李運(yùn)華，姜 臘

(1.武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院衛(wèi)生法與衛(wèi)生政策研究所，湖北 武漢 430072；2.武漢大學(xué) 社會(huì)保障研究中心，湖北 武漢 430072)

一、問(wèn)題的提出

隨著人口老齡化和高齡化不斷加劇和預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)，我國(guó)65歲及以上老年人口數(shù)量和失能半失能老年人數(shù)量急劇增長(zhǎng)。具體見圖1和圖2：

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)整理制作。

圖2 失能半失能老年人口數(shù)量(萬(wàn)人) 數(shù)據(jù)來(lái)源：全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室.三部門發(fā)布第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果[EB/OL]. [2016-10-09].[2021-06-20].http://www.cncaprc.gov.cn/contents/2/177118.html.2020年以后數(shù)據(jù)為預(yù)測(cè)值。

從圖1中可以看出，65歲及以上老年人口數(shù)量和占比呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，截至2020年年末我國(guó)65歲以上老年人口超過(guò)1.9億，占比高達(dá)13.5%，比2010年高出4.63個(gè)百分點(diǎn)。從圖2中可以看出，我國(guó)失能半失能老年人規(guī)模從2010年的3300萬(wàn)增長(zhǎng)到了2016年的4063萬(wàn)，而到2050年預(yù)計(jì)將達(dá)到9750萬(wàn)，接近一億，總體來(lái)看，失能半失能老年人口數(shù)量呈高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。受家庭規(guī)模結(jié)構(gòu)小型化核心化變遷、女性就業(yè)率大幅攀升和失能半失能老年人長(zhǎng)期護(hù)理需求日益高漲等因素的影響，失能半失能老年人口長(zhǎng)期護(hù)理問(wèn)題逐漸上升為一種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，非常需要制度化安排有效應(yīng)對(duì)，(1)海龍，尹海燕，張曉囡：《中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策評(píng)析與優(yōu)化》，載《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2018年第12期。因而建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度就成為應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇。

長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)是為失能老年人的基本生活照料和與之密切相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理提供服務(wù)或費(fèi)用補(bǔ)償?shù)囊环N社會(huì)保險(xiǎn)制度安排。(2)趙曼，韓麗：《長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的選擇：一個(gè)研究綜述》，載《中國(guó)人口科學(xué)》2015年第1期。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)最早起源于20世紀(jì)60年代的荷蘭，(3)王華磊，穆光宗：《長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的政策研究:國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)探索》，載《中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。隨后德國(guó)、日本、美國(guó)等國(guó)家也紛紛建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，而其中德國(guó)和日本通過(guò)立法推行長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策，經(jīng)過(guò)多次改革其政策更加成熟，成為建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的重要參考范例。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策于21世紀(jì)初引入我國(guó)，并獲得政府的高度重視。政府制定了一系列政策促進(jìn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展。2006年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)等表述開始出現(xiàn)在政府政策文件中，進(jìn)入了政府政策視野。2006年12月國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《人口發(fā)展“十一五”和2020年規(guī)劃》，提出探索建立老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)等社會(huì)化服務(wù)制度，“長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)”首次出現(xiàn)在政府政策文件中，此政策可以視為是建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的初步探索。此后政府出臺(tái)了一系列政策文件推動(dòng)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展，但這些政策文件大多屬于綱領(lǐng)性文件，沒(méi)有明確具體的政策標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法。2016年6月，人社部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)，這是國(guó)家層面第一個(gè)對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展具有明確指導(dǎo)作用的專項(xiàng)政策，對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)的基本原則、目標(biāo)任務(wù)、基本政策、管理服務(wù)、配套措施以及組織實(shí)施等作出了全局性和方向性的闡述，為各地方出臺(tái)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策文件奠定了基礎(chǔ)，為我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度快速發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)保障，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策自此發(fā)生了質(zhì)的變化。開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)，為有效應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)提供了制度保障，是新時(shí)期健全社會(huì)保障體系的關(guān)鍵舉措。(4)尹海燕：《可持續(xù)的公共長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)籌資機(jī)制：國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)方案》，載《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2020年第5期。推動(dòng)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展已成為我國(guó)政府重要政策目標(biāo)之一。

作為一種應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)的新型社會(huì)保險(xiǎn)制度，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展需要科學(xué)合理的政策積極推動(dòng)、引導(dǎo)和規(guī)范。政策體系是否完善，政策工具運(yùn)用是否科學(xué)合理，對(duì)起步較晚、仍處于試點(diǎn)探索階段的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展的重要性不言而喻。在總結(jié)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國(guó)家醫(yī)保局和財(cái)政部于2020年9月發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，這是國(guó)家層面第二個(gè)對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展具有明確指導(dǎo)作用的專項(xiàng)獨(dú)立性政策，首次提出擴(kuò)大長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍和建立獨(dú)立險(xiǎn)種。我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展進(jìn)入了擴(kuò)大試點(diǎn)的新時(shí)期，在此背景下，對(duì)首批15個(gè)試點(diǎn)城市長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策工具選擇、政策工具合理性和功能等進(jìn)行量化分析，對(duì)于擴(kuò)大試點(diǎn)和構(gòu)建更加科學(xué)有效的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策體系具有重要理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

