吳淑麗 辛 逸

(1.南開(kāi)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，天津 300350；2.華東師范大學(xué) 社會(huì)主義歷史與文獻(xiàn)研究院，上海200062)

請(qǐng)示報(bào)告制度是中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)上下級(jí)之間溝通、規(guī)范組織關(guān)系的制度保障，它的建立健全對(duì)于完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、組織體系和工作方法，具有重要意義，因而中共歷來(lái)重視請(qǐng)示報(bào)告的貫徹執(zhí)行?；厮輾v史，1948年1月毛澤東正式提出在全黨全軍建立報(bào)告制度。此后一年多時(shí)間，落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度成為各級(jí)黨政軍干部的工作重點(diǎn)。目前學(xué)界對(duì)1948—1949年請(qǐng)示報(bào)告制度的研究，主要是從宏觀角度梳理中央的相關(guān)文件(1)相關(guān)研究成果主要有熊輝、仰義方：《解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期毛澤東與黨內(nèi)報(bào)告制度的建立》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第3期；熊輝、仰義方：《解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度的歷史考察》，《中共黨史研究》2012年第4期；王華玲：《“請(qǐng)示報(bào)告”：解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中央與地方關(guān)系新探》，《黨史研究與教學(xué)》2016年第3期；廖勝平、林鳳鳴：《解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中共請(qǐng)示報(bào)告制度的建立及其現(xiàn)實(shí)價(jià)值》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2007年第1期。，或探討大區(qū)和省級(jí)黨委是如何傳達(dá)相關(guān)指示的(2)主要參見(jiàn)王華玲：《解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期華北局對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的執(zhí)行》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2016年第3期；劉暉：《中原解放區(qū)建立請(qǐng)示報(bào)告制度的探索》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2019年10月18日；李波：《東北局如何建立報(bào)告制度》，《黨史文苑》2018年第1期。，這對(duì)于了解它的政策沿革具有重要價(jià)值，但缺乏該制度如何落實(shí)的過(guò)程研究。事實(shí)上，如果不從上下互動(dòng)的角度展現(xiàn)當(dāng)時(shí)面臨的具體境遇，就無(wú)法深入理解中共為何要在戰(zhàn)爭(zhēng)的緊要關(guān)頭花費(fèi)大量精力敦促各級(jí)各部門建立請(qǐng)示報(bào)告制度。如果不能通過(guò)原始材料揭示地方黨組織及其負(fù)責(zé)人對(duì)待請(qǐng)示報(bào)告的心態(tài)行為，就難以理解各地初期的執(zhí)行不力與轉(zhuǎn)變過(guò)程。魯西地區(qū)(3)魯西主要指今山東省西部的菏澤、聊城、德州地區(qū)，是個(gè)地理概念。本文所用檔案主要出自這些地區(qū)的檔案館。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，魯西隸屬于華北局冀魯豫邊區(qū)。因行政隸屬關(guān)系發(fā)生調(diào)整，有些縣區(qū)后被劃入河南省或河北省。地方和基層黨組織的具體實(shí)踐為上述問(wèn)題的解答提供了一些可能。研究發(fā)現(xiàn)，此時(shí)中共建立請(qǐng)示報(bào)告制度不僅僅是為了加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)，更是中共在全面執(zhí)政前建立權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)、重塑黨政軍一體化的重要舉措。在此過(guò)程中呈現(xiàn)的中央與地方、上下級(jí)之間集權(quán)與分權(quán)的張力，也是我們了解不同層級(jí)政治生態(tài)的重要窗口。

一、加強(qiáng)“集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)”：中共決定建立請(qǐng)示報(bào)告制度

請(qǐng)示報(bào)告是確保黨政方針上傳下達(dá)的有效機(jī)制。中國(guó)共產(chǎn)黨在成立后不久，就提出下級(jí)應(yīng)就重要問(wèn)題向中央請(qǐng)示報(bào)告。1927年6月1日通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》明確規(guī)定：“省委員會(huì)每月須向中央委員會(huì)作省委員會(huì)及縣或市委員會(huì)工作書(shū)面的報(bào)告?！盵1](P89)1928年10月17日，中共中央下發(fā)的《關(guān)于各省委對(duì)中央的報(bào)告大綱》對(duì)報(bào)告的時(shí)間、種類、內(nèi)容做出進(jìn)一步規(guī)定，并警示不按時(shí)提交詳細(xì)報(bào)告者“中央既停發(fā)經(jīng)費(fèi)”[2](P142)?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中共進(jìn)一步加強(qiáng)上下級(jí)組織關(guān)系。中共中央政治局于1942年9月1日通過(guò)的《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)確立黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，“在決定含有全國(guó)全黨全軍普遍性的新問(wèn)題時(shí)，必須請(qǐng)示中央，不得標(biāo)新立異，自作決定，危害全黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一”[3](P428)。但相對(duì)分散的游擊環(huán)境、傳輸不便的交通通訊、瞬息萬(wàn)變的戰(zhàn)事戰(zhàn)況，使得當(dāng)時(shí)尚未建立起正規(guī)化和常態(tài)化的權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)后期，革命形勢(shì)由游擊戰(zhàn)爭(zhēng)向正規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變，中共由局部執(zhí)政向全國(guó)執(zhí)政轉(zhuǎn)變，各解放區(qū)逐步結(jié)束了之前長(zhǎng)期的分散狀態(tài)。為集中力量進(jìn)行解放全國(guó)的大決戰(zhàn)和著手準(zhǔn)備革命勝利后各方面的新建設(shè)，需要理順中央和地方的溝通機(jī)制與權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中共中央認(rèn)為，只有建立請(qǐng)示報(bào)告制度，實(shí)行“下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央的集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，才能在組織上真正有所保證”[4](P703)。為此，1948年1月7日，毛澤東代中共中央起草了黨內(nèi)指示《關(guān)于建立報(bào)告制度》，明確要求各中央局和分局的書(shū)記每?jī)蓚€(gè)月親自負(fù)責(zé)向中央作一次綜合報(bào)告。報(bào)告內(nèi)容應(yīng)簡(jiǎn)明扼要，并能反映該區(qū)的實(shí)際動(dòng)態(tài)及問(wèn)題所在[5](P3)。這就是著名的“子虞電”。為預(yù)防地方黨委在重要方針政策上不經(jīng)請(qǐng)示即擅做決議，3月25日毛澤東又起草了《中共中央關(guān)于建立報(bào)告制度的補(bǔ)充指示》，要求各中央局、分局及前委及時(shí)向中央?yún)R報(bào)“一切有關(guān)政策及策略性質(zhì)的指示及答復(fù)”[6](P298)。

