沈貴銀，孟祥海

(1.江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，江蘇 南京 210014； 2.淮陰師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇 淮安 223001)

黨的十九大報(bào)告提出“構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。2020年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，圍繞構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，做出明確部署和具體要求。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理，是改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型和推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。(1)莊國(guó)泰：《努力使良好生態(tài)環(huán)境成為鄉(xiāng)村振興的重要支撐》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2019年4月3日。2021年3月，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)面源污染治理與監(jiān)督指導(dǎo)實(shí)施方案(試行)》，提出要推動(dòng)政府、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶等多元主體合作共治，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染治理體系和治理能力建設(shè)。本文通過文獻(xiàn)回顧分析農(nóng)業(yè)面源污染治理領(lǐng)域存在的政府與市場(chǎng)雙重失靈、社會(huì)力量參與不足的問題，闡述構(gòu)建多元主體合作共治體系的必要性，梳理當(dāng)前農(nóng)業(yè)面源污染治理的政策實(shí)踐，提出農(nóng)業(yè)面源污染治理面臨的客觀挑戰(zhàn)，針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染物來源的多樣性，污染物特征、治理過程的復(fù)雜性和參與治理主體的異質(zhì)性與多元性等特點(diǎn)，探索構(gòu)建技術(shù)與經(jīng)濟(jì)耦合、政府與市場(chǎng)共同作用、各類主體之間合作共治的農(nóng)業(yè)面源污染多元主體合作共治機(jī)制，并提出相應(yīng)的政策支持建議。

