張聰銳,劉 升
(1.廣東外語外貿(mào)大學(xué),廣東 廣州 510000;2.廣東海洋大學(xué),廣東 湛江 524088)
馬克思主義法學(xué)理論認(rèn)為法律制度并不是人為可以創(chuàng)造出來的,其源自社會(huì)實(shí)踐并服務(wù)于治理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。我國民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度在上世紀(jì)末產(chǎn)生并在爭議中逐步發(fā)展,針對(duì)性回應(yīng)民行案件“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”治理實(shí)踐訴求。
上世紀(jì)末,源于當(dāng)時(shí)有效規(guī)范性文件中并無“民行執(zhí)行檢察監(jiān)督”的明確依據(jù),且法學(xué)界對(duì)人民檢察院有無民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)以及該權(quán)力運(yùn)行必要性等的認(rèn)識(shí)不一,人民法院對(duì)人民檢察院的民行執(zhí)行檢察監(jiān)督是持反對(duì)意見的。1995年,最高人民法院《關(guān)于對(duì)執(zhí)行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復(fù)》(法復(fù)[1995]第5 號(hào))明確規(guī)定:“執(zhí)行活動(dòng)中法院所作出的裁定不屬于人民檢察院抗訴的范圍?!?000年,最高人民法院《關(guān)于如何處理人民檢察院提出的暫緩執(zhí)行建議問題的批復(fù)》(法釋[2000]16號(hào))明確指出:“檢察機(jī)關(guān)對(duì)暫緩執(zhí)行的監(jiān)督?jīng)]有法律上的依據(jù)。”
美國法學(xué)家羅納德·M·德沃金認(rèn)為:“法律是一種不斷完善的實(shí)踐”[1],人類社會(huì)法治發(fā)達(dá)史明確昭示了——日新月異的法治實(shí)踐是推動(dòng)法律制度進(jìn)步的強(qiáng)大動(dòng)力。盡管立法并沒有明確賦予人民檢察院民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán),學(xué)界也尚未對(duì)該監(jiān)督達(dá)成共識(shí),2000年以后,司法實(shí)踐中開始出現(xiàn)民行執(zhí)行檢察監(jiān)督的可貴探索。2002年,四川省人民檢察院將該省人民法院的民行執(zhí)行案件納入到檢察監(jiān)督范疇[2]。2003年,河南省新密市人民檢察院對(duì)該市人民法院的一起債務(wù)糾紛執(zhí)行案件進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督,由于人民檢察院提前積極介入,被執(zhí)行人對(duì)人民法院執(zhí)行活動(dòng)的抵觸情緒得以較大程度緩解,該案得以順利執(zhí)行[3]。“2003年以來,河南省鄭州市人民檢察院受該市中級(jí)人民法院邀請(qǐng),對(duì)該市及轄區(qū)基層法院的民行執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行檢察監(jiān)督,實(shí)踐反饋,鄭州市人民檢察院對(duì)民行執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督取得了多贏?!盵4]
肇始于本世紀(jì)初的民行執(zhí)行檢察監(jiān)督,有其深刻的社會(huì)因由。正如奧地利法社會(huì)學(xué)家埃利希所謂:“在當(dāng)代以及任何其他的時(shí)代,法治發(fā)展的重心不在立法、不在法學(xué),也不在司法判決,而是在社會(huì)本身。”[5]新世紀(jì)以來我國社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)軌期,疊加上城鎮(zhèn)化推進(jìn),社會(huì)矛盾處于高發(fā)期,各類糾紛紛紛涌向法院,但民眾的訴訟義務(wù)意識(shí)、法官的審判技能和法治水準(zhǔn)卻沒能實(shí)現(xiàn)與訴訟案件增長同步提升。反映在現(xiàn)實(shí)生活中就出現(xiàn)一類較普遍現(xiàn)象——人民法院作出的生效民行裁判書和調(diào)解書,因負(fù)有義務(wù)的一方當(dāng)事人拖延履行或拒不履行而難以實(shí)現(xiàn)?!八痉ò讞l”現(xiàn)象貶損了司法尊嚴(yán),成為法治中國健康發(fā)展的一大頑疾。為了治理“執(zhí)行難”,維護(hù)司法尊嚴(yán),人民法院加大對(duì)民行案件的執(zhí)行力度,開展攻堅(jiān)性執(zhí)行、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行,民行執(zhí)行權(quán)因而得以極大張揚(yáng)。但是,執(zhí)行權(quán)張揚(yáng)的初期,確伴隨著種種亂象,法院執(zhí)行人員成為貪腐、瀆職等職務(wù)違法犯罪的重災(zāi)區(qū)。“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”共存,一段時(shí)期成為人民法院司法文明進(jìn)步的障礙。