起初一些地方領(lǐng)導(dǎo)人在遇到重大問(wèn)題時(shí)，仍不能做到事前請(qǐng)示、事后報(bào)告，“甚至還有擅自修改中央的或上級(jí)黨委的政策和策略的情況”[7](P525)。如1948年山東某兵團(tuán)在向敵人宣傳時(shí)，未向中央報(bào)告就向“昌濰地區(qū)之?dāng)场辈患訁^(qū)分地宣布寬大政策，違反了“首惡者必辦”的政策規(guī)定[8](P85)。東北局有數(shù)次行動(dòng)未向中央做請(qǐng)示報(bào)告，亦不申明理由[9](P95)。這從側(cè)面說(shuō)明，盡管黨在思想上、政治上的一元化領(lǐng)導(dǎo)在延安時(shí)期已得以確立，但黨政軍一體化的組織建構(gòu)還未完全成型。

請(qǐng)示報(bào)告制度作為克服地方分散傾向、保證黨政軍高度集中統(tǒng)一的重要環(huán)節(jié)，中央給予高度重視。1948年4月10日，毛澤東嚴(yán)厲批評(píng)了地方存在的“地方主義的和經(jīng)驗(yàn)主義的惡劣作風(fēng)，事前不請(qǐng)示事后不報(bào)告的惡劣作風(fēng)”，要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)“一遇此類現(xiàn)象，立即明確地毫不含糊地予以指出并予以糾正”[8](P86)。1948年4月21日，毛澤東在閱讀列寧《共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)中的“左派”幼稚病》時(shí)，將地方擅自變通上級(jí)政策、不能及時(shí)請(qǐng)示報(bào)告等行為概括為“無(wú)紀(jì)律狀態(tài)或無(wú)政府狀態(tài)”[6](P304)。6月，中央宣傳部號(hào)召全黨學(xué)習(xí)列寧《共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)中的“左派”幼稚病》一書(shū)的第二章前言，目的是讓全黨認(rèn)識(shí)到，如果沒(méi)有鐵的紀(jì)律，俄國(guó)共產(chǎn)黨就不能取得十月革命的勝利，中國(guó)革命亦如此。為反對(duì)“無(wú)紀(jì)律無(wú)政府狀態(tài)”，就必須克服“事前既不請(qǐng)示，事后又不報(bào)告”的錯(cuò)誤做法[5](P328)。7月26日，毛澤東再次致電各中央局、分局、前委，要求他們督促所轄機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行報(bào)告制度。中央政治局9月召開(kāi)會(huì)議，通過(guò)了《中共中央關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會(huì)及前委會(huì)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度的決議》，明確規(guī)定了哪些事項(xiàng)的決定權(quán)完全屬于中央，哪些必須事前請(qǐng)示經(jīng)批準(zhǔn)后才能實(shí)施，哪些需事后報(bào)告中央備審[10](P197-202)。由此正式確立了從中央到地方的一整套完備的請(qǐng)示報(bào)告制度，也明確了各級(jí)黨組織的權(quán)限和責(zé)任。

二、“亟待提高”：魯西地區(qū)黨組織建立請(qǐng)示報(bào)告制度的初期實(shí)踐及存在問(wèn)題

為落實(shí)中央指示，解放區(qū)相關(guān)黨政軍部門作了層層傳達(dá)。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，魯西主要隸屬于華北局冀魯豫區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)，分設(shè)三地委、四地委、六地委、九地委、冀南一地委及豫北地委等。為貫徹中央要求，1948年4月2日，冀魯豫區(qū)黨委下發(fā)了《關(guān)于建立報(bào)告制度的規(guī)定》，要求各地委、縣委負(fù)責(zé)人每月親自寫(xiě)一份正式工作報(bào)告。工作報(bào)告應(yīng)避免形式化與應(yīng)付公事，要力求說(shuō)明問(wèn)題，“特別要注意實(shí)事求是”。除此之外，為密切上下級(jí)聯(lián)系，區(qū)黨委還要求上下級(jí)之間保持經(jīng)常不定期的書(shū)信聯(lián)系，最好一星期或十天一次[11]。

接到區(qū)黨委指示后，魯西各地委、縣委有意識(shí)地糾正了之前的散漫作風(fēng)，密切了上下級(jí)聯(lián)系。他們之間的電報(bào)、電話及信件往來(lái)較之以前更為“頻繁與有效”[12]。如六地委為落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度，要求各縣委每月15號(hào)前呈交月份報(bào)告。為了使上級(jí)掌握基層工作重點(diǎn)，各縣委由書(shū)記每月親自主抓一兩個(gè)典型，寫(xiě)成典型匯報(bào)并附在月份報(bào)告之后。有條件的縣委還配備了幾名辦公室人員，以便隨時(shí)搜集材料，協(xié)助上下級(jí)信息溝通。聊陽(yáng)縣、博平縣、河西縣因報(bào)告比較準(zhǔn)時(shí)且內(nèi)容豐富，還受到上級(jí)點(diǎn)名表?yè)P(yáng)[13]。

