逯其軍

一、我國當前處于社會變革期

我國社會不論從歷史變遷的角度，還是從當前社會發(fā)展的角度來觀察，都處于社會變革時期，從歷史變遷的長遠來看，處于從傳統社會向現代社會過渡，從農業(yè)社會向工業(yè)社會過渡；從當前社會發(fā)展來看，處于由二元式結構向多元化結構過渡，由計劃經濟向市場經濟過渡。

社會形態(tài)變遷。我國逐漸由傳統社會向現代社會過渡。建立在幾千年封建制度和農耕文明基礎上形成以儒家為代表的傳統思想觀念，走到了新的歷史時期，逐漸為新的生產力和現代文明所侵染影響。傳統思想觀念形成的基礎已消亡，新的生產力和建立其上的現代文明日益形成，依據馬克思上層建筑決定于經濟基礎的論斷，思想觀念發(fā)生變化是社會發(fā)展的必然，但業(yè)已形成的文化和人的思想認識畢竟不像物質基礎的變化那么迅速，有相當程度的滯后性，所以在封建制度消亡和舊生產力被新生產力代替后，仍處于緩慢變化中，由傳統思想觀念向現代文明逐漸過渡。這一過程將是一個相當長的時期，其中不斷發(fā)生此消彼長不可逆轉的變化，對社會秩序有一定程度的影響。社會形態(tài)發(fā)生變化的表現之二，是我國由農業(yè)社會向工業(yè)社會的過渡。幾千年來由于生產力發(fā)展的制約，我國始終處于農業(yè)為主的社會形態(tài)，在歷史發(fā)展過程中，雖然生產力一直在提高，生產工具也不斷進行改善，但都沒有從根本上脫離以農業(yè)為主的社會形態(tài)。農業(yè)一直是整個社會的根本和基礎，占據經濟的絕對比重。自從西方工業(yè)革命后，生產力獲得了極大發(fā)展，生產工具發(fā)生了顛覆性創(chuàng)新，機器開始代替人工，大大提高了生產力，我國進入近代以來，亦逐漸在工業(yè)化浪潮中蠶食著農業(yè)社會的根基，尤其是建國后，我國大力發(fā)展工業(yè)，至今已建立了門類齊全的重工業(yè)和輕工業(yè)體系，工業(yè)產值在國家經濟中的比重持續(xù)上升，農業(yè)產值比例持續(xù)萎縮，直至退出經濟主導地位。雖然今天工業(yè)產值已經絕對超越農業(yè)，但必須看到，我國幅員廣大，地域經濟發(fā)展不平衡，工業(yè)社會進程遠遠沒有結束，仍處于工業(yè)化過程中。由農業(yè)社會向工業(yè)化社會過渡，自然會導致社會結構隨之發(fā)生變化，亦將逐漸帶來社會秩序重構。

社會結構變動。隨著我國工業(yè)化進程和改革開放政策的實行，社會結構發(fā)生巨大變化，首先是農業(yè)人口所占比重大大下降，建國前后，農業(yè)人口占國民人口90%以上，工人、知識分子比例很低，經過七八十年的發(fā)展，農業(yè)人口占我國人口比例已不足50%，工人、知識階層及其他從業(yè)人員比例得到很大提升。其次是社會階層由簡單到復雜。建國后至上世紀八九十年代，社會階層相對簡單，可以概括為“兩階一層”：即工人階級、農民階級和知識分子階層。從上世紀八九十年代以后，實行改革開放和市場經濟政策，社會階層出現分化，在原有基礎上，又衍生出其他各類社會階層，譬如工商階層、個體經營戶階層、社會中介階層等。社會結構的變化，對社會秩序帶來新的挑戰(zhàn)。

社會體制轉型。我國仍處于由計劃經濟向市場經濟的過渡中。建國后，我國確立了計劃經濟體制，集中全國人力物力發(fā)展經濟，國民經濟迅速得到恢復和發(fā)展，與此相適應，人作為社會個體被納入社會各級組織中，形成較為穩(wěn)固的社會秩序形式。上世紀80 年代開始，我國實行改革開放，90 年代初提出建立社會主義市場經濟，開啟從計劃經濟向市場經濟體制的過渡，整個社會經濟體制逐漸轉軌，建立在計劃經濟體制之上的管理體制和人員組織形式因經濟基礎的變化而必然出現相應的調整，直至新的經濟基礎完全確立而逐漸得以構建新的社會管理模式。很顯然，這一變化過程是漫長的，市場經濟的確立不是一朝一夕的，直至今天，市場經濟體制仍未完全確立，從整體社會來說，仍處于計劃經濟向市場經濟的過渡期。

