代志紅

國(guó)家藥品監(jiān)督管理局藥品審評(píng)中心

一、引言

進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，全球的科技創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)入空前密集活躍期，我國(guó)科研資金投入比例繼續(xù)保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，科研機(jī)構(gòu)作為我國(guó)的戰(zhàn)略科技力量，在深化“放管服”改革背景下，如何提高科研管理水平、切實(shí)提高資金使用效益，如何精準(zhǔn)投入、有效管理、合理管控科研費(fèi)用，是科研機(jī)構(gòu)亟待解決的重要問(wèn)題。

“放管服”就是簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡(jiǎn)稱?！胺殴芊备母镒鳛槿嫔罨母锏闹匾獌?nèi)容，在轉(zhuǎn)變政府職能上具有事半功倍、一舉多得的效果?？萍碱I(lǐng)域的“放管服”改革，即改革科研管理機(jī)制，充分發(fā)揮“人財(cái)物”保障作用、提高科研人員技術(shù)路線決策權(quán)，優(yōu)化薪酬管理制度與績(jī)效激勵(lì)措施，優(yōu)化部門管理、提升服務(wù)水平，處理好政府、科研機(jī)構(gòu)以及企業(yè)等多元主體之間的關(guān)系，推動(dòng)建立科技強(qiáng)國(guó)。

在“放管服”改革背景下，一系列科研經(jīng)費(fèi)管理政策相繼實(shí)施，科研單位的經(jīng)費(fèi)管理改革也已拉開帷幕。北京市科學(xué)技術(shù)研究院研究員任曉剛說(shuō)：“國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)的管理，嚴(yán)格的財(cái)務(wù)制度是必要的，要避免科研人員亂花錢，但同時(shí)也要按照科研規(guī)律，激發(fā)科研人員創(chuàng)新的積極性，讓他們安心從事科研工作”。如何將政策扎實(shí)落地，如何將科研人員從表格、報(bào)銷、檢查中解放出來(lái)，如何在財(cái)務(wù)制度不被逾越的前提下為科研人員真正“松綁”，提供更加精細(xì)化的服務(wù)支撐，給科研單位的經(jīng)費(fèi)管理水平提出了更高的挑戰(zhàn)和要求。

二、“放管服”改革背景下科研經(jīng)費(fèi)管理的目的與意義

(一)“放管服”改革背景下科研經(jīng)費(fèi)管理的目的

在科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革政策擴(kuò)大科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)的要求下，科研單位需要對(duì)經(jīng)費(fèi)的管理進(jìn)行優(yōu)化和完善，對(duì)科研項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，保證資金安全，同時(shí)提高資金使用效益，充分發(fā)揮資產(chǎn)效能，在保障科研經(jīng)費(fèi)按需合理發(fā)放的前提下，避免科研人員因缺乏對(duì)財(cái)務(wù)政策的理解而觸及法規(guī)紅線，同時(shí)有效防范舞弊和腐敗情況的產(chǎn)生。

(二)“放管服”改革背景下科研經(jīng)費(fèi)管理的意義

科研經(jīng)費(fèi)管理“放管服”是全面貫徹、落實(shí)“放管服”改革政策的重要組成部分。從國(guó)家層面，有助于建設(shè)科技人才隊(duì)伍，有助于提高我國(guó)綜合國(guó)力；從科技層面，有助于激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力，保障科研項(xiàng)目的順利開展，提高國(guó)家、行業(yè)整體科技水平；從財(cái)務(wù)管理方面，有助于完善財(cái)務(wù)管理制度，促進(jìn)業(yè)財(cái)部門間溝通協(xié)作，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理水平和服務(wù)水平。