1948年上半年，魯西地區(qū)個(gè)別黨組織和黨員干部在貫徹請(qǐng)示報(bào)告制度時(shí)仍存在一些問(wèn)題。如有的地方干部不能正確認(rèn)識(shí)請(qǐng)示報(bào)告的重要性，思想上未引起重視。東阿縣委在早期時(shí)認(rèn)為，“只要做了工作，報(bào)告與不報(bào)告沒(méi)有多大關(guān)系”[14]。徐翼縣委認(rèn)為本縣所作決議皆依地委指示，不會(huì)有原則上的出入，“如果請(qǐng)示，不知何時(shí)批準(zhǔn)”，“自己做了也不算什么大錯(cuò)誤”[15]。有的地方甚至還抱著僥幸心理，認(rèn)為“別看(現(xiàn)在)這么強(qiáng)調(diào)，慢慢就松了”[16]，把請(qǐng)示報(bào)告當(dāng)作完成任務(wù)的“例行公事”。莘縣縣委在執(zhí)行時(shí)有被動(dòng)應(yīng)付的傾向，“上級(jí)催自己就緊，不要不催自己就忘”[17]。巨野縣委在寫(xiě)報(bào)告時(shí)，“僅僅把它看成是一個(gè)規(guī)定，處在被迫被動(dòng)的情況下來(lái)寫(xiě)。總覺(jué)得是一個(gè)負(fù)擔(dān)，不執(zhí)行不行”[18]，縣委會(huì)有時(shí)還未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，即匆匆寫(xiě)完呈交地委。封丘縣委總是等到地委催要報(bào)告時(shí)才去搜集材料，“寫(xiě)妥后則松了一口氣”，認(rèn)為是完成任務(wù)了[19]。這些不能正確對(duì)待請(qǐng)示報(bào)告的思想觀念或行為做法，與中央的要求是不一致的。

由于不能真正領(lǐng)會(huì)請(qǐng)示報(bào)告的重要性，有些縣時(shí)常會(huì)有“先斬后奏”或“一面請(qǐng)示一面執(zhí)行”的違規(guī)行為。如封丘縣委未向上級(jí)請(qǐng)示，就擅自處分幾名干部[19]。嘉祥縣委也存在缺乏政治警惕性與組織紀(jì)律性的情況。該縣縣委曾接待一名帶有中原軍區(qū)某團(tuán)政治部證明信的退伍干部，在向上級(jí)請(qǐng)示待回復(fù)時(shí)就將其分配至縣武裝部工作。當(dāng)?shù)匚匦拧耙偷杰妳^(qū)再行分配”后，縣武裝部“遲遲不送”。數(shù)日后，此人竟在前往軍區(qū)的途中逃跑了，隨身還帶有縣武裝部委托其捎帶的月終報(bào)告[20]。

在報(bào)告質(zhì)量方面，上級(jí)曾明確規(guī)定寫(xiě)作報(bào)告的注意事項(xiàng)。毛澤東在《關(guān)于建立報(bào)告制度》中強(qiáng)調(diào)，報(bào)告要反映地方“各項(xiàng)活動(dòng)的動(dòng)態(tài)，活動(dòng)中發(fā)生的問(wèn)題和傾向，對(duì)于這些問(wèn)題和傾向的解決辦法”，“內(nèi)容要扼要，文字要簡(jiǎn)練，要指出問(wèn)題或爭(zhēng)論之所在”[5](P3)。由此可知，上級(jí)需要的是真正能夠反映地方實(shí)際情況、有分析有總結(jié)的綜合性報(bào)告，而不是材料堆砌。為規(guī)范報(bào)告質(zhì)量，冀魯豫區(qū)黨委于1948年5月對(duì)各地報(bào)告做了評(píng)鑒，著重批評(píng)了那種“既無(wú)分析也無(wú)具體處理意見(jiàn)”、僅是羅列現(xiàn)象的報(bào)告。區(qū)黨委要求各地提交的報(bào)告“必須根據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和群眾意見(jiàn)進(jìn)行調(diào)查研究”，要“占有材料加以分析、找出矛盾、規(guī)定解決矛盾的辦法”[12]。盡管冀魯豫區(qū)黨委做了明確要求，但在執(zhí)行初期各地的報(bào)告質(zhì)量仍存在許多問(wèn)題。莘縣縣委寫(xiě)報(bào)告前不做充分準(zhǔn)備，而是“臨時(shí)抓材料，拉雜紊亂”[17]。鄆巨縣委總是陳列一些細(xì)節(jié)性的技術(shù)問(wèn)題，如干部開(kāi)會(huì)是否可以會(huì)餐、可否增加干部編制等，缺乏對(duì)中心工作的分析總結(jié)[21]。博平縣的報(bào)告不是由書(shū)記親自動(dòng)手，而是縣委辦公室所寫(xiě)，有時(shí)寫(xiě)后未經(jīng)縣委傳閱就匆忙上交[22]。

請(qǐng)示報(bào)告本應(yīng)實(shí)事求是，以便于上級(jí)全面客觀地了解實(shí)況，但一些地方黨委存有片面思想。有的地區(qū)寫(xiě)報(bào)告時(shí)偏重于介紹成績(jī)，沒(méi)有反思不足。湖西地委坦言，寫(xiě)報(bào)告一度是為了“露一手”[23]。鄆巨縣委的一份報(bào)告將工作總結(jié)得像報(bào)功單，“報(bào)成績(jī)多，報(bào)缺點(diǎn)少”，目的是希望上級(jí)看到自己的工作成績(jī)[21]。有些地區(qū)提交請(qǐng)示報(bào)告有向上級(jí)轉(zhuǎn)移壓力以免承擔(dān)責(zé)任傾向，或向上級(jí)反映困難以尋求支援的片面現(xiàn)象。冀魯豫行署黨組曾指出，一些地方的報(bào)告是“出題目去叫上級(jí)答、擺材料給上級(jí)看”，“好叫上級(jí)給解決問(wèn)題”[24]。如臨河地委向上級(jí)報(bào)告時(shí)總想少領(lǐng)點(diǎn)任務(wù)(如調(diào)干部、征公糧、擴(kuò)軍等)，多要點(diǎn)東西(如救濟(jì)糧、貸款、配給干部等)[25]。因?yàn)椤芭路稿e(cuò)誤，怕負(fù)責(zé)任”，鄄城縣委遇到自己沒(méi)把握和解決不了的問(wèn)題時(shí)就請(qǐng)示，否則就很少請(qǐng)示[26]。

