黎 平 郭燕如

（景德鎮(zhèn)陶瓷大學(xué) 法學(xué)系，江西 景德鎮(zhèn) 333000）

在農(nóng)村土地制度改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略雙重背景下，鄉(xiāng)村民宿得到快速發(fā)展，這不僅增加了農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入，而且也推進(jìn)了農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，有助于鄉(xiāng)村振興。筆者以宅基地上的鄉(xiāng)村民宿作為研究主題，結(jié)合新一輪宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐情況，梳理利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村民宿的試點(diǎn)地區(qū)所存在的問題，并提出鄉(xiāng)村民宿發(fā)展困境破解之道，以期對鄉(xiāng)村民宿發(fā)展有所助益，促進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革和鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

一、宅基地上發(fā)展鄉(xiāng)村民宿的困境

在改革試點(diǎn)地區(qū)，因有關(guān)法律暫時(shí)調(diào)整實(shí)施，使試點(diǎn)地區(qū)獲得不按照現(xiàn)行法律執(zhí)行的機(jī)會(huì)和空間，能夠突破現(xiàn)有法律規(guī)定，探索不同鄉(xiāng)村民宿發(fā)展模式；在非試點(diǎn)地區(qū)，雖仍需遵守現(xiàn)行法律規(guī)定，但在國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村民宿也逐步發(fā)展起來。在利用宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村民宿過程中，也逐漸暴露出一些阻礙鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的問題，如鄉(xiāng)村民宿的經(jīng)營合法性存在爭議、鄉(xiāng)村民宿租賃雙方對宅基地及其地上房屋權(quán)屬不明、宅基地抵押貸款糾紛案件不斷增多等等，只有理清問題的根本原因，才能為鄉(xiāng)村民宿發(fā)展困境指明出路。

（一）宅基地收益權(quán)能的缺失

目前，我國有關(guān)農(nóng)村宅基地的法律規(guī)定有《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）與《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）兩部?！睹穹ǖ洹返?62條規(guī)定了宅基地具有占有和使用兩項(xiàng)權(quán)能，且土地用途為建造住宅及其附屬設(shè)施；第323條規(guī)定了用益物權(quán)人享有占有、使用和收益三項(xiàng)權(quán)能。①宅基地使用權(quán)雖然在體系上定位于用益物權(quán)編之下，但卻是一種權(quán)能不完整的用益物權(quán)，即宅基地使用權(quán)人對宅基地?zé)o收益權(quán)利[1]。同時(shí)，宅基地的用途也被嚴(yán)格限制于建造農(nóng)村住宅及其附屬設(shè)施，也表明了宅基地不能用于經(jīng)營性用途[2]。宅基地所有權(quán)權(quán)能缺失，表面上看是宅基地所有權(quán)的處分權(quán)能受限，但實(shí)則是宅基地及其地上權(quán)利的收益權(quán)能闕如[3]。對于宅基地上的鄉(xiāng)村民宿，農(nóng)戶利用宅基地及其地上房屋進(jìn)行自營、出租或者以合作等方式經(jīng)營民宿時(shí)，涉及宅基地的使用與收益問題，但針對這些問題，《民法典》預(yù)留了立法空間，交由其他法律規(guī)范補(bǔ)全調(diào)整。

我國實(shí)行土地用途管制制度，將土地用途分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中建設(shè)用地可分為國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體所有建設(shè)用地，后者包括宅基地、公益設(shè)施用地、公共事業(yè)用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地，其中宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地可用于鄉(xiāng)村民宿建設(shè)用地。在符合法定條件下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可用于經(jīng)營鄉(xiāng)村民宿用途，而宅基地因福利性和社會(huì)保障性，使得法律對宅基地的用途和權(quán)利行使多傾向于保守性與限制性規(guī)定，如宅基地使用權(quán)不得抵押、禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地等，且受制于“房地一體”原則，宅基地上的房屋也無法抵押。2019年新修訂的《土地管理法》雖刪去了有關(guān)農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的表述，但并未明確宅基地使用權(quán)可以用于經(jīng)營性非農(nóng)業(yè)建設(shè)[4]；同時(shí)，針對宅基地相關(guān)法律規(guī)定的第62條，對宅基地使用權(quán)的行使與轉(zhuǎn)讓等問題仍未有明確指向及規(guī)定，即《民法典》第363條預(yù)留的宅基地使用權(quán)立法空間，在《土地管理法》中未得到填補(bǔ)②。