人民法院發(fā)現(xiàn)單靠一己之力是根本無法克服“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”,需要在科學(xué)配置配足人民法院執(zhí)行權(quán)、優(yōu)化人民法院執(zhí)行體制和機(jī)制基礎(chǔ)上,借助外力進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)行力量,提高執(zhí)行活動(dòng)的權(quán)威性,強(qiáng)化執(zhí)行活動(dòng)神圣不可侵犯性。尋求其他國家機(jī)關(guān)的支持、協(xié)助,形成執(zhí)行合力,無疑成為明智之選。在這種情形下,人民法院開始接納并主動(dòng)邀請(qǐng)人民檢察院一道參與民行執(zhí)行工作,民行執(zhí)行檢察監(jiān)督應(yīng)然而生。
民行執(zhí)行檢察監(jiān)督一經(jīng)實(shí)際運(yùn)作,即產(chǎn)生良好社會(huì)功效,社會(huì)各界紛紛點(diǎn)贊。為進(jìn)一步規(guī)范檢察監(jiān)督權(quán),確保該項(xiàng)工作常態(tài)化運(yùn)行、制度化發(fā)展,2005年初,鄭州市中級(jí)人民法院與鄭州市人民檢察院聯(lián)合會(huì)簽《關(guān)于加強(qiáng)審判監(jiān)督、民事行政檢察工作協(xié)調(diào)配合的若干意見》。學(xué)者研究發(fā)現(xiàn):“實(shí)踐反饋,鄭州市法院的執(zhí)行難、執(zhí)行亂狀況有了較大程度改觀,人民群眾對(duì)鄭州市各級(jí)法院的民行執(zhí)行活動(dòng)滿意度有了明顯提升?!盵6]鄭州市人民檢察院對(duì)鄭州市法院民行執(zhí)行進(jìn)行檢察監(jiān)督的成功經(jīng)驗(yàn)被各地紛紛效仿,也被最高人民法院和最高人民檢察院高度肯定。2011年初,最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》(本文簡稱《通知》)?!锻ㄖ愤x取山東、山西、甘肅、廣東等12 個(gè)省檢察院試行民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作。各試點(diǎn)省檢察院又分別選取本省部分檢察院包括市級(jí)檢察院和縣級(jí)檢察院開展試點(diǎn)工作。各試點(diǎn)機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照《通知》精神認(rèn)真開展檢察監(jiān)督工作。2012年6月,最高人民檢察院對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督踐行一年來的情況進(jìn)行總結(jié),實(shí)踐證明,執(zhí)行檢察監(jiān)督社會(huì)效果和法律效果均十分明顯,體現(xiàn)為:“2011年4月至2012年3月一年時(shí)間里,各試點(diǎn)單位共受理執(zhí)行監(jiān)督案件2115 件,審查處理1589 件,立案1480 件,其中發(fā)出檢察建議1366 件,發(fā)出糾正違法通知65 件,采取其他監(jiān)督措施154 件。檢察建議被人民法院采納1216 件,糾正違法執(zhí)行行為59 件,其他檢察監(jiān)督意見被人民法院采納71件。”[7]試點(diǎn)成功后,人民檢察院的民行檢察監(jiān)督工作開始全面推行,常態(tài)化運(yùn)作。2014年9月25 日,最高人民檢察院在新聞發(fā)布會(huì)上公布:“2013年1月1日至2014年7月31 日,全國檢察機(jī)關(guān)對(duì)民行執(zhí)行活動(dòng)檢察監(jiān)督進(jìn)展順利,案件來源渠道得以拓展,檢察監(jiān)督權(quán)的行使更加常態(tài)化、規(guī)范化,92.3%的監(jiān)督建議被法院采納,取得了很好的社會(huì)效果,實(shí)現(xiàn)了社會(huì)效果和法律效果的雙贏?!盵8]《中國法律年鑒》2014年、2015年、2016年、2017年、2018年、2019年連續(xù)六年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,民行執(zhí)行檢察監(jiān)督案件在民事行政訴訟檢察監(jiān)督工作中所占比例均超過四成。2020年,最高人民檢察院工作報(bào)告明確指出,要堅(jiān)持不懈強(qiáng)化民事執(zhí)行監(jiān)督、下大氣力補(bǔ)齊行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督短板。筆者認(rèn)為,在創(chuàng)新社會(huì)管理、提升服務(wù)社會(huì)能力、促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化時(shí)代背景下,人民檢察院對(duì)民行執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行檢察監(jiān)督的實(shí)踐必將愈加豐富多彩,民行執(zhí)行檢察監(jiān)督工作亦將成為人民檢察院民事行政訴訟檢察監(jiān)督工作的重要組成部分和主要內(nèi)容。