目前，我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度仍處于試點(diǎn)階段，學(xué)術(shù)界對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的重要性和可行性開展了研究，其中長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策研究獲得很多學(xué)者關(guān)注。楊團(tuán)分析認(rèn)為，由于統(tǒng)一的長(zhǎng)期照護(hù)對(duì)象分級(jí)評(píng)價(jià)系統(tǒng)、長(zhǎng)期照護(hù)質(zhì)量科學(xué)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、長(zhǎng)期照護(hù)人力科學(xué)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、長(zhǎng)期照護(hù)人才培養(yǎng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等政策工具建設(shè)的匱乏，導(dǎo)致長(zhǎng)期照護(hù)體系難以獨(dú)立成長(zhǎng)，因此，將長(zhǎng)期照護(hù)政策規(guī)劃提上國(guó)家重大政策議程，開展政策基礎(chǔ)工程建設(shè)，顯得刻不容緩。(5)楊團(tuán)：《中國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)的政策選擇》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第11期。鄧大松，李玉嬌從老年照護(hù)與醫(yī)療服務(wù)關(guān)系重構(gòu)視角研究認(rèn)為，通過(guò)完善和合理配置長(zhǎng)期照護(hù)對(duì)象準(zhǔn)入、識(shí)別和評(píng)估機(jī)制，服務(wù)供給主體行為規(guī)范，服務(wù)質(zhì)量綜合監(jiān)督評(píng)價(jià)，保障標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)政策工具，構(gòu)建以長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)和保障為主的綜合政策體系，實(shí)現(xiàn)政策精準(zhǔn)整合。(6)鄧大松，李玉嬌：《失能老人長(zhǎng)照服務(wù)體系構(gòu)建與政策精準(zhǔn)整合》，載《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第6期。關(guān)博，朱小玉對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)評(píng)估發(fā)現(xiàn)，存在政策結(jié)構(gòu)碎片化、基本保障邊界不清晰、銜接服務(wù)力量有效供給不足等問(wèn)題，未來(lái)需繼續(xù)完善政策框架設(shè)計(jì)、合理確定籌資責(zé)任、優(yōu)化保障路徑，積極構(gòu)建高齡失能群體風(fēng)險(xiǎn)保障網(wǎng)。(7)關(guān)博，朱小玉：《中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度：試點(diǎn)評(píng)估與全面建制》載《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2019年第10期。羅遐，王容基于政策擴(kuò)散理論研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策試點(diǎn)擴(kuò)散路徑具有區(qū)域間跟進(jìn)擴(kuò)散、自上而下層級(jí)擴(kuò)散、自下而上吸納輻射擴(kuò)散等特征，政策推廣受到各地政策碎片化、政策探索深度不足、籌資機(jī)制不健全等因素制約，因此要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)全國(guó)推廣的目標(biāo)，需要加強(qiáng)地方性政策與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的融合、對(duì)成熟且可復(fù)制的試點(diǎn)政策模式進(jìn)行深入總結(jié)、建立多元化的融資渠道。(8)羅遐，王容：《我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策試點(diǎn)發(fā)展的路徑——基于政策擴(kuò)散理論的分析》，載《衛(wèi)生軟科學(xué)》2021年第1期。綜上可以看出，這些學(xué)者們的研究豐富了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策研究的視角，取得了一定的成果，但這些研究大多屬于理論探討或定性分析，對(duì)于長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策的量化研究尤其是從政策工具視角開展的研究仍很匱乏，僅有孫夢(mèng)婷等從政策工具、系統(tǒng)論、政策主體三大維度對(duì)國(guó)家層面長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策開展了研究，在政策工具維度，需求型政策工具使用最多，其中示范項(xiàng)目和社會(huì)激勵(lì)等工具使用較多，政府購(gòu)買、公私合作和政府外包等涉及較少；環(huán)境型政策工具使用居次，其中目標(biāo)規(guī)劃、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等涉及較多，金融支持和策略性措施較少涉及；供給型政策工具使用最少，其中資源配置類工具使用較多，而人才培養(yǎng)、資金投入、公共服務(wù)、信息支持等工具較少涉及。(9)孫夢(mèng)婷，等：《基于政策工具的我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策三維分析》，載《中國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)管理》2019年第11期。政策研究仍有較大研究空間和需要。本文擬從政策工具視角，以首批15個(gè)試點(diǎn)城市長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策作為分析對(duì)象，對(duì)其采用的政策工具結(jié)構(gòu)、合理性以及如何調(diào)整等問(wèn)題進(jìn)行研究，以期為擴(kuò)大試點(diǎn)和推動(dòng)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展提供有益建議。

二、我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策的發(fā)展

總體來(lái)看，從2006年起，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)在我國(guó)政府發(fā)布的政策文件中開始出現(xiàn)，政策文件數(shù)量呈現(xiàn)波動(dòng)上升趨勢(shì)，在2016年到達(dá)頂峰，后又呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策經(jīng)歷了從初步探索到開展試點(diǎn)再到擴(kuò)大試點(diǎn)的發(fā)展過(guò)程(具體見表1)。

表1 2006—2020年我國(guó)政府出臺(tái)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策文件

表1(續(xù))

縱觀2006年以來(lái)政府發(fā)布的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策文件可以發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)對(duì)象從關(guān)注老年人發(fā)展到重點(diǎn)關(guān)注“三無(wú)”老人、低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難的失能半失能老人，再到重點(diǎn)聚焦殘疾人和重度失能人員，政策對(duì)象愈發(fā)精準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了普遍性到選擇性的轉(zhuǎn)變。這些政策文件雖然并不是長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)專門性的政策，而且均將長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)視為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的一種工具，但這些政策文件的出臺(tái)，體現(xiàn)了政府對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的認(rèn)知和重視程度逐步深化，對(duì)出臺(tái)專門性長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策起到了重要的推動(dòng)作用。