一、文獻(xiàn)回顧

與工業(yè)點(diǎn)源污染治理相比，農(nóng)業(yè)面源污染治理公共物品屬性突出，治理過程中更易出現(xiàn)政府與市場(chǎng)雙重失靈問題：一方面，農(nóng)業(yè)面源污染排放具有分散性、隱蔽性、隨機(jī)性、滯后性、污染物量大而濃度低等特點(diǎn)，并受污染物種類、季節(jié)、地域、生產(chǎn)生活習(xí)慣等影響，(2)楊林章,施衛(wèi)明,薛利紅,等：《農(nóng)村面源污染治理的“4R”理論與工程實(shí)踐——總體思路與“4R”治理技術(shù)》，載《農(nóng)業(yè)環(huán)境科學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第1期。李干杰：《加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 建設(shè)美麗中國(guó)》，載《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2017年12月4日。王永生,劉彥隨：《中國(guó)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染現(xiàn)狀及重構(gòu)策略》，載《地理科學(xué)進(jìn)展》2018年第5期。同時(shí)長(zhǎng)期以來在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，環(huán)境治理的公共資源配置向城市和工業(yè)領(lǐng)域傾斜，公共財(cái)政在農(nóng)業(yè)面源污染治理領(lǐng)域投入十分有限，政府“缺位”明顯，極易出現(xiàn)政府失靈；(3)胡中華：《論美國(guó)環(huán)境公益訴訟中的環(huán)境損害救濟(jì)方式及保障制度》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2010年第6期。(4)鞠昌華,朱琳,朱洪標(biāo),等：《我國(guó)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管問題探析》，載《生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學(xué)報(bào)》2016年第5期。(5)王曉君,吳敬學(xué),蔣和平：《中國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)及未來發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)》，載《自然資源學(xué)報(bào)》2017年第5期。另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不確定性大、生產(chǎn)者短期行為突出，農(nóng)業(yè)面源污染治理外部性強(qiáng)，相對(duì)與城市和工業(yè)污染治理具有分散性強(qiáng)、投入強(qiáng)度大和規(guī)模效益低等特點(diǎn)，存在市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。(6)李一花,李曼麗：《農(nóng)業(yè)面源污染控制的財(cái)政政策研究》，載《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2009年第9期。(7)楊惠芳：《生豬面源污染現(xiàn)狀及防治對(duì)策研究——以浙江省嘉興市為例》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2013年第7期。(8)彭偉西,于婷,于法穩(wěn)：《農(nóng)村生活污水治理相關(guān)研究進(jìn)展》，載《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2019年第7期。同時(shí)，現(xiàn)階段農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中還存在公眾參與意識(shí)薄弱、參與過程模糊、參與機(jī)制缺失和社會(huì)性主體關(guān)聯(lián)及融入不足等問題。(9)李寧,王芳：《共生理論視角下農(nóng)村環(huán)境治理:挑戰(zhàn)與創(chuàng)新》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2019年第3期。(10)石凱含,尚杰：《農(nóng)業(yè)面源污染防治政策的演進(jìn)軌跡、效應(yīng)評(píng)價(jià)與優(yōu)化建議》，載《改革》,2021年第5期。由此造成，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染治理主要以政府為主導(dǎo)，而市場(chǎng)主體和社會(huì)力量參與不足的問題。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻并將持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，且隨著監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)口徑的不斷完善，未來農(nóng)業(yè)面源污染排放的絕對(duì)數(shù)和占比均可能上升，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響將更加明顯，社會(huì)關(guān)注度也將進(jìn)一步提高。(11)金書秦,邢曉旭：《農(nóng)業(yè)面源污染的趨勢(shì)研判、政策評(píng)述和對(duì)策建議》，載《中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)》2018年第3期。推動(dòng)政府、企業(yè)、社區(qū)、村民等多元主體共同參與，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方力量，是克服農(nóng)業(yè)面源污染治理中政府與市場(chǎng)雙重失靈、社會(huì)力量參與不足的重要途徑。多元共治起源于多中心治理理論，與傳統(tǒng)的“單中心”治理不同，多中心治理強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等各類主體各司其職，共同治理公共事務(wù)。(12)周定財(cái),郎純嫣,沈奕岑：《多元共治視角下農(nóng)村垃圾分類治理模式的改進(jìn)構(gòu)想——以江蘇省南京高淳、泰州高港、徐州沛縣為例》，載《中共福建省委黨校(福建行政學(xué)院)學(xué)報(bào)》2021年第3期。張志勝提出農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理主要有三類主體，一是政府主體，應(yīng)該發(fā)揮“主導(dǎo)者”作用；二是地方企業(yè)主體，需強(qiáng)化保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的社會(huì)責(zé)任；三是其他利益攸關(guān)方，主要包括農(nóng)民、農(nóng)村社區(qū)以及各類社會(huì)組織，農(nóng)民應(yīng)增強(qiáng)治理主體意識(shí)，社會(huì)組織需提升參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的能力，農(nóng)村社區(qū)則應(yīng)發(fā)揮“主場(chǎng)”優(yōu)勢(shì)。(13)張志勝：《多元共治:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視域下的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)新模式》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期。溫暖認(rèn)為要系統(tǒng)性看待治理主體，構(gòu)建農(nóng)民、政府、企業(yè)和社會(huì)組織四者共同參與、利益共贏的系統(tǒng)型治理體系。(14)溫暖：《多元共治：鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理》，載《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第3期。李寧和王芳認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境善治，必須要在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中要明確政府的主導(dǎo)地位，賦予農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)質(zhì)性權(quán)利，強(qiáng)化農(nóng)民的主體地位，構(gòu)建政府、企業(yè)、環(huán)保組織和農(nóng)民協(xié)同共治的立體化伙伴關(guān)系。(15)李寧,王芳：《共生理論視角下農(nóng)村環(huán)境治理:挑戰(zhàn)與創(chuàng)新》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2019年第3期。

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)多圍繞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的政府與市場(chǎng)失靈、社會(huì)參與不足等多重困境和多元共治體系開展研究，且多側(cè)重理論方面的論述，在農(nóng)業(yè)面源污染治理領(lǐng)域，仍缺乏成熟的分析框架與可操作性強(qiáng)的政策體系。一是對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染所面臨的治理困境異質(zhì)性的認(rèn)識(shí)有待深化；二是缺乏對(duì)不同類型農(nóng)業(yè)面源污染治理的市場(chǎng)化空間、政府責(zé)任的清晰界定以及政府與市場(chǎng)合作共治機(jī)制的深入分析；三是針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染治理的多元主體情況，如何實(shí)現(xiàn)異質(zhì)性主體的協(xié)同治理等。