三、“認(rèn)識(shí)錯(cuò)位”：地方貫徹請(qǐng)示報(bào)告制度不力的原因

一般而言，地方在落實(shí)一項(xiàng)新制度或新政策的初始階段，確實(shí)會(huì)存在一些錯(cuò)位或變形，隨后會(huì)在上下互動(dòng)的反饋交流中不斷調(diào)整糾偏。但是，對(duì)于地方上貫徹請(qǐng)示報(bào)告制度時(shí)的初期不力，以及影響地方執(zhí)行效果的因素，我們不能僅僅停留在現(xiàn)象層面，應(yīng)當(dāng)全方位、深層次地探究。

1948年，我黨面臨戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)的多方位轉(zhuǎn)變，中共中央需要建立常態(tài)化和規(guī)范化的管理制度和工作機(jī)制，以健全權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化集中統(tǒng)一的政治秩序。請(qǐng)示報(bào)告制度正是實(shí)現(xiàn)黨政軍一體化的制度保障。正如毛澤東所言，請(qǐng)示報(bào)告制度“是許多環(huán)節(jié)在目前時(shí)期的一個(gè)中心環(huán)節(jié)，這一個(gè)環(huán)節(jié)問(wèn)題解決了，其他環(huán)節(jié)就可以順利解決”[8](P125)。這也是毛澤東在戰(zhàn)爭(zhēng)的緊要關(guān)頭花費(fèi)很大精力敦促建立請(qǐng)示報(bào)告的深層動(dòng)因。

地方干部對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度貫徹不力，首先是因?yàn)樵谒枷胝J(rèn)識(shí)上與中央存在一定錯(cuò)位。初期落實(shí)時(shí)，他們更多地是將其視作一項(xiàng)尋常工作，尚未從中央的戰(zhàn)略高度去認(rèn)識(shí)，這是影響他們認(rèn)真貫徹的重要原因。華北局指出，一開(kāi)始并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到報(bào)告制度“是為了建設(shè)一個(gè)在全國(guó)范圍內(nèi)完全統(tǒng)一集中的執(zhí)行一條總路線一個(gè)總政策、有戰(zhàn)斗力的布爾什維克化的中國(guó)共產(chǎn)黨”[27]。九地委承認(rèn)，起初僅將請(qǐng)示報(bào)告當(dāng)作一項(xiàng)常規(guī)任務(wù)，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到它的政治意義[28]。茌平縣政府黨組坦言，最初只認(rèn)為這是上級(jí)要了解下級(jí)情況，沒(méi)認(rèn)識(shí)到請(qǐng)示報(bào)告制度“是從局部勝利轉(zhuǎn)變到全國(guó)勝利的戰(zhàn)略方針”[29]。

地方干部的這些認(rèn)識(shí)與他們過(guò)去形成的領(lǐng)導(dǎo)觀念有關(guān)。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)與解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，各革命根據(jù)地處于動(dòng)蕩的游擊環(huán)境，被日軍分割為許多獨(dú)立的分散區(qū)域。不同地區(qū)有著不同的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境及具體政治經(jīng)濟(jì)條件的差異，因此中央“不能不高度地發(fā)展各個(gè)獨(dú)立單位的地方自治權(quán)”[30](P192)，允許根據(jù)地負(fù)責(zé)人自主統(tǒng)籌本區(qū)管理。當(dāng)時(shí)在根據(jù)地采取這種局部執(zhí)政、充分放權(quán)的管理方式是必要的，可以提高地方干部的積極性，保障根據(jù)地的鞏固壯大。但與此同時(shí)，一些地方干部逐漸習(xí)慣于在不違反中央大政方針的前提下，自主決定本地區(qū)重要事宜，甚至為維護(hù)本地利益，有時(shí)還會(huì)與上級(jí)發(fā)生一定程度的抵牾。在他們的觀念中，上級(jí)對(duì)下級(jí)主要是大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)公布政策原則后應(yīng)大膽放手，允許地方在操作層面機(jī)動(dòng)靈活。如果批評(píng)過(guò)多、檢查過(guò)嚴(yán)，會(huì)限制地方工作積極性。這種認(rèn)識(shí)勢(shì)必影響他們落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度的效果。比如，當(dāng)中央提出建立請(qǐng)示報(bào)告后，九地委有的干部認(rèn)為“權(quán)力縮小了”，不利于發(fā)揮自主性[28]。?？h縣委抱怨“一點(diǎn)小事也得報(bào)告”“縣委和自己沒(méi)有解決和處理問(wèn)題的權(quán)力了”[31]。東明縣的干部曾認(rèn)為，請(qǐng)示報(bào)告會(huì)使“工作不方便，受約束”“是緊箍咒”[32]。但在中央看來(lái)，在奪取全國(guó)勝利的前夕，黨即將從局部執(zhí)政的革命黨轉(zhuǎn)向全國(guó)執(zhí)政的建設(shè)黨，黨員干部的分散傾向或地方本位行為，阻礙了黨政軍一體化的國(guó)家政治建構(gòu)，必須從組織層面加以改變。