相關(guān)民行執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)行規(guī)范性文件眾多,除中央國家機(jī)關(guān)制定外,更多的是地方人民法院、地方人民檢察院或地方人民法院與人民檢察院聯(lián)合頒行的規(guī)范文件。梳理現(xiàn)行規(guī)定,主要有以下幾類。
其一,國家立法機(jī)關(guān)頒行的法律。2013年1月1日正式頒行的《中華人民共和國民事訴訟法》(本文簡稱《民事訴訟法》)。該法在基本原則部分明確規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?!逼湓诘诙偃鍡l進(jìn)一步明確規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。”這為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的確立奠定基本法依據(jù)。
其二,最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合頒行的司法解釋。2011年,最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)的《通知》。該《通知》明確執(zhí)行檢察監(jiān)督的目的是規(guī)范人民法院執(zhí)行行為與支持人民法院依法執(zhí)行,其用九個(gè)條文主要規(guī)定執(zhí)行檢察監(jiān)督案件的來源渠道、檢察監(jiān)督的對(duì)象、檢察建議的適用及其制作程序、人民檢察院民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)力的制約等具體內(nèi)容。
其三,最高人民檢察院頒行的司法解釋。2013年,最高人民檢察院第十二屆檢察委員會(huì)第十次會(huì)議通過《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》(高檢發(fā)釋字[2013]3 號(hào))(本文簡稱《監(jiān)督規(guī)則》)。《監(jiān)督規(guī)則》第八章“對(duì)執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督”對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度作了專章規(guī)定,共計(jì)三條:第一百零二條明確監(jiān)督對(duì)象,規(guī)定民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的對(duì)象是人民法院的違法情形;第一百零三條明確監(jiān)督方式及其程序,規(guī)定檢察建議是民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式以及檢察建議的制作程序;第一百零四條規(guī)定不支持當(dāng)事人申請(qǐng)的程序。
其四,地方司法機(jī)關(guān)頒行的規(guī)范文件。正如有學(xué)者謂:“最高國家立法機(jī)關(guān)和最高國家司法機(jī)關(guān)在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度設(shè)置上的模糊規(guī)定,根本無法為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)力的具體運(yùn)行提供操作性規(guī)程?!盵9]因而,在中央國家機(jī)關(guān)立法生效之后,各地方人民檢察院、人民法院聯(lián)合出臺(tái)大量地方性規(guī)定。筆者對(duì)現(xiàn)行地方性規(guī)定進(jìn)行全面收集整理和文本分析,發(fā)現(xiàn)多數(shù)現(xiàn)行地方性文件對(duì)民行執(zhí)行檢察監(jiān)督的目的、對(duì)象、方式、效果和程序啟動(dòng)等進(jìn)行較精細(xì)設(shè)置,為民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的具體運(yùn)行提供操作性依據(jù)。
雖然現(xiàn)行關(guān)于民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的規(guī)范性文件眾多,一定程度上解決民行執(zhí)行檢察監(jiān)督運(yùn)行無法可依的窘境,但縱觀現(xiàn)行規(guī)定,筆者認(rèn)為尚存在以下四方面問題。
其一,現(xiàn)行《民事訴訟法》為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督運(yùn)行奠定法律依據(jù)。但其中存在兩點(diǎn)問題:一是該法無法為行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督提供法律依據(jù),行政訴訟檢察監(jiān)督的運(yùn)行尚缺乏權(quán)威性;二是該法關(guān)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的規(guī)定是十分原則與高度概括的,根本不能從法律制度層面建構(gòu)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度,無法為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的具體運(yùn)行提供操作性依據(jù)。