二、農(nóng)業(yè)面源污染治理的政策實(shí)踐

一般而言，農(nóng)業(yè)面源污染的主要有三種來源：一是農(nóng)業(yè)投入品(主要是化肥、農(nóng)藥等)過量使用造成的農(nóng)田與水質(zhì)污染；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢棄物，主要包括農(nóng)作物秸稈與畜禽養(yǎng)殖糞污造成的污染；三是農(nóng)業(yè)投入品包裝物與農(nóng)膜地膜等棄用造成的污染。從近年來農(nóng)業(yè)面源污染治理的實(shí)踐看，在治理重點(diǎn)與路徑上有明顯的區(qū)別。

首先，對(duì)于化肥農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品的使用造成的種植業(yè)面源污染問題。目前主要實(shí)施化肥農(nóng)藥使用零增長(zhǎng)行動(dòng)，即主要在政策支持(如使用有機(jī)肥補(bǔ)貼)與技術(shù)支撐(如持續(xù)開展測(cè)土配方施肥、推廣水肥一體技術(shù)等)層面開展源頭減量工作。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)工作。在循環(huán)利用、過程攔截和末端治理等方面，則仍停留在技術(shù)研究與小范圍試驗(yàn)示范層面，生產(chǎn)實(shí)踐中并沒有大面積開展。目前唯一大面積開展的農(nóng)業(yè)面源污染治理項(xiàng)目，一是廣東省世界銀行貸款農(nóng)業(yè)面源污染治理項(xiàng)目，2014年開始啟動(dòng)實(shí)施，在種植業(yè)方面，重點(diǎn)治理內(nèi)容是精準(zhǔn)補(bǔ)貼農(nóng)戶“綠色行為”和創(chuàng)建南方保護(hù)性耕作模式，試點(diǎn)面積分別為60萬畝與2.9萬畝。(16)彭偉西,李丁丁,方苑冰,等：《農(nóng)業(yè)面源污染防治的廣東經(jīng)驗(yàn)及其啟示》，載《中國(guó)發(fā)展觀察》2020年第24期。二是湖南重金屬污染治理項(xiàng)目，2014年原國(guó)家農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部批復(fù)同意《湖南重金屬污染耕地修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)2014年實(shí)施方案》)，對(duì)長(zhǎng)株潭地區(qū)170余萬畝污染耕地，根據(jù)土壤重金屬及產(chǎn)品污染程度，實(shí)施分區(qū)進(jìn)行治理。(17)肖建華,袁野：《長(zhǎng)株潭重金屬污染耕地修復(fù)治理:探索、困境與突破》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2019年第7期?；旧蠈儆凇罢鲗?dǎo)(中央和地方政府)、財(cái)政資金支持、第三方(治理第三方、監(jiān)理第三方、科技第三方)專業(yè)治理、耕地承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶參與”的行為，并以縣級(jí)政府作為實(shí)施主體與責(zé)任主體。由于污染者難以界定，所以污染企業(yè)(所謂的第二方)實(shí)際上并沒有承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任或“污染者付費(fèi)”的責(zé)任。

其次，在畜禽養(yǎng)殖糞污治理方面。2017年開始在全國(guó)畜牧業(yè)生產(chǎn)大省整縣推進(jìn)畜禽糞污的治理，重點(diǎn)在農(nóng)牧循環(huán)與沼肥還田資源化利用等方面。規(guī)模養(yǎng)殖畜禽糞污治理主要由養(yǎng)殖企業(yè)自己實(shí)施，如建設(shè)大型沼氣工程和商品有機(jī)肥生產(chǎn)車間等實(shí)現(xiàn)畜禽糞污的能源化與肥料化利用，也有的養(yǎng)殖企業(yè)建設(shè)達(dá)標(biāo)排放設(shè)施，作為資源化利用的補(bǔ)充，但達(dá)標(biāo)排放運(yùn)行成本相對(duì)較高，同時(shí)也造成畜禽糞污資源的浪費(fèi)。規(guī)模以下養(yǎng)殖戶或企業(yè)除了實(shí)施生態(tài)養(yǎng)殖(如發(fā)酵床養(yǎng)殖等)達(dá)到零排放外，通常由第三方處理機(jī)構(gòu)(畜禽糞污處理社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)或企業(yè)等)實(shí)施糞污資源化利用。如2014年四川蒲江等探索以縣區(qū)農(nóng)業(yè)局作為項(xiàng)目發(fā)起人，以沼渣沼液等畜禽糞污綜合利用產(chǎn)品經(jīng)銷權(quán)為基礎(chǔ)，以政府采購(gòu)依法公開選擇合作伙伴，以財(cái)政補(bǔ)為主要投資方式，以沼肥異地還田利用為主要形式的畜禽糞污肥料化利用PPP模式。

