符玉華，徐 湛

（廣州市標準化研究院，廣東 廣州 510110）

隨著我國政治經(jīng)濟體制改革的不斷深入，推動政府轉(zhuǎn)變職能，對公共服務(wù)的提供提出了更高要求，我國也在近年發(fā)布實施了GB/T 35634-2017《公共服務(wù)電子地圖瓦片數(shù)據(jù)規(guī)范》、GB/T 37229-2018《公共服務(wù)效果測評模型和方法指南》、GB/T 37273-2018《公共服務(wù)效果測評通則》、GB/T 37277-2018《審批服務(wù)便民化工作指南》等相關(guān)標準。筆者在廣州多年的公共服務(wù)標準化實踐中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國公共服務(wù)標準化頂層設(shè)計仍存在一定欠缺。如何優(yōu)化公共服務(wù)標準化頂層設(shè)計，正是文章研究的目標所在。

1 公共服務(wù)標準化脈絡(luò)

1.1 服務(wù)型政府建設(shè)需要

行政發(fā)展需要持續(xù)完善行政功能、優(yōu)化行政體系，進而實現(xiàn)特定政策目標和價值追求。對處于一定環(huán)境中的行政活動來說，不確定的行政環(huán)境使得行政主體為適應(yīng)環(huán)境變化需要持續(xù)作出適度反應(yīng)，這與社會發(fā)展帶來的現(xiàn)實需要密切相關(guān)，為保證特定政策目標和價值追求的實現(xiàn)，行政功能的持續(xù)完善極為關(guān)鍵，進而實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、政治發(fā)展的協(xié)調(diào)。在服務(wù)型政府的建設(shè)中，必須適應(yīng)行政環(huán)境及行政系統(tǒng)矛盾的變化，這一過程中行政管理重點、效能、水平的動態(tài)調(diào)整需要得到重視，同時需要關(guān)注建設(shè)存在的過渡性、階段性特征。服務(wù)型政府建設(shè)涉及公共服務(wù)標準化、均等化、市場化、績效評估等途徑，這類途徑源于具體落實的發(fā)展切入點，能夠解決如何促進、怎么改革等行政發(fā)展問題。行政系統(tǒng)由三個層面組成，包括工具、功能、價值，三者的設(shè)計尤為關(guān)鍵且互為前提，而從途徑變化進行分析可以發(fā)現(xiàn)，行政發(fā)展的變化最早出現(xiàn)在價值層面，中國夢的提出為行政發(fā)展提供了新的價值導(dǎo)向和世界觀，進而促進行政工具的再設(shè)計，而對于現(xiàn)階段我國服務(wù)型政府建設(shè)來說，公共服務(wù)標準化屬于最有力的工具和途徑，能夠較好滿足行政發(fā)展需要。

1.2 西方政府管理實踐成果

通過分析西方國家新公共管理浪潮不難發(fā)現(xiàn)，最早的公共服務(wù)改革是圍繞市場化開展的，均等化、績效評估等主題隨后出現(xiàn)，新型公共服務(wù)供給探索大量涌現(xiàn)，主要涉及公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化機制界定（即術(shù)語概念標準化）、公共服務(wù)績效評估標準化、基于公開、透明、標準的公共服務(wù)均等化實踐。圍繞市場化機制界定標準進行分析可以發(fā)現(xiàn)，市場化的公共服務(wù)使得政府不需要提供具體的設(shè)施和服務(wù)生產(chǎn)，但政府需要負責(zé)為公共服務(wù)提供結(jié)果，這種負責(zé)不受方式、體制、服務(wù)主體的影響，因此政府在公共服務(wù)市場化的標準確定、服務(wù)質(zhì)量控制等方面擔負有一定責(zé)任，可見公共服務(wù)市場化直接受到標準化的影響。結(jié)合相關(guān)研究可以發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)標準化屬于公共服務(wù)市場化的基礎(chǔ)；圍繞公共服務(wù)績效評估進行分析可以發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)績效評估以公共服務(wù)標準化為基礎(chǔ)，輔以健全的踐諾機制，即可保證政府的承諾更好落實，這一過程中的內(nèi)部管理和外部監(jiān)督機制強化、內(nèi)部制度安排極為關(guān)鍵；圍繞公共服務(wù)均等化進行分析可以發(fā)現(xiàn)，這種實踐聚焦“公平”價值，標準化的公共服務(wù)設(shè)定屬于該目標實現(xiàn)路徑，如加拿大均等化體系由機會差別減少、居民福祉機會平等、合理適量基本公共服務(wù)提供組成，輔以專門管理機構(gòu)，衡量各省均等化總額與財政收入能力，即可得到轉(zhuǎn)移支付標準，進而實現(xiàn)公共服務(wù)標準化，這種實踐具備較高借鑒價值。

