高 穎

上海市城市建設(shè)檔案館 上海

一、引言

近年來(lái)，隨著我國(guó)財(cái)政預(yù)算體制改革的不斷推進(jìn)，國(guó)家出臺(tái)了一系列關(guān)于深化預(yù)算管理的政策制度。要管好、用好財(cái)政資金，保證納稅人的錢(qián)用到實(shí)處、產(chǎn)生實(shí)效，行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理顯得日趨重要。隨著國(guó)家實(shí)施減稅降費(fèi)的政策，財(cái)政各項(xiàng)收入增速放緩，資金供需之間矛盾增大。各級(jí)行政事業(yè)應(yīng)充分考慮到承擔(dān)的政府職能及社會(huì)服務(wù)責(zé)任，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，落實(shí)國(guó)家財(cái)政政策，要把有限的財(cái)政資金發(fā)揮出最大的效應(yīng)。預(yù)算績(jī)效管理制度的出臺(tái)與實(shí)施，強(qiáng)化了從中央到地方各級(jí)政府，再到各級(jí)部門(mén)，最后到各個(gè)預(yù)算單位的預(yù)算支出責(zé)任，加強(qiáng)財(cái)政資源的合理配置，推動(dòng)預(yù)算管理制度不斷完善。

二、行政事業(yè)單位開(kāi)展績(jī)效管理的重要意義

預(yù)算績(jī)效管理是將預(yù)算管理和績(jī)效管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，將績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效跟蹤管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋及應(yīng)用納入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督的全過(guò)程，以預(yù)算資金支出管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和取得的效益作為評(píng)價(jià)重點(diǎn)，著力打造事前、事中、事后的有機(jī)銜接的全生命周期的預(yù)算管理方式。以國(guó)家財(cái)政政策為指導(dǎo)方針，促使各級(jí)行政事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算資金的管理，把資金績(jī)效評(píng)價(jià)作為科學(xué)有效的監(jiān)督方式手段，讓財(cái)政資金更有效地服務(wù)于社會(huì)。

1.有助于提高財(cái)政資金使用效益

行政事業(yè)單位開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作，要根據(jù)本單位三定方案、發(fā)展目標(biāo)、工作計(jì)劃、重點(diǎn)規(guī)劃，制定相適應(yīng)的預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)，并建立合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。首先，行政事業(yè)單位能有效控制本單位成本費(fèi)用，合理分配財(cái)政資源。其次，行政事業(yè)單位按績(jī)效評(píng)價(jià)要求取消低效無(wú)效的資金項(xiàng)目，將評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合，避免財(cái)政資源浪費(fèi)，讓財(cái)政資金真正用在重點(diǎn)領(lǐng)域，提高財(cái)政供給的精準(zhǔn)性，使行政事業(yè)單位的預(yù)算管理行為更加務(wù)實(shí)、高效，切實(shí)提高財(cái)政資金的使用效益。

2.有助于提升單位國(guó)有資產(chǎn)管理水平

行政事業(yè)單位資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，也是行政事業(yè)單位履行職責(zé)、向社會(huì)提供公共服務(wù)的物質(zhì)保障。行政事業(yè)單位強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理，可以有效梳理國(guó)有資產(chǎn)管理工作，保障國(guó)有資產(chǎn)安全性和完整性，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的優(yōu)化配置，提升國(guó)有資產(chǎn)的使用價(jià)值，從而提高國(guó)有資產(chǎn)管理水平，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

3.有助于健全和完善單位內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，能有效保障內(nèi)部控制建設(shè)的良性發(fā)展。兩者相互聯(lián)系，明確預(yù)算績(jī)效管理的主體責(zé)任，硬化績(jī)效責(zé)任約束，在預(yù)算績(jī)效管理工作中能發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)中存在的問(wèn)題與不足，推動(dòng)本單位內(nèi)部控制制度的改進(jìn)和完善，防范風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而更好地履行社會(huì)職責(zé)，促進(jìn)行政事業(yè)單位管理效能的提升。

三、行政事業(yè)單位績(jī)效管理中存在的問(wèn)題

1.對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重要性認(rèn)識(shí)不到位

部分行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)和重視程度還不夠，意識(shí)淡薄。雖然預(yù)算績(jī)效管理全面推行已有多年，但是受眾多因素的影響，一些行政事業(yè)單位形式上在執(zhí)行，觀念上未到位。本單位預(yù)算績(jī)效管理的主體責(zé)任是什么，責(zé)任約束在哪里，績(jī)效結(jié)果怎么樣等都不清晰。很多行政事業(yè)單位工作人員片面地認(rèn)為預(yù)算績(jī)效主要是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，與業(yè)務(wù)部門(mén)的工作關(guān)系不大。業(yè)務(wù)部門(mén)的知曉度、參與度不高，溝通不積極，提供不了相應(yīng)的信息，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的選取、績(jī)效指標(biāo)體系的構(gòu)建，以及具體項(xiàng)目實(shí)施狀況的跟蹤等工作無(wú)法有效展開(kāi)。