《指導(dǎo)意見》出臺(tái)之后，指定的試點(diǎn)城市積極響應(yīng)人力資源和社會(huì)保障部的號(hào)召，相繼出臺(tái)地方長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策文件(具體見表2)。本文從覆蓋范圍、資金籌集、服務(wù)內(nèi)容和給付標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)方面對(duì)15個(gè)試點(diǎn)城市長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策進(jìn)行梳理和總結(jié)。第一，從覆蓋范圍上看，荊門、上饒、成都等8個(gè)試點(diǎn)城市長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)既覆蓋了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)參保人群，又將城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)參保人群納入進(jìn)來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。其中，上海市對(duì)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)參保人群年齡進(jìn)行了限制，即長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)覆蓋城鄉(xiāng)居民60周歲及以上參保人群，上海市與其他試點(diǎn)城市在全覆蓋程度上有些許差異。長(zhǎng)春、南通主要覆蓋城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民參保人群，覆蓋程度次之。而承德、安慶、廣州等試點(diǎn)城市僅覆蓋城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)參保人群，覆蓋程度最低。雖然各試點(diǎn)城市都確立了“長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)跟隨醫(yī)療保險(xiǎn)”的原則，但各試點(diǎn)城市長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)覆蓋范圍方面存在較大差異。第二，從資金籌集上看，各試點(diǎn)城市資金籌集方案存在較大差異，除長(zhǎng)春、廣州、寧波和上海僅采取醫(yī)保統(tǒng)籌基金劃轉(zhuǎn)單一籌資渠道外，其他試點(diǎn)城市均建立了醫(yī)保統(tǒng)籌基金劃轉(zhuǎn)、個(gè)人繳費(fèi)、單位繳費(fèi)、政府財(cái)政補(bǔ)助相結(jié)合多元籌資機(jī)制，表現(xiàn)出不同的籌資方式組合。第三，從服務(wù)形式和內(nèi)容上看，15個(gè)試點(diǎn)城市提供的服務(wù)主要有居家護(hù)理服務(wù)、養(yǎng)老和醫(yī)療機(jī)構(gòu)護(hù)理服務(wù)三類。另外，上饒、安慶和上海均采取長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)和現(xiàn)金補(bǔ)貼相結(jié)合的給付政策，其他試點(diǎn)城市則僅提供長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)。第四，從給付標(biāo)準(zhǔn)上看，各試點(diǎn)城市亦存在較大差異。長(zhǎng)春、廣州、上海和青島等試點(diǎn)城市給付水平相對(duì)較高，比如長(zhǎng)春職工醫(yī)保參保人護(hù)理費(fèi)用報(bào)銷可達(dá)90%，居民醫(yī)保護(hù)理費(fèi)用報(bào)銷比例也有80%，廣州居家護(hù)理費(fèi)用報(bào)銷比例達(dá)90%，機(jī)構(gòu)護(hù)理費(fèi)用報(bào)銷比例達(dá)75%，上海居家護(hù)理費(fèi)用報(bào)銷比例達(dá)90%，機(jī)構(gòu)護(hù)理費(fèi)用報(bào)銷比例達(dá)85%，青島職工護(hù)理費(fèi)用報(bào)銷比例可達(dá)90%，而居民最低檔比例也達(dá)到70%。相比之下，南通、安慶以及齊齊哈爾等試點(diǎn)城市給付水平較低，比如南通上門護(hù)理費(fèi)用報(bào)銷只有每月1200元，而養(yǎng)老和醫(yī)療機(jī)構(gòu)費(fèi)用只報(bào)銷50%和60%，安慶居家護(hù)理費(fèi)用報(bào)銷只有每月750元，比南通還要低，養(yǎng)老和醫(yī)療機(jī)構(gòu)費(fèi)用只報(bào)銷50%和60%，安慶雖然提供現(xiàn)金補(bǔ)貼，但覆蓋范圍較窄，且每天15元補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)額偏低。齊齊哈爾居家護(hù)理只報(bào)銷50%，養(yǎng)老和醫(yī)療機(jī)構(gòu)費(fèi)用只報(bào)銷55%和60%。總體來(lái)看，各試點(diǎn)地區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)給付水平差距較大。另外，縱觀15個(gè)試點(diǎn)城市長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)，除齊齊哈爾外，其他大多數(shù)試點(diǎn)城市居家護(hù)理費(fèi)用報(bào)銷比例都高于機(jī)構(gòu)護(hù)理，如廣州居家護(hù)理費(fèi)用報(bào)銷比例為90%高于機(jī)構(gòu)護(hù)理費(fèi)用報(bào)銷比例75%，上海居家護(hù)理費(fèi)用報(bào)銷比例為90%高于機(jī)構(gòu)護(hù)理費(fèi)用報(bào)銷比例85%。這說(shuō)明，各試點(diǎn)城市長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策向居家護(hù)理傾斜，“居家護(hù)理”優(yōu)先、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)向社區(qū)和家庭延伸將是重要的發(fā)展趨勢(shì)。

自《指導(dǎo)意見》出臺(tái)之后，各試點(diǎn)城市陸續(xù)開展了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，截至2019年6月底，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)8854萬(wàn)人，享受長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)待遇人數(shù)達(dá)42.6萬(wàn)人，一定程度上滿足了部分重度失能老年人長(zhǎng)期護(hù)理需求。另外，試點(diǎn)城市基金總體支付比例達(dá)到80%以上，年人均基金支付達(dá)9200多元，切實(shí)減輕了需要長(zhǎng)期護(hù)理家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，制度試點(diǎn)成效顯著。(10)陳誠(chéng)誠(chéng)：《長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)總結(jié)及發(fā)展建議》，載《中國(guó)社會(huì)保障》2020年第6期。很多試點(diǎn)城市設(shè)計(jì)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度模式頗具特色。以青島市為例，青島市2012年最早開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)探索，建立了“全人全責(zé)”連續(xù)性整合式護(hù)理模式，從供給和需求兩側(cè)出發(fā)，實(shí)現(xiàn)了護(hù)理需求和護(hù)理服務(wù)統(tǒng)籌整合，較好解決了制度碎片化問(wèn)題；建立了完善的服務(wù)體系，設(shè)計(jì)了“4+3”的護(hù)理服務(wù)形式，其中為重度失智人員設(shè)計(jì)的“失智專區(qū)”管理，具有巨大推廣價(jià)值；建立現(xiàn)代化信息系統(tǒng)，在護(hù)理機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)、護(hù)理人員和失能失智老人之間進(jìn)行信息互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)了“智慧護(hù)理”；另外建立的失能失智預(yù)防管理平臺(tái)和“時(shí)間銀行”志愿者服務(wù)模式，也頗具特色和前瞻性。截至2019年4月，青島市長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)資金共給付3.18億元，55.8萬(wàn)人次享受到了長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)，試點(diǎn)成效較為顯著。各試點(diǎn)城市開展的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)工作雖然取得了顯著成效，但因試點(diǎn)時(shí)間較短，政策效果還未得以充分展現(xiàn)，而且試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)了覆蓋范圍太窄、過(guò)度依賴醫(yī)療保險(xiǎn)基金、現(xiàn)金給付形式缺失且給付標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低等諸多問(wèn)題。