1.3 企業(yè)管理啟示

企業(yè)標準化能夠保證企業(yè)在管理、經(jīng)營、生產(chǎn)范圍擁有最佳秩序，“標準時間”“標準作業(yè)方法”均屬于企業(yè)標準化常用實現(xiàn)方法，這類方法在企業(yè)生產(chǎn)率提升、企業(yè)管理改善方面能夠發(fā)揮重要作用。深入分析可以發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)標準化與企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量標準化間存在內(nèi)容一致性特點。企業(yè)標準化以產(chǎn)品質(zhì)量標準化為核心，進而生產(chǎn)或提供廉價且優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品，服務(wù)型政府的標準化公共服務(wù)內(nèi)容同樣需要得到標準化的公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量支持，為具體、量化公共服務(wù)質(zhì)量，必須設(shè)法制定公共服務(wù)標準質(zhì)量，協(xié)調(diào)服務(wù)型政府建設(shè)中的外部要求和內(nèi)部供給，政府與公民溝通強化也極為關(guān)鍵。結(jié)合企業(yè)工作標準化方法，服務(wù)型政府的公共服務(wù)標準能夠更好落實，這源于企業(yè)長期質(zhì)量管理實踐積累的各類標準及經(jīng)驗，如作業(yè)標準、管理制度、管理標準等，ISO9000、六西格瑪管理、PDCA循環(huán)法、卓越績效模式等標準也能夠為公共服務(wù)標準化發(fā)展提供一定依據(jù)，這種依據(jù)對公共服務(wù)標準化相關(guān)文件、政策帶來的影響極為深遠。

2 公共服務(wù)標準化頂層設(shè)計要點

2.1 基本思路

為開展公共服務(wù)標準化頂層設(shè)計，必須設(shè)法解決公共性問題。公共服務(wù)涉及多方面因素，如文化背景、經(jīng)濟發(fā)展、社會制度，相較于普通的服務(wù)標準化，公共服務(wù)標準化的公共性問題必須設(shè)法解決。公共服務(wù)標準化在導(dǎo)向上更加關(guān)注正義、公平等價值理性因素，這里的公平表現(xiàn)為受益對象利益、受益群體的最大化。對屬于技術(shù)范疇的標準化來說，公共服務(wù)標準化需要設(shè)法兼顧價值理性與工具理性，公共服務(wù)需要以價值理性為主題，同時體現(xiàn)對責(zé)任、公平、回應(yīng)性的關(guān)注?，F(xiàn)階段我國政府服務(wù)能力和經(jīng)濟發(fā)展水平仍有待提高，人們的基本公共服務(wù)必須通過公共服務(wù)標準化滿足，因此需要聚焦公共服務(wù)標準化水平偏低現(xiàn)狀。公共服務(wù)均等化應(yīng)成為公共服務(wù)標準化建設(shè)的基本目標，同時設(shè)法減少人群、地域、性別層面的公共服務(wù)分配差異，進而更好的保證社會公平正義。

