臧 超

云南省食品藥品監(jiān)督檢驗(yàn)研究院 云南 昆明

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特點(diǎn)

首先，綜合性。內(nèi)部控制是一項(xiàng)綜合性極強(qiáng)的工作，包含了風(fēng)險(xiǎn)控制、預(yù)算控制、會(huì)計(jì)控制、人力資源管理及組織結(jié)構(gòu)控制等諸多內(nèi)容，各項(xiàng)控制程序涵蓋了行政事業(yè)單位的各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。

其次，流程性。內(nèi)部控制并不是一蹴而就的工作，涉及多項(xiàng)流程。例如，在預(yù)算控制中，包含預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制、預(yù)算評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)控措施，通過(guò)執(zhí)行規(guī)定的流程，提升內(nèi)部控制質(zhì)量。

再次，有效性。內(nèi)部控制是以提升社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)的，因此，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性要通過(guò)提升社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益、降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容來(lái)衡量。

最后，規(guī)范性。規(guī)范性是指行政事業(yè)單位在進(jìn)行內(nèi)部控制的過(guò)程中，需要遵守相關(guān)法規(guī)的要求，符合一定的規(guī)范，各項(xiàng)工作要按照相應(yīng)的程序進(jìn)行。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)

行政事業(yè)單位是行政單位和事業(yè)單位的合稱，是行使公共管理職能的組織單位，履行公共管理和公共服務(wù)等職能，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活中起著重要的作用。在行政事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)管理中，內(nèi)部控制具有重要的作用。具體而言，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要有以下幾個(gè)方面。

首先，合規(guī)性。內(nèi)部控制的本質(zhì)就是一系列的控制程序和舉措，通過(guò)制定相應(yīng)的程序、措施，可以規(guī)避行政事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范員工的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，提升各項(xiàng)活動(dòng)的規(guī)范性，從而實(shí)現(xiàn)人盡其才，物盡其用的目的。

一個(gè)低溫晴好的夜晚，同時(shí)在晝夜溫差超過(guò)10攝氏度時(shí)，會(huì)更容易在清晨產(chǎn)生霧氣。這樣的環(huán)境，可以拍到鹿在迷霧中時(shí)隱時(shí)現(xiàn)的場(chǎng)面，很有空靈感。

其次，效益性。行政事業(yè)單位通過(guò)制定相應(yīng)的控制程序與規(guī)則，降本增效，減少資金和資源浪費(fèi)，提供更多、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，不斷提升行政事業(yè)單位的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。通過(guò)內(nèi)部控制舉措，使得財(cái)務(wù)信息更加精準(zhǔn)，資金使用更加透明，內(nèi)部管理更加規(guī)范合理。尤其在當(dāng)前，行政事業(yè)單位面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，需要制定合理的內(nèi)部控制措施，規(guī)避運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提升工作成效。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

首先，通過(guò)有效的內(nèi)部控制制度及程序，可以提升行政事業(yè)單位效益，規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位資產(chǎn)、資金的有效管理，離不開(kāi)規(guī)范的、科學(xué)的制度措施，通過(guò)制定規(guī)范的內(nèi)控措施，可以明確資產(chǎn)、資金的使用程序，使得各個(gè)部門(mén)在使用資金、資產(chǎn)時(shí)有章可循。例如在資金使用環(huán)節(jié)，可以制定預(yù)算管理制度，在預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制、預(yù)算評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)，制定嚴(yán)格的審批程序及使用流程，進(jìn)而規(guī)避資金低效、浪費(fèi)等現(xiàn)象。在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)上，可以從資產(chǎn)購(gòu)置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置等環(huán)節(jié)嚴(yán)加把控，規(guī)避?chē)?guó)有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象，從而提升行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)效益。

其次，通過(guò)建立有效的內(nèi)部控制制度及程序，可以預(yù)防違規(guī)問(wèn)題，加強(qiáng)人力資源考核和管理。在行政事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，如果管控不力，就容易滋生違規(guī)問(wèn)題，進(jìn)而阻礙單位平穩(wěn)發(fā)展。因此，通過(guò)制定科學(xué)合理的內(nèi)部控制體系，可以規(guī)范各個(gè)部門(mén)的業(yè)務(wù)流程和全體員工的行為，從而預(yù)防各類(lèi)違規(guī)問(wèn)題。另外，通過(guò)建立完善的績(jī)效考核體系，設(shè)置合理的績(jī)效考核指標(biāo)，在關(guān)鍵崗位和環(huán)節(jié)對(duì)資金、資產(chǎn)的使用進(jìn)行嚴(yán)格把控，可以有效減少違規(guī)問(wèn)題。