還有些地區(qū)不嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，是出于對(duì)自身管理經(jīng)驗(yàn)的自信及對(duì)上級(jí)決策的疑慮。如六地委認(rèn)為，“上級(jí)只能了解一般情況和問(wèn)題，做原則指示就行了。自己了解具體情況，具體決定地委可以自己做”[33]。鄆巨縣也曾有類似想法，認(rèn)為“上級(jí)了解的理論多，不如我們對(duì)實(shí)際情況了解的多”“上級(jí)主觀，我們實(shí)際，所以對(duì)上級(jí)指示合乎自己需要的即執(zhí)行，不合需要的即擱置或采取猶豫態(tài)度”[21]。還有的縣委存有“英雄主義”傾向，認(rèn)為自己領(lǐng)導(dǎo)了多年的革命斗爭(zhēng)，有經(jīng)驗(yàn)、有歷史，知道應(yīng)如何管理地方，上級(jí)不宜插手過(guò)多。這些想法的本質(zhì)在于，地方干部認(rèn)為他們基于對(duì)地方治理的有效經(jīng)驗(yàn)積累，享有對(duì)轄區(qū)更大的發(fā)言權(quán)與決策能力，以期在地方治權(quán)中享有更大話語(yǔ)權(quán)。

實(shí)際上，中共建立請(qǐng)示報(bào)告制度的原因之一，就在于上級(jí)黨委對(duì)地方組織決策盲目性與片面性的擔(dān)憂。中央擔(dān)心地方“常以一時(shí)的、一地的、部分人的或個(gè)人的切身經(jīng)驗(yàn)，或以自己所了解的個(gè)別原理原則去處理”[27]。而請(qǐng)示報(bào)告制度可以保障上級(jí)在綜合掌握地方信息的前提下周全考慮、系統(tǒng)總結(jié)，從整體格局出發(fā)，跳脫局部利益，從而提高決策的正確性與適用性。對(duì)此，毛澤東早在1948年1月15日就已指明，“我們多收集各種意見(jiàn)，認(rèn)清自己工作中的缺點(diǎn)錯(cuò)誤，這樣就可以減少盲目性”[8](P29)，集中全黨的集體智慧，保證黨的事業(yè)順利推進(jìn)。

由此可見(jiàn)，中央與地方基于出發(fā)點(diǎn)的不同，在對(duì)待請(qǐng)示報(bào)告制度的認(rèn)識(shí)上確實(shí)存在錯(cuò)位。中央出于加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、重塑黨政軍一體化的需要，要求建立請(qǐng)示報(bào)告制度。而地方出于對(duì)自身治權(quán)的維護(hù)及對(duì)請(qǐng)示報(bào)告戰(zhàn)略意義的不甚了解，表現(xiàn)出對(duì)請(qǐng)示報(bào)告的執(zhí)行不力。由錯(cuò)位到歸位的過(guò)程，是中共不斷調(diào)整中央決策權(quán)與地方分治權(quán)的過(guò)程，也是地方干部不斷克服分散傾向與本位觀念的過(guò)程。

四、“深化認(rèn)識(shí)”：通過(guò)學(xué)習(xí)和檢討完成黨政干部的思想轉(zhuǎn)變

上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視與推動(dòng)是促使地方干部轉(zhuǎn)變的重要?jiǎng)右颉?948年8月14日，中共中央發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行向中央作請(qǐng)示報(bào)告制度的指示》，要求各地必須“將這件事作為一種絕對(duì)不允許違反的指令”[5](P423)。同年9月4日，中央發(fā)布《關(guān)于在全黨全軍中開(kāi)展對(duì)執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度之檢討的指示》，責(zé)成各級(jí)黨委在1948年秋冬兩季召集專門會(huì)議，“進(jìn)行認(rèn)真的檢討，寫(xiě)出明確的決議”，并將檢查情況及決議全文“用電報(bào)或用書(shū)面送達(dá)中央”[4](P666)。在中央的敦促下，9月17日至29日華北局緊急召開(kāi)常委擴(kuò)大會(huì)議，集中學(xué)習(xí)列寧相關(guān)文章及中央相關(guān)指示，反思了自身關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。會(huì)后，華北局要求“華北全黨全軍各級(jí)黨委均應(yīng)深入檢討，認(rèn)真執(zhí)行”[27]。遵照上級(jí)指示，冀魯豫區(qū)黨委于同年10月作了系統(tǒng)檢查，強(qiáng)調(diào)“從現(xiàn)在到年底”，各級(jí)部門由領(lǐng)導(dǎo)帶頭鉆研相關(guān)文件，以期糾正思想偏向，建立健全請(qǐng)示報(bào)告制度[34](P241)。

接到區(qū)黨委的相關(guān)指示后，魯西地區(qū)各級(jí)黨委認(rèn)真學(xué)習(xí)文件，深化并轉(zhuǎn)變了對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的認(rèn)識(shí)。東阿縣委認(rèn)識(shí)到制度實(shí)施“從根本上是為了增強(qiáng)干部的國(guó)家觀念與大局意識(shí)”，尤其在革命勝利前夕更是意義重大[14]。鄆北縣干部了解到不執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告“就阻礙了上和毛澤東思想通氣，下和農(nóng)村情況的結(jié)合。只是單憑自己腦子里固有的所謂經(jīng)驗(yàn)辦事，結(jié)果工作做不好”“時(shí)間長(zhǎng)了也會(huì)造成上下級(jí)關(guān)系的不協(xié)調(diào)”[35]。博平縣委坦言，一開(kāi)始只認(rèn)為這是中央規(guī)定“不能不執(zhí)行”，后經(jīng)學(xué)習(xí)認(rèn)識(shí)到請(qǐng)示報(bào)告可以幫助自己“不犯錯(cuò)誤、少犯錯(cuò)誤，犯了錯(cuò)誤能及時(shí)糾正”。而且這不僅僅是一項(xiàng)制度規(guī)定，更是“為了達(dá)到全黨思想意志行動(dòng)上的統(tǒng)一”[22]。六地委之前認(rèn)為“請(qǐng)示來(lái)回太費(fèi)時(shí)間”“就先做后請(qǐng)示或者不請(qǐng)示，反認(rèn)為這是對(duì)群眾負(fù)責(zé)”，后來(lái)發(fā)現(xiàn)不及時(shí)請(qǐng)示報(bào)告導(dǎo)致工作發(fā)生偏差，“這實(shí)際上更害了群眾，正是對(duì)群眾不負(fù)責(zé)”[33]?？傊?，各級(jí)黨委經(jīng)反思提高，普遍改正了以前將請(qǐng)示報(bào)告僅視作尋常任務(wù)的認(rèn)識(shí)，了解到這是中央規(guī)范上下級(jí)組織關(guān)系的制度保障。