2015年，全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院在試點(diǎn)行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律。2020年新一輪農(nóng)村宅基地制度改革賦予了試點(diǎn)地區(qū)實(shí)現(xiàn)宅基地收益權(quán)能的機(jī)會(huì)和空間，如《晉江市規(guī)范農(nóng)村宅基地審批建設(shè)管理規(guī)定》在總則中規(guī)定“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”。意味著若試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定宅基地具有收益權(quán)能，則在利用宅基地經(jīng)營鄉(xiāng)村民宿時(shí)，其行為便具有了合法性基礎(chǔ)，但對于未入選改革試點(diǎn)的農(nóng)村地區(qū)，尚需遵守現(xiàn)行法律以及國家政策文件有關(guān)規(guī)定。宅基地收益權(quán)能雖未能在法律層面上得到確認(rèn)，但在國家發(fā)布的政策文件中則得到了肯定，如2018年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》與2019年《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》中提出，鼓勵(lì)利用閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)③。國家政策文件中指明了農(nóng)戶能夠利用閑置宅基地和閑置住宅進(jìn)行民宿經(jīng)營等盈利性活動(dòng)，但根據(jù)法律效力位階，國家政策不具有與法律同等的效力，宅基地收益權(quán)能在法律層面上的缺失，使得民宿經(jīng)營主體在利用宅基地及其地上房屋進(jìn)行民宿經(jīng)營活動(dòng)時(shí)，其經(jīng)營合法性仍有待商榷。

（二）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后歸屬不明

2020年新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)，圍繞宅基地“三權(quán)分置”，試點(diǎn)地區(qū)積極探索放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的途徑和方式，宅基地從傳統(tǒng)的“二權(quán)分置”向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)化，在保障農(nóng)戶享有資格權(quán)，不因流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)而失去宅基地及其地上房屋前提下，探索逐步擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，以激活宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能。同時(shí)，在國家政策鼓勵(lì)推動(dòng)下，許多試點(diǎn)地區(qū)依托自身地理優(yōu)勢以及自然人文景觀特色，利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村民宿。筆者選取了農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)中具有典型性和代表性的云南省大理市和福建省晉江市作為研究對象，分析兩個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在改革中利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村民宿時(shí)，有關(guān)宅基地使用權(quán)歸屬規(guī)定及其存在問題。

云南省大理市作為試點(diǎn)地區(qū)中為數(shù)不多的民族旅游地區(qū)之一，具有較大的民宿發(fā)展市場，但也是宅基地使用權(quán)歸屬糾紛最多的地區(qū)之一。大理市鄉(xiāng)村民宿的經(jīng)營主體大多為外來人員，其能夠進(jìn)行民宿經(jīng)營的途徑主要有三種：一是通過“隱形流轉(zhuǎn)”取得宅基地使用權(quán)及其地上房屋所有權(quán)；二是與農(nóng)戶簽訂房屋租賃合同；三是與其他外來人員以轉(zhuǎn)租方式簽訂房屋租賃合同。第一種方式因“隱形流轉(zhuǎn)”違法無效而存在宅基地使用權(quán)屬不明問題。后兩種通過租賃進(jìn)行民宿經(jīng)營的方式，宅基地使用權(quán)歸屬問題較為嚴(yán)重。根據(jù)“房地一體”原則，承租人在取得農(nóng)房使用權(quán)時(shí)，也相應(yīng)取得農(nóng)房所占有面積的土地使用權(quán)，即在農(nóng)房租賃期間，承租人享有宅基地及其地上房屋的使用權(quán)，此時(shí)宅基地使用權(quán)與成員身份資格脫離，形成大理市宅基地“三權(quán)分置”模式雛形[5]。在宅基地制度改革中，大理市制定了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定實(shí)施方案》以及在有條件的地區(qū)推行農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證和宅基地使用權(quán)證“兩證合一”，也使得這種模式在大理市內(nèi)逐漸成為主流。在實(shí)際中還存在另一種“房地分離”的做法，承租人在租賃農(nóng)房時(shí)僅享有農(nóng)房使用權(quán)，宅基地使用權(quán)仍由原權(quán)利人享有，此時(shí)宅基地農(nóng)房租賃中的權(quán)利劃分仍為傳統(tǒng)的“二權(quán)分置”。大理市在改革中雖規(guī)定宅基地使用權(quán)可跨本村集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)，且發(fā)布了《大理市民宿客棧管理辦法》，要求鄉(xiāng)村民宿的經(jīng)營主體需具有合法的土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)或者使用權(quán)④，但在民宿租賃中，承租人享有的是宅基地及其地上房屋使用權(quán)，抑或僅享有房屋使用權(quán)，仍存在權(quán)屬界定模糊問題。