2.預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不夠合理

預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置需要結(jié)合相關(guān)制度和單位的實(shí)際情況來(lái)量身制定。在制定過(guò)程中，行政事業(yè)單位應(yīng)該充分征詢單位各個(gè)職能部門(mén)、各個(gè)相關(guān)崗位工作人員的意見(jiàn)，根據(jù)有關(guān)的政策，參照部門(mén)歷史標(biāo)準(zhǔn)、同行業(yè)的績(jī)效指標(biāo)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)等幾個(gè)方面因素來(lái)確定。由于涉及的范圍較廣，大多數(shù)行政事業(yè)單位沒(méi)有進(jìn)行深入細(xì)致調(diào)研，隨意設(shè)置績(jī)效指標(biāo)，致使設(shè)置的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)脫離實(shí)際，嚴(yán)重影響了績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，無(wú)法突出行政事業(yè)單位的工作重點(diǎn)和特征，出現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理關(guān)注點(diǎn)不清晰等問(wèn)題，使以后的績(jī)效評(píng)價(jià)工作難以達(dá)到預(yù)期的效果。

3.預(yù)算編制環(huán)節(jié)不合理

預(yù)算編制是整個(gè)預(yù)算管理的起點(diǎn)，預(yù)算編制直接影響后續(xù)預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等一系列活動(dòng)的有效進(jìn)行，但是當(dāng)前存在一些問(wèn)題，主要體現(xiàn)在：預(yù)算編制與本單位的資產(chǎn)管理沒(méi)有銜接，本單位的房產(chǎn)、設(shè)備長(zhǎng)期閑置，設(shè)備的配置數(shù)量、配置標(biāo)準(zhǔn)超標(biāo)，預(yù)算編制時(shí)這些單位繼續(xù)申請(qǐng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)購(gòu)置設(shè)備設(shè)施。另外，一些行政事業(yè)單位仍然存在“要項(xiàng)目、爭(zhēng)資金”的做法，多報(bào)預(yù)算，導(dǎo)致到年底用不完而形成存量資金。預(yù)算項(xiàng)目缺乏科學(xué)性、合理性，使財(cái)政資金的使用效益難以體現(xiàn)“優(yōu)化”的特征。

4.內(nèi)部控制制度不健全

內(nèi)部控制制度不健全是制約行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)有序發(fā)展的關(guān)鍵因素，也是許多行政事業(yè)單位存在的問(wèn)題。尤其是部分單位的財(cái)務(wù)管理制度缺失，制度體系沒(méi)有定期總結(jié)和修訂，缺乏完善的績(jī)效考核體系。行政事業(yè)單位缺少內(nèi)控制度的約束，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行中，相關(guān)人員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別判斷不清，主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析不透徹，沒(méi)有覆蓋到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所涉及的各項(xiàng)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)環(huán)節(jié)中可能會(huì)滋生不同的風(fēng)險(xiǎn)隱患，這樣不僅弱化行政事業(yè)單位的管理效能，而且易形成違規(guī)現(xiàn)象，影響預(yù)算執(zhí)行效果，對(duì)行政事業(yè)單位健康發(fā)展十分不利。

5.績(jī)效管理人員職業(yè)素養(yǎng)不足

對(duì)于行政事業(yè)單位而言，績(jī)效管理人員的職業(yè)能力和素養(yǎng)直接關(guān)系到單位良性發(fā)展。部門(mén)績(jī)效管理人員的基本專業(yè)知識(shí)不扎實(shí)，工作責(zé)任心不強(qiáng)，沒(méi)有績(jī)效管理方面的工作經(jīng)驗(yàn)，難以對(duì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行有效的判斷和甄別，遇到問(wèn)題互相推諉。特別是有些績(jī)效管理人員法律意識(shí)淡薄，受利益的誘惑，對(duì)違規(guī)、違法的經(jīng)濟(jì)行為采取緘默或妥協(xié)的態(tài)度，喪失了立場(chǎng)，偏離了正確的軌道。這些原因都是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要因素。

四、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作的改進(jìn)建議

1.增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)