上述社會變革過程中的種種表現，對社會秩序和社會穩(wěn)定帶來了切實影響，社會出現一定程度的無序和混亂，這是可以理解的。社會生活在常規(guī)軌道向前運行，已形成較為穩(wěn)定的社會秩序模式。當變革來臨或發(fā)生，意味著原有社會軌道要拐彎或變軌。從管理的角度來看，先前穩(wěn)定的管理模式被打破，新的模式尚待成熟，探索前行的過程中難以避免不規(guī)范，社會秩序無法完全安定。對社會個體而言，社會生活的變化讓其先前習慣和相對安定的生活方式受到侵蝕和沖擊，心理一時無法適應，出現躁動不安，也匯入社會的無序慌亂中。譬如，在此期間，不少個體從依附的各級組織中解脫出來，進入社會；被經濟利益驅動，人口從農村流入城市，不論是人口流出地，還是人口流入地，都帶來一系列社會秩序的混亂，這一切構成了變革時期社會秩序、社會穩(wěn)定的重大壓力。在社會變革的陣痛中，社會管理者有兩種態(tài)度，一種是積極參與到變革的過程中，預先謀劃，主動作為，勤于政務；一種是消極對待，等靠觀望，在變革潮流推動下被動應付、怠于政務。兩種態(tài)度對社會穩(wěn)定帶來截然相反的結果，前者在管理者積極作為中化解變革過程中的種種問題，緩解社會穩(wěn)定的壓力，逐步實現相對穩(wěn)定的社會過渡；后者在管理者消極怠政中，不僅無法解決變革時期出現的無序混亂，反而在被動應付中積聚矛盾，對原本變革產生的無序火上澆油，嚴重時甚至會導致社會動蕩。

二、變革社會中的怠政現象

（一）主觀不為的怠政

主觀不為的怠政是顯性怠政，是指社會管理者職權范圍的公共事務，社會公眾或當事人要求其代表政府職能部門履行社會管理責任，而相關管理者推諉扯皮、不理不睬、怠于行使管理職責的行為。不言自明，國家設立政府各部門，目的即是在各自賦予的職權范圍內承擔相應的社會管理事務責任，及時解決社會運行中出現的各種矛盾問題，但正如孟子所言：“徒善不足以為政，徒法不足以自行”①陳戍國：《四書五經·孟子》，岳麓書社2006 年版，第234 頁。，政府部門承擔社會公務事務的管理職責最終需要落實到具體的公職人員實際履行。一些管理者放棄職守，只要權益，不要義務，致使政府職能部門形同虛設。尤其讓人不能容忍的是在社會公眾或當事人主動要求其履行職責時，仍置之不理、我行我素，放任事情向壞的方面發(fā)展，引發(fā)社會不滿情緒。在社會深刻變革的今天，這種主觀不作為的怠政現象并不鮮見。例如，2011 年8 月30 日，某報載：杭州市藥監(jiān)局江干分局對于高敬德的假藥舉報，在歷經兩年、證據確鑿充分的情況下，卻牽線讓售假者與舉報者私了，并加蓋公章做見證。這份《協商意見》白紙黑字寫明：高敬德與神龍保健用品商店就高敬德向藥監(jiān)部門投訴舉報該店銷售的嬉春丸等五種產品，達成一次性解決意見。該店向高敬德賠償購買產品價格10 倍的賠款計1200 元；高敬德領取舉報獎勵4300 元；高敬德放棄包括投訴舉報、訴訟、行政復議、向媒體曝光等在內的各種形式就本案追究神龍保健品和藥監(jiān)部門的責任。②馬龍生：《藥監(jiān)局撮合“私了”令人拍案驚奇》，《齊魯晚報》2011 年8 月30 日。藥監(jiān)局撮合當事雙方“私”了，完全放棄了監(jiān)管責任，讓我們看到主觀不作為怠政的鮮活例證。尤其典型的是當前日趨龐大的上訪大軍，如果基層各級政府部門及其公職人員能積極履責，認真傾聽和解決群眾提出的問題，這種現象將會緩解。湖南企業(yè)家彭北京在遭遇一起不公正官司后，奔波于各有關部門，歷經兩年，始終不能解決，他提到：“我先后依法提出異議、申訴、控告，為此足跡遍及郴州、長沙和北京，也找過法院、檢察院、紀委、人大、信訪局和許多新聞媒體，我窮盡所有法定救濟途徑，也曾因此得到湖南省委常委、紀委書記許云昭等人義正詞嚴的批示，但也無異于泥牛入海?！雹蹌ァ⒐ЬВ骸独蠞h向法院院長下決斗書 市委書記稱必有冤屈》，《成都商報》2008 年12 月30 日。從中可以看到多么嚴重的怠政現象。所以，政府高層領導曾一針見血地指出：很多群眾事情本來可以很好解決，但有些人不積極履行職責，把小事拖大、大事拖炸，到了不可收拾的地步。對這種怠政現象的認識可謂一語中的。事實上，主觀不為的怠政問題在個別管理者身上的確表現得相當嚴重。