第三，在農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物治理方面。近年來中央財(cái)政連續(xù)多年支持以縣為單位的秸稈綜合利用項(xiàng)目，部分秸稈(所占比例不同地區(qū)有所不同)由秸稈收儲(chǔ)轉(zhuǎn)運(yùn)合作社或企業(yè)實(shí)現(xiàn)離田，用于能源化、肥料化、飼料化、基料化和工業(yè)化等的多元利用。如江蘇海安市探索形成了農(nóng)作物秸稈“農(nóng)戶田頭堆集、經(jīng)紀(jì)人轉(zhuǎn)運(yùn)、企業(yè)利用、政府補(bǔ)貼支持”的市場(chǎng)化收儲(chǔ)與利用模式，秸稈離田利用比例超過45%。(18)儲(chǔ)亮,陳井元,杜明軍,等：《農(nóng)作物秸稈資源化利用效益評(píng)價(jià)及推廣條件分析——以江蘇省海安市為例》，載《江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)》2021年第3期。但從總體上看，由于秸稈離田成本高、綜合利用途徑少，目前農(nóng)作物秸稈主要還是全量還田利用為主。

第四，廢棄農(nóng)膜地膜回收處置方面。重點(diǎn)在西北諸省區(qū)實(shí)施。2017年原農(nóng)業(yè)部印發(fā)《農(nóng)膜回收行動(dòng)方案》，在源頭減量方面，要求從“推進(jìn)地膜覆蓋技術(shù)合理應(yīng)用，降低地膜覆蓋依賴度、加強(qiáng)倒茬輪作制度探索、以及示范推廣一膜多用、行間覆蓋等技術(shù)減少地膜用量。同時(shí)推動(dòng)地膜新國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)頒布實(shí)施，提高地膜厚度標(biāo)準(zhǔn)增加拉伸強(qiáng)度與斷裂伸長(zhǎng)率，從源頭保障地膜的可回收性。在回收利用環(huán)節(jié)，推進(jìn)地膜撿拾機(jī)械化與地膜回收專業(yè)化，針對(duì)不同地區(qū)制定不同回收利用模式。如建立”以舊換新、經(jīng)營(yíng)主體上交、專業(yè)化組織回收、加工企業(yè)回收”等多種方式的回收利用機(jī)制；探索建立“誰生產(chǎn)、誰回收”的地膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度試點(diǎn)等，由地膜生產(chǎn)企業(yè)，統(tǒng)一供膜、統(tǒng)一鋪膜、統(tǒng)一回收，地膜回收責(zé)任由使用者轉(zhuǎn)到生產(chǎn)者，農(nóng)民由買產(chǎn)品轉(zhuǎn)為買服務(wù)，推動(dòng)地膜生產(chǎn)企業(yè)回收廢舊地等。

第五，在農(nóng)藥廢棄包裝物回收處置及資源化利用方面。在源頭減量方面，主要通過加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，改變農(nóng)民盲目打藥和隨意丟棄農(nóng)藥包裝物的習(xí)慣；鼓勵(lì)和引導(dǎo)專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治組織在農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)定制大包裝、可回收再利用的包裝物貯運(yùn)農(nóng)藥等，有效減少農(nóng)藥包裝廢棄物。在回收利用環(huán)節(jié)，根據(jù)《農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》，一方面，明確農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)單位和農(nóng)藥使用者是農(nóng)藥包裝廢棄物回收的主體；另一方面，因地制宜探索農(nóng)藥包裝廢棄物回收模式，合理劃分農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)單位和農(nóng)藥使用者的回收義務(wù)，鼓勵(lì)使用者自發(fā)回收農(nóng)藥包裝廢棄物，探索農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)有償回收機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)藥包裝廢棄物回收。此外，加大政策創(chuàng)設(shè)，整合相關(guān)涉農(nóng)資金重點(diǎn)支持農(nóng)藥包裝廢棄物回收工作。

