人是交通事業(yè)單位的管理層,決策層主要承擔(dān)對(duì)運(yùn)營(yíng)階段風(fēng)險(xiǎn)管理的監(jiān)督責(zé)任。

三、建立符合現(xiàn)代管理要求的內(nèi)部控制的路徑選擇

現(xiàn)在正處于交通事業(yè)單位改革的有利時(shí)機(jī)，遵循國(guó)家對(duì)事業(yè)單位改革的總體目標(biāo)，建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國(guó)特色公益服務(wù)體系呼喚內(nèi)部控制。在改革進(jìn)程中，需要交通事業(yè)單位承擔(dān)大量的改革工作，如建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，健全事業(yè)單位內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，深化人事制度、收入分配制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，改革和完善財(cái)政支持方式等。需要加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)督，建立事業(yè)單位績(jī)效考評(píng)、信息披露和公開(kāi)等制度。而這些工作都與交通事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作有著密切的關(guān)系。法人治理結(jié)構(gòu)，監(jiān)督體制建設(shè)，工作的流程性建設(shè)，信息披露與公開(kāi)等，都是與內(nèi)部控制工作密切相關(guān)的內(nèi)容。為了更好地提升內(nèi)部控制作用，支持交通事業(yè)單位的發(fā)展，應(yīng)圍繞以下路徑全面加強(qiáng)交通事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。

（一）清晰事業(yè)單位的定位、功能和目標(biāo)

交通事業(yè)單位首先要強(qiáng)調(diào)公益性和服務(wù)性，要作國(guó)家公共服務(wù)體系承擔(dān)者，要鎖定社會(huì)效益，有效果有效率地提供服務(wù)。這些目標(biāo)及功能的實(shí)現(xiàn)，對(duì)我們提出了非常高的管理要求。作為內(nèi)部控制工作，需要對(duì)交通事業(yè)單位目標(biāo)提供風(fēng)險(xiǎn)控制和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障。

（二）科學(xué)識(shí)別交通事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)類別

根據(jù)交通事業(yè)單位更好完成總體目標(biāo)的要求，從整個(gè)單位的工作流程與工作業(yè)績(jī)出發(fā)，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)管理框架理論和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)要求，根據(jù)設(shè)定的控制目標(biāo)，全面系統(tǒng)持續(xù)地收集相關(guān)信息，結(jié)合實(shí)際情況，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，準(zhǔn)確識(shí)別與實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)相關(guān)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn),對(duì)交通事業(yè)單位工作進(jìn)程中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)進(jìn)行識(shí)別，選擇關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)作為內(nèi)部控制的監(jiān)管重點(diǎn)。

一般而言，交通事業(yè)單位所面臨的風(fēng)險(xiǎn)分為三個(gè)層次：一是治理結(jié)構(gòu)的利益安排風(fēng)險(xiǎn)；二是業(yè)務(wù)模式運(yùn)作的設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；三是具體運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。其中，第一個(gè)層次的風(fēng)險(xiǎn)是目前交通事業(yè)單位自身無(wú)法解決的。

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的規(guī)定，交通事業(yè)單位的重要風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)主要包括：預(yù)算控制、收支控制、采購(gòu)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、債務(wù)控制、經(jīng)濟(jì)合同控制等。對(duì)交通事業(yè)單位目前所面臨的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，各個(gè)不同單位應(yīng)該根據(jù)自身的實(shí)際管理狀況和單位發(fā)展導(dǎo)向，針對(duì)目前交通事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)可能爆發(fā)的領(lǐng)域進(jìn)行認(rèn)真分析和梳理，區(qū)分核心風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域、一般風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和次要風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，依據(jù)關(guān)鍵性、重點(diǎn)性、匹配性原則，遵循現(xiàn)代先進(jìn)管理方法和內(nèi)部控制管理的要求，采用科學(xué)、合理的思路方法和管理模式來(lái)防范內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

四、創(chuàng)建交通事業(yè)單位內(nèi)部控制的先進(jìn)管理模式

在目前狀況下，內(nèi)部控制理論的發(fā)展給交通事業(yè)單位管理者提供了清晰理解和認(rèn)識(shí)的內(nèi)部控制的理論基礎(chǔ)，特別是COSO內(nèi)部控制整體框架與風(fēng)險(xiǎn)管理總體框架，對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行了模塊化塑造，分別提出了五因素論和八因素論。目前國(guó)家頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》等制度已經(jīng)指明了內(nèi)部控制的相關(guān)原則，可以選擇的基本控制措施，比如不相容崗位分離、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制等，針對(duì)具體內(nèi)控事項(xiàng)提供相應(yīng)的內(nèi)部控制管理要求。但所有這些僅僅是進(jìn)行原理框架描述、內(nèi)控原則措施羅列，給出的相關(guān)知識(shí)較為龐雜，信息量較大，離具體交通事業(yè)單位的內(nèi)控落地還有較長(zhǎng)距離。鑒于此，筆者提出如下基于交通事業(yè)單位內(nèi)部控制的管理模式。