（二）客觀不為的怠政

客觀不為的怠政是隱性怠政，是指社會管理者在職責范圍內不積極主動地履行其應盡職責，怠于行使職權的行為。毋庸諱言，政府各級職能部門的正常運轉，有賴于位在其中的公職人員主動作為，擔負起國家法律賦予的社會公共事務的管理職責，國家設立政府部門的管理職能才能真正實現。同時，國家以財力為后盾為這種公共事務的管理和公職人員的生活待遇提供保障，使權利和義務相統一。應當說明的是，并不是所有的公共事務需要有社會公眾或有關當事人提出要求而置之不理才是怠政，事實上，社會公共事務絕大多數與具體的社會公眾個人切身利益結合得并不緊密，可能并沒有群眾直接要求職能部門從事哪項具體工作，有些社會公共事務的管理工作不去認真完成，并不會馬上造成明顯的后果，不良影響可能在較長時期后方能顯現。但這并不是管理者放棄職守、不去作為的借口，相反，需要相關人員積極作為、主動作為，把工作做到前頭，保障社會各個領域的正常運轉。然而，現實生活中，有相當一部分管理者在其位不謀其政，熱衷于做“太平官”，貪圖過舒服日子，“領導召見不獻一計，同級會商不見一詞，下屬請示不發(fā)一令”④杜曉、谷艷東：《治理庸官懶政需向“隱性失職”亮劍》，《法制日報》2011 年4 月18 日。，一些人“混”字當頭，信奉“多一事不如少一事”，無所用心、無所作為，只貪戀國家提供的工作待遇，卻不主動履行國家賦予的職責義務，尸位素餐，客觀不作為現象嚴重。尤其是在社會變革時期，社會形態(tài)和社會機制發(fā)生蛻變，新舊事務交織，社會公共事務管理任務繁重，更需要管理者的主動作為，推動社會良性發(fā)展變化，越在此時，越顯現出管理者的社會作用。然而，面對變化的社會形勢，這部分管理者茫然失措，消極應付，缺乏主動擔當精神，背棄了職業(yè)操守。例如，2008 年9 月，一些孩子家長網上發(fā)帖反映三鹿奶粉有問題，河北石家莊三鹿奶粉集團添加三聚氰胺，直到兒童病發(fā)問題才得以暴露，在長達數年的時間里，當地食品監(jiān)管人員平時工作職責是否履行到位不言自明。又如，2007 年5 月，山西黑磚窯非法使用智障人員，直到家長找到媒體救助孩子，事件引發(fā)社會關注，當地有關部門才去清查磚窯，①《400 位父親粒血呼救：誰來救救我們的孩子？》，http://bbs.tianya.cn/post-88-544768-1.shtml，訪問日期：2022 年3月10 日。在這之前相當長時期都存在的現象，相關部門的管理者日常作為又在哪里？尤其嚴重的是2017 年7 月，國務院給予甘肅省某些主管官員的處分，在數年間，放任祁連山國家自然保護區(qū)的無序開發(fā)而無所作為，造成自然環(huán)境的嚴重破壞，生態(tài)環(huán)境惡化。②《中辦、國辦就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報》，https://www.mee.gov.cn/xxgk/hjyw/201707/t20170721_418244.shtml，訪問日期：2022 年3 月10 日。類似事例不勝枚舉，這些社會公共事務都沒有具體的利害當事人舉報，不存在明知而不去作為的情況，但客觀上這些事務都是當地有關部門職責范圍內的事情，正是這些部門的管理者平時放棄了應盡的工作義務，最后導致惡果的發(fā)生?？陀^不作為的怠政雖然不像主觀不作為的怠政那樣明顯，但因怠政時間較長，造成的危害后果往往反而更大。

三、變革社會中的怠政根源

（一）體制上職責不清、監(jiān)督不足

社會變革時期，打破了原有的社會運行節(jié)奏，基于社會變化而衍生出來許多新事物、新現象，這些節(jié)奏的變動和新問題的涌出，使適用于固定慣常模式的體制出現一定程度的管理真空，到底應由哪些部門具體負責，缺乏制度上的明確規(guī)定，為不同部門管理者的推諉扯皮提供了口實。有些事情的管理涉及政府若干職能部門，在具體工作中如何協調沒有清晰界定，導致社會管理出現支離破碎的現象。例如在石家莊牛奶三聚氰胺事件中，涉及工商、食檢、市場監(jiān)察等多個政府部門，怠政導致的惡果發(fā)生后，各自推脫不在自己管理范圍內。我國宋朝的畢仲游在《試蔭補人議》中曾說：“官吏浮冗，最為天下之大患”，意思是說官吏多余、人浮于事是國家最大的弊病。部門多了、人員多了反而都不做事，相互推諉。市場經濟體制確立過程中，人們追逐經濟利益，譬如有些人不擇手段，在廣播電視作虛假保健品廣告，欺騙消費者。商品營銷人員的責任顯而易見，相關部門可以加以管理，而為商品代言的明星等公眾人物、提供虛假宣傳的廣播電視平臺是否承擔責任，應有哪些職能部門具體負責，都是社會體制轉型中面臨的新問題。職責厘清和協調沒有做好是怠政原因之一。