行政事業(yè)單位要強(qiáng)化全員的預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，必須要讓單位管理人員從思想上轉(zhuǎn)變對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的看法，意識(shí)到這項(xiàng)工作的重要性，從而發(fā)揮帶頭作用。在高度重視這項(xiàng)工作的同時(shí)，行政事業(yè)單位應(yīng)該廣泛宣傳預(yù)算績(jī)效管理的理念、作用，定期組織本單位管理者和各部門(mén)相關(guān)負(fù)責(zé)人、關(guān)鍵崗位人員，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的政策進(jìn)行解讀和相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，樹(shù)立正確績(jī)效觀，強(qiáng)化預(yù)算為民的理念，突出績(jī)效責(zé)任，領(lǐng)會(huì)內(nèi)涵，查找差距，結(jié)合單位現(xiàn)狀制定相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效管理制度，帶領(lǐng)全員積極投身公共事業(yè)建設(shè)。

2.科學(xué)合理設(shè)置預(yù)算績(jī)效指標(biāo)

通過(guò)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)，行政事業(yè)單位要根據(jù)本單位的職責(zé)、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及年度重點(diǎn)工作計(jì)劃來(lái)制定績(jī)效目標(biāo)，充分了解績(jī)效指標(biāo)體系及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果之間的關(guān)聯(lián)性。各部門(mén)業(yè)務(wù)項(xiàng)目與部門(mén)職責(zé)息息相關(guān)，健全財(cái)務(wù)部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)之間的工作協(xié)同機(jī)制，梳理、分析和提煉核心績(jī)效指標(biāo)，聚焦履職盡責(zé)和履職效果。

行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效指標(biāo)是績(jī)效目標(biāo)量化和細(xì)化描述，必須因地制宜，根據(jù)本單位所處行業(yè)的特征、地區(qū)因素及服務(wù)對(duì)象的類別，突出行政事業(yè)單位以提高公共服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)，注重績(jī)效指標(biāo)的相關(guān)性與全面性，明確各指標(biāo)的考核標(biāo)準(zhǔn)、考核方法，將指標(biāo)分解到相應(yīng)的責(zé)任部門(mén)中，然后用定量和定性相結(jié)合的方法將指標(biāo)細(xì)化完善。比如，可以通過(guò)專業(yè)崗位員工訪談?wù){(diào)查、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史數(shù)據(jù)水平及本單位預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合考量，確定標(biāo)準(zhǔn)，從而使預(yù)算績(jī)效指標(biāo)可衡量，更具有說(shuō)服力。

3.預(yù)算編制工作做細(xì)做實(shí)

行政事業(yè)單位要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，要進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算編制工作。各單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，應(yīng)該站在法律法規(guī)、部門(mén)職能、年度工作計(jì)劃和項(xiàng)目規(guī)劃角度上，按照輕重緩急合理安排資金預(yù)算，開(kāi)展預(yù)算編制工作。按照預(yù)算編制要求，行政事業(yè)單位要進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，重視人財(cái)物的整體配置，重點(diǎn)項(xiàng)目要有充分的設(shè)立依據(jù)，積極研究論證，細(xì)化預(yù)算，提高預(yù)算編制的針對(duì)性。與此同時(shí)，項(xiàng)目還應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)可行性論證、評(píng)審等工作，加強(qiáng)事前績(jī)效評(píng)估，減少預(yù)算追加的次數(shù)和預(yù)算支出的隨意性，提高預(yù)算編制的質(zhì)量，為后續(xù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供有效參考依據(jù)。

4.完善資產(chǎn)管理制度

行政事業(yè)單位要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的整體性和協(xié)調(diào)性，其中提高國(guó)有資產(chǎn)管理效能，實(shí)現(xiàn)資金、資產(chǎn)的統(tǒng)籌安排和優(yōu)化配置，也是改善行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的一個(gè)重要舉措。

首先，行政事業(yè)單位要利用資產(chǎn)管理平臺(tái)，不定期盤(pán)點(diǎn)所有在冊(cè)登記的資產(chǎn)數(shù)量和使用狀況，摸清使用、閑置、報(bào)廢待處置的資產(chǎn)情況和各自的占比，做好分類分檔。單位的監(jiān)管監(jiān)察部門(mén)對(duì)于資產(chǎn)存量及盤(pán)點(diǎn)情況進(jìn)行逐筆甄別、反復(fù)核實(shí)。

其次，行政事業(yè)單位要在各部門(mén)之間建立閑置資產(chǎn)調(diào)節(jié)機(jī)制，盤(pán)活單位存量資產(chǎn)，避免閑置資產(chǎn)、低效資產(chǎn)長(zhǎng)期沉淀浪費(fèi)，從而提高資產(chǎn)利用效率。

最后，行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)要強(qiáng)化資產(chǎn)采購(gòu)評(píng)估和資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果設(shè)計(jì)管控措施，優(yōu)化資產(chǎn)管理制度來(lái)實(shí)現(xiàn)合理配置資產(chǎn)，節(jié)約預(yù)算資金，防止因錯(cuò)配、超配而形成新一輪的低效資產(chǎn)。

