林 超，郭彥君，焦釩栩

（1.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西 太原 030006；2.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)鄉(xiāng)村振興與土地發(fā)展研究中心，山西 太原 030006；3.西北農(nóng)林科技大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，陜西 楊凌 712100）

農(nóng)村宅基地制度是中國(guó)特色社會(huì)主義土地管理制度的重要組成部分，事關(guān)每個(gè)農(nóng)村居民的基本居住保障，一直以來(lái)發(fā)揮著“社會(huì)穩(wěn)定器”的作用[1]，因此，中央對(duì)于宅基地制度改革一貫秉承審慎態(tài)度。2015年在全國(guó)33個(gè)縣（區(qū)）開(kāi)啟“三塊地”改革試點(diǎn)，歷時(shí)5年，涌現(xiàn)出了義烏[2]、余江[3]、瀘縣[4]等明星試點(diǎn)，為宅基地改革提供了許多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。但是，由于全國(guó)各地農(nóng)村發(fā)展差異巨大，且宅基地制度自身的特殊性[5]，使得宅基地制度改革相較于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、土地征收制度改革更加困難，許多試點(diǎn)做法還存在較大爭(zhēng)議，并未能在2019年對(duì)《土地管理法》的最新修訂中有所突破。因此，2020年由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭開(kāi)啟新一輪宅基地制度改革，并將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至104個(gè)縣（區(qū)、市）和3個(gè)地級(jí)市，希望借此能夠進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，獲得改革最大公約數(shù)，探索出可復(fù)制、利修法的方案來(lái)，所以新一輪試點(diǎn)對(duì)于我國(guó)宅基地制度改革具有重要價(jià)值。但是課題組在跟蹤地方試點(diǎn)調(diào)研時(shí)卻發(fā)現(xiàn)，許多地方改革試點(diǎn)進(jìn)程緩慢，存在推動(dòng)力度不大、畏難情緒嚴(yán)重等問(wèn)題。因此，對(duì)宅基地改革試點(diǎn)推動(dòng)過(guò)程進(jìn)行研究，不僅可以進(jìn)一步豐富政策試點(diǎn)理論研究?jī)?nèi)涵，而且對(duì)于加快當(dāng)前宅基地改革試點(diǎn)工作也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

試點(diǎn)是指在一定時(shí)期內(nèi)，上級(jí)政府在特定范圍內(nèi)所進(jìn)行的具有探索與試驗(yàn)性質(zhì)的改革[6]，是我國(guó)典型和普遍的一種政策試驗(yàn)方式[7]，也是我國(guó)漸進(jìn)式改革中總結(jié)出的特色政策創(chuàng)新體制，在推動(dòng)我國(guó)政策制度創(chuàng)新中發(fā)揮著重要作用[8]。已有研究主要是從公共政策角度分析了政策試點(diǎn)的內(nèi)涵[9]、擴(kuò)散路徑[10]、政府行為邏輯[11]等，這些研究更多的是從行政部門(mén)執(zhí)行政策的角度去探討政策試點(diǎn)，對(duì)于宅基地改革試點(diǎn)研究具有重要價(jià)值。但是宅基地改革試點(diǎn)本身不僅是一類(lèi)公共政策試點(diǎn)，而且還是由上而下的強(qiáng)制性制度變遷，需要從制度改革內(nèi)容方面進(jìn)行挖掘，內(nèi)外兼顧，共同推進(jìn)，才能使宅基地制度改革試點(diǎn)取得預(yù)期效果。因此，本文在已有政策試點(diǎn)研究成果基礎(chǔ)上，從試點(diǎn)執(zhí)行與改革自身雙重視角來(lái)分析當(dāng)前部分宅基地試點(diǎn)推動(dòng)進(jìn)程緩慢的原因并提出建議，以期為宅基地制度改革試點(diǎn)提供理論指導(dǎo)和借鑒。