福建省晉江市的鄉(xiāng)村民宿發(fā)展模式不同于大理市，大理市因其旅游業(yè)發(fā)展較早，鄉(xiāng)村民宿先是由個(gè)體自主改造進(jìn)行經(jīng)營，后逐漸發(fā)展形成民宿集聚區(qū)。晉江市鄉(xiāng)村民宿則是在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村土地制度改革背景下發(fā)展起來，使得其發(fā)展模式具有較為濃厚的改革色彩。晉江市宅基地上鄉(xiāng)村民宿發(fā)展模式主要圍繞宅基地“三權(quán)分置”進(jìn)行探索，有個(gè)體自營和政府主導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營等鄉(xiāng)村民宿發(fā)展模式，具體可分為三種：一是農(nóng)戶利用自有住宅進(jìn)行經(jīng)營；二是農(nóng)戶出租給他人經(jīng)營；三是由政府或文旅集團(tuán)出資對農(nóng)民宅基地和房屋進(jìn)行統(tǒng)一改造發(fā)展民宿或者出租給專業(yè)運(yùn)營公司進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營。第一種農(nóng)戶自營模式因沒有涉及第三方主體，宅基地使用權(quán)仍由農(nóng)戶享有。第二種租賃經(jīng)營模式，《晉江市農(nóng)村宅基地與村民住宅建設(shè)管理暫行規(guī)定》中規(guī)定，在符合一定條件下，宅基地使用權(quán)可以在市行政區(qū)域范圍內(nèi)以轉(zhuǎn)讓、出租、置換等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，且可以依法辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記。晉江市的農(nóng)房租賃遵循“房地一體”原則，承租人租賃農(nóng)房時(shí)取得宅基地及其地上房屋使用權(quán)且可進(jìn)行登記⑤；另外，晉江市出臺(tái)了《晉江市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定指導(dǎo)意見》，保障了農(nóng)戶不會(huì)因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而失去村集體成員資格⑥。但對于晉江市外的承租人，在現(xiàn)有規(guī)定下，其租賃農(nóng)房時(shí)僅能取得宅基地上農(nóng)房使用權(quán)。第三種政府主導(dǎo)模式，晉江市明確規(guī)定不改變宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，即這兩項(xiàng)權(quán)利仍由農(nóng)戶享有，意味著第三方在利用宅基地經(jīng)營鄉(xiāng)村民宿時(shí)，僅取得宅基地上房屋使用權(quán)，此時(shí)民宿租賃模式為“房地分離”。

以上兩個(gè)試點(diǎn)地區(qū)有關(guān)宅基地上鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營的租賃模式中，均存在著鄉(xiāng)村民宿的宅基地使用權(quán)歸屬較混亂問題。在“房地一體”與“房地分離”兩種做法同時(shí)并存下，一部分民宿經(jīng)營主體根據(jù)“房地一體”原則，在租賃民宿時(shí)取得宅基地使用權(quán)和農(nóng)房使用權(quán)，另一部分民宿經(jīng)營主體在租賃民宿時(shí)只取得農(nóng)房使用權(quán)，宅基地使用權(quán)主體不發(fā)生改變，此時(shí)“房地分離”。因宅基地使用權(quán)屬于物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，若民宿承租人在租賃期間能取得宅基地使用權(quán)，則可通過登記程序?qū)顾说那謾?quán)行為，從而保障自身合法權(quán)益；而不享有宅基地使用權(quán)的承租人，因租賃雙方的權(quán)利義務(wù)只由合同約束，其享有的房屋使用權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。而物權(quán)與債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利在法律上具有不同法律效力和救濟(jì)程序，當(dāng)其合法權(quán)利受到侵犯時(shí)，只能根據(jù)合同違約等規(guī)定請求對方賠償損失等，而不具有物權(quán)上對抗他人的權(quán)利。鄉(xiāng)村民宿的宅基地使用權(quán)歸屬不明不僅使權(quán)利歸屬處于一種混亂無序的狀態(tài)，而且也不利于民宿租賃雙方當(dāng)事人的權(quán)益保障。

（三）宅基地使用權(quán)抵押受限

宅基地作為國家對農(nóng)民的一項(xiàng)社會(huì)保障福利，具有維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的作用，國家對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制的主要目的在于保障農(nóng)民有居可住，為此限制了宅基地及其地上房屋財(cái)產(chǎn)功能的發(fā)揮。在農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的情況下，宅基地的財(cái)產(chǎn)功能越來越凸顯，農(nóng)民逐漸認(rèn)識(shí)到宅基地及其地上房屋是重要資產(chǎn)[6]，對于享有宅基地使用權(quán)及其地上房屋所有權(quán)的農(nóng)戶，當(dāng)其在已保障自身有居可住前提下，若想要將房屋進(jìn)行抵押，卻會(huì)受制于“房地一體”原則，而無法發(fā)揮房屋的財(cái)產(chǎn)性功能。