從政策工具角度來(lái)看，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策發(fā)展初級(jí)階段，政策工具呈現(xiàn)單一化特點(diǎn)，政府只采用單一政策工具，注重為長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境和整體規(guī)劃，隨著《指導(dǎo)意見》《關(guān)于擴(kuò)大長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》以及地方層面長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策的出臺(tái)，政府愈發(fā)注重采用多元化政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，政策工具運(yùn)用實(shí)現(xiàn)了由單一化到多元化轉(zhuǎn)變。政府期望運(yùn)用多元化政策工具實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，把長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策發(fā)展作為一項(xiàng)重大民生工程，在實(shí)踐中不僅重視頂層政策設(shè)計(jì)，而且重視政策體系整體建構(gòu)。

三、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的政策工具分析

(一)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策文本選擇

本文以《指導(dǎo)意見》確定的15個(gè)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)城市出臺(tái)的政策文件為研究對(duì)象，以“長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策”為關(guān)鍵詞在試點(diǎn)城市政府官方網(wǎng)站上收集到15個(gè)試點(diǎn)城市政策文本，每個(gè)試點(diǎn)城市1項(xiàng)，實(shí)施細(xì)則等配套政策不包括在內(nèi)，形成本文研究的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策文本庫(kù)，具體見表2：

表2 15個(gè)試點(diǎn)城市長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策文本

(二)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策工具選擇

以政策工具為視角對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行分析，有助于理解政府為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)采取了哪些手段和措施。(11)楊凱瑞，何忍星，鐘書華：《中國(guó)中央政府支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展政策文本量化研究(2003-2017年)———來(lái)自國(guó)務(wù)院及16部委的數(shù)據(jù)分析》，載《科技進(jìn)步與對(duì)策》2019年第15期。要分析長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策工具的使用效果，就必須對(duì)政策工具類型進(jìn)行一定了解。目前學(xué)術(shù)界對(duì)于政策工具的分類并沒(méi)有一致的共識(shí)，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同，政策工具類型也不盡相同。實(shí)踐中常見的政策工具類型主要有以下幾種：1、麥克唐納爾(Lorraine M. McDonnell)和艾莫爾(Richard F. Elmore)依據(jù)政策目標(biāo)將政策工具分為命令性、激勵(lì)性、能力建設(shè)以及系統(tǒng)變化四大類。(12)Lorraine M. McDonnell, Richard F. Elmore. Getting the Job Done: Alternative Policy Instruments. Educational Evaluation and Policy Analysis,1987,9(2):133-152.2、施耐德(Schneider)和英格拉姆(H.M.Ingram)把政策工具分為激勵(lì)、能力建設(shè)、符號(hào)、規(guī)勸以及學(xué)習(xí)等五大類。(13)Schneider, H.M.Ingram. Behavioral assumptions of policy tools. The Journal of Politics,1990,52(2):510-529.3、霍萊特(M.Howlett)和拉梅什(M.Ramesh)依據(jù)政府介入強(qiáng)度把政策工具分為自愿性、強(qiáng)制性和混合性三大類。(14)M.Howlett, M.Ramesh. Studying public policy: policy cycles and policy subsystems. Oxford: Oxford University Press, 2009:548-580.4、羅斯威爾(Roy Rothwell)和澤格菲爾德(Walter Zegveld)把政策工具分為需求型、供給型和環(huán)境型三大類。(15)Roy Rothwell, Walter Zegveld. Reindustrialization and Technology. London: Longman Group Limited,1985:83-104.

其中，羅斯威爾(Roy Rothwell)和澤格菲爾德(Walter Zegveld)的分類方法淡化了政策工具的強(qiáng)制性特點(diǎn)，認(rèn)為政府不僅扮演干預(yù)控制者角色，更在扮演營(yíng)造環(huán)境的角色，該方法突出了需求型政策工具和供給型政策工具對(duì)于政策發(fā)展的重要作用，(16)趙曉芳：《老齡健康視角下“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”政策文本分析》，載《社會(huì)福利(理論版)》2018年第1期。這與《指導(dǎo)意見》等政策文件的基本思路相吻合，此外，該分類方法的次級(jí)政策工具更加具體，操作方法也更明確，而且已經(jīng)應(yīng)用到諸如養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和健康服務(wù)業(yè)(17)車峰：《基于政策工具視角的我國(guó)健康服務(wù)業(yè)政策分析》，載《大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第6期。等政策分析研究中，具有現(xiàn)實(shí)可行性。因此，本文借鑒羅斯威爾(Roy Rothwell)和澤格菲爾德(Walter Zegveld)的政策工具三分法，將長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策工具分為需求型、供給型和環(huán)境型三大類，對(duì)15個(gè)試點(diǎn)城市發(fā)布的政策文本進(jìn)行分析，剖析存在的問(wèn)題，以期為我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策的發(fā)展提供有益建議。