在此基礎(chǔ)上，各級(jí)黨委還對(duì)自己產(chǎn)生錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的思想根源進(jìn)行了深挖。他們認(rèn)為自身存在的小資產(chǎn)階級(jí)的自由散漫和長(zhǎng)期的游擊習(xí)氣，是妨礙執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告的思想來(lái)源。鄆城縣委指出，以前“只在怕犯錯(cuò)誤、怕受處分時(shí)才請(qǐng)示”，主要是因?yàn)椤翱h委多半是小資產(chǎn)階級(jí)出身，帶有濃厚的散漫性、自由性”[36]，長(zhǎng)期的游擊環(huán)境也滋長(zhǎng)了個(gè)人英雄主義、經(jīng)驗(yàn)主義的保守思想。九地委指出，散漫無(wú)紀(jì)律、不愿受約束的思想劣性在黨內(nèi)沒(méi)有很好克服，因而“總自覺(jué)不自覺(jué)地拒絕上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”，當(dāng)前“必須克服小資產(chǎn)階級(jí)思想、增強(qiáng)紀(jì)律性，才能迎接勝利局面和復(fù)雜的斗爭(zhēng)形勢(shì)”[28]。觀城縣委反思干部自身帶有小生產(chǎn)者習(xí)氣，“每日每時(shí)地普遍大量的產(chǎn)生著資本主義思想”[37]，因而必須嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告，以克服無(wú)紀(jì)律無(wú)政府狀態(tài)。

黨員干部還就思想觀念中的本位主義、地方主義傾向進(jìn)行了檢查。過(guò)去當(dāng)上級(jí)分配任務(wù)時(shí)，一些干部總以地方特殊為由，向上級(jí)強(qiáng)調(diào)困難，還時(shí)常認(rèn)為“這是為了革命、為了群眾”，因而“理直氣壯”[19]。后經(jīng)反思認(rèn)識(shí)到，這種拿個(gè)人利益與全局利益斗爭(zhēng)的本位主義，是破壞黨的統(tǒng)一、妨礙黨的團(tuán)結(jié)的。齊禹縣委過(guò)去長(zhǎng)期處在游擊分散的環(huán)境中，養(yǎng)成了獨(dú)立解決問(wèn)題的習(xí)慣，考慮問(wèn)題多從小圈子出發(fā)，不照顧整體。在接受上級(jí)關(guān)于調(diào)干部、參軍及交公糧等任務(wù)時(shí)，縣委總是強(qiáng)調(diào)自己的特殊困難，希望分派的任務(wù)輕些、少些。后來(lái)縣委反思了自身的狹隘傾向，認(rèn)識(shí)到這種從本位出發(fā)、缺乏整體觀念的做法會(huì)妨礙黨的大局[38]。東明縣委以前認(rèn)為自己是個(gè)邊緣縣，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不怎么關(guān)注這里，存有“單獨(dú)作戰(zhàn)”的傾向，遇到問(wèn)題時(shí)?！跋茸龊笳?qǐng)示”?？h委檢查了自己的獨(dú)立做派，認(rèn)識(shí)到“正因?yàn)榈靥庍呇?，才更?yīng)該與地委多作報(bào)告，多使上級(jí)了解本縣情況以便指導(dǎo)工作”[32]。

從思想上歸因問(wèn)題、審視自己，體現(xiàn)了中共各級(jí)組織和干部重視思想改造的政治文化。但是地方黨組織貫徹請(qǐng)示報(bào)告制度也確實(shí)面臨一些客觀問(wèn)題及工作技能缺乏的問(wèn)題。例如，筑先縣委曾表達(dá)出他們的困惑：不知如何在寫(xiě)報(bào)告時(shí)全面準(zhǔn)確地分析材料；不知怎樣才能避免在中心工作與部門工作之間顧此失彼[39]。冀南區(qū)黨委坦言之所以一個(gè)半月沒(méi)寫(xiě)報(bào)告，其中有“不會(huì)寫(xiě)”的原因[40]。此外，有些地區(qū)沒(méi)有及時(shí)請(qǐng)示報(bào)告是受客觀條件的限制。例如，封丘縣當(dāng)時(shí)處在敵情未退、戰(zhàn)事拉鋸的狀態(tài)，干部們忙于軍事斗爭(zhēng)，分身乏術(shù)，無(wú)法像解放區(qū)一樣及時(shí)請(qǐng)示報(bào)告[19]。

五、“落地生根”：各級(jí)黨委的嚴(yán)格落實(shí)與請(qǐng)示報(bào)告制度的建立

貫徹執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，僅僅轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識(shí)是不夠的，還需要在具體的操作環(huán)節(jié)上調(diào)整糾偏。為落實(shí)中央相關(guān)指示，冀魯豫區(qū)黨委制訂了嚴(yán)格且具體的執(zhí)行條例。

在請(qǐng)示方面，冀魯豫區(qū)黨委強(qiáng)調(diào)，在執(zhí)行中發(fā)生新問(wèn)題或出現(xiàn)上級(jí)過(guò)去未規(guī)定的新情況時(shí)，必須請(qǐng)示后再做決定。各級(jí)黨委召開(kāi)大的干部會(huì)議或發(fā)布文告、宣傳品時(shí)，也必須事先請(qǐng)示、統(tǒng)一規(guī)定[41]。在區(qū)黨委的督促下，九地委細(xì)化了必須事先請(qǐng)示的幾種情況：“工作中發(fā)生新問(wèn)題和疑問(wèn)時(shí)，要請(qǐng)示；上級(jí)從未決定的政策性、原則性、群眾性的問(wèn)題，要請(qǐng)示；為執(zhí)行上級(jí)指示而下達(dá)的文字指示，要請(qǐng)示；召開(kāi)較大的干部會(huì)議時(shí)要把會(huì)議的意圖要點(diǎn)報(bào)告上級(jí)，事先請(qǐng)示?！盵42]六地委為謹(jǐn)防地方獨(dú)立化傾向，強(qiáng)調(diào)地委的指示決議不得超出上級(jí)規(guī)定范圍。如有上級(jí)未曾作過(guò)決定或在執(zhí)行時(shí)發(fā)現(xiàn)上級(jí)未規(guī)定的新問(wèn)題時(shí)，必須“立即搜集材料、分析研究，請(qǐng)示上級(jí)批準(zhǔn)而后執(zhí)行”[43]。以上要求同樣適用各縣委。這些規(guī)定經(jīng)層層傳達(dá)，有效預(yù)防了未經(jīng)請(qǐng)示而擅自專行的無(wú)組織行為。

