趙然芬

（河北省社會(huì)科學(xué)院，河北 石家莊 050051）

深入推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、繁榮壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵舉措和重要內(nèi)容。近年來(lái)，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的縱深推進(jìn)，土地作為核心支撐要素，因總量稀缺和不可再生等特征，日益成為制約產(chǎn)業(yè)融合深入快速發(fā)展的“瓶頸”因素[1]。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)相關(guān)研究數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)大多數(shù)省市都不同程度存在著農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)用地短缺問題，用地短缺已然對(duì)我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合快速發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。

一、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展面臨的主要用地困境

與產(chǎn)業(yè)范圍囊括一產(chǎn)、二產(chǎn)、三產(chǎn)三次產(chǎn)業(yè)相對(duì)應(yīng)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地主要包括農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地、生產(chǎn)生活服務(wù)用地、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地等①，其主要存在三方面問題。

（一）新增建設(shè)用地供給不足

1.總體建設(shè)用地指標(biāo)偏少。一方面，我國(guó)是人口大國(guó)，保障糧食安全至關(guān)重要，近年來(lái)，國(guó)家逐漸加大了對(duì)耕地的保護(hù)力度，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”，嚴(yán)格管控耕地“非糧化”。另一方面，城鄉(xiāng)居民追求美好生活和消費(fèi)升級(jí)的需要天然要求增加建設(shè)用地以發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和新模式。在國(guó)家嚴(yán)格土地管理和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合快速發(fā)展的雙重?cái)D壓下，導(dǎo)致支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新增建設(shè)用地指標(biāo)相對(duì)偏少。

2.涉農(nóng)類新增建設(shè)用地指標(biāo)常被擠占。相比商服、工業(yè)和住宅用地，農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地的畝均產(chǎn)出及稅收相對(duì)較少，盡管相關(guān)文件規(guī)定了年度新增建設(shè)用地指標(biāo)中鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地的比例（省級(jí)5%、市縣級(jí)10%），但在以“畝產(chǎn)論英雄”為導(dǎo)向的供地實(shí)踐中，鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)往往被排在土地平衡表的末尾，在優(yōu)先滿足工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)等用地后，年度新增建設(shè)用地指標(biāo)所剩無(wú)幾，無(wú)法滿足農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地需要。

（二）部分政策內(nèi)容穩(wěn)定性不強(qiáng)

根據(jù)發(fā)展形勢(shì)調(diào)整政策內(nèi)容是保障政策導(dǎo)向效用的必要手段，但政策內(nèi)容的頻繁甚至反方向變動(dòng)容易導(dǎo)致相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者無(wú)所適從。以農(nóng)業(yè)設(shè)施用地為例，2019年之前，受制于國(guó)家控制附屬設(shè)施和配套設(shè)施用地規(guī)模需要②，規(guī)模類種養(yǎng)農(nóng)戶，尤其是養(yǎng)殖類規(guī)模農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)設(shè)施用地緊張問題突出存在。2019年之后，為緩解豬肉供應(yīng)緊張促進(jìn)生豬生產(chǎn)，自然資源部制定下發(fā)文件③規(guī)定“設(shè)施用地不需要審批即可以占用一般耕地運(yùn)營(yíng)，在不破壞耕作層的前提下可以少量占用永久基本農(nóng)田”，這在很大程度上緩解了農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖用地④和設(shè)施農(nóng)業(yè)用地⑤緊張問題。2021年11月，中央再次全面收緊設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策，嚴(yán)禁養(yǎng)殖用地和破壞耕作層的種植設(shè)施使用永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格使用一般耕地、確需占用的要落實(shí)年度耕地“進(jìn)出平衡”⑥。新政策的實(shí)施將再次加劇設(shè)施用地緊張問題，而且政策內(nèi)容的頻繁調(diào)整還容易使得符合2019年文件規(guī)定但不符合2021年文件規(guī)定的在建產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等，在適應(yīng)政策管理方面“無(wú)所適從”，如果處理不好，類似“大棚房”事件將再次上演，勢(shì)必再一次挫傷社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)的積極性。