第六，在治理主體方面。原農(nóng)業(yè)部《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》(農(nóng)科教發(fā)〔2015〕1號(hào))提出培育新型治理主體。除了要完善農(nóng)機(jī)、植保、農(nóng)技、信息等新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系外，要加快培育多種形式的農(nóng)業(yè)面源污染防治經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織，包括探索政府購(gòu)買服務(wù)、PPP模式和企業(yè)委托第三方治理試點(diǎn)等。生態(tài)環(huán)境部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部共同發(fā)布《農(nóng)業(yè)面源污染治理與監(jiān)督指導(dǎo)實(shí)施方案(試行)》(環(huán)辦土壤〔2021〕8號(hào))將農(nóng)資企業(yè)與農(nóng)資經(jīng)營(yíng)銷商也列入治理主體，并強(qiáng)化政府在農(nóng)業(yè)面源污染治理中的監(jiān)管指導(dǎo)作用，要求形成“政府—市場(chǎng)—農(nóng)戶”多元主體合作共治體系。

三、農(nóng)業(yè)面源污染治理面臨的挑戰(zhàn)

縱觀近年來農(nóng)業(yè)面源污染治理的政策設(shè)計(jì)與探索實(shí)踐，雖已取得顯著進(jìn)展，但考慮到農(nóng)業(yè)面源污染源治理的復(fù)雜性，當(dāng)前農(nóng)業(yè)面源污染治理政策實(shí)踐仍然存在一些問題：

一是不同污染物造成的面源污染在治理路徑上存在一定差異，尚沒有形成全要素全環(huán)節(jié)的整體性治理技術(shù)路徑。如種植業(yè)面源污染的治理主要集中在源頭減量，遵循總量控制的思路，以化肥農(nóng)藥零增長(zhǎng)為目標(biāo)，但有些地方在政策實(shí)踐中，未能考慮種植結(jié)構(gòu)差異、推進(jìn)難度不同等因素，而實(shí)行整齊劃一的減量目標(biāo)，化肥、農(nóng)藥零增長(zhǎng)有陷入數(shù)字游戲的風(fēng)險(xiǎn)。(19)金書秦，邢曉旭：《農(nóng)業(yè)面源污染的趨勢(shì)研判、政策評(píng)述和對(duì)策建議》，載《中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)》2018年第3期。畜禽養(yǎng)殖糞污治理方面，存在畜禽糞便種養(yǎng)結(jié)合資源化利用不夠、達(dá)標(biāo)排放成本昂貴、第三方市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮不足和沼氣發(fā)電上網(wǎng)、有機(jī)肥生產(chǎn)等激勵(lì)乏力等問題。農(nóng)作物秸稈利用主要以還田為主，隨著秸稈還田力度不斷加大，雖然增加了耕地的肥力與土壤通透性，但也存在病蟲害多發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)與水體污染等問題，秸稈還田也未能得到農(nóng)民完全認(rèn)可，基層秸稈禁燒成本的一直高昂。

二是各類主體在參與農(nóng)業(yè)面源污染治理的程度與發(fā)揮作用不平衡。政府承擔(dān)過多的責(zé)任，市場(chǎng)主體的作用不突出，農(nóng)民參與程度不高。從廣東、湖南的治理經(jīng)驗(yàn)看，目前種植業(yè)的面源污染治理由于污染主體不明確，治理主體其實(shí)就是政府。排污權(quán)交易、第三方治理等的市場(chǎng)機(jī)制不成熟，市場(chǎng)化治理方式仍然離不開政府的高額補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在整個(gè)治理過程中參與程度不足。如在有機(jī)肥替代、雙降解生態(tài)地膜替代、生物農(nóng)藥使用等涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的環(huán)境友好型技術(shù)與產(chǎn)品應(yīng)用環(huán)節(jié)方面明顯缺乏積極性。由于農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)存在劣幣逐良幣的行為，從事綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)戶也很難通過市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，利益導(dǎo)向也難以引導(dǎo)農(nóng)戶從事環(huán)境友好型生產(chǎn)行為以降低農(nóng)業(yè)面源污染的發(fā)生。