需求型政策工具對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)起著拉動(dòng)作用，通過(guò)服務(wù)采購(gòu)、服務(wù)外包、市場(chǎng)塑造和海外交流等次級(jí)政策工具，減少長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展中的障礙和不確定性，從而拉動(dòng)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)健康快速發(fā)展。供給型政策工具對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)起著推動(dòng)作用，政府通過(guò)資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)支持、信息服務(wù)和人才培養(yǎng)等工具，直接推動(dòng)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的快速發(fā)展。環(huán)境型政策工具對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的影響是間接的，通過(guò)目標(biāo)規(guī)劃、金融服務(wù)、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制和策略性措施等，為長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展提供良好環(huán)境和外部條件，間接推動(dòng)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展。(18)耿愛(ài)生：《中國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策研究》，載《中州學(xué)刊》2018年第6期。具體見表3：

表3 長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策工具分類及含義

(三)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策文本和政策工具分析

1.政策文本編碼和信息歸納

在系統(tǒng)瀏覽15個(gè)政策文本后發(fā)現(xiàn)，政策文本最多為3級(jí)標(biāo)題，故按照“政策編號(hào)-一級(jí)標(biāo)題-二級(jí)標(biāo)題-三級(jí)標(biāo)題”的形式對(duì)15個(gè)政策文本分別進(jìn)行編碼，通過(guò)提取具體政策條款，最后形成長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策工具具體條款分析編碼表。限于篇幅，本文僅以長(zhǎng)春市人民政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立失能人員醫(yī)療照護(hù)保險(xiǎn)制度的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)政策文本為例,(19)長(zhǎng)春市人民政府.《關(guān)于建立失能人員醫(yī)療照護(hù)保險(xiǎn)制度的意見》[EB/OL].[2015-02-16].http://www.changchun.gov.cn/zw/xxgk/gkzl/cczhengbao/2015n/d02qzb/szfbgtwj_1874/201702/t20170215_257710.html.進(jìn)行編碼展示(見表4)：

表4 《意見》政策文本內(nèi)容分析單元編碼表

2.長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策工具分析

將編碼好的政策文本分類歸入需求型、供給型和環(huán)境型三大類共14種次級(jí)政策工具中，從而分析不同類型政策工具使用的數(shù)量和比例，進(jìn)而分析政策工具總體使用情況(見表5)。

表5 長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策工具分布情況

表5(續(xù))

總體來(lái)看，我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策對(duì)各項(xiàng)政策工具的選擇和使用進(jìn)行了綜合考慮，需求型、供給型和環(huán)境型政策工具都有不同程度的運(yùn)用，從而對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展給予多角度全方位的政策支持。從表5中可以看出，一方面，三大類政策工具分布的數(shù)量和比例差距很大，環(huán)境型政策工具共運(yùn)用278次，占比(在政策工具總量中的比例)高達(dá)79.43%，供給型政策工具共運(yùn)用52次，占比達(dá)14.86%，而需求型政策工具僅運(yùn)用20次，僅占5.71%?？梢钥闯觯鼉A向于運(yùn)用環(huán)境型工具，供給型工具和需求型工具運(yùn)用頻率相對(duì)較低。另一方面，三大類政策工具內(nèi)部各次級(jí)政策工具的使用也存在較大差異，處于極不均衡狀態(tài)。

(1)需求型政策工具嚴(yán)重短缺

相比供給型、環(huán)境型政策工具，需求型政策工具的拉動(dòng)作用在長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)市場(chǎng)未成型的階段更有效率。從表5中可以看出，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策文本中，需求型政策工具僅有20條，僅占總體政策工具的5.71%，其中，市場(chǎng)塑造占需求型政策工具的50%，服務(wù)外包占比30%，服務(wù)采購(gòu)占比20%，海外交流政策工具沒(méi)有涉及?？梢钥闯?，需求型政策工具的拉動(dòng)作用并沒(méi)有得到有效發(fā)揮。服務(wù)采購(gòu)、服務(wù)外包和市場(chǎng)塑造等政策工具的合理運(yùn)用有利于創(chuàng)新長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)的供給方式，有利于培育長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)市場(chǎng)，能夠激發(fā)市場(chǎng)、社會(huì)力量參與老年護(hù)理服務(wù)的積極性和主動(dòng)性，從而形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人及家庭等福利多元主體共同參與護(hù)理服務(wù)供給的網(wǎng)絡(luò)化格局，符合福利治理福利主體多元互動(dòng)協(xié)作的理念。(20)雷雨若，王浦劬：《西方國(guó)家福利治理與政府社會(huì)福利責(zé)任定位》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期。需求型政策工具的嚴(yán)重短缺，雖然不利于拉動(dòng)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展，但也說(shuō)明需求型政策工具的使用還存在巨大的空間，充分發(fā)揮需求型政策工具的拉動(dòng)作用，將是未來(lái)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策調(diào)整的重點(diǎn)。

(2)供給型政策工具總量偏少且結(jié)構(gòu)不均衡

表5數(shù)據(jù)顯示，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策文本中，供給型政策工具僅有52條，占總體政策工具的14.86%，相比環(huán)境型政策工具，數(shù)量明顯偏少，其中，資金投入在供給型政策工具中占比約55.77%，人才培養(yǎng)和信息服務(wù)占比分別約為26.92%和17.31%，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)支持政策工具沒(méi)有涉及，供給型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)極不均衡?？梢钥闯?，政府對(duì)資金投入、人才培養(yǎng)和信息服務(wù)等政策工具較為重視，這對(duì)于處于試點(diǎn)階段的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展無(wú)疑具有重大的推動(dòng)作用，然而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)支持政策工具的缺失，不利于長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不利于長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)的供給，也不利于“健康中國(guó)”戰(zhàn)略的落地實(shí)施。

(3)環(huán)境型政策工具數(shù)量較多但內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡

從表5中可以看出，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策文本中，環(huán)境型政策工具數(shù)量高達(dá)278條，占總體政策工具的79.43%，這反映出政府對(duì)環(huán)境型政策工具的偏好和依賴，其中，法規(guī)管制類政策工具在環(huán)境型政策工具中占比約為52.52%，策略性措施和目標(biāo)規(guī)劃類政策工具占比分別約為26.26%和21.22%，而沒(méi)有涉及金融服務(wù)類和稅收優(yōu)惠類政策工具，環(huán)境型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)很不均衡。