在農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作開展過程中，因暫時(shí)調(diào)整實(shí)施集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等規(guī)定，許多試點(diǎn)地區(qū)開始探索宅基地使用權(quán)抵押方法。2015年至2018年4年期間，33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)共辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗、111億元⑦。2020年，新一輪宅基地制度改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)，其中探索宅基地使用權(quán)抵押已成為一些試點(diǎn)地區(qū)的重點(diǎn)工作內(nèi)容，如作為晉江市宅基地制度改革示范區(qū)之一的東山村進(jìn)行宅基地及農(nóng)房抵押新模式探索，通過“批量授信、逐宗放款”，東山村委會(huì)與晉江市農(nóng)商銀行進(jìn)行授信簽約，取得了1億元授信金額[7]。試點(diǎn)地區(qū)因農(nóng)村土地制度改革而取得突破現(xiàn)行法律規(guī)定禁止宅基地使用權(quán)抵押的機(jī)會(huì)，這雖然能夠極大地激活土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)閑置宅基地和閑置住宅的盤活，但對于未入選改革試點(diǎn)名單的農(nóng)村地區(qū)，尚不能實(shí)現(xiàn)閑置宅基地和閑置住宅的盤活。

目前，我國雖在法律層面上禁止宅基地使用權(quán)抵押的規(guī)定未做修訂，但在國家發(fā)布的政策文件中，宅基地使用權(quán)抵押已不再是絕對禁止事項(xiàng)，如國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》的通知中提出，“引導(dǎo)縣級土地儲(chǔ)備公司和融資平臺(tái)公司參與相關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)及抵押”。⑧另外，在非試點(diǎn)農(nóng)村地區(qū)也開始出現(xiàn)探索宅基地使用權(quán)抵押貸款實(shí)現(xiàn)路徑的做法，如臨沂市文化和旅游局等14部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)旅游民宿高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》中提出，“穩(wěn)慎探索宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，積極探索利用農(nóng)戶聯(lián)?；ケ５榷喾N抵質(zhì)押貸款手段提供旅游民宿定制信貸服務(wù)”。⑨但對于未入選改革試點(diǎn)名單的農(nóng)村地區(qū)，其農(nóng)房抵押行為會(huì)因無合法權(quán)利來源而不具有正當(dāng)性，即在出現(xiàn)糾紛時(shí)，法官僅能依據(jù)現(xiàn)行法律相關(guān)規(guī)定，認(rèn)定雙方當(dāng)事人宅基地抵押合同無效。如中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司重慶巫山支行與段紅燕秦清洪借款合同糾紛案⑩，原告主張對被告位于重慶市巫山縣巫峽鎮(zhèn)青山村的土地房屋享有抵押權(quán)和優(yōu)先受償權(quán)。法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國擔(dān)保法》第37條以及《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）第184條規(guī)定，集體所有的宅基地使用權(quán)原則上不得抵押，但結(jié)合2015年全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，雖然涉案《重慶市房地產(chǎn)抵押合同》簽訂時(shí)間在暫時(shí)調(diào)整法律施行期間，但在“農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣（市、區(qū)）名單”中，重慶市僅有江津區(qū)、開縣、酉陽土家族苗族自治縣能夠進(jìn)行農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，涉案抵押財(cái)產(chǎn)在巫山縣行政區(qū)域內(nèi)，未在所附名單試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域內(nèi)。因此，法院以抵押合同違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定為由，認(rèn)定抵押合同無效，判決駁回農(nóng)行巫山分行就抵押物優(yōu)先受償?shù)脑V訟請求。

對于宅基地上的鄉(xiāng)村民宿，同樣也受限于禁止宅基地使用權(quán)抵押的這一法律條款，意味著改革試點(diǎn)地區(qū)之外的鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營主體因不具有農(nóng)房抵押貸款的正當(dāng)性權(quán)源，而無法激活宅基地及其地上房屋的財(cái)產(chǎn)性功能進(jìn)行抵押貸款，使得鄉(xiāng)村民宿發(fā)展所存在的融資難困境少了可行的解決之道。

二、宅基地上發(fā)展鄉(xiāng)村民宿的出路

宅基地上鄉(xiāng)村民宿發(fā)展所面臨的困境，既是鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的基礎(chǔ)性問題，也是農(nóng)村宅基地制度改革與鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的關(guān)鍵性問題。通過梳理鄉(xiāng)村民宿發(fā)展中存在的問題，可知鄉(xiāng)村民宿發(fā)展所遇困境的根本原因在于農(nóng)村宅基地制度，如法律未規(guī)定宅基地具有收益權(quán)能，導(dǎo)致鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營的合法性存在爭議等問題。針對宅基地上鄉(xiāng)村民宿發(fā)展困境背后所涉及的農(nóng)村土地制度問題，筆者提出相應(yīng)的建議對策，以期從根本上解決宅基地上鄉(xiāng)村民宿發(fā)展存在的問題。