2.2 績效標準設(shè)計

在具體的公共服務(wù)標準化頂層設(shè)計實踐中，可從績效標準設(shè)計入手。受信息化應(yīng)用、社會分工細化等因素影響，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中的新業(yè)態(tài)服務(wù)外包近年來快速發(fā)展，所謂服務(wù)外包，指的是將商業(yè)流程、應(yīng)用管理、信息服務(wù)等業(yè)務(wù)由企業(yè)外包給第三方服務(wù)提供者，進而實現(xiàn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化、成本降低、核心競爭力提升。結(jié)合服務(wù)供應(yīng)鏈管理進行分析不難發(fā)現(xiàn)，服務(wù)企業(yè)能夠與下游客戶、上游服務(wù)提供商開展密切合作，這一過程中的聯(lián)系以合同管理為紐帶。合同管理標準涉及服務(wù)提供合同、租賃合同、信貸合同、采購合同、勞務(wù)輸出合同等，屬于顧客需求由服務(wù)業(yè)組織形成的口頭協(xié)議或紙質(zhì)文件，組織實施過程的相關(guān)標準被稱作合同管理標準。受政府改革和治理浪潮影響，在公共服務(wù)領(lǐng)域，傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供形式開始逐漸被淘汰，網(wǎng)絡(luò)化治理開始逐步取代傳統(tǒng)的官僚體制、等級式公共服務(wù)形式，進入公共部門的政府績效便屬于其中的代表。所謂政府績效，指的是政府在外部公共關(guān)系及內(nèi)部要素處理過程中引入的合同化管理模式，以此對績效進行的合同規(guī)范，即可實現(xiàn)提供公共服務(wù)和開展公共管理。對比企業(yè)合同管理與公共服務(wù)績效管理可以發(fā)現(xiàn)，二者的差異在主體和目標導(dǎo)向?qū)用婢兄苯芋w現(xiàn)。相較于合同標準追求經(jīng)濟效率的企業(yè)，公共服務(wù)績效標準需要聚焦價值和工具的雙導(dǎo)效應(yīng)，在關(guān)注效率和經(jīng)濟的同時，還需要保證效益、正義、公平等價值標準追求滲入合同要素中。在具體實踐中，政府可基于醫(yī)療服務(wù)供給合同與社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)進行合作，從基于公眾福利角度確立合同框架，關(guān)注社區(qū)居民公平就診機會的享受、就診行為的改善情況，社區(qū)居民要求能否由社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)的軟硬件及技術(shù)水平滿足也需要得到重視，進而從服務(wù)、技術(shù)、責(zé)任角度對合同的履行績效進行全面反映。在合同框架下，醫(yī)療費用合理度、病人就診滿意度、醫(yī)護人員態(tài)度、就診意愿百分比等合同標準需要針對性制定。