監(jiān)督不足是怠政產生的另一體制因素。怠政現象之所以存在，有一個因素不能忽視，即外部監(jiān)督不力。倘若社會管理者出現了怠政情況能及時被發(fā)現，或者當事人投訴、舉報后都能予以及時處理，怠政就只能是個別事例。如果沒有來自外部的提醒，或者雖有當事人要求，但其仍不積極履職，怠政也沒有什么后果，那么懶于行使職權就會習以為常。這其實是體制安排出現了問題，沒有把對管理者履職監(jiān)督放到重要位置加以重視。誠然，加強對管理者的自律要求和開展宗旨意識教育是驅動其積極履職的重要手段，但對怠政的懲戒不足和對利害關系人的舉報、投訴重視不夠、反饋不夠也是客觀存在的。在社會轉型時期，監(jiān)督不力一定程度上削弱了管理者主動履職的動力。

（二）主觀上認識錯位、個人至上

在社會轉型時期，社會關系調整，經濟利益格局重塑，給整個社會帶來持續(xù)而巨大變化，顯著特征之一就是人的觀念跟隨時代變遷逐漸改變。先前注重對公眾利益的強調，但在市場經濟體制下，一些人脫離開原有的社會組織，經濟利益成了唯一追求。在開放的社會環(huán)境中，這部分人首先富裕起來；其他一些依托行業(yè)優(yōu)勢或壟斷地位的企業(yè)也把贏利作為優(yōu)先考慮的目標，社會責任退居邊緣。社會上特定群體的發(fā)財致富使得從事社會管理的公職人員相形之下略顯寒酸，這給以社會精英自許的管理者帶來心理壓力，部分管理者主觀認識發(fā)生錯位，個人利益代替職責意識上升到優(yōu)先位置，這主要體現在三個方面。

一是在個人和工作關系平衡上，把自己擺在前面，工作放在后面。在社會公共事務管理中，有時履職過程難免觸動一部分人利益，甚至是具有相當社會地位人士的利益，少數管理者此時考慮的不是工作的正常推進，而是不想得罪人，沒有把公共利益和職責放在首位。在職責履行和個人前途兩者關系發(fā)生沖突之際，表現得患得患失，最后犧牲公共利益。信奉關系學，唯恐得罪他人，不敢堅持原則，尤其是在影響或決定個人前途的利益者面前更是如此，面對弱勢群體要求時，不敢秉持公正，采取應付哄騙方式掩蓋怠政之實，其實都是私心作怪的表現。

二是在個人利益和社會利益平衡上，優(yōu)先考慮自己的物質利益，社會利益放在其次。國家給予社會管理者的薪酬待遇，不如在市場經濟中的致富群體。另一方面，經濟社會金錢至上的觀念對一些管理者產生一定的沖擊和影響，來自家人和自身對于金錢的渴望，使其在行使職責時，奉公守法意識退縮，“不給好處不辦事”信條上升，利用職權選擇性執(zhí)行，有利益的積極推動，無利益的消極應付，以國家賦予的職權行撈好處之實，主觀怠政意識強烈。

三是在個人和群眾的關系上，自認為高人一等，把群眾看成下等人。雖然宗旨意識教育反復強調黨和政府公職人員是人民的公仆，是為人民群眾服務的，但一些公職人員等級意識強烈，認為自己是社會管理者、高人一等，群眾是被管理者、低人一等，把公仆和主人的關系完全顛倒了過來，體現在工作中就是群眾辦事要求他，處處顯擺管理者的權威，滿足一已之虛榮心理。

這些具體行為，都是把個人利益置于工作之上的表現，實際上背棄了社會管理者從事社會公共事務管理的初衷，主觀認識上出現了問題。

（三）社會轉型期事務復雜、解決困難

社會轉型時期，革故鼎新，公共事務千頭萬緒，舊體制在消解，新體制在形成，新舊體制轉換之時，舊問題尚待解決，新的矛盾和問題層出不窮，社會管理事務成倍增加，如管理者人手不足，其工作繁重程度可想而知。另一方面，社會管理的難度在體制變革時期亦同時上升，很多出現的新情況、新問題，依據舊的管理模式解決不了，新體制在形成過程中，相關制度規(guī)定尚未形成或根本沒有出臺，社會管理意欲找到萬無一失的處理依據比較困難。這種特殊時期所具有的事務復雜、解決困難的客觀情況，充滿創(chuàng)新意識的管理者會嘗試在社會管理探索過程中逐步加以解決，但在某些習慣于傳統管理模式的人員那里，面對工作繁重又頗具難度的局面，既嫌苦怕累，又害怕處理不當犯下錯誤，往往抱著“無過便是功”的態(tài)度，索性不去作為。一些群眾將其概括為“平平安安占位子，忙忙碌碌裝樣子，疲疲塌塌混日子，年年都是老樣子”，并指稱其為管理者隊伍中“占著位子不干事，拿著工資不出力”的“南郭先生”“山寨領導”，形容刻畫得極為形象。