三是農(nóng)業(yè)面源污染治理涉及具有異質(zhì)性的不同主體，相互責(zé)任邊界不清、合作共治機(jī)制不健全?，F(xiàn)有農(nóng)業(yè)面源污染治理中，還沒有從技術(shù)與經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合、政府與市場(chǎng)相互協(xié)調(diào)、主體之間合作共治等方面，構(gòu)建各類主體合作共治的治理機(jī)制；同時(shí)由于各類主體責(zé)任邊界不清，也增加了治理的難度。如在廢棄農(nóng)藥包裝物回收方面，農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)單位和農(nóng)藥使用者三者之間回收責(zé)任不清，在缺乏政府補(bǔ)貼情況下，要落實(shí)回收制度仍有一定難度。需要從農(nóng)業(yè)源污染物特點(diǎn)與排放特征，治理過程的復(fù)雜性與參與主體的多元性等出發(fā)，明確各類主體的責(zé)任邊界，整體設(shè)計(jì)政府政策支持路徑與方式。

四、新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)面源污染多元主體合作共治機(jī)制設(shè)計(jì)

農(nóng)業(yè)面源污染治理與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為高度相關(guān)。化肥農(nóng)藥減量增效、秸稈綜合利用、農(nóng)膜回收以及促進(jìn)畜禽糞污還田利用是當(dāng)前農(nóng)業(yè)面源污染治理的主要任務(wù)，其中以化肥農(nóng)藥減量化、規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖污染治理為重點(diǎn)內(nèi)容。(20)生態(tài)環(huán)境部，農(nóng)業(yè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《農(nóng)業(yè)面源污染治理與監(jiān)督指導(dǎo)實(shí)施方案(試行)》(環(huán)辦土壤〔2021〕8號(hào))基于農(nóng)業(yè)面源污染問題的雙重公共物品屬性(農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公共物品屬性、環(huán)境污染治理公共物品屬性)、農(nóng)業(yè)面源污染物來源的多樣性、治理過程的復(fù)雜性，參與治理主體的異質(zhì)性與多元性，需要構(gòu)建技術(shù)與經(jīng)濟(jì)耦合、政府與市場(chǎng)協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)面源污染多元主體合作共治體系。

首先，明確農(nóng)業(yè)面源污染治理的技術(shù)路徑。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部共同下發(fā)的《農(nóng)業(yè)面源污染治理與監(jiān)督指導(dǎo)實(shí)施方案(試行)》，提出“在種植業(yè)面源污染突出區(qū)域，實(shí)施化肥農(nóng)藥減量增效行動(dòng)，優(yōu)化生產(chǎn)布局，推進(jìn)‘源頭減量—循環(huán)利用—過程攔截—末端治理’工程”。楊林章等(2013)(21)楊林章：《面源污染治理專論》，載《農(nóng)業(yè)環(huán)境科學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第1期。總結(jié)提煉形成了農(nóng)業(yè)面源污染治理的“4R”理論與技術(shù)，即“源頭減量—過程阻斷—養(yǎng)分再利用—生態(tài)修復(fù)”技術(shù)路徑。以上兩種路徑雖然有文字表述上的差異，但就其本質(zhì)而言，應(yīng)該是當(dāng)前或今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)面源污染治理的主要技術(shù)路徑。

而縱觀整個(gè)技術(shù)流程與路徑，與點(diǎn)源污染治理技術(shù)路徑不同的是，農(nóng)業(yè)面源污染治理不僅僅局限于末端治理。源頭減量化其實(shí)一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革(向綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型)，循環(huán)利用(或者養(yǎng)分再利用)都強(qiáng)調(diào)的包括農(nóng)業(yè)廢棄物在內(nèi)的資源化利用與氮、磷等養(yǎng)分的回收利用問題，過程攔截(或者過程阻斷)既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型過程，也是生態(tài)治理的過程。末端治理(或者生態(tài)修復(fù))則是控制農(nóng)業(yè)面源污染的最后一道屏障，是所有生態(tài)環(huán)境問題的最常用治理手段。因此，農(nóng)業(yè)面源污染的治理過程實(shí)質(zhì)上也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程。