首先，確保內(nèi)部控制目標(biāo)的精準(zhǔn)化。

交通事業(yè)單位本身所面臨的任何一塊工作內(nèi)容，在進(jìn)行實(shí)際管理設(shè)計(jì)時(shí)，需要明確其內(nèi)部控制目標(biāo)。對(duì)工作目標(biāo)的清晰和科學(xué)分析后的精準(zhǔn)定位是進(jìn)行科學(xué)管理的第一步，是體現(xiàn)管理思維的根本所在。目標(biāo)不清或目標(biāo)定位失準(zhǔn)、不完全，該項(xiàng)管理工作就會(huì)出現(xiàn)搖擺，基本上很難做出好的成績(jī)，出現(xiàn)各種問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)就是大概率事件，很難完成單位的內(nèi)部控制目標(biāo)。如交通事業(yè)單位所進(jìn)行的采購(gòu)事項(xiàng)，其目標(biāo)主要包括滿足要求、質(zhì)量合格、價(jià)格合理、供應(yīng)及時(shí)、售后服務(wù)良好，以此目標(biāo)進(jìn)行采購(gòu)管理的安排。任何一點(diǎn)目標(biāo)的失衡，就是內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)點(diǎn)。所以事業(yè)單位管理者針對(duì)目前所面臨的各項(xiàng)工作內(nèi)容，目標(biāo)定位準(zhǔn)確，形成科學(xué)、真實(shí)的工作目標(biāo)體系，是提升內(nèi)部控制管理水平的基礎(chǔ)。

其次，職權(quán)分析基礎(chǔ)化。

深入分析各項(xiàng)內(nèi)部控制思路、內(nèi)部控制流程、內(nèi)部控制原則，不難發(fā)現(xiàn)，背后隱藏的基礎(chǔ)性要素就是職權(quán)。在現(xiàn)有內(nèi)部控制規(guī)范中，有明確涉及職權(quán)的，有關(guān)于崗位設(shè)置的，有涉及流程的，有關(guān)于單位中高層領(lǐng)導(dǎo)的，等等，這些管理要求，其涉及的基礎(chǔ)要素就是職權(quán)。我們需要對(duì)職權(quán)進(jìn)行深入了解和分析，從而為交通事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作提供支持。具體到工作職權(quán)，居于核心地位的是權(quán)力的體現(xiàn)。具體到實(shí)踐中，工作權(quán)力可以細(xì)分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)，此外還涉及建議權(quán)、信息知情權(quán)和信息反饋權(quán)。在進(jìn)行內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)時(shí)，單位的各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者需要對(duì)具有內(nèi)部控制要求的重要工作流程依據(jù)上述對(duì)各種權(quán)力的細(xì)致劃分，認(rèn)真考量，清晰列示具體崗位等對(duì)應(yīng)的權(quán)力需求及種類，并且遵循內(nèi)部控制的相關(guān)原則，如不兼容崗位權(quán)力制衡等原則，進(jìn)行科學(xué)設(shè)置。在具體職權(quán)設(shè)置中，還需體現(xiàn)以下要求：隱蔽權(quán)力的公開(kāi)化、集中權(quán)力的分散化、分散權(quán)力的流程化和制約化、流程職權(quán)的明晰化和制度化等。

再次，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)控體系的科學(xué)化水平。

在交通事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中，目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)分析、職權(quán)合理、流程優(yōu)化等是進(jìn)行內(nèi)部控制體系建設(shè)必不可少的重要內(nèi)容。其中監(jiān)控權(quán)的設(shè)置、行使及監(jiān)控環(huán)節(jié)的安排是提升交通事業(yè)單位內(nèi)部控制水平建設(shè)，防范重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的關(guān)鍵部分。只有監(jiān)控環(huán)節(jié)安排到位，監(jiān)控職能發(fā)揮充分，監(jiān)控體系設(shè)置周密，才能更好實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制工作的目標(biāo)。這就要做到四點(diǎn)：一是監(jiān)控工作常態(tài)化、制度化；二是監(jiān)控效果信息化(客觀化)；三是監(jiān)控信息來(lái)源的（部門）外部化；四是內(nèi)部控制結(jié)果公開(kāi)化。

交通事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立，需要長(zhǎng)期的、逐步完善的過(guò)程?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步為事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)提供了政策依據(jù)和決策支撐，《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》對(duì)交通事業(yè)單位提出了新的、更高的要求和目標(biāo)，交通事業(yè)單位內(nèi)部控制需要適時(shí)調(diào)整和不斷優(yōu)化，才能為交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展建立一個(gè)健康良好的環(huán)境。