四、怠政對變革社會穩(wěn)定的影響

時代變革導致的社會形態(tài)、社會結構、社會體制或緩或急的變化，本身對社會秩序和社會穩(wěn)定帶來一定的擾動和陣痛，作為社會管理者，在這一特殊時期，理應積極作為，盡力平息或減緩社會變革對社會秩序和社會穩(wěn)定的影響，實現二者的同步變化，以行動為大眾做榜樣和示范。但某些管理者缺乏發(fā)展眼光和大局意識，怠于行使職責，讓變革時代帶來的擾動趨于劇烈，就可能嚴重影響社會秩序穩(wěn)定，主要表現為以下幾個方面。

一是積聚社會矛盾。社會變革轉型的過程，也是社會經濟利益重塑和調整的過程，原有的社會結構和體制逐漸變化，建立其上的平穩(wěn)運行規(guī)則也會隨之變化。規(guī)則改變必然觸及社會各個階層的利益，受益的不論，受損的群體出于自身的考慮，對這種變動的不滿是顯而易見的。唐代文學家韓愈說：“大凡物不得其平則鳴”①吳調侯、吳楚材：《古文觀止·送孟東野序》，華夏出版社2005 年版，第317 頁。，這些群體成員心懷不滿，時不時找到政府有關部門訴說這種情緒，提出一些要求。從理論上講，政府有關部門負責社會事務的管理，其公職人員的職責就是處理類似事務，解決好各個階層的利益訴求，平衡社會關系。對群眾的要求，合理的積極解決，不合理的做好政策解釋工作，取得對方理解，化解負面情緒。這都是社會管理者的本職工作，應當積極做好，也是可以做好的，如此，即為減少社會變革期的擾動貢獻了一份力量。但怠政者不是站在群眾立場上，不是深入群眾中去了解問題、分析問題，為利益受損群體解決問題，而是事不關己、高高掛起，對找上門來的群眾應付推脫、哄瞞欺騙，甚至不理不睬。社會問題不被解決，這個問題就仍然存在，并會在原有基礎上生發(fā)其他問題。加之社會變革時期新問題、新情況層出不窮，群眾提出的問題一直不解決，就容易使社會矛盾日益積聚，社會秩序和社會穩(wěn)定在這些社會矛盾圍繞下，很難做到安定有序。

二是動搖執(zhí)政基礎。政府合法性建立在人民群眾的廣泛認同上，人民群眾支持，執(zhí)政基礎就是穩(wěn)固的，這一點我國古代就有精辟的論述?？鬃釉唬骸懊駸o信不立”①陳戍國：《四書五經·孟子》，岳麓書社2006 年版，第122 頁。，說明政府取信于民是合法執(zhí)政、從事社會管理正當性的基礎。事實上，我們取得政權，建立共和國的過程也充分體現了這個道理。國內革命戰(zhàn)爭時期，我黨植根于人民群眾中，提出“全心全意為人民服務”的口號，與廣大人民群眾打成一片，逐漸取得人民群眾的信任和支持，在他們的衷心擁護下，最終推翻了國民黨政府，建立了人民共和國。執(zhí)政建國的過程就是取信于民的過程，就是政府取得合法性的過程，正是因為這一執(zhí)政根基深厚，即使建國后遇到許多困難和挫折，也從未動搖過人民群眾對政府的信任和支持。時代發(fā)展到今天，社會生活發(fā)生巨大變化，一些新的矛盾涌出，在這種情況下，一些管理者怠于行使職權，任由社會矛盾積聚而不去解決，就會讓廣大群眾對我們政府部門由信任向疑慮發(fā)展。因為政府部門是由具體的工作人員組成的，某些管理者怠政，群眾會看成是政府的怠政。天長日久、日積月累，長期建立起來的人民群眾對政府的支持和擁護，可能會因這些人的怠政而逐漸消減，對政府的信任會日益流失，發(fā)展到一定程度，可能動搖政府執(zhí)政的基礎。