三、“放管服”改革背景下科研經(jīng)費(fèi)管理存在的問(wèn)題

(一)制度更新不及時(shí)、政策落實(shí)不到位

隨著“放管服”改革持續(xù)推進(jìn)，國(guó)家出臺(tái)了一系列完善科研經(jīng)費(fèi)管理的政策舉措，部分科研單位因?qū)?guó)家政策的頒布缺少關(guān)注、對(duì)相關(guān)信息了解不及時(shí)，沒有及時(shí)更新相關(guān)的管理制度；有些科研單位的財(cái)務(wù)管理部門擔(dān)心“一放就散、一放就亂”，依然本著謹(jǐn)慎原則，或依舊沿用舊有制度，或未將新的管理制度進(jìn)行落實(shí)；還有些科研單位則過(guò)分放權(quán)，沒有進(jìn)行必要的監(jiān)督和管控，導(dǎo)致科研項(xiàng)目資金使用情況面臨新的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。再者，我國(guó)科研單位多為事業(yè)性質(zhì)單位，資金來(lái)源較為單一，通常由國(guó)家或地方財(cái)政撥款補(bǔ)助，日常經(jīng)費(fèi)支出的行政化管理與以簡(jiǎn)政放權(quán)推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理改革的現(xiàn)狀依然存在制度層面的沖突，具體表現(xiàn)為：一方面，新政策給科研人員充分放權(quán)，將科研人員進(jìn)行經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)和使用時(shí)從舊有管理制度的嚴(yán)苛管控中解放出來(lái)，而另一方面，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用監(jiān)督依然是通過(guò)各種巡視、審計(jì)、檢查等方式，這種監(jiān)督管理機(jī)制與科研“放管服”改革政策實(shí)施難以做到協(xié)調(diào)平衡。以上情況皆因?qū)φ叩恼莆粘潭炔煌笍?、?duì)政策的邊界認(rèn)識(shí)不清晰、對(duì)放權(quán)與監(jiān)管機(jī)制的不平衡等原因，導(dǎo)致“放管服”政策落實(shí)不到位，科研人員沒有真正的享受到新政策帶來(lái)的改革紅利。

(二)重項(xiàng)目申報(bào)、輕預(yù)算編制

預(yù)算編制本是一項(xiàng)身兼具專業(yè)性與復(fù)雜性的工作，通過(guò)科學(xué)的預(yù)算編制可以實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的最大化利用，編制者不但要掌握預(yù)算專業(yè)知識(shí)，還需要了解財(cái)務(wù)相關(guān)政策、法規(guī)。而科研活動(dòng)與有計(jì)劃的生產(chǎn)建設(shè)不同，具有靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性等特點(diǎn)，這使得科研預(yù)算的編制工作難上加難，對(duì)于科研人員而言，如何成功的將科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)下來(lái)是頭等大事，而對(duì)預(yù)算編制工作因?qū)I(yè)知識(shí)盲區(qū)、重視程度不足、缺乏充分的調(diào)研和論證等原因，最終導(dǎo)致預(yù)算僅憑借經(jīng)驗(yàn)主義及主觀想象，依據(jù)不科學(xué)、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、支出內(nèi)容不合理，出現(xiàn)實(shí)際執(zhí)行情況與預(yù)算編制情況“兩張皮”的現(xiàn)象，預(yù)算編制喪失了應(yīng)有的約束力。由此也為日后的預(yù)算調(diào)整、費(fèi)用報(bào)銷、項(xiàng)目執(zhí)行、整體績(jī)效評(píng)價(jià)埋下隱患。

(三)資金使用不規(guī)范，設(shè)備采購(gòu)缺乏規(guī)劃

目前經(jīng)費(fèi)包干制度已經(jīng)在人才類和基礎(chǔ)研究類科研項(xiàng)目中施行，有些科研項(xiàng)目牽頭單位將一部分經(jīng)費(fèi)直接包干撥付到項(xiàng)目合作單位，剩余部分在項(xiàng)目牽頭單位報(bào)銷，項(xiàng)目牽頭單位財(cái)務(wù)人員在經(jīng)費(fèi)報(bào)銷時(shí)發(fā)現(xiàn)以下負(fù)面清單事項(xiàng)：

1.拆單規(guī)避采購(gòu)管理要求

根據(jù)采購(gòu)、合同等管理臨界點(diǎn)，一些單位在購(gòu)買物資時(shí)采取分期分批分散采購(gòu)、化整為零的辦法，有意規(guī)避政府采購(gòu)，搞暗箱操作?；蛉藶椴鸱謭?bào)銷單據(jù)，規(guī)避管理規(guī)定，在同一家供應(yīng)商采購(gòu)，分多次報(bào)銷，每次采購(gòu)做到不越雷池半步。究其原因，大致有三：一是撈一把，在暗箱操作中單位領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)辦人可從中漁利、撈取回扣；二是省一把，嫌政府采購(gòu)程序麻煩、太讓人費(fèi)心；三是瞞一把，擔(dān)心財(cái)一外露，招來(lái)各種巡視督查，到頭來(lái)搬起石頭砸自己的腳，自尋煩惱。由此一來(lái)，政府采購(gòu)在一些單位是喊在口頭上，貫徹在總結(jié)上，而“化整為零、各個(gè)擊破”的“游擊戰(zhàn)術(shù)”則是堂而皇之地落實(shí)在行動(dòng)中。