2.3 信息化標準設(shè)計

公共服務(wù)標準化頂層設(shè)計需要由公眾參與，因此具體設(shè)計需要聚焦參與和公開，參與和公開過程本身屬于標準化的過程，因此各方的意見需要在這一過程中廣泛征求，進而開展標準制定過程的討論、磋商，廣泛宣傳、導(dǎo)入理念、試點推行是其中的關(guān)鍵，相較于服務(wù)標準化，公共服務(wù)標準化對公開與參與的廣泛性要求更高。在信息化標準頂層設(shè)計中，可結(jié)合GB/T 30850-2014《電子政務(wù)標準化指南》、GB/T 33780-2017《基于云計算的電子政務(wù)公共平臺技術(shù)規(guī)范》等標準進行設(shè)計，服務(wù)信息化標準可基于信息化功能細分為信息管理和信息應(yīng)用標準。對于計算機技術(shù)的標準化來說，信息公開屬于其中核心，這在信息采集、使用、處理、管理等層面均有所體現(xiàn)。圍繞服務(wù)群體進行分析可以發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)品的消費者為主要的服務(wù)企業(yè)信息公開對象，這一對象存在鮮明的群體性，企業(yè)形象及產(chǎn)品的宣傳力度直接影響信息公開程度，因此存在差異較大的企業(yè)信息公開標準。對于服務(wù)企業(yè)信息管理標準來說，采集和發(fā)布信息的標準屬于其中關(guān)鍵，信息互動要求一般較少。對于文章研究的公共服務(wù)信息公開來說，社會公眾屬于其主要對象，涉及公眾生活息息相關(guān)的各領(lǐng)域內(nèi)容，公眾需要由此對公共部門職能履行情況行使知情權(quán)。在服務(wù)型政府的建設(shè)過程中，政府存在廣泛的服務(wù)和管理職能，在相對應(yīng)的職能影響下，政府通過收集和處理公共資源及運用行政權(quán)力，積累有海量信息，這類信息同樣屬于“公共財產(chǎn)”范疇，如對這種“公共財產(chǎn)”進行壟斷，公眾和政府間的信息不對稱情況將進一步加劇，公眾參與行政過程的能力也會直接受到負面影響，可見公眾的參與權(quán)發(fā)揮離不開知情權(quán)支持。對于民主社會建設(shè)和公共部門合法性來說，公開公共服務(wù)信息屬于基本要求，同時屬于透明政府、陽光政府、服務(wù)型政府的建設(shè)需要，因此陽光政務(wù)、信息公開必須在公共服務(wù)信息化標準中得到重視，具體涉及信息公開的全面、權(quán)威、真實、時效性，進而減少供求雙方的公共服務(wù)質(zhì)量信息不對稱問題，保證管理及結(jié)果的可測性和可控性。對于參與來說，政府需基于公眾通過電話、網(wǎng)站、郵件等方面開展咨詢和參與，進而更好建設(shè)服務(wù)型、開放型政府。

2.4 安全與應(yīng)急管理標準設(shè)計

公共服務(wù)標準化頂層設(shè)計還應(yīng)關(guān)注安全與應(yīng)急管理標準設(shè)計，這一設(shè)計需關(guān)注正處于轉(zhuǎn)型變革期的我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，聚焦各類不穩(wěn)定的社會環(huán)境因素，進而強化政府的公共危機管理、處理能力，該能力屬于重要的政府能力衡量指標。對比公共危機管理和企業(yè)危機管理不難發(fā)現(xiàn)，前者的開放性、多元性更強，社會大眾屬于公共危機的作用對象，存在較大危害和較廣波及面。在追求最大化經(jīng)濟效益的過程中，企業(yè)間存在顯著的競爭關(guān)系，這使得其出現(xiàn)危機后多數(shù)情況下難以獲得社會公眾和其他企業(yè)的援助，這種情況下企業(yè)危機管理主要圍繞自身進行，標準化也僅涉及內(nèi)部層面。對于面向社會公眾的公共危機來說，由于存在公共利益，因此政府在公共危機發(fā)生后需基于自身權(quán)威調(diào)配資源，普通公民、非政府組織、企業(yè)等均需要參與其中，因此必須更多公開參與過程，進而協(xié)調(diào)利益、明確配置，安全與應(yīng)急管理標準頂層設(shè)計也需要充分結(jié)合這種需要。

3 結(jié)語

公共服務(wù)標準化頂層設(shè)計存在較高現(xiàn)實意義。在此基礎(chǔ)上，文章涉及的基本思路、績效標準設(shè)計、信息化標準設(shè)計、安全與應(yīng)急管理標準設(shè)計等內(nèi)容，則直觀展示了公共服務(wù)標準化頂層設(shè)計路徑。為進一步優(yōu)化公共服務(wù)標準化頂層設(shè)計，還應(yīng)關(guān)注標準化工作的實踐性并積極吸取企業(yè)管理經(jīng)驗，進而形成通用性、整體性的公共服務(wù)標準體系框架，真正將公共服務(wù)標準化納入法治與落實軌道，形成上下銜接、個性鮮明的公共服務(wù)標準化體系。