1 外在角度：行政部門(mén)執(zhí)行試點(diǎn)的困難

本輪宅基地制度改革試點(diǎn)自2020年3月由中央深改委批復(fù)同意后，6月中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部舉行農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)啟動(dòng)會(huì)后正式開(kāi)始，各地試點(diǎn)編制改革試點(diǎn)實(shí)施方案并報(bào)各省政府審批，然后各試點(diǎn)具體負(fù)責(zé)實(shí)施執(zhí)行。根據(jù)已有相關(guān)研究[12—14]和課題組實(shí)地調(diào)研，地方行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行政策試點(diǎn)時(shí)的困難是宅基地改革試點(diǎn)推動(dòng)進(jìn)程緩慢的重要原因。

1.1 試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)不足

試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)是保證政策試點(diǎn)順利開(kāi)展的重要影響因素。宅基地制度改革試點(diǎn)中需要大量資金，包括村莊規(guī)劃編制、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查、宅基地管理信息系統(tǒng)建設(shè)、宅基地復(fù)墾工程費(fèi)用、相關(guān)人員培訓(xùn)、媒體宣傳等費(fèi)用，特別是在宅基地有償退出時(shí)，資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低直接決定了改革效果[15]，但是中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢，地方財(cái)政實(shí)力較弱，對(duì)推動(dòng)試點(diǎn)投入有限。因此，缺少試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)是調(diào)研中地方試點(diǎn)部門(mén)普遍反映的最大問(wèn)題。相較于上一輪改革，每個(gè)省只有1個(gè)試點(diǎn)縣，這輪試點(diǎn)每個(gè)省平均有3或4個(gè)試點(diǎn)縣，財(cái)政資金無(wú)法保障。調(diào)研中，A縣、B縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)人反映，從2020年開(kāi)始接到試點(diǎn)任務(wù)以來(lái)，上級(jí)財(cái)政沒(méi)有撥付任何試點(diǎn)資金，要求試點(diǎn)具體執(zhí)行部門(mén)自行解決資金來(lái)源。（2022年，據(jù)筆者持續(xù)跟蹤了解，試點(diǎn)縣已經(jīng)獲得部分財(cái)政資助資金，但是相較于試點(diǎn)全部任務(wù)而言，資金仍偏少，因此不影響本文的論點(diǎn)。）試點(diǎn)負(fù)責(zé)人表示一個(gè)村的村莊規(guī)劃編制少則15萬(wàn)～16萬(wàn)元，多則30萬(wàn)～50萬(wàn)元，僅此規(guī)劃編制一項(xiàng)就是百萬(wàn)級(jí)花費(fèi)，縣里財(cái)政根本無(wú)法承擔(dān)，因此只能邊做邊看，挑選1～2個(gè)村進(jìn)行規(guī)劃編制。與此同時(shí)，調(diào)研中試點(diǎn)所代表的廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政實(shí)力薄弱，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難，涉及到農(nóng)村的項(xiàng)目幾乎都是依靠中央及省里的專(zhuān)項(xiàng)資金，因此對(duì)于“額外”的專(zhuān)項(xiàng)改革試點(diǎn)資金支出無(wú)力承擔(dān)，這種壓力傳導(dǎo)至具體試點(diǎn)執(zhí)行部門(mén)，就會(huì)造成試點(diǎn)觀望，試點(diǎn)縮小范圍、試點(diǎn)推動(dòng)緩慢的問(wèn)題。