三是助長腐敗行為。在群眾看來，一些涉及社會事務的工作，政府有關部門的管理者應當無條件做好，這是其份內職責，納稅人出資供養(yǎng)的初衷就是讓政府承擔起社會公共事務問題的處理和解決責任。當前一些社會管理者出現怠政現象，個別群眾在投訴無果或者因時間緊迫、事需急辦時，權衡之下托關系找門路、請客送禮，求助于具體承辦事務的怠政者，在利益驅動下，怠政者行動起來，僅就個體事務履行了本應履行的職責，廣大群眾的事情仍擱置在那里。工作范圍內的事情辦理哪些、不辦理哪些，以是否對自己有利加以取舍，正常職責的履行成了撈取好處的關卡，花錢辦了事的群眾不滿意，沒花錢辦不成事的群眾更不滿意。這樣的腐敗行為在一些掌握審批、監(jiān)管、人事錄用等所謂的“肥差”崗位、實權部門的個別管理者身上確實存在。在上級督促甚急或者群眾不滿高漲之際，這些人裝模作樣，搞些形式主義、官僚主義的花架子，欺騙上級領導，哄騙應付廣大群眾，推脫不作為的責任，有嘩眾取寵之心，無真心辦事之意，缺乏撲下身子、腳踏實地為群眾解決問題的擔當。這樣一來，就形成積極履職者雖然被群眾滿意、歡迎，但沒有額外好處；怠于職責者，雖然被群眾排斥、不滿，卻收獲實際利益的反常情況，受益的是怠政者，受損的是政府聲譽和辦事群眾，無形中助長了腐敗行為。

四是敗壞社會風氣。政府部門作為社會管理機關，其行事原則在整個社會具有示范效應。在社會變革時期，政府要帶領社會向哪個方向發(fā)展，除了相關的政策宣講和制定法律規(guī)范加以指明，還有自身工作人員的以身作則、作出表率。當政府倡導的、實施的體現在承擔任務的管理者身上，其行為與倡導的相一致，將帶領廣大群眾齊心協力奔向預定的目標；其行為與之相違背，廣大群眾看到的倡導目標明確，但具體實施不是如此，將會離心離德，政府預定的目標亦會在發(fā)展中遇到障礙。怠政者就是在這方面給廣大群眾帶來很壞的示范，他們的懈怠和利益驅動下的選擇性作為，讓廣大群眾看到正常的人際關系都需要用金錢去潤滑、調劑，原來事情是可以說一套做一套的。這些庸俗的、違背社會倫理的關系由政府怠政者傳導出來，假以時日，在社會變革中，將逐漸造成社會道德滑坡和人情關系涼薄。這不是小題大做，即使有絕大多數為社會積極貢獻力量的政府管理者的努力，也很難抵擋這部分怠政者所帶來的惡劣影響，因為在群眾眼中，前者是正常的、應該的、理應如此的；后者是反常的、排斥的、應當反對的，卻在政府部門堂而皇之地存在，印象深刻當然超過前者。古語云：“上有好者，下必有甚焉者矣”①陳戍國：《四書五經·孟子》，岳麓書社2006 年版，第216 頁。，某些從事社會管理怠政者的負面示范效應，對社會風氣的敗壞是不容小覷的。

五是損害法律權威。體制轉型中的社會，法律制度滯后于社會生活的發(fā)展是毋庸置疑的。在這種情況下，社會整體環(huán)境相較于常態(tài)社會，呈現出一定程度的散亂和沒有章法顯而易見。越是在社會體制轉型時期，社會管理者作為維護社會秩序的主導力量，越要在工作中堅持依章依規(guī)行事，為整個社會作出示范和榜樣，彰顯遵紀守法、遵從社會規(guī)范的精神品質，引領社會大眾向新秩序逐漸轉向。事實上，在很多以身作則的管理者身上，社會公眾看到社會體制轉型的希望，他們佇立潮頭、兢兢業(yè)業(yè)、勇挑重擔，人民群眾從他們身上感受到朝氣和產生對未來生活的憧憬，一定程度上疏緩了其由于社會轉型帶來的心理上的無助和不安。但某些怠政者疏于履行社會公共事務的管理義務，在體制變動轉換之際，章法不太健全之時，不去積極作為，怠于職守，社會公眾從他們身上看到的是體制轉換的混亂和沒有章法，正常的生活被日益改變，而相關怠政者任由問題擱置在那里，攏起袖子冷眼旁觀，甚至歷經多次交涉而置之不理或者推脫應付，人民群眾從他們身上感受到紀律的松弛和法紀的敗壞，不僅無助于疏解其本因生活變化而不安的心靈，而且讓他們的無助擔憂更上一層。這種因管理者怠政帶給社會大眾社會無序的印象將極大地損害法律規(guī)范在其心目中的作用，傷害社會法律規(guī)章制度的權威性。韓非子言：“國無常強，無常弱，奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。”②陳奇猷：《韓非子·有度》，上海古籍出版社2000 年版，第84 頁。這雖是古人兩千多年前對國家治理的認識，在今天仍有積極意義。