法規(guī)管制類政策工具在環(huán)境型政策工具中占比最高，表明政府希望通過(guò)制定法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)政策等方式來(lái)強(qiáng)化監(jiān)管力度，規(guī)范市場(chǎng)行為，為長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。在實(shí)踐中，多個(gè)試點(diǎn)城市對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)參與主體的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，如長(zhǎng)春市《關(guān)于建立失能人員醫(yī)療照護(hù)保險(xiǎn)制度的意見》對(duì)定點(diǎn)醫(yī)療照護(hù)機(jī)構(gòu)的相關(guān)責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定：“定點(diǎn)醫(yī)療照護(hù)機(jī)構(gòu)違反服務(wù)協(xié)議有關(guān)規(guī)定，或者已經(jīng)不具備基本條件的，按照有關(guān)規(guī)定給予處罰，情節(jié)嚴(yán)重的取消定點(diǎn)資格；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！狈ㄒ?guī)管制類政策工具的運(yùn)用，可以有效規(guī)范市場(chǎng)行為，保障長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)的高水準(zhǔn)，也有利于保障老年人獲取護(hù)理服務(wù)的基本權(quán)益。

策略性措施和目標(biāo)規(guī)劃類政策工具占比僅次于法規(guī)管制類政策工具，表明政府希望通過(guò)制定整體目標(biāo)規(guī)劃和采取一系列具體措施來(lái)營(yíng)造良好環(huán)境，從而促進(jìn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的快速發(fā)展。如長(zhǎng)春市《關(guān)于建立失能人員醫(yī)療照護(hù)保險(xiǎn)制度的意見》規(guī)定：“醫(yī)療照護(hù)保險(xiǎn)制度要堅(jiān)持‘以人為本，統(tǒng)籌安排’；要與本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和各方承受能力相適應(yīng)；堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)，分步實(shí)施，量力而行，逐步完善；醫(yī)療照護(hù)保險(xiǎn)制度建立之初，在醫(yī)療保險(xiǎn)制度框架內(nèi)實(shí)施，實(shí)行分類管理?！?“入住定點(diǎn)的養(yǎng)老或護(hù)理醫(yī)療照護(hù)機(jī)構(gòu)接受長(zhǎng)期日常照料和醫(yī)療護(hù)理的參保人，發(fā)生的照護(hù)費(fèi)用不設(shè)起付線，參加職工醫(yī)保的補(bǔ)償比例為90%，參加居民醫(yī)保的補(bǔ)償比例為80%。”總體來(lái)看，各試點(diǎn)城市出臺(tái)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策目標(biāo)明確，且策略性措施詳細(xì)具有可行性。

金融服務(wù)類政策工具可以拓展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的投融資渠道，釋放長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)市場(chǎng)活力，能夠?yàn)殚L(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展?fàn)I造良好的投融資環(huán)境。稅收優(yōu)惠類政策工具，可以有效提高民辦養(yǎng)老和醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)的積極性和主動(dòng)性，可以吸引更多社會(huì)資本參與護(hù)理服務(wù)的供給，有利于促進(jìn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的快速發(fā)展。然而，縱觀15個(gè)試點(diǎn)城市出臺(tái)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策文本，金融服務(wù)和稅收優(yōu)惠類政策工具基本處于缺失狀態(tài)，顯然不利于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。因此，適當(dāng)增加金融服務(wù)類和稅收優(yōu)惠類政策工具的運(yùn)用頻率，平衡環(huán)境型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)，將是未來(lái)政府環(huán)境型政策工具調(diào)整的重點(diǎn)。

四、結(jié)論與建議

(一)結(jié)論

基于政策工具視角，對(duì)我國(guó)15個(gè)試點(diǎn)城市出臺(tái)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策文本進(jìn)行分析，從而得出以下結(jié)論：1. 我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)對(duì)象由關(guān)注老年人發(fā)展到重點(diǎn)關(guān)注“三無(wú)”老人、低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難的失能半失能老人，再到重點(diǎn)聚焦殘疾人和重度失能人員，政策對(duì)象愈發(fā)精準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了普遍性到選擇性的轉(zhuǎn)變；長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策發(fā)展由2006年的初步探索發(fā)展到2016年出臺(tái)專門性文件推動(dòng)試點(diǎn)并于2020年擴(kuò)大試點(diǎn)，歷經(jīng)10多年的時(shí)間構(gòu)建了我國(guó)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策體系；政策工具的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)了由單一化到多元化的轉(zhuǎn)變。2.總體來(lái)看，我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策對(duì)各項(xiàng)政策工具的選擇和使用進(jìn)行了綜合考慮，需求型、供給型和環(huán)境型政策工具都有不同程度的運(yùn)用，需求型和供給型政策工具對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展分別發(fā)揮了拉動(dòng)作用和推動(dòng)作用，而環(huán)境型政策工具的運(yùn)用為長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展?fàn)I造了良好的環(huán)境和外部條件，從而對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展給予多角度全方位的政策支持。3.從政策工具的整體分布來(lái)看，環(huán)境型政策工具占比較高，反映出政府更傾向于使用環(huán)境型政策工具，并形成了一定的路徑依賴；供給型政策工具的總量相對(duì)偏少，意味著政府在推動(dòng)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展方面政策支持有限；需求型政策工具嚴(yán)重短缺，使得長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)在短時(shí)間內(nèi)難以形成穩(wěn)定的市場(chǎng)，政策拉動(dòng)作用有限。4.三大類政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)。需求型政策工具不但總體上嚴(yán)重短缺，而且海外交流次級(jí)政策工具更是處于缺失狀態(tài)；供給型政策工具之中，資金投入工具占比較高，人才培養(yǎng)和信息服務(wù)等工具相對(duì)較少，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)支持等工具處于缺失狀態(tài)；在環(huán)境型政策工具中，法規(guī)管制類政策工具占比最高，策略性措施和目標(biāo)規(guī)劃等工具也相對(duì)較多，而金融服務(wù)和稅收優(yōu)惠等工具處于缺失狀態(tài)。過(guò)分依賴資金投入、法規(guī)管制、策略性措施以及目標(biāo)規(guī)劃類次級(jí)政策工具，而基本沒(méi)有涉及海外交流、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)支持、金融服務(wù)和稅收優(yōu)惠等次級(jí)政策工具，這種不均衡狀態(tài)，不利于實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的政策目標(biāo)。