2.事前申請(qǐng)流程倒置

財(cái)務(wù)報(bào)銷應(yīng)遵循“先審批后支出、誰(shuí)批準(zhǔn)誰(shuí)負(fù)責(zé)、及時(shí)結(jié)清、手續(xù)完整”這四大基本要求，然而現(xiàn)實(shí)中的情況往往是先采購(gòu)、先驗(yàn)收，后補(bǔ)采購(gòu)申請(qǐng)，會(huì)議、差旅、培訓(xùn)等事項(xiàng)結(jié)束后才履行業(yè)務(wù)申請(qǐng)流程，違反了財(cái)務(wù)關(guān)于業(yè)務(wù)發(fā)生前事先履行預(yù)算審批的規(guī)定。

3.設(shè)備采購(gòu)重復(fù)

科研單位的研究工作，大多是以項(xiàng)目組為單位進(jìn)行開展的，各項(xiàng)目組在進(jìn)行設(shè)備購(gòu)置時(shí)，往往只考慮自身項(xiàng)目組的研究需要進(jìn)行購(gòu)置，沒有從全局統(tǒng)籌規(guī)劃采購(gòu)和使用，或者對(duì)單位的整體設(shè)備存量狀況沒有了解，而有些輔助辦公設(shè)備或基礎(chǔ)科研儀器，項(xiàng)目組之間是可以共用的，無(wú)形之中就形成了設(shè)備重復(fù)采購(gòu)的情況，造成了浪費(fèi)的結(jié)果?？蒲许?xiàng)目結(jié)束后，對(duì)設(shè)備管理不到位，導(dǎo)致資產(chǎn)閑置，無(wú)人管理，大大降低了科研資金的使用效益。

(四)間接費(fèi)用核算粗放

科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中間接費(fèi)用占比越來(lái)越高，但是間接費(fèi)用的核算卻沒有得到相應(yīng)的重視。很多非高校類科研單位沒有指定科研項(xiàng)目間接費(fèi)用管理辦法。對(duì)科研項(xiàng)目產(chǎn)生的房屋、設(shè)備占用、日常水、電、氣、暖消耗支出無(wú)法進(jìn)行合理計(jì)算。例如實(shí)驗(yàn)室的設(shè)備及房屋既為科研活動(dòng)使用又為單位其他辦公活動(dòng)使用，或同時(shí)為幾個(gè)科研項(xiàng)目共同使用。科研單位很難計(jì)算某個(gè)項(xiàng)目應(yīng)分擔(dān)的設(shè)備、房屋折舊費(fèi)，水、電、氣、暖消耗也存在類似問(wèn)題。最終導(dǎo)致科研單位對(duì)間接費(fèi)用的提取多計(jì)或不足。有關(guān)科研人員的績(jī)效支出，一些單位雖有制定相關(guān)制度或辦法，卻多流于形式，沒有具體的可操作性。甚至項(xiàng)目結(jié)束后，間接費(fèi)用還趴在單位賬戶上，成為閑置資金，導(dǎo)致科研人員的工作熱情和創(chuàng)新積極性被嚴(yán)重挫傷，這與國(guó)家設(shè)置間接費(fèi)用所應(yīng)起到的促進(jìn)科研活動(dòng)、提高工作績(jī)效的目的背道而馳。