在報(bào)告方面，冀魯豫區(qū)黨委明確了各級(jí)黨委的報(bào)告頻次。區(qū)黨委規(guī)定各區(qū)向縣級(jí)的匯報(bào)主要是每月兩次的口頭報(bào)告；縣委每半月向地委寫(xiě)一次聯(lián)系信，每月月底向地委提交一次綜合報(bào)告；地委每月十號(hào)前向區(qū)黨委作一次綜合報(bào)告[41]。此外，地、縣兩級(jí)的報(bào)告還必須附上三到五個(gè)村的基層材料，以便上級(jí)全面了解地方實(shí)際情況。為形成常態(tài)化的報(bào)告機(jī)制，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)需嚴(yán)格按照規(guī)定時(shí)間提交報(bào)告。九地委規(guī)定縣委月報(bào)于每月25號(hào)前送到地委，地委報(bào)告于下月10號(hào)前送到區(qū)黨委[42]。六地委強(qiáng)調(diào)，報(bào)告由書(shū)記負(fù)責(zé)起草、黨委會(huì)討論通過(guò)后，“用報(bào)告紙以正楷字寫(xiě)出，于每月10日前送區(qū)黨委”[43]。除每月綜合報(bào)告外，地委還要通過(guò)電話、書(shū)信或面談等方式與冀魯豫區(qū)黨委保持不定期聯(lián)系，以及時(shí)反映工作進(jìn)度。各縣也基本依照上述原則執(zhí)行。莘縣縣委強(qiáng)調(diào)報(bào)告需由書(shū)記親自撰寫(xiě)，經(jīng)縣委會(huì)討論通過(guò)后按規(guī)定時(shí)間(每月15號(hào)至20號(hào))送到地委[17]。東明縣決定每月25日定期開(kāi)會(huì)以總結(jié)本月工作、計(jì)劃下月工作，并提交綜合報(bào)告[32]。

提升報(bào)告質(zhì)量是各級(jí)黨委改進(jìn)工作的著力點(diǎn)。中共中央強(qiáng)調(diào)，報(bào)告不能空洞無(wú)物，必須“有分析有結(jié)論”“必須是既說(shuō)優(yōu)點(diǎn)長(zhǎng)處，又說(shuō)缺點(diǎn)錯(cuò)誤”[5](P423)。這正是針對(duì)之前報(bào)告“多報(bào)喜少報(bào)憂”、材料堆砌等現(xiàn)象提出的。依據(jù)中央指示，冀魯豫區(qū)黨委要求各級(jí)報(bào)告“事前必須充分搜集材料，研究分析，有經(jīng)驗(yàn)、有總結(jié)提高”[34](P242)。針對(duì)之前還有些報(bào)告傾向于匯報(bào)細(xì)枝末節(jié)或“擺材料給上級(jí)看，好叫上級(jí)解決問(wèn)題”，冀魯豫行署黨組強(qiáng)調(diào)“反對(duì)單純向上級(jí)要東西的錯(cuò)誤觀點(diǎn)”，報(bào)告要系統(tǒng)分析中心工作和重要問(wèn)題，“反對(duì)只報(bào)告技術(shù)性的零星事情”[24]。依照這些要求，各地委、縣委紛紛對(duì)報(bào)告質(zhì)量嚴(yán)加把關(guān)。四地委要求縣委的報(bào)告要說(shuō)明目前政策的執(zhí)行程度，要在充分占有材料的基礎(chǔ)上分析當(dāng)前問(wèn)題，找出可能會(huì)發(fā)生但尚屬萌芽性的隱患[44]。陽(yáng)谷縣委強(qiáng)調(diào)，月終報(bào)告必須由書(shū)記事先列出提綱，在黨委會(huì)上充分討論達(dá)成一致意見(jiàn)后再行起草[45]。通過(guò)不斷地學(xué)習(xí)總結(jié)，各級(jí)黨委的報(bào)告質(zhì)量有了明顯提升。

為及時(shí)審閱報(bào)告，冀魯豫區(qū)黨委建立了“報(bào)告打回條”的制度。區(qū)黨委強(qiáng)調(diào)“回條不是收條”，上級(jí)必須對(duì)下級(jí)送來(lái)的報(bào)告提出意見(jiàn)，指出報(bào)告的優(yōu)缺點(diǎn)并答復(fù)問(wèn)題，以及時(shí)幫助下級(jí)分析提高、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)[41]。區(qū)黨委及各地委重點(diǎn)檢查了各縣的匯報(bào)情況，并提出具體的改正意見(jiàn)。例如，六地委對(duì)所轄縣的工作匯報(bào)進(jìn)行評(píng)查，表?yè)P(yáng)了聊陽(yáng)縣、博平縣、河西縣的報(bào)告，因?yàn)樗麄儾粌H有綜合性匯報(bào)，還有典型村、典型事、典型人的專門報(bào)告。東阿、茌平、筑先等縣缺乏整體的工作方針及重點(diǎn)村的典型報(bào)告，地委很難了解他們的實(shí)際情況，也就無(wú)法做出針對(duì)性指導(dǎo)，責(zé)令他們修改后重新提交[13]。運(yùn)西地委通過(guò)批閱報(bào)告，發(fā)現(xiàn)嘉祥縣委在布置工作時(shí)“粗枝大葉”，“很少實(shí)事求是地研究該地具體情況”。地委給出的建議是“調(diào)查分析本地具體情況，在貫徹時(shí)重點(diǎn)掌握、執(zhí)行步驟要具體”[46]。魯西南地委指出安陵縣總是從困難角度看待問(wèn)題，很難接受新事物[47]，安陵縣委對(duì)此做了深刻反省，并落實(shí)了具體的改正舉措。這種審閱機(jī)制對(duì)地方干部而言，既是壓力也是動(dòng)力。他們不僅了解了自身工作的不足，也明確了下一步的改進(jìn)方向。