五、變革社會怠政的糾治路徑

（一）高度重視怠政在社會變革時期的危害

社會變革時期的社會管理事務千頭萬緒，尤其是面對群眾的利益訴求不能積極回應和解決，將積聚社會矛盾和沖突。但在經濟發(fā)展任務壓力下，我們看到政府各級部門的管理者對怠政給社會穩(wěn)定和社會秩序帶來的沖擊在認識層面還有相當差距。一是不以為意，認為有些怠政現象雖然存在，應該問題不大，不會造成嚴重的局面，所以在接到對一些公職人員不作為的群眾反映時，往往重視不夠，沒有上升到可能對社會安定存在潛在威脅角度加以看待，對事情的處理要么不聞不問，要么草草批評了事，導致群眾上訪情況不斷出現，增加社會運行成本。對于上級的各種批示和加強維護社會穩(wěn)定的要求，也因為對怠政的重視不夠，往往以會議落實會議，以文件落實文件，缺乏認真細致的實際工作。二是認識偏差，認為在社會轉型期以經濟為中心的主導思想下，一切應以促進經濟發(fā)展為考量，出現一些社會矛盾、社會沖突是不可避免的，這些發(fā)展中的問題終歸要在發(fā)展中解決。這實質上是社會發(fā)展的唯經濟論，只看一點，不計其余，欠缺對社會管理的整體觀照，認識不到解決社會矛盾和沖突、回應群眾現實要求既是政府從事管理的主要任務之一，也是為經濟發(fā)展提供良好社會環(huán)境的前提。社會管理者的這兩種認識都是對怠政帶來社會危機缺乏重視的集中體現。蘇東坡在《晁錯論》中警示：“天下之患，最不可為者，名為治平無事，而其實有不測之憂。坐觀其變而不為之所，則恐至於不可救?！雹蹍钦{侯、吳楚材：《古文觀止·晁錯論》，華夏出版社2005 年版，第432 頁。忽視本身就潛藏巨大風險，必須思想上加以改變才能正確應對社會變革時期的怠政問題?？上驳氖橇暯娇倳浽谥螄碚幌盗姓撌鲋幸辉購娬{領導干部要有擔當，說明政府高層開始重視怠政問題，只有思想上把怠政問題放到社會危機的高度來認真對待，怠政問題才會有圓滿徹底解決的希望。

（二）積極借助思想教育的優(yōu)勢

思想政治工作歷來是我黨的強項和優(yōu)勢，政府各級部門的管理者都是在中國共產黨的領導下開展工作，因此，解決怠政問題重視管理者思想政治教育適得其所。我國是社會主義國家，全心全意為人民服務是黨的宗旨，這決定了政府工作必須以此為本。事實上，國家法律法規(guī)都是建立在這一基礎之上的，以此賦予了政府各職能部門從事社會管理的相應職責和權限。每一個工作人員從入職之初，對此就應有明確認識，所作所為都要服從服務于這個宗旨意識，在政府性質沒有改變的前提下，不因社會形態(tài)、結構、體制的變遷而發(fā)生認識上的動搖和行為上的偏離?，F在怠政者把個人利益置于首位，糾纏于仕途升遷、經濟好處、等級觀念等虛榮心理，出現對本職工作懶于作為的情況，說明在體制轉型過程中，政府注重了經濟發(fā)展、民生改善和公共事務治理等社會管理工作，卻相當程度上放松或忽視了對社會管理者的思想教育工作。持之以恒的思想教育優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮出來，部分管理者得不到時時提醒而放松了對自己的要求，致使思想認識或曰世界觀落后于形勢的發(fā)展。從這種情況出發(fā)，政府今后在社會事務治理中，除聚焦于經濟發(fā)展的同時，也要高度重視管理者的思想教育，致力于宗旨意識的強調，常抓不懈，使之始終明白自己的職責操守所在。思想認識跟上了，履職的主動性和積極性就有了，怠政行為就會相應減少。充分調動管理者的內在動力，使其從思想上“不想怠政”。

（三）徹底厘清滋生推諉的職責邊界

管理者怠政，除思想認識出現偏差之外，政府部門職責邊界不清或職責交叉重復客觀上也為他們推諉扯皮、卸責諉過提供了借口。社會變革、體制轉型之際，一方面社會新事物、新情況大量涌出，適應于原先治理依據的規(guī)章制度是建立于以往相應的社會經濟基礎之上的，用來處理體制轉型過程中產生的新事物、新情況，有時找不到相應的依據，而在原有規(guī)章制度基礎上調整、補充的新的配套規(guī)范往往滯后于社會發(fā)展的現實，致使這些新發(fā)生的問題落入管理的空檔，或者出現貌似若干部門都可以管理、都應作為反而都不作為的情況。然而另一方面，時代變革、體制轉型促進社會在向前發(fā)展的過程中，又為政府應形勢變化調整機構設置和厘清部門職責權限提供了契機。政府高層應站在引領時代發(fā)展的潮頭順勢而為，針對時代變革或體制轉型超前謀劃，加強社會治理的頂層設計，其中厘清社會管理部門的邊界可謂正當其時。在相關政府部門機構調整、設置時，充分考慮社會發(fā)展出現的新情況、新問題或者可能出現的新事物，及時作出制度上的安排，既做到整個社會管理的全覆蓋，又盡可能地將各部門的職能銜接協調好，從源頭上消除導致怠政的制度性缺失。職責清晰了，公職人員就沒有了卸責的理由，“不能怠政”成為可能。