（一）賦予宅基地完整權(quán)能

法律規(guī)定宅基地具有占有和使用權(quán)能，其設(shè)立初衷是為了保證農(nóng)民占有宅基地，能夠利用土地建造住宅，進(jìn)而保障農(nóng)民居住。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家以及社會(huì)主體逐漸意識(shí)到要激活宅基地在居住保障功能外的財(cái)產(chǎn)功能。早在《民法典》頒布前，國家發(fā)布的政策文件中已開始探索宅基地收益權(quán)能的實(shí)現(xiàn)路徑。如2015年國務(wù)院發(fā)布“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見提出，允許試點(diǎn)地區(qū)宅基地和農(nóng)房一并抵押。在農(nóng)村土地制度改革以及宅基地相關(guān)法律修訂和編纂前，國家已通過有關(guān)鄉(xiāng)村改革發(fā)展政策文件，賦予了宅基地收益權(quán)能。雖然國家政策文件明確了宅基地具備收益權(quán)能，但立法者在編纂《民法典》物權(quán)編時(shí)，卻未變動(dòng)《物權(quán)法》關(guān)于宅基地使用權(quán)之規(guī)定，即依舊未賦予宅基地收益權(quán)能。

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，宅基地作為農(nóng)村土地改革“三塊地”的最后一塊，關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。對于農(nóng)村宅基地制度改革，需要通過大量的改革實(shí)踐，形成較成熟的經(jīng)驗(yàn)制度后才能進(jìn)行立法規(guī)范。有學(xué)者指出，將收益權(quán)能寫入宅基地使用權(quán)條文內(nèi)容中，既反映宅基地制度的改革成果，也為下一步的改革留下制度空間[8]。《民法典》第363條為宅基地使用權(quán)的行使預(yù)留了立法空間，即可通過《土地管理法》以及其他法律對宅基地使用權(quán)具體行使細(xì)則進(jìn)行規(guī)定。今年距2015年農(nóng)村土地制度改革已過去了7年，距新一輪農(nóng)村宅基地制度改革也有近2年時(shí)間，各試點(diǎn)地區(qū)也在改革過程中通過各種途徑和方式放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)；同時(shí)，宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能已經(jīng)黨中央、國務(wù)院和各地方政府所確認(rèn)，在國家政策以及地方性法律法規(guī)中已得到明確肯定，宅基地使用權(quán)具有收益權(quán)能已經(jīng)成為默認(rèn)的事實(shí)。因此，將宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能寫入法律的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。在法律層面上賦予宅基地收益權(quán)能，不僅使宅基地上的鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營合法性有了法律依據(jù)，而且也是對各地方政府的積極回應(yīng)，有助于推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革。

（二）明晰宅基地使用權(quán)歸屬

宅基地使用權(quán)歸屬問題主要依照“房地一體”原則，使宅基地使用權(quán)及其地上房屋無法分離，農(nóng)民因其具有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而獲得宅基地使用權(quán)，但宅基地使用權(quán)的使用、轉(zhuǎn)讓又受制于法律規(guī)定?！睹穹ǖ洹穼φ厥褂脵?quán)人并未作出明確規(guī)定，意味著宅基地使用權(quán)的享有主體既可以是農(nóng)村居民，也可以是城鎮(zhèn)居民以及法人組織等。農(nóng)民因其身份屬性可以依法無償享有宅基地使用權(quán)，但權(quán)利主體的身份性并不意味著權(quán)利本身也具有身份性，宅基地使用權(quán)是權(quán)利主體具有身份性但其本身無身份性限制的權(quán)利[9]，也即宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體范圍并不限制于農(nóng)民，這也是宅基地使用權(quán)歸屬出現(xiàn)爭議的前提。當(dāng)承租人租賃農(nóng)房經(jīng)營民宿時(shí)，會(huì)面臨在租賃農(nóng)房時(shí)是否也包含租賃了宅基地使用權(quán)的問題，具體細(xì)化為租賃費(fèi)用是否包含宅基地使用費(fèi)以及宅基地使用權(quán)在租賃期間的歸屬問題。2019年《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》提出，“城鎮(zhèn)居民、工商資本等租賃農(nóng)房居住或開展經(jīng)營的，要嚴(yán)格遵守合同法的規(guī)定，租賃合同的期限不得超過二十年”。這雖表明了非村集體成員租賃農(nóng)房具有正當(dāng)性，但合同編并未就土地使用權(quán)租賃權(quán)屬作出規(guī)定說明，即農(nóng)房租賃時(shí)宅基地使用權(quán)歸屬問題無法在法律中找到答案。