四、放管服背景下科研經(jīng)費(fèi)管理的完善對(duì)策

(一)建立健全科研經(jīng)費(fèi)管理制度，切實(shí)落實(shí)“放管服”經(jīng)費(fèi)管理政策

建立健全科研經(jīng)費(fèi)管理制度可以從以下三個(gè)環(huán)節(jié)入手：首先，科研單位財(cái)務(wù)部門應(yīng)設(shè)立專職崗位對(duì)科研項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，隨時(shí)關(guān)注國(guó)家出臺(tái)的各項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)管理政策，及時(shí)反饋到科研項(xiàng)目管理部門、科研部門等。其次，財(cái)務(wù)部組織由單位領(lǐng)導(dǎo)牽頭，科研管理部、科研部、人事部、財(cái)務(wù)部、資產(chǎn)管理部等整體聯(lián)動(dòng)，對(duì)政策進(jìn)行微觀解讀，劃分各部門職責(zé)、理清任務(wù)清單、完善科研資金管理辦法、出臺(tái)實(shí)施細(xì)則。最后，要切實(shí)理清“放”、“管”、“服”三者之間的關(guān)系?！胺拧笔窃趪?guó)家的授權(quán)范圍內(nèi)，結(jié)合各單位工作實(shí)際，調(diào)動(dòng)各部門進(jìn)行充分征求意見的前提下，按照能放盡放、能簡(jiǎn)盡簡(jiǎn)的原則，賦予科研人員更大的經(jīng)費(fèi)自主權(quán)，確保權(quán)力下放的“含金量”?！肮堋笔秦?cái)務(wù)部門、科研項(xiàng)目管理部等根據(jù)國(guó)家的政策法規(guī)和各部門規(guī)章要求，履行必要的監(jiān)管程序，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，保障科研資金的安全和有效使用，避免再出現(xiàn)“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”管理?！胺笔峭ㄟ^(guò)構(gòu)建完善的管理體系和機(jī)制，驅(qū)除繁苛，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、提升服務(wù)水平、提高工作效率，讓科研人員能夠?qū)Ｐ闹卵小！胺拧敝杏小肮堋?、“管”中有“服”，三者是有機(jī)的統(tǒng)一整體，必須正確處理三者之間的關(guān)系，統(tǒng)一科研人員和管理人員對(duì)三者的認(rèn)識(shí)，才能切實(shí)落實(shí)國(guó)家政策，讓科研人員充分獲取到新政策帶來(lái)的改革紅利。

(二)積極完善預(yù)算管理制度

通過(guò)預(yù)算指標(biāo)可以起到控制實(shí)際科研活動(dòng)過(guò)程，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并及時(shí)采取管控措施，糾正不良偏差，從而避免科研活動(dòng)隨心所欲、漫無(wú)目的的行為?？蒲袡C(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)培訓(xùn)、宣講、解讀等方式提高科研人員對(duì)預(yù)算管理工作的認(rèn)識(shí)，凝聚共識(shí)、統(tǒng)一思想，嚴(yán)肅科研人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算及使用態(tài)度。以下從三個(gè)方面談?wù)勅绾渭訌?qiáng)科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理。第一，進(jìn)一步提升預(yù)算編制的科學(xué)性。在預(yù)算環(huán)節(jié)建立課題組、科研部門、財(cái)務(wù)部門三方協(xié)作機(jī)制，以整體目標(biāo)為導(dǎo)向，遵循預(yù)算管理制度、經(jīng)費(fèi)管理辦法和財(cái)務(wù)報(bào)銷制度等規(guī)定，分析經(jīng)費(fèi)使用范圍、測(cè)算各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)，合理申請(qǐng)額度或編制預(yù)算，為后期執(zhí)行與決算提供依據(jù)。第二，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過(guò)程管理。各科研單位財(cái)務(wù)部門和科研管理部門應(yīng)當(dāng)深入了解科研項(xiàng)目活動(dòng)進(jìn)程和規(guī)律，完善預(yù)算管理模塊，設(shè)置預(yù)警規(guī)則并實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督；加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)分析，加強(qiáng)與項(xiàng)目組間的溝通協(xié)作，避免科研經(jīng)費(fèi)閑置或過(guò)度占用，有效提高預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量。第三，建立完善的預(yù)算管理績(jī)效考核體系。在合理確定績(jī)效目標(biāo)、科學(xué)設(shè)置績(jī)效指標(biāo)的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)所有項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算績(jī)效監(jiān)控，確保科研項(xiàng)目能夠高效優(yōu)質(zhì)完成。強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)控，將其作為改進(jìn)預(yù)算管理、完善相關(guān)制度、分配相關(guān)資金的重要依據(jù)，體現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣導(dǎo)向，對(duì)績(jī)效較好的科研人員可給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

(三)全面配備科研財(cái)務(wù)助理，完善信息化平臺(tái)建設(shè)