1.2 試點(diǎn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)能力弱

上一輪改革是由自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)牽頭，本輪改革則是由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭開(kāi)展，因此不同的試點(diǎn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)也是造成試點(diǎn)推進(jìn)緩慢的原因。首先，部門(mén)管理職能交接不順。2018年國(guó)務(wù)院大部制改革后，將農(nóng)村宅基地審批、管理職能由自然資源部劃轉(zhuǎn)至農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，此后宅基地管理相關(guān)業(yè)務(wù)全部由農(nóng)業(yè)口負(fù)責(zé)。但是自然資源部門(mén)長(zhǎng)期管理土地資源，無(wú)論是在數(shù)據(jù)調(diào)查、信息管理建設(shè)、審批監(jiān)管、基層執(zhí)法隊(duì)伍等軟硬件配置上都比農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)具有更強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)在技術(shù)實(shí)力、人員配置等方面均存在不足，因此地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)普遍反映試點(diǎn)推動(dòng)難度大，缺少專(zhuān)業(yè)的人才隊(duì)伍、數(shù)據(jù)技術(shù)支持。其次，由宅基地管理生命周期來(lái)看，無(wú)論是從宅基地審批前的村莊規(guī)劃編制，宅基地盤(pán)活利用中涉及的土地用途調(diào)整，乃至宅基地及農(nóng)房確權(quán)后的不動(dòng)產(chǎn)登記頒證均屬于自然資源部門(mén)業(yè)務(wù)范圍。A縣試點(diǎn)反映，農(nóng)業(yè)部門(mén)看似負(fù)責(zé)宅基地管理，但前置的規(guī)劃，后續(xù)的不動(dòng)產(chǎn)登記都還屬于自然資源部門(mén)管理，農(nóng)業(yè)部門(mén)就管中間一段，能不能實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)進(jìn)度全看人家的臉色。這樣的問(wèn)題突出反映了本次試點(diǎn)的難處。再次，從部門(mén)協(xié)同配合來(lái)說(shuō)，本次改革由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)牽頭，自然資源、住建、金融等部門(mén)則屬于成員配合單位。盡管各地都成立了宅基地改革領(lǐng)導(dǎo)工作組，但由于部門(mén)條塊分割以及“一把手”重視程度差異的原因，實(shí)際中各部門(mén)在數(shù)據(jù)資料、規(guī)劃編制、指標(biāo)調(diào)整方面積極配合程度不一，都會(huì)嚴(yán)重影響到宅基地試點(diǎn)工作的推進(jìn)。

1.3 試點(diǎn)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和設(shè)置方式欠妥

雖然兩輪宅基地改革都屬于中央級(jí)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，但是2015年開(kāi)啟的“三塊地”改革試點(diǎn)是由中辦發(fā)文，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等有關(guān)法律規(guī)定。同年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，也取得了關(guān)于突破《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百八十四條、《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十七條等相關(guān)法律條款的規(guī)定。中國(guó)人民銀行會(huì)同多部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，制定了具體的試點(diǎn)做法。而本輪宅基地改革試點(diǎn)涉及宅基地及農(nóng)房盤(pán)活利用、抵押貸款等內(nèi)容卻未獲得相關(guān)法律授權(quán)。對(duì)試點(diǎn)的合法性的擔(dān)憂，以及官員自身的考核，阻礙了基層試點(diǎn)的大膽探索。此外，試點(diǎn)設(shè)置方式包括中央直接制定、中央指定與地方申報(bào)相結(jié)合、中央直接組織地方申報(bào)三種方式，也是影響試點(diǎn)效果的重要影響因素[16]。本輪宅基地制度改革試點(diǎn)屬于從上而下指派，因此，地方對(duì)于試點(diǎn)缺少動(dòng)力。調(diào)研中，A、B兩縣均反映這次試點(diǎn)均是由省廳指派，都不是由地方自主申請(qǐng)。B縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)人甚至表示，直到2020年6月份通知下來(lái)才知道自己被選作試點(diǎn)縣。因此，對(duì)于試點(diǎn)毫無(wú)頭緒，更沒(méi)有具體的想法，只能硬著頭皮試點(diǎn)。由此可見(jiàn)，本輪改革試點(diǎn)中許多縣是被動(dòng)選擇改革，對(duì)于如何規(guī)范宅基地管理，如何盤(pán)活利用宅基地，如何利用宅基地改革促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展等問(wèn)題缺少改革意識(shí)，自然也就對(duì)于試點(diǎn)沒(méi)有熱情，完全是以完成工作、交代任務(wù)的心態(tài)對(duì)待試點(diǎn)，導(dǎo)致進(jìn)程推動(dòng)較慢。