新一輪宅基地制度改革工作主要圍繞宅基地“三權(quán)分置”展開，宅基地所有權(quán)以及使用權(quán)已被我國法律所明確肯定，但資格權(quán)因改革經(jīng)驗(yàn)制度未成熟，目前尚未被立法所確認(rèn)。在改革實(shí)踐中，針對宅地基“三權(quán)分置”的做法主要有兩種：一是在宅基地使用權(quán)上創(chuàng)設(shè)宅基地租賃使用權(quán)；二是引入宅基地資格權(quán)。第一種實(shí)踐模式的典型代表地區(qū)為北京市。北京市在遵守現(xiàn)有法律規(guī)定下，在宅基地使用權(quán)之上創(chuàng)設(shè)了宅基地租賃使用權(quán)，此時(shí)宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、租賃使用權(quán)的權(quán)利主體分別為村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、第三人。第三人通過租賃農(nóng)房而取得宅基地租賃使用權(quán)和房屋使用權(quán)。第二種實(shí)踐模式主要是在浙江義烏、安徽旌德以及貴州湄潭等改革試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行，引入宅基地資格權(quán)后，宅基地所有權(quán)歸屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地資格權(quán)歸屬于農(nóng)戶，宅基地使用權(quán)歸屬于農(nóng)戶或者第三人。同時(shí)，由各地方政府為各權(quán)利主體頒發(fā)權(quán)利證書。此種模式下，宅基地使用權(quán)與村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份脫離，農(nóng)戶享有獨(dú)立的宅基地資格權(quán)，宅基地使用權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶在不享有宅基地使用權(quán)期間，可以依據(jù)其享有的宅基地資格權(quán)，獲得分配集體利益的機(jī)會(huì)以及參與集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部事務(wù)的管理等權(quán)利[10]?？梢园l(fā)現(xiàn)，宅基地資格權(quán)不僅是一項(xiàng)成員權(quán)，而且也是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)[11]。

對于以上兩種模式，均有各自存在的正當(dāng)性，但筆者認(rèn)為引入宅基地資格權(quán)模式對明晰鄉(xiāng)村民宿的宅基地使用權(quán)歸屬更具有參考借鑒價(jià)值。在設(shè)立宅基地租賃使用權(quán)模式中，雖然宅基地租賃使用權(quán)人不受身份限制，也能使其租賃行為具有正當(dāng)?shù)臋?quán)利來源，但設(shè)立宅基地租賃使用權(quán)本質(zhì)上背離了“房地一體”原則。此制度下，農(nóng)房承租人取得的是宅基地上房屋的使用權(quán)以及新創(chuàng)設(shè)的宅基地租賃使用權(quán)，這使得宅基地使用權(quán)被架空于兩者之間，房和地發(fā)生了分離，不符合我國現(xiàn)有的“房隨地走，地隨房走”法律規(guī)定；另外，創(chuàng)設(shè)宅基地租賃使用權(quán)，不僅會(huì)使《民法典》現(xiàn)有體系出現(xiàn)錯(cuò)亂，而且會(huì)導(dǎo)致《民法典》中有關(guān)宅基地使用權(quán)以及房地抵押原則相關(guān)規(guī)定失去其現(xiàn)有含義。引入宅基地資格權(quán)模式則可以避免上述問題，且能有效解決宅基地使用權(quán)歸屬不明問題。當(dāng)農(nóng)戶出租房屋時(shí)，依照“房地一體”原則，此時(shí)宅基地使用權(quán)也隨之出租，農(nóng)戶在宅基地及其地上農(nóng)房租賃期間不享有宅基地及其地上農(nóng)房使用權(quán)，但能收取一定宅基地使用費(fèi)，且農(nóng)戶基于資格權(quán)，仍可以享受村集體相關(guān)權(quán)益的分配和參與管理村務(wù)。宅基地權(quán)歸屬困境之根本原因在于農(nóng)民可能會(huì)失去基于身份屬性而取得的宅基地使用權(quán)，而宅基地資格權(quán)正是確認(rèn)農(nóng)民具有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的權(quán)利，其將農(nóng)民居住保障功能從原使用權(quán)中剝離出來，使宅基地使用權(quán)成為流轉(zhuǎn)無礙的用益物權(quán)或稱財(cái)產(chǎn)性權(quán)利[12]，此時(shí)享有資格權(quán)的農(nóng)民得以充分發(fā)揮宅基地的財(cái)產(chǎn)性功能。作為固有權(quán)利的宅基地資格權(quán)，不僅能夠保障農(nóng)戶不會(huì)因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而有失去土地的風(fēng)險(xiǎn)，而且他人在取得宅基地使用權(quán)時(shí)，可通過《民法典》中宅基地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定維護(hù)其私權(quán)，不會(huì)導(dǎo)致《民法典》體系的變更，也能歸正《民法典》對私權(quán)關(guān)系規(guī)制之本來面目[13]。