(二)政策建議

政策工具是政策主體為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)采取的手段和方法，其將政策目標(biāo)與結(jié)果緊密相連，發(fā)揮著中介、橋梁作用，政策工具的選擇是否妥當(dāng)，對(duì)政策實(shí)施效果來(lái)說(shuō)非常重要。從政策工具視角出發(fā)，對(duì)我國(guó)15個(gè)試點(diǎn)城市的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策文本進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)目前長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策尚存在較大調(diào)整空間。未來(lái)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策調(diào)整基本思路是：根據(jù)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展情況，綜合考慮長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)情況、試點(diǎn)發(fā)展階段和政策階段性等諸多因素，合理調(diào)整三大類政策工具結(jié)構(gòu)，優(yōu)化次級(jí)政策工具結(jié)構(gòu)，建立健全長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策體系。

第一，合理調(diào)整三大類政策工具結(jié)構(gòu)，適當(dāng)減少環(huán)境型政策工具的運(yùn)用頻率，適當(dāng)增加需求型和供給型政策工具的運(yùn)用頻率。15個(gè)試點(diǎn)城市的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策的主要問(wèn)題在于政策工具運(yùn)用的不合理，不合理運(yùn)用政策工具會(huì)對(duì)政策的效果產(chǎn)生較大負(fù)向影響。政策調(diào)整的重點(diǎn)在于對(duì)各類政策工具的結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，在環(huán)境和外部條件成熟之后，逐步減少環(huán)境型政策工具的運(yùn)用頻率，增加需求型和供給型政策工具的運(yùn)用頻率，實(shí)現(xiàn)三大類政策工具的合理配置，拉動(dòng)和推動(dòng)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展，發(fā)揮長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策的整體功效。