（三）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展粗放用地問題依然嚴(yán)重

集約節(jié)約用地已成為社會(huì)各界的共識(shí)，但農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展粗放用地問題依然嚴(yán)重。

1.申請(qǐng)建設(shè)用地習(xí)慣“鋪新攤”。受傳統(tǒng)粗放用地思維禁錮、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不便利等影響，多年來(lái)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展主體在申請(qǐng)建設(shè)用地時(shí)習(xí)慣成塊拿地、就近用地，對(duì)開辟新的地塊進(jìn)行建設(shè)“情有獨(dú)鐘”，而在如何利用既有建設(shè)用地做文章等方面則考慮較少。

2.用地方式習(xí)慣“攤大餅”。受技術(shù)、資金、習(xí)慣、意識(shí)等影響，部分農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在興建生產(chǎn)設(shè)施時(shí)多采用橫向利用、功能單一的單層建筑，在使用立體空間、開發(fā)多樣化功能方面還存在很大差距。粗放的用地方式不僅導(dǎo)致用地成本高企，而且加劇了新增建設(shè)用地緊張，也無(wú)益于農(nóng)村已有建設(shè)用地空置浪費(fèi)現(xiàn)象的改觀。

二、國(guó)內(nèi)各省市破解產(chǎn)業(yè)用地緊張的成功經(jīng)驗(yàn)

建設(shè)用地短缺是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中的常態(tài)化現(xiàn)象，在全國(guó)各省市廣泛存在。為緩解城鄉(xiāng)、工農(nóng)建設(shè)用地短缺難題，各地在供地模式、用地方式上大力創(chuàng)新，探索出了不少先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成功做法。

（一）創(chuàng)新供地方式，“點(diǎn)”狀供地緩解休閑農(nóng)業(yè)分散用地困境

休閑農(nóng)業(yè)用地具有生態(tài)用地和建設(shè)用地并存、建筑物點(diǎn)狀分布占地分散、總面積相對(duì)較大等特點(diǎn)，項(xiàng)目用地若單純按建設(shè)用地管理，既增加建設(shè)用地指標(biāo)，又加大項(xiàng)目建設(shè)成本。針對(duì)這種情況，浙江率先探索出“點(diǎn)”狀供地模式，其做法主要是把休閑產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地分成生態(tài)保留用地和永久性建設(shè)用地，需要占用永久性建設(shè)用地的園林、景觀、服務(wù)設(shè)施等，按實(shí)際占用地域和面積“點(diǎn)”狀供批，其余部分按生態(tài)用地管理，只征不轉(zhuǎn)、不辦理土地用途變更手續(xù)?！包c(diǎn)”狀供地模式極大減少了建設(shè)用地指標(biāo)占用，對(duì)降低項(xiàng)目建設(shè)成本、緩解地方建設(shè)用地指標(biāo)緊張發(fā)揮了重要作用。

（二）創(chuàng)新用地方式，“上天入地”化解建設(shè)用地指標(biāo)量少難題

向立體空間要地，是近年來(lái)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中各地探索土地集約利用的一個(gè)重要方向，不僅適用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，在農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)也取得了成功探索。如河北寧晉鼓勵(lì)企業(yè)建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房和高層廠房，推動(dòng)企業(yè)向天上地下空間要地[2]，取得了突出成效，其中，僅童泰嬰幼兒服飾有限公司四號(hào)車間就節(jié)省建筑面積360畝，是當(dāng)前占地面積的9倍；玉峰實(shí)業(yè)集團(tuán)二園區(qū)利用廢棄窯坑建成地下3層的綜合生產(chǎn)車間，僅占用土地30余畝。又如江蘇豐縣通過建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)廠房向“上天”要空間，僅經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)就節(jié)約土地675畝以上。

（三）出臺(tái)專項(xiàng)意見，多地制度性化解農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地被擠占問題