在實(shí)踐過(guò)程中，建立請(qǐng)示報(bào)告制度不僅有利于加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而且對(duì)于寫(xiě)報(bào)告的干部亦有裨益。魯西的干部意識(shí)到，在此過(guò)程中有效提高了自身領(lǐng)導(dǎo)水平與管理能力。因?yàn)樵趯?xiě)報(bào)告時(shí)，干部們需定期審視各項(xiàng)工作，系統(tǒng)反思各項(xiàng)政策的執(zhí)行程度。這有利于增強(qiáng)他們分析和解決問(wèn)題的能力，克服經(jīng)驗(yàn)主義的思想方法。如鄄城縣委發(fā)現(xiàn)，鑒于要寫(xiě)報(bào)告，就必須克服思想惰性，“轉(zhuǎn)變粗枝大葉的習(xí)慣”，深入地調(diào)研“所在地區(qū)的實(shí)際情況”[26]。博平縣委意識(shí)到，請(qǐng)示報(bào)告便于上級(jí)及時(shí)糾正地方問(wèn)題，謹(jǐn)防出現(xiàn)“雨后送傘、糾正已遲”的現(xiàn)象[22]。華北局書(shū)記薄一波總結(jié)說(shuō)，自己在寫(xiě)報(bào)告中得到不少收獲，“有助于防止和克服工作中的經(jīng)驗(yàn)主義、事務(wù)主義，去掉盲目性，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)工作所必需的自覺(jué)性、系統(tǒng)性和預(yù)見(jiàn)性”[48](P472)。

請(qǐng)示報(bào)告強(qiáng)調(diào)的是下級(jí)對(duì)上級(jí)的紀(jì)律性與規(guī)范性。不過(guò)，歷史的復(fù)雜性提醒我們要謹(jǐn)防另一個(gè)偏向：若一味地強(qiáng)調(diào)集中，過(guò)分約束地方權(quán)力，使得地方干部謹(jǐn)小慎微、亦步亦趨，權(quán)力運(yùn)行就會(huì)趨于僵化。具體到魯西，一些地方黨組織和黨政干部過(guò)于依賴上級(jí)，“事事請(qǐng)示、推一推動(dòng)一動(dòng)”，領(lǐng)導(dǎo)部門“總怕人家搞不好”的“包辦作風(fēng)”嚴(yán)重[44]，這就束縛了干部的工作積極性與創(chuàng)造性。在實(shí)際工作方面，上級(jí)要允許地方根據(jù)具體情況行使適度的機(jī)動(dòng)權(quán)。比如，1948年的戰(zhàn)爭(zhēng)情況及工作重點(diǎn)，使得當(dāng)時(shí)上級(jí)召集會(huì)議、研究政策多是以農(nóng)村為主，而德州市處于城市環(huán)境，因而上級(jí)的許多指示并不適合德州，這時(shí)德州市委就應(yīng)在遵循請(qǐng)示報(bào)告基本原則的情況下“合適的即做，不合適即不做”[49]。這些都說(shuō)明，中共要平衡好集中統(tǒng)一與機(jī)動(dòng)靈活之間的關(guān)系。

經(jīng)過(guò)近一年的互動(dòng)實(shí)踐，魯西地區(qū)各級(jí)黨組織在上級(jí)引導(dǎo)下逐步建立健全了請(qǐng)示報(bào)告制度。推而廣之，1948至1949年間經(jīng)由中共中央的推動(dòng)及地方的反思落實(shí)，最終在全國(guó)確立了請(qǐng)示報(bào)告制度，并在之后延續(xù)為常態(tài)化的管理機(jī)制，成為黨在這一時(shí)期留下的寶貴制度財(cái)富。

六、結(jié)語(yǔ)

新中國(guó)成立前夕，革命形勢(shì)的快速推進(jìn)使中國(guó)共產(chǎn)黨面臨一系列機(jī)遇與挑戰(zhàn)，中共的政治角色即將從革命黨轉(zhuǎn)向建設(shè)黨，統(tǒng)轄區(qū)域從根據(jù)地?cái)U(kuò)大到全國(guó)范圍，工作重心從一切服從于戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向以國(guó)家政權(quán)建設(shè)為中心。為適應(yīng)這些變化，中共中央需要改變戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期賦予根據(jù)地負(fù)責(zé)人以充分自主權(quán)的管理方式，建立常態(tài)化和規(guī)范化的制度機(jī)制，形成貫通上下的組織網(wǎng)絡(luò)。請(qǐng)示報(bào)告制度正是中共重新調(diào)整上下級(jí)權(quán)責(zé)關(guān)系、建立黨政軍一體化秩序的制度保障。在制度建立過(guò)程中，中央與地方、上級(jí)與下級(jí)之間存在集權(quán)與分權(quán)的張力關(guān)系。魯西地方黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部初期的執(zhí)行不力很多時(shí)候就是擔(dān)心自身權(quán)力受限。如何在中央集權(quán)的前提下提高地方治權(quán)的有效性，使得權(quán)力運(yùn)行既能克服分散執(zhí)政的風(fēng)險(xiǎn)又能確定集權(quán)的安全邊界，在收放之間形成有效的制度合力，這是在國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中要持續(xù)探索的課題。