由于科研人員的時(shí)間和精力都非常寶貴，無(wú)暇鉆研財(cái)務(wù)管理知識(shí)，而科研活動(dòng)又必然涉及經(jīng)費(fèi)支出，科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷難、報(bào)銷繁一度被認(rèn)為是科研經(jīng)費(fèi)管理的一大“痛點(diǎn)”，因此可以為科研項(xiàng)目配備科研財(cái)務(wù)助理。作為聯(lián)系科研與財(cái)務(wù)的紐帶，科研財(cái)務(wù)助理需由兼具科學(xué)技術(shù)和財(cái)務(wù)管理專業(yè)背景的復(fù)合型人才擔(dān)任，全面參與科研項(xiàng)目的預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)劑、設(shè)備采購(gòu)、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷、財(cái)務(wù)決算和結(jié)題驗(yàn)收工作。讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，不僅能夠讓科研人員人盡其職、潛心研究，還能夠降低科研資金的使用風(fēng)險(xiǎn)，提高科研資金的管理水平。

在信息化時(shí)代，科研單位應(yīng)進(jìn)一步完善科研經(jīng)費(fèi)一體化平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科研部門、科研管理部門、財(cái)務(wù)部、人事部、采購(gòu)部、資產(chǎn)管理部等各部門數(shù)據(jù)的歸集和共享，整合項(xiàng)目研究信息、經(jīng)費(fèi)使用管理情況、科研設(shè)備使用狀況、科研項(xiàng)目人員數(shù)據(jù)庫(kù)信息等資源。對(duì)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)合理利用，避免業(yè)務(wù)部門和職能管理部門各自為政，減少對(duì)經(jīng)費(fèi)使用時(shí)的反復(fù)詢問(wèn)、重復(fù)審批、設(shè)備分散采購(gòu)、重復(fù)采購(gòu)問(wèn)題，優(yōu)化審批流程，減少審核環(huán)節(jié)，利用新技術(shù)手段獲取關(guān)鍵業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，有效解決信息獲取難、信息傳遞不及時(shí)、部門銜接不到位、打通“信息孤島”和“數(shù)據(jù)壁壘”，充分利用信息時(shí)代的技術(shù)紅利，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)管理的“自動(dòng)化”和“智能化”。

(四)細(xì)化間接費(fèi)用成本核算，完善科研績(jī)效分配方案

科研活動(dòng)占用的房屋、設(shè)備儀器可通過(guò)詳細(xì)登記項(xiàng)目組使用的面積數(shù)量、時(shí)間、次數(shù)等，據(jù)此計(jì)算科研項(xiàng)目應(yīng)分?jǐn)偟某杀荆瑢?duì)于水、電、氣、暖日常消耗，具備條件的單位可單獨(dú)裝表計(jì)量，不具備條件的單位可由行政管理部門依據(jù)一般經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)耗用總量、項(xiàng)目數(shù)量、結(jié)合各項(xiàng)目自身特點(diǎn)、使用頻次等來(lái)估算每個(gè)項(xiàng)目的使用量。最終根據(jù)配比原則，確定項(xiàng)目核定的間接費(fèi)用額度，核算項(xiàng)目間接成本。

科研單位應(yīng)在國(guó)家科研資金間接費(fèi)用管理辦法的框架下，結(jié)合單位實(shí)際情況，細(xì)化績(jī)效激勵(lì)支出管理辦法、完善績(jī)效分配方案、創(chuàng)新績(jī)效支出方式。例如制定績(jī)效考核目標(biāo)要明確、量化、可行，對(duì)目標(biāo)的完成情況要進(jìn)行定期評(píng)估、對(duì)績(jī)效考核結(jié)果、面談情況等，定期公布，對(duì)績(jī)效分配做到有據(jù)可依，遵循有標(biāo)準(zhǔn)、有差別、有考核、可操作、可執(zhí)行，讓科研資金有的放矢、實(shí)現(xiàn)績(jī)效支出設(shè)立目的和激勵(lì)作用。

五、結(jié)語(yǔ)

在“放管服”改革背景下，科研單位要明確各部門主體責(zé)任，及時(shí)更新科研經(jīng)費(fèi)管理制度，加強(qiáng)預(yù)算的協(xié)調(diào)和配置功能、為科研人員配備財(cái)務(wù)助理、建立科研信息資源共享平臺(tái)，進(jìn)一步細(xì)化間接費(fèi)用的核算與分?jǐn)?、充分發(fā)揮績(jī)效支出使用效益，持續(xù)完善經(jīng)費(fèi)管理制度體系。