其二,《通知》《監(jiān)督規(guī)則》雖然明確檢察監(jiān)督的對(duì)象和檢察建議這一檢察監(jiān)督方式的制作程序,一定程度增強(qiáng)民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的操作性。但是,它們均未能對(duì)民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的具體權(quán)能進(jìn)行厘定,也未能對(duì)民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的運(yùn)作程序作出更明確具體的操作性規(guī)定,無法為民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的良性順暢運(yùn)行提供法規(guī)則保障。所以實(shí)質(zhì)上,《通知》《監(jiān)督規(guī)則》也未能確立完整的民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度。另外,民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度是檢察權(quán)對(duì)法院司法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的制度設(shè)置,該制度最核心要素是檢察監(jiān)督權(quán)的具體權(quán)能內(nèi)容及其運(yùn)行程序,由檢察機(jī)關(guān)自行制定規(guī)則,賦予其檢察監(jiān)督權(quán),并且為自己權(quán)力的運(yùn)行設(shè)置程序,這是明顯背離現(xiàn)代法治最基本程序正義規(guī)則的。
其三,各地司法機(jī)關(guān)頒行的地方性文件,為目前民行執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制實(shí)際運(yùn)行的直接依據(jù)。但是,所存在的問題亦是不容否認(rèn)的。一是各地文件針對(duì)監(jiān)督目的、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方式與方法、監(jiān)督效果、程序啟動(dòng)等方面的規(guī)定存在不盡一致之處。比如,某省人民檢察院文件規(guī)定的監(jiān)督對(duì)象是“法院的執(zhí)行活動(dòng)”,而某省某市人民法院和人民檢察院聯(lián)合頒發(fā)的文件規(guī)定監(jiān)督對(duì)象是“法院的執(zhí)行活動(dòng)、被執(zhí)行人的執(zhí)行活動(dòng)”。另外,在檢察監(jiān)督的方式方法上,某省人民檢察院的文件規(guī)定監(jiān)督方式和方法有檢察建議和糾正違法通知書兩種,而某省人民法院文件規(guī)定人民檢察院檢察監(jiān)督方式僅檢察建議一種。各地司法機(jī)關(guān)關(guān)于民行執(zhí)行檢察監(jiān)督規(guī)定自行其是,無疑將破壞執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的統(tǒng)一性和權(quán)威性。二是根據(jù)《中華人民共和國立法法》規(guī)定,地方性規(guī)范文件尚不屬于“法”范疇,因而,通過地方性規(guī)范文件所建構(gòu)的制度無疑也不應(yīng)屬于嚴(yán)格意義的“法律制度”,憑地方性規(guī)范文件具體運(yùn)行民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度也有悖全面建設(shè)法治國家的時(shí)代訴求。
其四,《中華人民共和國立法法》第八條第十項(xiàng)明確規(guī)定“訴訟制度和仲裁制度”是法律保留的事項(xiàng),亦即“訴訟制度和仲裁制度”必須制定法律加以規(guī)定,沒有全國人大和全國人大常委會(huì)的明確授權(quán),其他國家機(jī)關(guān)包括司法機(jī)關(guān)等均無權(quán)創(chuàng)設(shè)。民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度是人民檢察院對(duì)人民法院的民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行司法監(jiān)督的制度,應(yīng)當(dāng)是我國訴訟制度的當(dāng)然組成部分,因而要么由最高國家立法機(jī)關(guān)通過法律設(shè)置,要么由最高國家立法機(jī)關(guān)明確授權(quán)特定國家機(jī)關(guān)設(shè)置,最高司法機(jī)關(guān)和地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)均無權(quán)自行制定司法解釋或者地方規(guī)范性文件對(duì)該制度進(jìn)行創(chuàng)設(shè)。
實(shí)踐調(diào)研顯示,民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度運(yùn)行中面臨的困境主要有下述體現(xiàn)。