再次，通過(guò)建立有效的內(nèi)部控制制度及程序，可以提升財(cái)務(wù)管理水平。一方面，通過(guò)建立內(nèi)部控制制度，完善內(nèi)部控制程序，將財(cái)務(wù)活動(dòng)規(guī)范化、程序化，在財(cái)務(wù)活動(dòng)中強(qiáng)化內(nèi)控管理，使得各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)規(guī)范運(yùn)行。另一方面，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系中包含了一系列審計(jì)監(jiān)督措施，通過(guò)對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及財(cái)務(wù)報(bào)表的審計(jì)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中存在的問(wèn)題，從而有效完善單位財(cái)務(wù)管理。同時(shí)，審計(jì)意見(jiàn)對(duì)于財(cái)務(wù)人員提升業(yè)務(wù)水平也有較大幫助，還可以有效提升單位財(cái)務(wù)報(bào)表的準(zhǔn)確性與透明度。

最后，通過(guò)建立有效的內(nèi)部控制制度及程序，可以提升管理決策水平。行政事業(yè)單位管理決策水平的提升，有賴于管理層收集到全面的、可靠的財(cái)務(wù)信息。通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部控制，有效保障行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)信息的準(zhǔn)確性、及時(shí)性、全面性，為管理層決策提供可靠依據(jù)。另外，通過(guò)內(nèi)部控制工作，行政事業(yè)單位管理層也會(huì)更加關(guān)注業(yè)務(wù)信息的準(zhǔn)確性，有助于管理層增強(qiáng)財(cái)務(wù)管理意識(shí)，從而為單位決策提供支持。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題及原因

當(dāng)前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問(wèn)題主要分為制度層面、流程層面和人員層面等幾個(gè)方面。

第一，在行政事業(yè)單位內(nèi)部，部分單位的內(nèi)控制度不完善，導(dǎo)致內(nèi)部控制不力。在行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系中，包含預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、審批、審計(jì)等多方面內(nèi)容，內(nèi)控制度需要與其他管理制度相互融合。如果行政事業(yè)單位內(nèi)控制度不完善，則會(huì)導(dǎo)致各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)無(wú)法規(guī)范開(kāi)展。例如，在預(yù)算管理過(guò)程中，需要建立預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制、預(yù)算評(píng)價(jià)等一系列的內(nèi)控措施，如果內(nèi)控制度不完善，無(wú)法覆蓋預(yù)算管理工作的所有流程，那么內(nèi)控措施將無(wú)法充分發(fā)揮作用，不利于行政事業(yè)單位有序開(kāi)展預(yù)算管理工作。

第二，在行政事業(yè)單位內(nèi)部，存在內(nèi)控工作流程不完善的情況。部分行政事業(yè)單位缺乏合理的內(nèi)部控制組織架構(gòu)，沒(méi)有建立完善的內(nèi)部控制流程。例如，部分行政事業(yè)單位沒(méi)有建立內(nèi)控工作小組，內(nèi)部控制措施不完善，沒(méi)有和單位業(yè)務(wù)開(kāi)展相融合，內(nèi)部控制流程執(zhí)行困難，這些問(wèn)題不僅會(huì)影響內(nèi)部控制措施的有效運(yùn)行，還會(huì)對(duì)行政事業(yè)單位的日常經(jīng)營(yíng)和管理決策造成不利影響。

第三，在行政事業(yè)單位內(nèi)部，存在內(nèi)控工作人員素質(zhì)不足的問(wèn)題。例如，部分內(nèi)控工作人員對(duì)內(nèi)控流程不熟悉，執(zhí)行能力不足，導(dǎo)致內(nèi)控措施落實(shí)不到位。由于內(nèi)控工作人員素質(zhì)不足，導(dǎo)致相關(guān)信息傳遞不及時(shí)，工作銜接不順暢，內(nèi)部控制工作流于形式，最終影響內(nèi)部控制的有效運(yùn)行。