其次，明確政府機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)。根據(jù)農(nóng)業(yè)面源污染特點(diǎn)與治理要求分工協(xié)作。2018年中央和國(guó)家機(jī)關(guān)職能調(diào)整后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與生態(tài)環(huán)境部在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)的機(jī)構(gòu)與職能調(diào)整情況見表1。

表1 國(guó)家部委農(nóng)業(yè)面源污染治理機(jī)構(gòu)與職能分工

基于以上職責(zé)分工，在農(nóng)業(yè)面源污染的源頭控制到治理整個(gè)過程中，農(nóng)業(yè)面源污染治理機(jī)制至少包括以下幾方面的內(nèi)容與過程。一是由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主要負(fù)責(zé)源頭控制(出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)與管理制度等)，并指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者通過實(shí)施農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)(減肥減藥等)、發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用等途徑降低農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)過程中對(duì)產(chǎn)地環(huán)境造成的不良影響。二是對(duì)于已經(jīng)造成的農(nóng)業(yè)面源污染則由市場(chǎng)主體(第三方治理機(jī)構(gòu)或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自己)進(jìn)行修復(fù)與治理。三是生態(tài)環(huán)境部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門及其下屬事業(yè)單位負(fù)責(zé)開展農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)工作。四是生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染的治理工作。

第三，明確政府、企業(yè)(污染企業(yè)與治污第三方)以及農(nóng)民等不同主體之間的職責(zé)邊界。農(nóng)業(yè)面源污染治理涉及到眾多異質(zhì)性主體，既是政府(中央與地方政府)職責(zé)所在，也需要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，涉及到污染企業(yè)或生產(chǎn)者、治理第三方，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者或農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織、合作社等多種主體。多元主體合作共治體系要求，首先明確中央政府與地方政府、政府內(nèi)部不同部門，特別是生態(tài)環(huán)境與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門各自職責(zé)并協(xié)同推進(jìn)治理，進(jìn)一步強(qiáng)化公共財(cái)政投入的綠色發(fā)展導(dǎo)向。其次，發(fā)揮好市場(chǎng)機(jī)制作用。針對(duì)不同污染物類型、不同的污染治理環(huán)節(jié)，各類主體參與程度以及參與方式不盡相同，重點(diǎn)是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，開展農(nóng)業(yè)面源排污權(quán)交易試點(diǎn)、因地制宜探索公私合作PPP模式以及第三方治理模式等，完善農(nóng)業(yè)面源污染治理的市場(chǎng)環(huán)境，引導(dǎo)各類市場(chǎng)主體積極參與農(nóng)業(yè)面源污染防治工作，建立健全農(nóng)業(yè)面源污染治理市場(chǎng)體系。其三是不同市場(chǎng)主體之間的合作共治，核心是明確各自承擔(dān)的治理職責(zé)，完善相應(yīng)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，明確在不同治理環(huán)節(jié)中各方收益與應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，還要優(yōu)化政策支持路徑與方式，為農(nóng)民特別是新型經(jīng)營(yíng)主體參與農(nóng)業(yè)面源污染治理創(chuàng)造條件。

第四，構(gòu)建技術(shù)層面與多元主體層面相互耦合的農(nóng)業(yè)面源污染治理機(jī)制。縱上，農(nóng)業(yè)面源污染治理涉及到技術(shù)復(fù)雜性問題、主體多元性問題、農(nóng)戶積極性問題、政府主導(dǎo)性問題、市場(chǎng)的引導(dǎo)性等問題。對(duì)于不同面源污染源以及不同的治理過程，政府與市場(chǎng)各類主體參與方式與路徑，發(fā)揮作用不一樣。治理機(jī)制的建立既是技術(shù)與經(jīng)濟(jì)相耦合的過程，也是政府與市場(chǎng)共同作用的結(jié)果，還是不同類型的市場(chǎng)主體合作共治的結(jié)果，因此，根據(jù)農(nóng)業(yè)面源污染全要素、全過程治理矩陣，構(gòu)建農(nóng)業(yè)面源污染多元主體合作共治的模式(見表2)。