民行執(zhí)行檢察監(jiān)督是人民檢察院對(duì)有證據(jù)證明涉嫌違法違規(guī)的民行案件執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行的專門法律監(jiān)督[10],毫無異議,作為一項(xiàng)典型公權(quán)力的民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán),應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)力法定、依法行使這一公權(quán)力運(yùn)行基本要求。《民事訴訟法》第十四條和第二百三十五條為權(quán)力來源奠定法律依據(jù),達(dá)致“權(quán)力法定”之訴求。但是,現(xiàn)行法律確實(shí)無法覓到民行檢察監(jiān)督權(quán)具體展開的步驟、順序、方式、方法與時(shí)限等的法律依據(jù),亦即“依法行使”的要求沒有法律根據(jù),民行檢察監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行顯然存在著合法性危機(jī)。
民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的主要內(nèi)容和核心要素是民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行程序,該運(yùn)行程序的科學(xué)理性設(shè)置是確保民行檢察監(jiān)督制度具有操作性和順暢運(yùn)行的基礎(chǔ),是實(shí)現(xiàn)制度設(shè)置目的保障與依托。目前看來,地方司法機(jī)關(guān)頒行的相關(guān)民行執(zhí)行檢察監(jiān)督文件,雖為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行設(shè)置較為精細(xì)的機(jī)制和程序,但客觀上,源于地方司法機(jī)關(guān)的法律綜合素養(yǎng)(尤其是其規(guī)則制定方面的素養(yǎng)),再加上其司法主體之角色,其頒行的民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)運(yùn)行機(jī)制和程序性規(guī)則,很難做到超然、中立、客觀、理性、科學(xué)。民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)運(yùn)行具體程序、機(jī)制建構(gòu)的不盡科學(xué)和理性,無疑將使該權(quán)力無法順暢運(yùn)行。
沒有案源或者案源過少,無疑使民行執(zhí)行檢察監(jiān)督工作無法打開局面、增強(qiáng)監(jiān)督效果,民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度存在的必要性將大打折扣?!锻ㄖ芬?guī)定“當(dāng)事人或利害關(guān)系人的申請(qǐng)”為案件來源的唯一渠道。實(shí)踐中人民法院主動(dòng)邀請(qǐng)人民檢察院參與民行執(zhí)行活動(dòng),成為人民檢察院行使民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的一種重要形式,很顯然,“邀請(qǐng)”是人民法院的自由裁量行為,其可以邀請(qǐng),也完全可以不邀請(qǐng),坐等法院邀請(qǐng)無疑很難適應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣且變化極快民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的需要。
只有正確、妥當(dāng)行使權(quán)力,才可實(shí)現(xiàn)權(quán)力的權(quán)威運(yùn)行。這里的正確行使意指人民檢察院對(duì)人民法院民行執(zhí)行活動(dòng)的檢察監(jiān)督是客觀、正確的,檢察監(jiān)督權(quán)的行使有理有據(jù),監(jiān)督結(jié)論以及改進(jìn)意見等均建立在確鑿、充分的事實(shí)根據(jù)和明確具體的法律依據(jù)基礎(chǔ)上。只有檢察監(jiān)督權(quán)正確行使,才能贏得社會(huì)支持,獲得人民法院認(rèn)可。相反地,民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)錯(cuò)誤行使、不當(dāng)行使,不僅掣肘人民法院的執(zhí)行工作,浪費(fèi)寶貴的司法資源,有礙當(dāng)事人合法權(quán)益的盡快實(shí)現(xiàn),還可能遭致人民法院的反對(duì)與抵觸。所以,民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的錯(cuò)誤行使會(huì)大大貶損人民檢察院法律監(jiān)督權(quán)的尊嚴(yán)。