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展建設(shè)用地被“工、服”用地?cái)D占現(xiàn)象在河北省大部分地區(qū)及全國(guó)多個(gè)省市廣泛存在。為了保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展建設(shè)用地供應(yīng)，多個(gè)省市出臺(tái)規(guī)定從制度方面保障農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地供應(yīng)。如浙江制定出臺(tái)了《關(guān)于保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地促進(jìn)全省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的通知》《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展走在前列的意見》等，確保市縣每年有不低于5%、鄉(xiāng)級(jí)不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)，支持農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展。其中，武義縣制定實(shí)施了《武義縣農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地創(chuàng)新試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》《武義縣農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地創(chuàng)新試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則》等文件，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地和設(shè)施用地實(shí)行單列指標(biāo)、分類管理，極大地滿足了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園用地需求。江西彭陽(yáng)縣、四川瀘州市也分別出臺(tái)了《引進(jìn)社會(huì)資本加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)發(fā)展獎(jiǎng)補(bǔ)辦法》《關(guān)于保障瀘州市納溪區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園發(fā)展用地的實(shí)施意見》等地方性文件，從制度層面有力保障了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展合理用地需求。

（四）“騰籠換鳥”，盤活閑置和低效用地緩解用地緊張

土地閑置、低效利用是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展過程中一個(gè)突出問題，不僅在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中廣泛存在，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展過程中也突出存在。國(guó)土資源部頒布實(shí)施《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》以來(lái)，各地通過政府收儲(chǔ)、鼓勵(lì)企業(yè)轉(zhuǎn)讓出租、加大征稅力度、倒逼企業(yè)追加投資或調(diào)減用地等舉措盤活閑置土地和低效用地取得了顯著成效[3-5]。如邯鄲冀南新區(qū)通過“騰籠換鳥”工程，僅2020年就盤活處置各類低效用地1856畝。又如江蘇昆山周莊鎮(zhèn)通過對(duì)農(nóng)村閑置宅基地的整合再利用，在不新增建設(shè)用地的情況下，將三株浜村打造成為“江蘇省特色田園鄉(xiāng)村”“中國(guó)優(yōu)秀國(guó)際鄉(xiāng)村旅游目的地”，其節(jié)地模式入選自然資源部第三批節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式典型案例[6]。

三、破解農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地困境的幾點(diǎn)建議

在當(dāng)前落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度、嚴(yán)禁耕地非農(nóng)化、防止耕地非糧化等戰(zhàn)略大背景下，破解農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地困境，必須革舊出新，轉(zhuǎn)粗放占地為集約用地，變外延增擴(kuò)為內(nèi)涵挖潛，從穩(wěn)慎開拓增量和高效做優(yōu)存量?jī)煞矫嬷諿7]，化“痼疾”為動(dòng)力，以強(qiáng)效土地支撐推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合更好更快發(fā)展。

（一）落地落實(shí)各級(jí)土地政策，確保農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地依規(guī)供給

1.完善縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地政策體系?？h市是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地矛盾最突出的地方，也是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展土地政策最為薄弱的地方。當(dāng)前各省在省級(jí)層面基本都構(gòu)建形成了比較完備的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展土地政策體系，但縣級(jí)層面在政策體系構(gòu)建和政策執(zhí)行方面還存在很多不足，推進(jìn)中央、省級(jí)等相關(guān)土地政策落地落實(shí)，要著重在完善縣級(jí)政策體系和實(shí)施機(jī)制上下功夫。一是著力完善縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地政策體系。梳理中央、省、市、縣級(jí)土地、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等相關(guān)政策體系，按照上位政策優(yōu)先原則疏通破除上下級(jí)之間、同級(jí)不同部門之間政策“堵塞”和“打架”現(xiàn)象，引導(dǎo)縣市落實(shí)上位政策指示補(bǔ)充完善縣級(jí)保障和規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的相關(guān)政策體系。二是強(qiáng)化縣級(jí)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展土地政策效應(yīng)。鼓勵(lì)縣市創(chuàng)新完善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地政策落實(shí)機(jī)制，通過制定實(shí)施細(xì)則、把政策落實(shí)情況納入部門年度考核體系等方式，推動(dòng)各級(jí)各類各部門政策落地落實(shí)落細(xì)。另外，在制定政策和設(shè)計(jì)政策實(shí)施機(jī)制時(shí)，要充分考慮農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展過程中產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)的強(qiáng)創(chuàng)新性、土地功用的多用途和復(fù)雜性、政策及制度內(nèi)容制定頒布的滯后性等，在最大化穩(wěn)定政策預(yù)期的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建完善政策內(nèi)容動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和“以人為本”的施策機(jī)制，切實(shí)保障相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體的合理權(quán)益，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