表2 農(nóng)業(yè)面源污染全要素、全過程多元主體合作共治矩陣

五、農(nóng)業(yè)面源污染多元主體合作共治政策支持體系

在構(gòu)建農(nóng)業(yè)面源污染全要素、全過程多元主體合作共治機(jī)制的基礎(chǔ)上，需要從加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新、優(yōu)化政策設(shè)計(jì)以及推進(jìn)制度創(chuàng)新等方面保障治理機(jī)制的有效運(yùn)作。

一是加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新與推廣應(yīng)用。梳理環(huán)境友好型技術(shù)清單，從治理技術(shù)內(nèi)容看，根據(jù)農(nóng)業(yè)面源污染全要素、全過程治理矩陣，主要包括源頭減量技術(shù)、過程阻斷技術(shù)、養(yǎng)分回收與資源化利用技術(shù)以及末端治理技術(shù)等，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)估技術(shù)的聯(lián)合攻關(guān)，集中力量研發(fā)農(nóng)業(yè)面源污染估算模型和源解析技術(shù)方法等。

二是優(yōu)化治理政策設(shè)計(jì)。要針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的特點(diǎn)、污染物性質(zhì)(能否實(shí)現(xiàn)資源化利用)以及不同治理環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)全要素、全環(huán)節(jié)的政府支持政策。一要加大對(duì)實(shí)施源頭減量行為的生產(chǎn)者支持補(bǔ)貼力度，系統(tǒng)設(shè)計(jì)相關(guān)環(huán)節(jié)的環(huán)境補(bǔ)貼政策，包括：投入品替代補(bǔ)貼(有機(jī)肥補(bǔ)貼、生物農(nóng)藥補(bǔ)貼、可降解農(nóng)膜補(bǔ)貼等)、農(nóng)機(jī)裝備購(gòu)置補(bǔ)貼(如節(jié)能節(jié)肥節(jié)藥、清潔生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備等)、農(nóng)業(yè)廢棄物離田補(bǔ)貼、農(nóng)藥包裝物與農(nóng)膜等回收補(bǔ)貼、第三方治理補(bǔ)貼等。二要發(fā)揮政府與市場(chǎng)機(jī)制共同作用，推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用，通過政府購(gòu)買服務(wù)、優(yōu)惠稅收等方式支持第三方開展畜禽養(yǎng)殖糞污與秸稈等還田資源化利用或離田多元綜合利用、農(nóng)藥包裝物與農(nóng)膜等回收利用等；三要加強(qiáng)政府規(guī)制工作，嚴(yán)格落實(shí)廢棄物回收利用的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者與使用者責(zé)任制度，推行生產(chǎn)企業(yè)“逆向回收”等模式，規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)的規(guī)范排污、達(dá)標(biāo)排放等。

三是推進(jìn)制度創(chuàng)新，完善市場(chǎng)機(jī)制。一要充分發(fā)揮農(nóng)資經(jīng)銷商作為信息傳導(dǎo)樞紐的重要作用，推動(dòng)農(nóng)資企業(yè)發(fā)展農(nóng)資綠色配售，引導(dǎo)農(nóng)戶使用采用環(huán)境友好型生產(chǎn)技術(shù)與產(chǎn)品。二要推進(jìn)排污權(quán)與碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易，通過向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)(第三方治理)等方式，政府與社會(huì)資本合作(PPP模式)等推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染治理市場(chǎng)化。按照社會(huì)資本盈利而不暴利的原則，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與積極性，從政府補(bǔ)貼向使用者付費(fèi)方向轉(zhuǎn)化，推動(dòng)農(nóng)業(yè)面源污染治理的價(jià)格機(jī)制改革。三要營(yíng)造綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與交易的市場(chǎng)環(huán)境。建立完善綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)體系與生產(chǎn)規(guī)程，建立覆蓋所有綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的溯源體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，調(diào)動(dòng)生產(chǎn)者從事環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。