法院的執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的復(fù)雜過程,往往具有一定的時(shí)間跨度,一個(gè)案件的執(zhí)行工作包括多個(gè)具體執(zhí)行行為。再加上,執(zhí)行活動(dòng)從其特點(diǎn)上對(duì)效率要求較高,在程序的設(shè)計(jì)上不可太僵硬、嚴(yán)苛。為避免法院及其執(zhí)行人員違法違規(guī)執(zhí)行,應(yīng)為人民檢察院配置及時(shí)、有效的措施、手段,亦即現(xiàn)行立法必須賦予人民檢察院足夠的監(jiān)督手段和多樣態(tài)的監(jiān)督措施,否則盲目、輕易行使執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán),無疑會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤行使、不當(dāng)行使該權(quán)力的窘?jīng)r。我國現(xiàn)行立法雖賦予人民檢察院對(duì)民行執(zhí)行的檢察監(jiān)督權(quán),卻沒有明確具體的監(jiān)督手段和監(jiān)督措施。有學(xué)者認(rèn)為:“與法院大量的、經(jīng)常開展的民行執(zhí)行活動(dòng)相比,人民檢察院在信息來源、監(jiān)督手段和監(jiān)督能力等方面都處于不對(duì)稱狀態(tài)?!盵11]
為破解民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度實(shí)踐中遭遇的上述困境,筆者認(rèn)為通過法律妥當(dāng)配置民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán),重構(gòu)科學(xué)理性的民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度是應(yīng)然選擇。
毫無疑問,專門的機(jī)構(gòu)、充足的人員是工作高效、正確完成的必備要件。民行執(zhí)行檢察監(jiān)督工作是一項(xiàng)長期性、經(jīng)常性、規(guī)律性的工作,只要存在著司法執(zhí)行活動(dòng),就可能有執(zhí)行違法違規(guī)的發(fā)生,也就不可或缺對(duì)司法執(zhí)行進(jìn)行專司監(jiān)督的相關(guān)機(jī)構(gòu)和相應(yīng)人員。另外,對(duì)司法執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督不同于訴訟活動(dòng)的監(jiān)督。訴訟監(jiān)督重在對(duì)法院的事實(shí)認(rèn)定和法律適用兩個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)督,現(xiàn)代司法制度下,訴訟活動(dòng)采取言辭辯論形式,在法庭上公開進(jìn)行、依序展開,對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督須采用事后監(jiān)督模式,率先依靠當(dāng)事人及其代理人等進(jìn)行監(jiān)督。人民檢察院介入現(xiàn)場(chǎng),實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)督可能會(huì)既妨礙司法獨(dú)立又妨礙當(dāng)事人私益處分權(quán)行使。而民行執(zhí)行活動(dòng)卻具有即時(shí)性特征,多發(fā)生在執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng),有學(xué)者認(rèn)為:“法院的民行執(zhí)行工作從性質(zhì)上講是行政性工作,它截然有別于訴訟等司法特質(zhì)的工作,而具有強(qiáng)制性、主動(dòng)性、確定性和命令性等特點(diǎn)。”[12],民事執(zhí)行活動(dòng)與訴訟活動(dòng)的性質(zhì)之別,決定對(duì)這兩種大相徑庭的活動(dòng)不可以采取同樣的監(jiān)督策略,兩者在監(jiān)督權(quán)的啟動(dòng)事由、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督手段與措施、監(jiān)督結(jié)果和整改建議等方面都應(yīng)針對(duì)性設(shè)置。目前,各級(jí)人民檢察院的民行檢察處既擔(dān)負(fù)訴訟監(jiān)督工作又擔(dān)負(fù)執(zhí)行監(jiān)督工作,這樣“一個(gè)處室、一攬子全包”的機(jī)構(gòu)設(shè)置是不能適應(yīng)工作需要的。為確保檢察院真正有能力擔(dān)負(fù)起民行執(zhí)行檢察監(jiān)督職責(zé),必須設(shè)置專門民行執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu),并為該機(jī)構(gòu)配置專門人員。為確保民行檢察監(jiān)督人員具有履行職責(zé)的職業(yè)能力和技巧,該類專門人員除具有檢察監(jiān)督法律知識(shí)儲(chǔ)備外,還須熟悉民行執(zhí)行工作,最好有一定的民行執(zhí)行業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)或經(jīng)歷。只有設(shè)立專門民行執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu),充足其力量,才可能突破困境,順暢發(fā)展。