2.明確農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地空間和范圍。2019年，自然資源部下發(fā)通知⑦要求各地立足第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)開展國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，以明確各省及其所轄市縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展區(qū)域和范圍?；廪r(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地困境，宜盡快落實(shí)通知要求，加快明確省、市、縣，尤其是縣級(jí)融合產(chǎn)業(yè)用地范圍和空間。一是全面推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作。引導(dǎo)各省貫徹相關(guān)規(guī)劃文件⑧要求，加快推進(jìn)省市縣三級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，落實(shí)文件相關(guān)內(nèi)容要求⑨，明確省、市、縣三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地總空間。二是編制農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地專項(xiàng)規(guī)劃。積極推動(dòng)各省市開展縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地專項(xiàng)規(guī)劃編制工作，統(tǒng)籌銜接城鄉(xiāng)、旅游、交通、水利、環(huán)境和土地等多個(gè)規(guī)劃，將具有農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展資源優(yōu)勢(shì)的區(qū)域納入縣域農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展空間范圍，結(jié)合資源稟賦優(yōu)勢(shì)，科學(xué)確定農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)空間布局和功能定位。強(qiáng)化規(guī)劃管控引導(dǎo)，嚴(yán)格用途管制，確保規(guī)劃區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地專項(xiàng)用于農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.積極推進(jìn)農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)供地方式創(chuàng)新。國(guó)內(nèi)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展實(shí)踐證明，縣市是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的主陣地，也是相關(guān)政策實(shí)施和創(chuàng)新的主體?；廪r(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地矛盾，要充分發(fā)揮縣級(jí)政府部門的工作能動(dòng)性和創(chuàng)新意識(shí)，允許其結(jié)合農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)供地實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新矛盾和新問題，針對(duì)制度空白點(diǎn)，在不違背中央、省等上位用地原則及法定權(quán)限范圍內(nèi)，自行發(fā)文解決。將通過時(shí)間檢驗(yàn)、效果良好的創(chuàng)新性制度在全國(guó)類似地區(qū)復(fù)制推廣。建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容縣市及其干部在改革創(chuàng)新中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，探索建立科學(xué)的糾錯(cuò)補(bǔ)救機(jī)制，科學(xué)界定過失同違法違紀(jì)行為的區(qū)別，根據(jù)錯(cuò)誤性質(zhì)采取不同措施挽回?fù)p失，合理彌補(bǔ)守法依規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者因政策變動(dòng)導(dǎo)致的正常損失，確保相關(guān)干部和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的發(fā)展積極性不受損傷。

（二）盤活閑置低效產(chǎn)業(yè)用地，開拓農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地空間

1.全面盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地。一是鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)主體直接利用農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展融合產(chǎn)業(yè)。鼓勵(lì)主要利用農(nóng)村資源、適合在農(nóng)村區(qū)域開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)和單位利用農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展生產(chǎn)，對(duì)利用閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的村集體給予一定資金獎(jiǎng)勵(lì)、經(jīng)營(yíng)主體給予水電稅優(yōu)惠、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)[8]。二是鼓勵(lì)縣市利用農(nóng)村閑置建設(shè)用地指標(biāo)間接發(fā)展農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)。以縣為單位開展農(nóng)村閑置建設(shè)用地綜合整治行動(dòng)，明確農(nóng)村閑置建設(shè)用地總量。將農(nóng)村閑置建設(shè)用地、鄉(xiāng)村國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中預(yù)留的不超過5%的建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)以及國(guó)有建設(shè)用地中的“邊角地”“夾心地”“插花地”等建設(shè)用地指標(biāo)，在征得建設(shè)用地使用權(quán)人或所有權(quán)人⑩同意、同面積置換為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地或生態(tài)保留用地的前提下，在全縣范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用以支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。推動(dòng)農(nóng)村閑置建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)出村村集體與轉(zhuǎn)入單位探索構(gòu)建合理長(zhǎng)效的利益分配機(jī)制，確保轉(zhuǎn)出村集體能夠持續(xù)分享土地增值收益[9]。