5.加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)

行政事業(yè)單位通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，充分發(fā)揮內(nèi)審機(jī)構(gòu)的內(nèi)審職能，合理設(shè)崗，建立內(nèi)部管理的激勵(lì)約束機(jī)制，將內(nèi)部控制制度建設(shè)和預(yù)算執(zhí)行情況納入績(jī)效考核體系，涵蓋本單位所有部門(mén)和崗位，以及整個(gè)操作規(guī)程和管理過(guò)程，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

行政事業(yè)單位內(nèi)部要樹(shù)立起績(jī)效觀念和責(zé)任意識(shí)，規(guī)范使用資金、資產(chǎn)，特別是要關(guān)注資金、資產(chǎn)的使用效果和產(chǎn)生的效益，將單位的日常評(píng)價(jià)與重點(diǎn)監(jiān)督、內(nèi)部分析與外部評(píng)價(jià)相結(jié)合，建立資金、資產(chǎn)使用的跟蹤問(wèn)效和責(zé)任追究機(jī)制。行政事業(yè)單位對(duì)資金、資產(chǎn)在使用過(guò)程中存在不合理或效益不高甚至浪費(fèi)的問(wèn)題，要第一時(shí)間進(jìn)行處理，同時(shí)對(duì)單位主要負(fù)責(zé)人及其他責(zé)任人進(jìn)行績(jī)效問(wèn)責(zé)。通過(guò)不斷改進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理體系，提升預(yù)算績(jī)效管理水平。

6.建立激勵(lì)約束機(jī)制

目前，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政資金安排逐步掛鉤，所以必須強(qiáng)化行政事業(yè)單位績(jī)效責(zé)任，強(qiáng)化績(jī)效激勵(lì)約束機(jī)制，根據(jù)各單位的情況設(shè)置科學(xué)的崗位聘用、業(yè)績(jī)考核和晉升培訓(xùn)等人事管理制度，出臺(tái)一系列績(jī)效獎(jiǎng)懲措施。對(duì)績(jī)效做得好的員工應(yīng)該獎(jiǎng)勵(lì)，必須獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于未完成績(jī)效考核指標(biāo)任務(wù)的員工或績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差的員工，應(yīng)該進(jìn)行一定的懲罰。

同時(shí)，創(chuàng)建行之有效的溝通機(jī)制，拓寬溝通渠道，確保績(jī)效溝通渠道暢通，信息傳遞準(zhǔn)確及時(shí)?？己私Y(jié)果應(yīng)及時(shí)反饋給員工，幫助員工發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。被考核的員工提出的合理化績(jī)效考核建議，可以作為績(jī)效管理改進(jìn)的參考依據(jù)。行政事業(yè)單位“獎(jiǎng)罰結(jié)合”的機(jī)制，對(duì)本單位的員工積極性提高有重大推動(dòng)作用，發(fā)揮員工的主觀能動(dòng)性，開(kāi)拓創(chuàng)新，從而提升行政事業(yè)單位公共服務(wù)效率。

7.建設(shè)績(jī)效管理人才隊(duì)伍

要提高預(yù)算績(jī)效管理水平離不開(kāi)專業(yè)的績(jī)效管理人員，行政事業(yè)單位必須注重專業(yè)人才的培養(yǎng)。行政事業(yè)單位要建立績(jī)效管理培訓(xùn)機(jī)制，不斷加強(qiáng)本單位財(cái)務(wù)人員與業(yè)務(wù)人員的職業(yè)道德和績(jī)效管理知識(shí)的培訓(xùn)，使大家牢牢掌握技能，增強(qiáng)績(jī)效管理隊(duì)伍的整體素質(zhì)。通過(guò)考核激勵(lì)，行政事業(yè)單位建立考核指標(biāo)評(píng)分體系，遴選出合格的專業(yè)人才。有了這樣一支人才隊(duì)伍，才能制定出適合本單位的預(yù)算績(jī)效管理模式，確保預(yù)算績(jī)效管理工作扎實(shí)推進(jìn)。

五、結(jié)語(yǔ)

在新時(shí)代背景下如何有效實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理的作用，是行政事業(yè)單位當(dāng)前重要的研究任務(wù)。行政事業(yè)單位要建立科學(xué)的績(jī)效考核機(jī)制，將財(cái)務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理有機(jī)整合在績(jī)效管理中，有效提高行政事業(yè)單位的綜合實(shí)力，合理運(yùn)用績(jī)效管理工具，優(yōu)化資源配置，做到精細(xì)化管理，充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理的優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)的效率，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金效益最大化，把政府預(yù)算為民服務(wù)的理念真正落到實(shí)處，推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量的方向健康發(fā)展。