2 內(nèi)在角度：宅基地改革自身的不足

宅基地改革試點(diǎn)不僅是一項(xiàng)政府推動(dòng)的公共政策創(chuàng)新，同時(shí)也是一項(xiàng)政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷。因此，在分析試點(diǎn)過(guò)程中不僅要從行政機(jī)關(guān)執(zhí)行角度，而且也需要從宅基地制度改革自身角度去剖析。

2.1 改革戰(zhàn)略方向：只見(jiàn)鄉(xiāng)，不見(jiàn)城

農(nóng)村宅基地改革雖然是農(nóng)村土地制度改革的重要部分，但不能只在農(nóng)村談農(nóng)村，需要與城鎮(zhèn)化相銜接，要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下全方面設(shè)計(jì)[17—18]。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，A、B兩縣宅基地改革試點(diǎn)存在著“只見(jiàn)鄉(xiāng)、不見(jiàn)城”的問(wèn)題，所有的改革思路與設(shè)想都只是在圍繞農(nóng)村找出路，割裂了新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間的共融關(guān)系，缺少?gòu)某青l(xiāng)融合層面，以系統(tǒng)全局視角謀劃改革。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)情況是，許多試點(diǎn)縣自身城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力就有限，大量青壯年勞動(dòng)力外流，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，城鄉(xiāng)人均收入較低，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，根本無(wú)力反哺農(nóng)村，以城帶鄉(xiāng)。因此，如果試點(diǎn)只圍繞鄉(xiāng)村找出路，則推動(dòng)閑置宅基地盤(pán)活利用、農(nóng)房抵押貸款、有償使用、宅基地退出、資格權(quán)多種實(shí)現(xiàn)方式等內(nèi)容就顯得困難重重。因此，當(dāng)?shù)馗母锊块T(mén)陷入到改革困境中，從自身成本與收益的角度考量，就會(huì)覺(jué)得農(nóng)村宅基地改革收益太低、太慢、太不明顯，再加上政績(jī)考核等因素，對(duì)于要前期大力投入的規(guī)劃編制、信息系統(tǒng)建設(shè)等改革就不會(huì)太熱情，就會(huì)選擇性地試點(diǎn)執(zhí)行。

2.2 改革實(shí)施主體：村級(jí)集體組織無(wú)力

農(nóng)村宅基地屬于集體所有，村集體經(jīng)濟(jì)組織既是所有權(quán)主體，也是鄉(xiāng)村基層治理主體，理應(yīng)是本次改革中的主要實(shí)施者和推動(dòng)者，發(fā)揮其所有權(quán)權(quán)能和治理主體作用。但是，在調(diào)研中卻發(fā)現(xiàn)村集體組織力量薄弱、工作主動(dòng)性差、村干部怕?lián)?zé)等問(wèn)題，直接影響到改革工作推進(jìn)。（1）村民對(duì)村集體組織依附性削弱，村集體組織轉(zhuǎn)型為服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)村莊的發(fā)展規(guī)劃能力差。由于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以及農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)制度改革，使得集體不再承擔(dān)村民共同生產(chǎn)調(diào)度、剩余統(tǒng)籌分配等職能，并逐步弱化為村民服務(wù)組織以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“傳話筒”。村民只有在辦理社保、五保、征兵、戶口等事務(wù)時(shí)才對(duì)集體有需求。村集體對(duì)村民的管理約束能力有限，村民也認(rèn)為集體只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理職能在村莊的延伸，因此村干部對(duì)于村莊發(fā)展不再上心，缺乏主動(dòng)思考意識(shí)，怕?lián)?zé)，怕得罪人，只是機(jī)械地完成上級(jí)政府交代的任務(wù)，或是將村民糾紛與矛盾上移政府。在調(diào)研中，A縣里要召集某村集體召開(kāi)宅基地改革座談會(huì)，村書(shū)記才從隔壁市匆匆趕回來(lái)，何談?wù)南敕?，只是服從于政府思路，缺少主?dòng)性。B縣則是某村莊內(nèi)部有一戶家庭涉及到村民宅基地房屋繼承問(wèn)題，本屬于家庭內(nèi)部倫理問(wèn)題，但是涉及到宅基地，村支書(shū)便讓村民去縣宅改辦解決，推諉責(zé)任。（2）欠發(fā)達(dá)地區(qū)的村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)薄弱。雖然2017年全國(guó)開(kāi)展了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，但是很多地方實(shí)際上依舊還是“兩塊牌子，一套人馬”。村集體經(jīng)濟(jì)組織幾乎沒(méi)有任何收入，所有的運(yùn)營(yíng)開(kāi)銷(xiāo)全部依賴政府財(cái)政，村集體基本上是維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)而已。對(duì)于宅基地盤(pán)活利用、有償退出等改革，村干部普遍反映：一是集體沒(méi)有產(chǎn)業(yè)，退出的宅基地除了作為后備預(yù)留宅基地，沒(méi)有其他用處；二是集體無(wú)力承擔(dān)宅基地有償退出補(bǔ)償，只能依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決。由此可見(jiàn)，改革主體的組織能力不足，意愿不強(qiáng)，也影響改革工作地推進(jìn)。