（三）探索宅基地使用權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)路徑

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，利用農(nóng)村閑置宅基地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)交叉融合，是推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要組成部分。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開土地資源與資金支持，但因我國現(xiàn)行法律限制宅基地使用權(quán)抵押，使得宅基地這塊“沉睡資產(chǎn)”無法得到喚醒?；诠舱呖剂?，限制宅基地使用權(quán)抵押具有其正當(dāng)性，能夠在一定程度上保障農(nóng)民有安身立命之地，但宅基地的福利性，并不能否定宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性[14]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)村生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民對宅基地功能需求已經(jīng)從單一的居住保障逐步向宅基地的多元復(fù)合功能轉(zhuǎn)化，宅基地上的鄉(xiāng)村民宿正是探索宅基地多元復(fù)合功能的路徑之一，而允許宅基地使用權(quán)抵押有助于宅基地上鄉(xiāng)村民宿發(fā)展，激活宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，增強(qiáng)農(nóng)戶融資能力和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長。對于宅基地上鄉(xiāng)村民宿的經(jīng)營主體來說，宅基地使用權(quán)抵押的貸款不僅能緩解其所面臨的融資難困境，而且通過生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)又能增加其收入，進(jìn)而帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前我國宅基地使用權(quán)抵押仍處于探索階段，因此在未形成成熟的經(jīng)驗(yàn)制度之前，不能急于將允許宅基地使用權(quán)抵押上升至國家立法層面，但基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景以及破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展資金困境的現(xiàn)實(shí)需要，有必要建立相應(yīng)的宅基地使用權(quán)抵押管理辦法和實(shí)施細(xì)則。

首先，賦予宅基地使用權(quán)抵押行為以正當(dāng)性，這是宅基地使用權(quán)抵押的基礎(chǔ)前提。我國現(xiàn)行法律明確禁止宅基地使用權(quán)抵押，因此，要進(jìn)行宅基地使用權(quán)抵押必須先賦予抵押行為正當(dāng)權(quán)源，使宅基地使用權(quán)人的抵押行為具有正當(dāng)性。正如前述中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司重慶巫山支行與段紅燕秦清洪借款合同糾紛案中，法官除了依據(jù)法律外，還參考了國家相關(guān)政策文件才作出最終判決，意味著在法律禁止情況下，若有中央相關(guān)政策文件，也可作為確認(rèn)宅基地使用權(quán)抵押行為具有正當(dāng)性的權(quán)利來源。2015年國務(wù)院發(fā)布“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見提出，穩(wěn)妥有序開展“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，對試點(diǎn)涉及突破相關(guān)法律條款由國務(wù)院按程序提請全國人大常委會(huì)授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。據(jù)此，試點(diǎn)地區(qū)的宅基地使用權(quán)人在抵押宅基地使用權(quán)及其地上房屋時(shí)，其行為因具有正當(dāng)性來源而能夠被認(rèn)可，即使出現(xiàn)農(nóng)房抵押貸款糾紛，法院也不會(huì)僅依據(jù)法律就認(rèn)定以宅基地使用權(quán)作為抵押標(biāo)的的抵押行為無效。因此，現(xiàn)階段我國若要在試點(diǎn)地區(qū)以外的農(nóng)村地區(qū)開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押工作，同樣也需要黨中央、國務(wù)院發(fā)布有關(guān)文件，賦予抵押宅基地及其地上房屋行為以正當(dāng)性權(quán)源。法律政策的正當(dāng)性權(quán)源基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得以有序進(jìn)行的合法前提，而鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營主體作為市場經(jīng)濟(jì)體系下的參與者、活動(dòng)者，對于農(nóng)房抵押貸款的正當(dāng)性資格的取得，不僅能夠有效激活宅基地潛在的財(cái)產(chǎn)屬性，拓寬農(nóng)村居民可得利益收入的來源與渠道，而且有助于鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)的有效發(fā)展，在一定程度上推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興的持續(xù)發(fā)展。