第二，優(yōu)化次級(jí)政策工具的結(jié)構(gòu)，適當(dāng)降低法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃等次級(jí)政策工具的使用頻率，提高海外交流、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融服務(wù)和稅收優(yōu)惠等工具的使用頻率。在需求型政策工具中，服務(wù)采購(gòu)即政府購(gòu)買服務(wù)是一種重要的政策工具，絕大多數(shù)試點(diǎn)城市都對(duì)這一政策工具的使用進(jìn)行了規(guī)定。15個(gè)試點(diǎn)城市在試點(diǎn)過(guò)程中提供的服務(wù)主要有居家護(hù)理服務(wù)、養(yǎng)老和醫(yī)療機(jī)構(gòu)護(hù)理服務(wù)三類，這些服務(wù)發(fā)生的長(zhǎng)期護(hù)理費(fèi)用由長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)基金支付，從而大大減輕了失能老年人及其家庭的護(hù)理負(fù)擔(dān)。以家庭護(hù)理為例，申請(qǐng)成為長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)城市的深圳市于2020年10月通過(guò)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)養(yǎng)老服務(wù)條例》，該條例明確規(guī)定，區(qū)民政部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)購(gòu)買服務(wù)等方式為失能老年人家庭照護(hù)者提供家庭照護(hù)服務(wù)技能培訓(xùn)、心理健康咨詢和干預(yù)、替代老年人家庭照護(hù)者為重度失能老年人提供臨時(shí)或短期照護(hù)(喘息服務(wù))等服務(wù)。政府購(gòu)買服務(wù)政策工具的運(yùn)用在為家庭照護(hù)者提供服務(wù)方面首次獲得了法律保障，這些經(jīng)驗(yàn)值得推廣。服務(wù)外包亦是一種重要政策工具，北京市海淀區(qū)通過(guò)引入商業(yè)保險(xiǎn)，建立了失能護(hù)理互助保險(xiǎn)制度，在合理調(diào)動(dòng)商業(yè)保險(xiǎn)公司積極參與長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展方面進(jìn)行了大膽制度創(chuàng)新，盡管還存在繳費(fèi)水平總體偏高、政府籌資責(zé)任不清晰等諸多問(wèn)題，(21)關(guān)博：《互助保險(xiǎn)機(jī)制在長(zhǎng)期護(hù)理保障中的應(yīng)用：典型案例的政策設(shè)計(jì)及績(jī)效》，載《社會(huì)保障研究》2020年第2期。但這種做法無(wú)疑證明了服務(wù)外包具有一定的可行性，且服務(wù)外包政策工具在建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制方面能夠發(fā)揮重要作用。另外要提高海外交流政策工具的運(yùn)用頻率，國(guó)外很多國(guó)家都建立了統(tǒng)一成熟的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策和制度，比如德國(guó)鼓勵(lì)家庭護(hù)理，并且出臺(tái)了一系列支持家庭護(hù)理者的政策，(22)郝君富，李心愉：《德國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)：制度設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)影響與啟示》，載《人口學(xué)刊》2014年第2期。日本構(gòu)建了極具特色的護(hù)理預(yù)防體系，(23)趙春江，孫金霞：《日本長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度改革及啟示》，載《人口學(xué)刊》2018年第1期。這些做法和經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑值得我們借鑒，因此加強(qiáng)海外交流，借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，能夠促進(jìn)我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策發(fā)展。在供給型政策工具中，要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)支持等政策工具的運(yùn)用，推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)融合，利用“家庭養(yǎng)老床位”擴(kuò)大試點(diǎn)的有利契機(jī)進(jìn)行家庭適老化改造，使失能老年人足不出戶就可以享受到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)護(hù)理服務(wù)，同時(shí)加強(qiáng)技術(shù)支持，提高護(hù)理服務(wù)能力和效率。另外，還需加強(qiáng)信息服務(wù)和人才培養(yǎng)等政策工具的運(yùn)用頻率，信息服務(wù)方面，需要建立統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)，充分利用大數(shù)據(jù)和人工智能等現(xiàn)代化技術(shù)，一方面通過(guò)大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)密切追蹤失能老年人的長(zhǎng)期護(hù)理需求變化，提供更具針對(duì)性的護(hù)理服務(wù)；另一方面利用護(hù)理服務(wù)車、護(hù)理PDA和智能穿戴設(shè)備等人工智能設(shè)備提高機(jī)構(gòu)護(hù)理和居家護(hù)理的服務(wù)質(zhì)量。(24)李佳，車田天：《日美長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)勞動(dòng)力支持政策及啟示——基于供給結(jié)構(gòu)的視角》，《社會(huì)保障研究》，https://kns.cnki.net/kcms/detail/42.1792.F.20200729.0819.002.htm.在人才培養(yǎng)方面，據(jù)推算，我國(guó)目前超過(guò)4000萬(wàn)失能老年人的護(hù)理服務(wù)需要1300多萬(wàn)專業(yè)護(hù)理人員來(lái)供給，然而我國(guó)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中護(hù)理從業(yè)人員不足100萬(wàn)人，缺口高達(dá)1000多萬(wàn)，(25)盛見：《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)有效需求不足的根源分析與破解路徑》，載《中州學(xué)刊》2019年第12期。遠(yuǎn)不能滿足失能老年人長(zhǎng)期護(hù)理需求。因此，需要強(qiáng)化護(hù)理人才培養(yǎng)。通過(guò)在普通高校、職業(yè)學(xué)校或衛(wèi)生學(xué)校設(shè)立老年護(hù)理專業(yè)，培養(yǎng)護(hù)理人才。通過(guò)與高校等教育機(jī)構(gòu)合作，開展志愿者培訓(xùn)，發(fā)展志愿者隊(duì)伍。最終建立高級(jí)護(hù)理師、專業(yè)護(hù)理員及志愿者“三位一體”護(hù)理人才體系。(26)李運(yùn)華，姜臘：《日本長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度改革及啟示》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》2020年第3期。在環(huán)境型政策工具中，盡管法規(guī)管制政策工具使用頻率最高，但目前我國(guó)并沒(méi)有出臺(tái)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)專門性高位階的法律法規(guī)，人社部、醫(yī)保局及各試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)指導(dǎo)意見等法律法規(guī)，其法律位階偏低，法律效力不具有普適性，缺乏明確的法律關(guān)系界定和權(quán)利義務(wù)構(gòu)造，采用的是行政治理的路徑，仍游離于法律規(guī)制框架之外。(27)黃麗娟，羅娟：《長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的理論指引與體系建構(gòu)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第5期。因此，需盡快出臺(tái)專門的《長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法》，對(duì)相關(guān)責(zé)任主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系等進(jìn)行明確規(guī)定，從而提高長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策法律位階，確保長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策有法可依。另外要提高金融服務(wù)和稅收優(yōu)惠政策工具的運(yùn)用頻率，通過(guò)金融服務(wù)拓寬長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)融資渠道，為其發(fā)展創(chuàng)造良好投融資環(huán)境，運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策工具，激發(fā)民辦養(yǎng)老、醫(yī)療機(jī)構(gòu)參與護(hù)理服務(wù)供給的熱情和活力，吸引社會(huì)資本積極參與護(hù)理服務(wù)投資等。

第三，建立健全長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策體系。首先，需注重長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策系統(tǒng)性和連續(xù)性，通過(guò)對(duì)首批15個(gè)試點(diǎn)城市政策試點(diǎn)情況進(jìn)行反思和總結(jié)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)政策試點(diǎn)效果的評(píng)估和監(jiān)督，以便為后續(xù)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)擴(kuò)大試點(diǎn)提供科學(xué)合理的經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)。其次，加強(qiáng)部門政策的協(xié)同。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)以往主要由人力資源和社會(huì)保障部(廳、局)等政府部門負(fù)責(zé)，2018年國(guó)家醫(yī)療保障局成立之后，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)相關(guān)事宜逐漸由國(guó)家醫(yī)療保障局和各地方醫(yī)療保障局等政府部門負(fù)責(zé)，因此，未來(lái)在擴(kuò)大長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)的新時(shí)期，要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策由人力資源和社會(huì)保障部門向醫(yī)療保障部門的有序轉(zhuǎn)接，同時(shí)需加強(qiáng)與衛(wèi)生部門、民政部門等部門的聯(lián)系并明確各自分工，從而實(shí)現(xiàn)部門政策之間的協(xié)同。最后，構(gòu)建中央到地方全方位全面協(xié)同的政策工具體系。從中央和地方長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策工具運(yùn)用情況來(lái)看，中央和地方在目標(biāo)規(guī)劃、法律管制、政府采購(gòu)、服務(wù)外包、金融服務(wù)等政策工具運(yùn)用上表現(xiàn)出目標(biāo)規(guī)劃和法律管制等政策工具運(yùn)用頻率較多，政府采購(gòu)、服務(wù)外包和金融服務(wù)等政策工具運(yùn)用頻率相對(duì)較少的相似特征，在人才培養(yǎng)、資金投入、信息服務(wù)、策略性措施等政策工具運(yùn)用上又具有較大差異，因此，在未來(lái)擴(kuò)大長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)的新時(shí)期，需要加強(qiáng)中央和地方政策工具的協(xié)同，從而建立從中央到地方全方位全面協(xié)同的政策工具體系。