正如上文所述,現(xiàn)行法律層面的規(guī)范性文件尚未能建構(gòu)民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度。司法實(shí)踐中發(fā)揮著操作性作用的《通知》《監(jiān)督規(guī)則》和地方司法機(jī)關(guān)頒行的文件又存在這樣那樣的問題,民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)現(xiàn)實(shí)行使存在著合法性危機(jī)。筆者認(rèn)為,克服這一障礙的根本解決辦法是法律化民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度,同時(shí)在立法中配足、配實(shí)民行檢察監(jiān)督權(quán),確保該制度權(quán)威性運(yùn)行。具體建議是由最高國家立法機(jī)關(guān)基于我國多年民行執(zhí)行檢察監(jiān)督實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),啟動(dòng)立法程序,頒行法律,為民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的存在、運(yùn)行及監(jiān)督等設(shè)立權(quán)威、正當(dāng)合法的依據(jù),實(shí)現(xiàn)民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度法律化,確保該制度運(yùn)行的權(quán)威性。如果條件尚不成熟,也可以不單獨(dú)立法,通過修正《民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》,充實(shí)民行檢察監(jiān)督制度條款的方式,實(shí)現(xiàn)民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度化。
全面推動(dòng)建設(shè)法治國家背景下,立法上精細(xì)設(shè)置民行執(zhí)行檢察監(jiān)督制度是時(shí)代要求,同時(shí)也是破解民行執(zhí)行檢察監(jiān)督實(shí)踐窘境的不二路徑。只有如此,才可能保障民行執(zhí)行檢察監(jiān)督工作制度化、常態(tài)化、權(quán)威化運(yùn)行。
其一,明確規(guī)定民行執(zhí)行檢察監(jiān)督案件的來源渠道,拓展監(jiān)督案源。除規(guī)定“當(dāng)事人或利害關(guān)系人的申請(qǐng)”這一案件來源渠道之外,還應(yīng)將人民法院主動(dòng)邀請(qǐng)、人民檢察院主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、人民群眾檢舉揭發(fā)等明確規(guī)定為民行執(zhí)行檢察監(jiān)督案件來源的渠道。人民法院的主動(dòng)邀請(qǐng)?jiān)谖覈痉▽?shí)踐中業(yè)已出現(xiàn),并有了一定的經(jīng)驗(yàn)積累,其較好地實(shí)現(xiàn)審判權(quán)和檢察監(jiān)督權(quán)兩大公權(quán)力的良性互動(dòng),社會(huì)效果和法律效果均十分明顯,無疑應(yīng)該成為民行執(zhí)行檢察監(jiān)督案件來源的渠道之一。之所以將檢察院主動(dòng)發(fā)現(xiàn)作為案件來源渠道之觀點(diǎn),是基于對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)性質(zhì)考量得出的結(jié)論,檢察監(jiān)督權(quán)來源于“權(quán)力制約權(quán)力”的機(jī)構(gòu)設(shè)置邏輯,“制約權(quán)力的權(quán)力必需積極主動(dòng)、充滿剛性,否則,一定無法起到任何制約的實(shí)際效果。”[13]因此,人民檢察院在發(fā)現(xiàn)監(jiān)督案件線索之后應(yīng)主動(dòng)立案,實(shí)施民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán),以契合監(jiān)督制約權(quán)力性質(zhì)訴求。之所以還需要將“人民群眾檢舉揭發(fā)”作為民行執(zhí)行檢察監(jiān)督案件來源的渠道之一,主要出于力避民行執(zhí)行違法違規(guī)監(jiān)督的真空,多渠道發(fā)現(xiàn)案情,構(gòu)筑全面無漏洞、無縫隙進(jìn)行監(jiān)督之網(wǎng)絡(luò)角度考量,充分發(fā)揮人民群眾的積極性、主動(dòng)性和能動(dòng)性,將所有可能違法違規(guī)的民行執(zhí)行行為隨時(shí)置于公眾目光之下,彌補(bǔ)特定主體監(jiān)督力量的不足。
其二,確立較為精細(xì)的民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)運(yùn)行程序。一定程度上說,民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)是一種在判斷基礎(chǔ)上的依法決定權(quán)。首先,民行執(zhí)行檢察監(jiān)督部門對(duì)于上述渠道來源的案件需要進(jìn)行審查,以決定是否可以立案。其次,民行執(zhí)行檢察監(jiān)督部門需要在獲取事實(shí)收集證據(jù)的基礎(chǔ)上,依法作出是否構(gòu)成民行執(zhí)行違法違規(guī)的判斷,進(jìn)而在此基礎(chǔ)上作出相應(yīng)的監(jiān)督意見。再次,將檢察監(jiān)督法律文書送達(dá)被監(jiān)督的人民法院。最后,被監(jiān)督的人民法院對(duì)人民檢察院民行執(zhí)行檢察監(jiān)督結(jié)論作出處理意見,并反饋給人民檢察院。如果民行執(zhí)行檢察監(jiān)督結(jié)論不被人民法院接受,還應(yīng)規(guī)定補(bǔ)救性機(jī)制??傊?,民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行構(gòu)成一套前后相繼的完整程序,立法上需要較為精細(xì)設(shè)置其運(yùn)行的步驟、順序、方式、方法與時(shí)限,以引導(dǎo)和規(guī)范民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)運(yùn)行。