2.積極開發(fā)再利用低效產(chǎn)業(yè)用地。農(nóng)村低效產(chǎn)業(yè)用地主要集中于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和城鎮(zhèn)。開發(fā)再利用農(nóng)村低效產(chǎn)業(yè)用地要強(qiáng)化用地效益導(dǎo)向，針對(duì)園區(qū)產(chǎn)業(yè)用地和城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地實(shí)施不同舉措，通過建立和實(shí)施正向激勵(lì)和反向倒逼機(jī)制，提高土地要素利用效率，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地的高效使用。一是積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)低效產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)再利用。明確園區(qū)低效產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，由縣級(jí)政府根據(jù)本地鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)用地供需等情況,科學(xué)制定縣域統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的低效企業(yè)綜合評(píng)價(jià)體系。鼓勵(lì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園、農(nóng)業(yè)科技園、農(nóng)產(chǎn)品加工物流園等農(nóng)業(yè)園區(qū)全面開展低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)行動(dòng)，通過在用電、用氣、用水、用地、排污、信貸、財(cái)政等方面對(duì)“高效企業(yè)”“低效企業(yè)”實(shí)施差別化資源配置政策和機(jī)制，對(duì)低效企業(yè)實(shí)施不達(dá)標(biāo)懲戒手段等方式，倒逼“低效”企業(yè)要么轉(zhuǎn)型升級(jí)提質(zhì)增效，要么騰退建設(shè)用地退出園區(qū)發(fā)展[10]。騰退的建設(shè)用地由園區(qū)或所在縣自然資源部門集中收儲(chǔ)，合理補(bǔ)償原建設(shè)用地使用者的經(jīng)濟(jì)損失。二是有序推進(jìn)城鎮(zhèn)低效產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)再利用。鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展低效產(chǎn)業(yè)用地騰退出清行動(dòng)，指導(dǎo)各地因地制宜界定城鎮(zhèn)低效產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，通過依法協(xié)商收回、協(xié)議置換、費(fèi)用獎(jiǎng)懲等措施，推動(dòng)城鎮(zhèn)低效產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地騰退出清。

（三）推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，緩解農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地緊張

1.開發(fā)農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)用地“立體”空間。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)已經(jīng)形成了相對(duì)成熟的產(chǎn)業(yè)“立體”用地模式和經(jīng)驗(yàn)。開發(fā)農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)用地“立體”空間，要在借鑒推廣既有模式經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加大政策和模式創(chuàng)新力度。一方面，制定實(shí)施力度更大、靶向性更強(qiáng)的獎(jiǎng)勵(lì)性政策，如對(duì)使用節(jié)地模式發(fā)展生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)主體優(yōu)先保障用地指標(biāo)、開放綠色通道審批，并給予稅收補(bǔ)助、信貸優(yōu)惠、融資支持等系列政策扶持；對(duì)建設(shè)和使用高標(biāo)準(zhǔn)廠房的園區(qū)和經(jīng)營(yíng)主體，分別給予增加建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和補(bǔ)貼廠房租賃資金等獎(jiǎng)勵(lì)等，充分激發(fā)經(jīng)營(yíng)主體和園區(qū)集約節(jié)約用地的積極性和能動(dòng)性。另一方面，引導(dǎo)相關(guān)主體開發(fā)多種立體用地模式，如引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)“上天入地”建設(shè)多層廠房和“下沉式”加工車間，園區(qū)或企業(yè)新建標(biāo)準(zhǔn)化多層廠房和高層廠房，在保障建筑物使用安全的前提下增加廠房樓層數(shù)；主打農(nóng)業(yè)功能開發(fā)的新業(yè)態(tài)經(jīng)營(yíng)主體修建“懸空式”服務(wù)設(shè)施等。通過政策和模式的雙向創(chuàng)新，推進(jìn)農(nóng)村土地的集約節(jié)約利用，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地緊張局面得到有效緩解。