（四）充分發(fā)揮監(jiān)督獎懲的引導作用

管理者的怠政，不論是主觀不為還是客觀不為，都能通過監(jiān)督加以發(fā)現，并通過相關獎懲措施得以糾正。歷史一再證明，國家治理必須抓住管理者這個關鍵少數，治國必先治吏，他們直接從事具體公共事務管理，這部分人怠政，社會就會運轉不靈。韓非子言：“能去私曲就公法者，民安而國治?！雹訇惼骈啵骸俄n非子·有度》，上海古籍出版社2000 年版，第91 頁。所謂私曲，就是個人利益，所謂公法，就是工作職責。如果糾纏于一己私利，忘掉了應盡職責，社會管理就會出現問題，就會出現怠政情況。韓非子深刻認識到管理者的職責取舍對于“民安國治”的重要性，提出“去私曲、就公法”的要求，管理者將心思放到工作職責上，才能將社會管理做好。明萬歷怠政從反面提供了社會管理的例證，埋下了明朝覆亡的禍根，“明之亡，不亡于崇禎之失德，而亡于神宗之怠惰”②《清實錄·清仁宗實錄》，中華書局1986 年版，第376 頁。。歷史的經驗教訓值得總結汲取，督促社會管理者積極勤政，必須從內外兩個方面建立和暢通監(jiān)督機制，針對其具體表現，予以相應的獎懲。內部監(jiān)督方面，主要是在政府機構設置上，對于工作人員能否積極履職予以考慮，事先作出制度性的安排。內部監(jiān)督對工作人員的主觀不為、客觀不為都能發(fā)現，尤其是對客觀不為的怠政，通過內部制度性的工作監(jiān)督，及時予以糾正，能避免造成社會惡果。應當講，這方面政府已設立相應的機構，如監(jiān)察部門，但在時代變革和體制轉型的特殊時期，一個人員配備不足的專職部門應對如此之多的職能業(yè)務部門人員的履職檢察，顯得勉為其難，要做到日常履職監(jiān)督的常態(tài)化、全覆蓋，實屬困難。這就需要針對特殊社會時期的具體情況，從制度上作出安排，統籌考慮對公職人員履職的例行監(jiān)督，既能將勤政的公職人員突出出來，為下一步放到重要崗位任用積蓄后備力量，也能將怠政者納入視野，及時發(fā)現怠政行為，以便督促履職，消解因公共事務處理不暢而累積社會矛盾和社會動蕩因素。外部監(jiān)督方面，主要是社會公眾在涉及辦理個人事務時對負有處理職責的管理者怠政的發(fā)現和反饋。這種監(jiān)督對社會管理者主觀不為的怠政監(jiān)督最為有力，一些涉及民生的審批、核準、人事錄用等政府部門的社會管理者是否積極履職，作為當事人最有發(fā)言權。當他們遇到相關管理者推諉扯皮、應付哄騙，甚至“門難進、臉難看、事難辦”之際，在交涉無果后往往會向部門領導、上級機關或監(jiān)察部門進行反映，舉報、投訴具體負責辦理人員的怠政行為。就社會變革中的現實來看，外部監(jiān)督這一重要渠道還有待暢通，問題反映上去了，常常沒有下文，這本身也是一種怠政表現，導致當前社會信訪不斷，群體性事件頻發(fā)。此種情況說明我們還未充分認識到外部監(jiān)督對于促使管理者履職和促進社會穩(wěn)定的重要意義。沒有處理的反饋，對于當事管理者來說，得不到教訓會依然故我；對于辦事的群眾來說，事情應辦卻不給辦理，反映了也不見結果，會將先前針對管理者個體的意見轉為對政府部門的不滿，累積對政府的不信任情緒。類似事情多了，可能構成威脅社會安定的因素。因此，暢通外部監(jiān)督渠道至關重要，它是對內部監(jiān)督的重要補充。應建立兩方面監(jiān)督的配套獎懲機制，切實起到發(fā)現怠政、督促履職的作用。就怠政而言，主要是行政問責、過錯追究措施要跟上。內部監(jiān)督發(fā)現的問題，通過相應的程序予以處理；外部監(jiān)督發(fā)現的問題，除依據程序加以處理外，應及時將處理結果反饋給當事群眾，在解決好當事人應辦事務的同時，對其心理也是一種安慰，以此達到增加人民群眾對政府信任、消解不滿情緒的目的。獎懲措施到位，就能做到讓管理者“不敢怠政”。

在我國處于社會變革這一大背景下，廣大社會管理者應奮發(fā)有為、勇于擔當，主動推動和適應時代潮流的變化，最大限度地減少社會變革的陣痛，杜絕怠政現象和其可能帶來的負面影響。