2.3 改革價(jià)值導(dǎo)向：過(guò)度重視市場(chǎng)價(jià)值利用

本輪宅基地制度改革重點(diǎn)是圍繞“三權(quán)分置”，通過(guò)資格權(quán)與使用權(quán)分離，剝離宅基地的居住保障功能，進(jìn)一步放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)宅基地資產(chǎn)功能實(shí)現(xiàn)[19]。因此，許多試點(diǎn)地區(qū)導(dǎo)向以宅基地市場(chǎng)價(jià)值為改革導(dǎo)向，更多地關(guān)注宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值如何實(shí)現(xiàn)，盲目學(xué)習(xí)其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，忽視了宅基地改革所帶來(lái)的社會(huì)效應(yīng)[20]。我國(guó)農(nóng)村之間發(fā)展條件差異巨大，宅基地改革需要考慮人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源稟賦和土地管理水平等因素[21]，平衡宅基地居住保障與財(cái)產(chǎn)功能[22]，探索不同地區(qū)宅基地改革思路。比如對(duì)于宅基地有償退出，發(fā)達(dá)地區(qū)尚且費(fèi)力，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則更不現(xiàn)實(shí)。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，土地市場(chǎng)價(jià)值不高，需求不大，通過(guò)宅基地改革的重要意義應(yīng)是加強(qiáng)村民自治管理水平，改善村莊人居環(huán)境，提高存量宅基地資源的利用效率，解決歷史遺留問(wèn)題，規(guī)范今后的宅基地及建房審批管理，滿足更多村民合理的建房需求[23]。因此，不要盲目大規(guī)模推動(dòng)有償退出，這樣既增加了地方財(cái)政壓力，增加改革工作難度，而且退出后土地再利用也成為難題，如若解決不好，還會(huì)造成土地資源的“二次浪費(fèi)”，影響到宅基地改革輿論宣傳效果，降低村民參與改革的積極性。