2.推進(jìn)建設(shè)用地復(fù)合利用。一是鼓勵(lì)農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體利用既有建筑物和設(shè)施開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。推動(dòng)布局在鎮(zhèn)或行政村村莊建設(shè)邊界附近的產(chǎn)業(yè)主體，積極利用農(nóng)村已有建筑和設(shè)施開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如利用農(nóng)宅、村廣場(chǎng)、村內(nèi)道路等發(fā)展民宿、倉(cāng)儲(chǔ)、電子商務(wù)、初加工、停車場(chǎng)等。二是鼓勵(lì)興建使用共享型生產(chǎn)設(shè)施。鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、村集體建設(shè)使用共享型生產(chǎn)設(shè)施，如倉(cāng)儲(chǔ)、烘干、晾曬、冷鏈物流設(shè)施等；做好共享設(shè)施供、用信息的發(fā)布、對(duì)接工作，充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)，精準(zhǔn)配對(duì)需求和供給，促進(jìn)共享設(shè)施的充分使用。三是探索產(chǎn)業(yè)用地的多功能復(fù)合使用模式。在融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃區(qū)域試行建設(shè)用地多用途混合利用制度，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)主體將一系列相互關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)功能緊湊地安排在同一用地區(qū)域內(nèi)聯(lián)合開發(fā)，推進(jìn)多種產(chǎn)業(yè)、多種業(yè)態(tài)復(fù)合集約利用土地。

注釋

①《自然資源部國(guó)家發(fā)展改革委農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》自然資發(fā)[2021]16號(hào)界定農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地，是指以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托，拓展農(nóng)業(yè)農(nóng)村功能，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，涵蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、就地消費(fèi)等環(huán)節(jié)，用于農(nóng)產(chǎn)品加工流通、農(nóng)村休閑觀光旅游、電子商務(wù)等混合融合的產(chǎn)業(yè)用地，按照土地用途可確定為工業(yè)用地、商業(yè)用地、物流倉(cāng)儲(chǔ)用地等。

②《國(guó)土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》規(guī)定：工廠化作物栽培的附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項(xiàng)目用地規(guī)模5%以內(nèi)，但最多不超過10畝；規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖的附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項(xiàng)目用地規(guī)模7%以內(nèi)，但最多不超過15畝；水產(chǎn)養(yǎng)殖的附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項(xiàng)目用地規(guī)模7%以內(nèi)，但最多不超過10畝。

③《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號(hào)）。

④《全國(guó)土地分類》和《關(guān)于養(yǎng)殖占地如何處理的請(qǐng)示》規(guī)定：養(yǎng)殖用地屬于農(nóng)業(yè)用地，其上建造養(yǎng)殖用房不屬于改變土地用途的行為，占用基本農(nóng)田以外的耕地從事養(yǎng)殖業(yè)不再按照建設(shè)用地或者臨時(shí)用地進(jìn)行審批。應(yīng)當(dāng)充分尊重土地承包人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，只要不破壞耕地的耕作層，不破壞耕種植條件，土地承包人可以自主決定將耕地用于養(yǎng)殖業(yè)。

⑤設(shè)施農(nóng)業(yè)屬于農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以使用一般耕地，不需落實(shí)占補(bǔ)平衡。種植設(shè)施不破壞耕地耕作層的，可以使用永久基本農(nóng)田，不需補(bǔ)劃；破壞耕地耕作層，但由于位置關(guān)系難以避讓永久基本農(nóng)田的，允許使用永久基本農(nóng)田但必須補(bǔ)劃。養(yǎng)殖設(shè)施原則上不得使用永久基本農(nóng)田，涉及少量永久基本農(nóng)田確實(shí)難以避讓的，允許使用但必須補(bǔ)劃。

⑥自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部國(guó)家林草局印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號(hào)）。

⑦《自然資源部關(guān)于全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》。

⑧《關(guān)于全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》等。

⑨縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo),重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地；鄉(xiāng)村國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo),支持零星分散的鄉(xiāng)村文旅設(shè)施及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)用地。

⑩農(nóng)村建設(shè)用地須征得所在村集體2/3成員的同意。