1.觀念不足，考核缺失

首先，管理人員的內(nèi)控意識(shí)不足，沒(méi)有起到積極的示范作用。例如，部分管理人員對(duì)內(nèi)控工作不夠重視，既沒(méi)有及時(shí)完善內(nèi)部控制制度，也沒(méi)有制定合理的內(nèi)部控制考核措施，導(dǎo)致很多員工并未認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)單位經(jīng)營(yíng)管理的重要性，同時(shí)也缺乏內(nèi)部控制執(zhí)行的動(dòng)力。

其次，員工對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不全面，相關(guān)績(jī)效考核不完善。行政事業(yè)單位很多員工對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，認(rèn)為內(nèi)部控制是管理層或財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，與自身無(wú)關(guān)，這種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)導(dǎo)致內(nèi)部控制執(zhí)行不力。同時(shí)，在人員績(jī)效考核中，缺乏內(nèi)部控制執(zhí)行有效性的相關(guān)指標(biāo)，導(dǎo)致員工在執(zhí)行內(nèi)部控制流程時(shí)，工作落實(shí)不到位，造成內(nèi)部控制有效性不足。

2.組織結(jié)構(gòu)不完善，信息傳遞不及時(shí)

首先，部分行政事業(yè)單位沒(méi)有建立內(nèi)部控制工作小組，無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前工作的需要。內(nèi)部控制工作主要由財(cái)務(wù)部門(mén)完成，其他部門(mén)的參與度不足，內(nèi)控工作與業(yè)務(wù)開(kāi)展沒(méi)有有機(jī)結(jié)合，導(dǎo)致內(nèi)控工作成效大打折扣。

其次，各部門(mén)、各崗位對(duì)自身的內(nèi)控職責(zé)不了解，遇到問(wèn)題時(shí)存在互相推諉的現(xiàn)象。由于權(quán)責(zé)劃分不清晰，不相容崗位沒(méi)有互相分離，導(dǎo)致責(zé)任制度無(wú)法落實(shí)。很多員工既不清楚自身的內(nèi)控職責(zé)，也不知道怎么與其他人員協(xié)作以更好地落實(shí)內(nèi)控舉措。

最后，信息交流和分享不及時(shí)，信息傳遞存在滯后性。內(nèi)控工作需要的信息分布在多個(gè)部門(mén)和崗位，部分單位沒(méi)有建立內(nèi)部控制工作小組，內(nèi)控工作缺乏有效協(xié)調(diào)，相關(guān)信息傳遞不及時(shí)，往往還存在信息不對(duì)稱的情況，造成一些業(yè)務(wù)開(kāi)展缺乏有效管控，給行政事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

3.審計(jì)監(jiān)督工作不到位

在內(nèi)部控制開(kāi)展過(guò)程中，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制有賴于內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)的有效配合。當(dāng)前，部分行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)的力度不足，也沒(méi)有形成合力，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，部分行政事業(yè)單位沒(méi)有建立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)制。內(nèi)部審計(jì)工作難以有效落實(shí)，也無(wú)法定期對(duì)單位財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)，容易受到各種因素的干擾，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)的作用難以充分發(fā)揮。

其次，外部審計(jì)工作不到位。審計(jì)部門(mén)大多重視對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政資金使用的規(guī)范性進(jìn)行檢查，而缺乏對(duì)資產(chǎn)使用的合理性與效益進(jìn)行分析，導(dǎo)致部分單位的資金使用效益不高，甚至發(fā)生資金濫用的情況。

五、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的強(qiáng)化措施

通過(guò)以上分析，可以了解到行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及原因，要想提升行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平，規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須重視內(nèi)部控制工作，積極采取強(qiáng)化措施，逐步完善內(nèi)部控制工作。具體而言，可以采取以下幾個(gè)方面的舉措。

1.轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)，加強(qiáng)考核

首先，行政事業(yè)單位全體員工要積極轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)。管理人員更要以身作則，發(fā)揮帶頭模范作用，重視內(nèi)控工作，積極主動(dòng)學(xué)習(xí)內(nèi)控知識(shí)。各部門(mén)、各崗位的工作人員也要增強(qiáng)內(nèi)控工作參與意識(shí)，在行政事業(yè)單位營(yíng)造人人參與內(nèi)控的良好氛圍。

其次，行政事業(yè)單位要通過(guò)內(nèi)部網(wǎng)站、部門(mén)討論、知識(shí)講座等形式，宣傳內(nèi)部控制工作理念、目標(biāo)、流程、舉措等內(nèi)容，使大家都熟悉和了解內(nèi)控工作。在此基礎(chǔ)上，行政事業(yè)單位應(yīng)該設(shè)計(jì)切實(shí)可行的內(nèi)控工作目標(biāo)，并將工作目標(biāo)層層分解，落實(shí)到各個(gè)部門(mén)和崗位，讓每個(gè)工作人員都了解自身職責(zé)，完善內(nèi)控工作責(zé)任制，避免權(quán)責(zé)不清的情況。