2.4 改革試點(diǎn)策略：?jiǎn)伪贿M(jìn)難以突破

農(nóng)村土地本身就是一個(gè)整體系統(tǒng)，宅基地與農(nóng)村承包地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、公共服務(wù)與設(shè)施用地都是其中的一部分。因此，宅基地改革與其他地類(lèi)不是相互割裂的關(guān)系。比如宅基地復(fù)墾后會(huì)轉(zhuǎn)換為新的農(nóng)用地進(jìn)行承包，新增宅基地審批來(lái)源于周邊耕地。宅基地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之間也可以相互轉(zhuǎn)換。其次，宅基地改革不單單是“地”的問(wèn)題，還與人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等相關(guān)。伴隨著城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村居民住房需求不僅是需要一塊宅基地建房，而是更關(guān)注住房周邊的就業(yè)、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施。調(diào)研中，村民因?yàn)榻逃?、婚嫁等原因，跨村居住、縣城買(mǎi)房等現(xiàn)象普遍，造成了許多村宅基地閑置、宅基地隱形流轉(zhuǎn)、“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)等問(wèn)題，但是試點(diǎn)中許多地方只是單一圍繞宅基地改革進(jìn)行試點(diǎn)，缺乏與相關(guān)制度協(xié)同改革，往往造成“就宅改說(shuō)宅改”的現(xiàn)象，因此，要解決這些問(wèn)題，就不應(yīng)該只關(guān)注宅基地，而是需要與相關(guān)配套制度進(jìn)行聯(lián)動(dòng)改革。

3 關(guān)于推動(dòng)宅基地改革試點(diǎn)的對(duì)策建議

3.1 做實(shí)“一把手”負(fù)責(zé)制，協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)協(xié)同改革

由于我國(guó)行政系統(tǒng)的科層體制與干部政績(jī)考核制度，改革試點(diǎn)工作的推動(dòng)力度很大程度上取決于“一把手”領(lǐng)導(dǎo)是否重視[24]，各試點(diǎn)縣雖然文件上都成立了由縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)組成的雙領(lǐng)導(dǎo)小組，但實(shí)際工作很多是由分管農(nóng)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，使得行政資源分配與部門(mén)協(xié)調(diào)面臨許多困難。因此應(yīng)當(dāng)做實(shí)試點(diǎn)“一把手”負(fù)責(zé)制，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)宅基地改革的“注意力”，發(fā)揮由領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。由“一把手”統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源、住建、發(fā)改、財(cái)政等相關(guān)部門(mén)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)協(xié)同配合，在村莊規(guī)劃、數(shù)據(jù)調(diào)查、不動(dòng)產(chǎn)登記、建房審批、涉農(nóng)項(xiàng)目審批等方面形成改革合力，積極向上爭(zhēng)取資金、項(xiàng)目，將全縣涉農(nóng)資金、項(xiàng)目資源統(tǒng)籌調(diào)度，同時(shí)探索發(fā)行宅基地治理專(zhuān)項(xiàng)債券，破解地方改革資金困難[25]。壓實(shí)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革責(zé)任，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)干部的試點(diǎn)宣傳和政策解讀，倒逼改革任務(wù)，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，調(diào)動(dòng)基層改革創(chuàng)新動(dòng)力，發(fā)揮主動(dòng)探索精神，允許政策上的大膽試驗(yàn)，減少基層宅改工作人員的問(wèn)責(zé)包袱，從行政層面進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地改革試點(diǎn)工作。

3.2 統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化，雙輪驅(qū)動(dòng)宅基地改革

宅基地制度改革不僅是鄉(xiāng)村振興，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手，涉及到人口遷移、村莊布局、鄉(xiāng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多項(xiàng)內(nèi)容，離不開(kāi)城市經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)。因此，要通盤(pán)考慮城鄉(xiāng)發(fā)展格局，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，雙輪驅(qū)動(dòng)宅基地改革。要建立系統(tǒng)的城鄉(xiāng)空間布局體系，按照縣域—集鎮(zhèn)—村莊體系，分類(lèi)識(shí)別不同村莊發(fā)展類(lèi)型，按照城鄉(xiāng)融合型、集聚提升型、特色發(fā)展型等分類(lèi)施策，制定不同的試點(diǎn)方案[26]。對(duì)于城市近郊，有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的村莊應(yīng)該配合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，集聚人口與產(chǎn)業(yè)規(guī)模優(yōu)勢(shì)，盤(pán)活宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，積極嘗試引入社會(huì)資本參與試點(diǎn)，既減輕政府財(cái)政投入壓力，也可以有效盤(pán)活閑置宅基地資源。對(duì)于區(qū)位較差，人口大規(guī)模流出，甚至“空心化”的村莊，就要考慮村莊適度集聚，依托宅基地整治、增減掛鉤等政策，集中資源提升集聚點(diǎn)公共基礎(chǔ)設(shè)施水平，改善村莊人居環(huán)境，增加鄉(xiāng)村活力。對(duì)于具備特色文化、生態(tài)資源的村莊，則要堅(jiān)持以保護(hù)為主，防止大拆大建，打造優(yōu)質(zhì)文化旅游或特色產(chǎn)業(yè)，才能吸引周邊城市人口前來(lái)消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)宅基地資源活化。