其三,充實(shí)民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的具體權(quán)能,賦予檢察院足夠的監(jiān)督手段、監(jiān)督措施,以確保民行執(zhí)行檢察監(jiān)督的監(jiān)督效果。筆者認(rèn)為應(yīng)該在立法上賦予人民檢察院下述權(quán)能。
首先,人民法院有關(guān)法律文書副本之獲取權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行立法規(guī)定,人民法院有關(guān)法律文書包括案件受理決定書、判決書、裁定書等文書副本,并不必須送交人民檢察院。就民行執(zhí)行檢察監(jiān)督而言,通常情況下只有接到人民群眾的控告、檢舉、揭發(fā)或出現(xiàn)有關(guān)案件的當(dāng)事人、當(dāng)事人的法定代理人向人民檢察院申訴、投訴時(shí),人民檢察院才知曉法院裁判執(zhí)行情況,也只有此時(shí),人民檢察院才可能著手去法院查閱案卷材料,這顯然不利于檢察監(jiān)督權(quán)的高效、正確行使。筆者建議,在民行執(zhí)行檢察監(jiān)督程序啟動(dòng)之際,人民法院須將該案的判決書、裁定書及其他有關(guān)法律文書副本一并送交同級(jí)人民檢察院,以利于人民檢察院及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件執(zhí)行過程中出現(xiàn)的違法違規(guī)問題。
其次,賦予民行執(zhí)行檢察監(jiān)督部門必要時(shí)參與執(zhí)行具體民行案件的權(quán)力。為確保民行執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)正確行使,筆者建議必要時(shí)對(duì)那些社會(huì)影響較大、當(dāng)事人反映頗為強(qiáng)烈的民行執(zhí)行案件,法院的執(zhí)行活動(dòng)必須有民行執(zhí)行檢察監(jiān)督部門參與,有權(quán)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督,如此可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,以高效、正確地施以監(jiān)督。另外,如此規(guī)定也利于人民法院執(zhí)行工作具體展開,取得執(zhí)行成效,實(shí)現(xiàn)雙贏,因?yàn)槊裥袌?zhí)行檢察監(jiān)督部門的現(xiàn)場(chǎng)介入可一定程上增強(qiáng)法院民行執(zhí)行活動(dòng)的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。
最后,賦予民行執(zhí)行檢察監(jiān)督部門在具體運(yùn)行過程中具有相對(duì)應(yīng)的程序性和實(shí)體性的權(quán)力。筆者認(rèn)為要想使人民檢察院擔(dān)當(dāng)起民行執(zhí)行檢察監(jiān)督職責(zé),應(yīng)當(dāng)給民行執(zhí)行檢察監(jiān)督部門配置權(quán)力運(yùn)行和工作開展所必須相對(duì)應(yīng)程序性和實(shí)體性權(quán)力。有學(xué)者提出:“在程序性權(quán)力方面配置調(diào)閱執(zhí)行案卷的權(quán)力、已受理執(zhí)行案件的調(diào)查取證權(quán)、對(duì)法院執(zhí)行工作的質(zhì)詢和督促權(quán)、法定情形下執(zhí)行案件的暫緩執(zhí)行決定權(quán)等等;在實(shí)體權(quán)力上配置在查證屬實(shí)情況下,民行執(zhí)行檢察監(jiān)督部門認(rèn)為繼續(xù)強(qiáng)制執(zhí)行某案件極可能會(huì)給執(zhí)行當(dāng)事人、利害關(guān)系人或者將給國家、社會(huì)公共利益產(chǎn)生重大損害的,可以向人民法院提出暫緩執(zhí)行要求,人民法院的執(zhí)行部門必須遵守,即使人民法院有不同意見的,也須待暫緩執(zhí)行后依法定程序處理?!盵14]筆者認(rèn)可該學(xué)者的建議,這體現(xiàn)對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)的尊重,同時(shí)也是檢察監(jiān)督權(quán)公權(quán)力之訴求。另外,針對(duì)被執(zhí)行人和利害相關(guān)人而言,執(zhí)行權(quán)具有明顯不利性、負(fù)擔(dān)性、損益性,執(zhí)行工作一經(jīng)啟動(dòng),所造成的后果有時(shí)往往難以回轉(zhuǎn),暫緩某具體民行案件的執(zhí)行也是體現(xiàn)效益原則的要求。