最后，建立完善的績(jī)效考核機(jī)制。將內(nèi)部控制指標(biāo)納入績(jī)效考核體系，明確各個(gè)部門(mén)和崗位的內(nèi)部控制工作考核指標(biāo)，定期開(kāi)展考評(píng)，落實(shí)獎(jiǎng)懲措施，從而提升員工的工作積極性，規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.完善組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)信息交流

首先，行政事業(yè)單位應(yīng)該建立內(nèi)部控制工作小組，由單位管理者和各部門(mén)負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)工作人員組成，明確內(nèi)部控制工作流程和責(zé)任。內(nèi)部控制工作小組要定期開(kāi)展工作分析會(huì)議，結(jié)合單位業(yè)務(wù)開(kāi)展需求，完善內(nèi)部控制流程；對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題進(jìn)行分析，并采取有效措施解決。

其次，加強(qiáng)信息交流和分享。內(nèi)部控制工作小組應(yīng)該定期對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行采集、分析和整理，為單位業(yè)務(wù)開(kāi)展和管理決策提供支持。有條件的單位可以建設(shè)信息平臺(tái)，將預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理、審計(jì)等工作納入信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息的實(shí)時(shí)分享，避免“信息孤島”現(xiàn)象。

3.內(nèi)外審計(jì)聯(lián)動(dòng)，提升監(jiān)督成效

首先，完善內(nèi)部審計(jì)機(jī)制。行政事業(yè)單位要確保內(nèi)部審計(jì)工作的獨(dú)立性，配備業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的審計(jì)人員開(kāi)展相關(guān)工作，定期對(duì)預(yù)算、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、項(xiàng)目等活動(dòng)開(kāi)展審計(jì)檢查，及時(shí)查找和發(fā)現(xiàn)單位工作中存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，杜絕“小金庫(kù)”“賬外賬”等現(xiàn)象。一方面定期對(duì)財(cái)務(wù)部門(mén)的財(cái)務(wù)核算進(jìn)行檢查；另一方面，對(duì)各個(gè)部門(mén)的資產(chǎn)使用情況進(jìn)行審計(jì)，確保資產(chǎn)賬實(shí)相符，避免國(guó)有資產(chǎn)流失。

其次，行政事業(yè)單位必須主動(dòng)接受審計(jì)部門(mén)的審計(jì)，對(duì)于財(cái)政部門(mén)、上級(jí)主管部門(mén)的相關(guān)監(jiān)督檢查也要積極配合，從而不斷規(guī)范行政事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)開(kāi)展。有條件的單位可以聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)單位進(jìn)行審計(jì)，及時(shí)查找財(cái)務(wù)管理漏洞，分析業(yè)務(wù)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)，完善制度流程，提升行政事業(yè)單位管理水平。

最后，制訂培訓(xùn)計(jì)劃，不斷提升審計(jì)人員綜合素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作的規(guī)范開(kāi)展。另外，審計(jì)人員還可以去其他單位交流，學(xué)習(xí)借鑒其他單位的先進(jìn)工作經(jīng)驗(yàn)，不斷提升本單位審計(jì)工作水平。

六、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，部分行政事業(yè)單位存在一系列的經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題，嚴(yán)重影響了單位健康穩(wěn)定發(fā)展。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：首先，對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不到位，缺乏合理、科學(xué)的內(nèi)部控制理念。其次，內(nèi)部控制制度及措施不完善。最后，人員綜合素質(zhì)不足，審計(jì)監(jiān)督不到位，缺乏合理的績(jī)效考核體系。因此，行政事業(yè)單位要積極開(kāi)展內(nèi)部控制工作，轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)意識(shí)，結(jié)合單位實(shí)際情況完善內(nèi)部控制制度，加大內(nèi)控措施執(zhí)行力度，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)的監(jiān)督作用，提升人員素質(zhì)，將內(nèi)部控制各項(xiàng)舉措落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控工作的全流程、全崗位覆蓋，從而規(guī)范行政事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)開(kāi)展，促進(jìn)單位健康穩(wěn)定發(fā)展。