3.3 加強(qiáng)村集體組織自治，增強(qiáng)宅基地改革內(nèi)生動(dòng)力

宅基地改革試點(diǎn)的重要參與方是村集體組織，其既是作為宅基地產(chǎn)權(quán)的所有者，也是宅基地治理的責(zé)任者。但是許多試點(diǎn)地區(qū)，村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力薄弱，組織渙散，村民自治組織有名無(wú)實(shí)，完全由政府強(qiáng)力主導(dǎo)，村干部與村民缺乏參與感，鄉(xiāng)村治理能力未能得到發(fā)揮。因此，要借宅改之際，加強(qiáng)村民自治能力建設(shè)，建設(shè)村民理事會(huì)，發(fā)動(dòng)基層村委會(huì)干部、理事會(huì)成員，壓實(shí)村集體組織所有權(quán)主體責(zé)任，向普通村民進(jìn)行廣泛深入的宣傳，讓村民理解、看到宅改所能帶來(lái)的好處。加強(qiáng)宅改績(jī)效考核與評(píng)比，定期對(duì)試點(diǎn)村進(jìn)行工作進(jìn)度考核與排比，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，壓實(shí)村一級(jí)實(shí)施主體責(zé)任，讓矛盾解決與改革智慧都更多地來(lái)源于基層，來(lái)源于村莊內(nèi)部。增加村民的參與感，村莊試點(diǎn)方案要反復(fù)與村民討論、協(xié)商，使他們?nèi)谌氲礁母镏?，參與到改革中。與此同時(shí)，要發(fā)揮村委會(huì)干部、理事會(huì)成員、黨員的先鋒模范帶頭作用，主動(dòng)承擔(dān)普通村民的思想工作，做到改革的公正、公平、公開(kāi)。

3.4 聯(lián)動(dòng)相關(guān)配套制度，推動(dòng)宅基地系統(tǒng)性改革

宅基地改革中無(wú)論是居民點(diǎn)布局、資格認(rèn)定、流轉(zhuǎn)使用都與其他地類(lèi)相關(guān)。因此，要將農(nóng)村土地所有地類(lèi)通盤(pán)考慮，宅基地改革與承包地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、增減掛鉤等涉農(nóng)涉地政策相結(jié)合，充分利用試點(diǎn)的政策利好，將宅改與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，增加集體經(jīng)濟(jì)組織自我造血能力，拓寬宅基地盤(pán)活利用市場(chǎng)，要讓宅改成為撬動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)生能力的杠桿。同時(shí)，要將土地改革與鄉(xiāng)村振興其他內(nèi)容相結(jié)合，特別是城鄉(xiāng)公共服務(wù)。宅基地改革已經(jīng)不僅是“地”的問(wèn)題，還是一個(gè)“人、地、業(yè)”的系統(tǒng)工程，必須符合人口流動(dòng)和居住需求，不僅要滿足一部分村民的基本居住保障問(wèn)題，而且還要在有條件的地區(qū)考慮另一些村民的改善性居住問(wèn)題。在縣域范圍內(nèi)推動(dòng)城鄉(xiāng)融合，協(xié)同推進(jìn)戶籍、醫(yī)療、教育、住房等相關(guān)改革，提高村民所享受的公共服務(wù)水平，縮小城鄉(xiāng)以及鄉(xiāng)村內(nèi)部不同區(qū)域之間的差距，釋放宅基地制度改革的最大紅利，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興與農(nóng)民農(nóng)村共同富裕。