其次，做好農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作，遵守“房地一體”原則。產(chǎn)權(quán)明晰是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押貸款工作能夠有序展開的必要條件，“房地一體”是進(jìn)行農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押時(shí)的必守原則。在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押試點(diǎn)地區(qū)中，有“房地一體”與“房地分離”兩種農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押貸款模式，前者如《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》規(guī)定，以農(nóng)村居民房屋作抵押的，其所占用的農(nóng)村土地使用權(quán)一并抵押，且農(nóng)村居民房屋的抵押物價(jià)值評估包括所抵押的房屋及其占有的土地。后者如《成都市農(nóng)村房屋抵押融資管理辦法（試行）》規(guī)定，抵押人辦理農(nóng)村房屋抵押應(yīng)具有合法取得的《集體土地使用證》和《房屋所有權(quán)證》，且集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)與房屋一并抵押。雖然“房地分離”的抵押貸款模式具有可參考價(jià)值，但因?yàn)樵诘盅簷?quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，各地?zé)o一例外地采取了“房地一致”原則，就農(nóng)民房屋所有權(quán)及其占用范圍的土地使用權(quán)（不管具體名稱如何）一起變價(jià)，金融機(jī)構(gòu)就變價(jià)款優(yōu)先受償[15]。因此，就兩種模式而言，遵守“房地一體”原則既符合法律和改革政策有關(guān)規(guī)定，又與抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式同于一體，能夠避免前后做法矛盾。對于宅基地上的鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營主體來說，進(jìn)行農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作，明晰農(nóng)房產(chǎn)權(quán)，不僅是其利用農(nóng)房抵押貸款的必要條件，而且也是鄉(xiāng)村民宿能夠穩(wěn)定長遠(yuǎn)經(jīng)營的重要保障。

最后，建立抵押物處置以及抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。因宅基地涉及的主體和權(quán)利的特殊性，金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押前，會(huì)擔(dān)心抵押權(quán)無法實(shí)現(xiàn)，從而打擊其參與試點(diǎn)工作的積極性。通過建立抵押物處置機(jī)制，允許金融機(jī)構(gòu)在抵押人無法償還到期債務(wù)時(shí)，能夠依法采取多種方式處置抵押物，從而提高金融機(jī)構(gòu)參與積極性。另外，由政府建立抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)抵押貸款損失進(jìn)行補(bǔ)償，也可提高金融機(jī)構(gòu)參與熱情。如《成都市農(nóng)村房屋抵押融資管理辦法（試行）》規(guī)定，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金，在實(shí)現(xiàn)債權(quán)時(shí)可由農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金收購。《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》規(guī)定，由市、縣兩級財(cái)政出資設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，對經(jīng)辦銀行因發(fā)放農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款等業(yè)務(wù)產(chǎn)生的損失進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償比例為35%，其中市級承擔(dān)20%、縣級承擔(dān)15%。通過建立抵押物處置以及抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，可以提高金融機(jī)構(gòu)參與的積極性，推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押試點(diǎn)工作，為鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營主體進(jìn)行抵押貸款提供良好的交易環(huán)境和制度保障。

結(jié)語

宅基地上的鄉(xiāng)村民宿發(fā)展所遇困境與現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度存在的問題具有較大重疊性，正如宅基地收益權(quán)能的缺失是宅基地上鄉(xiāng)村民宿的經(jīng)營合法性存在爭議的根本原因，鄉(xiāng)村民宿宅基地使用權(quán)歸屬不一是因在改革中存在不同的宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐模式，而農(nóng)村宅基地制度改革中探索宅基地使用權(quán)抵押貸款則能為鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營主體融資難困境送來化解春風(fēng)。走出鄉(xiāng)村民宿發(fā)展困境，應(yīng)抓住試點(diǎn)地區(qū)調(diào)整實(shí)施現(xiàn)行法律的時(shí)間窗口，賦予宅基地完整權(quán)能，明晰鄉(xiāng)村民宿租賃雙方對宅基地及其地上房屋權(quán)屬關(guān)系，探索宅基地使用權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)路徑，以促進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，助力鄉(xiāng)村振興。

注釋：

①參見《中華人民共和國民法典》第362條：宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。第323條：用益物權(quán)人對他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。

②參見《中華人民共和國土地管理法》第62條的內(nèi)容和《中華人民共和國民法典》第363條：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定。

③參見《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》中農(nóng)發(fā)〔2019〕11號中第5點(diǎn)內(nèi)容；參見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（2018年1月2日）中第3條第（三）項(xiàng)。

④參見《大理市民宿客棧管理辦法》大市政規(guī)〔2021〕5號第12條第（三）項(xiàng)。

⑤參見《晉江市農(nóng)村宅基地與村民住宅建設(shè)管理暫行規(guī)定》第10、19條。

⑥參見《晉江市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定指導(dǎo)意見》晉委〔2016〕4號。

⑦參見《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》。

⑧參見《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》發(fā)改規(guī)劃〔2020〕532號第五點(diǎn)第（二十三）。

⑨參見《關(guān)于促進(jìn)旅游民宿高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》臨文旅發(fā)〔2020〕7號。

⑩參見重慶市第二中級人民法院（2020）渝02民終1420號民事判決書。