文/王亞華

2022年10月16日，中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)勝利召開，習(xí)近平總書記作了題為《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗》的重要報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）?！秷?bào)告》回顧了過去五年的工作和新時(shí)代十年的偉大變革，提出了以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的使命任務(wù)?！秷?bào)告》明確提出了加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略部署，并明確了人才戰(zhàn)略、全過程民主、依法治國(guó)、文化自信、民生福祉、綠色發(fā)展、國(guó)家安全、國(guó)防建設(shè)、一國(guó)兩制、人類命運(yùn)共同體和從嚴(yán)治黨等方面的要求。

在回顧過去五年工作時(shí)，《報(bào)告》指出，“深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革”是黨的十九大以來事關(guān)黨和國(guó)家事業(yè)的重大戰(zhàn)略部署。在回顧新時(shí)代十年的偉大變革當(dāng)中，《報(bào)告》充分肯定了“新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革全面完成”對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要意義。這些重要論述說明深化行政管理體制改革的重要性和工作成效。

《報(bào)告》提出要“建設(shè)堪當(dāng)民族復(fù)興重任的高素質(zhì)干部隊(duì)伍”，并將其放在“堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨，深入推進(jìn)新時(shí)代黨的建設(shè)新的偉大工程”的戰(zhàn)略高度上，為我們進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理改革指明了方向。《報(bào)告》在堅(jiān)持黨管干部原則、把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位、完善干部考核評(píng)價(jià)體系、健全培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部常態(tài)化工作機(jī)制、優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制資源配置等方面提出了明確要求，為加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)提供了基本遵循。同時(shí)，《報(bào)告》提出“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)”，在有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的論述中也強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題。所以，高質(zhì)量發(fā)展是未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域發(fā)展的基本導(dǎo)向，也是深化行政管理體制改革和提升機(jī)構(gòu)編制管理水平的工作目標(biāo)。2020年，中組部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績(jī)考核的通知》。以此為標(biāo)志，我國(guó)從中央到地方在高質(zhì)量發(fā)展績(jī)效考核方面開展了一系列工作，以優(yōu)化完善政績(jī)考核來推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。以下從四個(gè)方面闡述相關(guān)內(nèi)容。

一、我國(guó)干部考核評(píng)價(jià)體系的發(fā)展歷程與經(jīng)驗(yàn)

改革開放以來，我國(guó)干部考核評(píng)價(jià)體系經(jīng)過了40多年的探索，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。1979年，中組部印發(fā)《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見》，明確績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)在于“考核干部的工作成績(jī)，主要看對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)直接或間接所作的貢獻(xiàn)”，這標(biāo)志著我國(guó)開啟了政府績(jī)效考核工作。20世紀(jì)90年代，中組部出臺(tái)《縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)考核辦法及考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)體系》，提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、精神文明建設(shè)和黨的建設(shè)四類指標(biāo)。盡管頂層設(shè)計(jì)傾向于建立綜合性考評(píng)體系，但是，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)和環(huán)境，使政府績(jī)效考評(píng)呈現(xiàn)偏重經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)的特征。進(jìn)入21世紀(jì)，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》出臺(tái)，在“德、能、勤、績(jī)”的基礎(chǔ)上新增“廉”作為干部考核的重要內(nèi)容，推動(dòng)政府績(jī)效考評(píng)的科學(xué)發(fā)展，形成了更加綜合的考核體系。2006年，中組部印發(fā)《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》。突破“唯GDP”的績(jī)效考評(píng)，不僅意味著科學(xué)發(fā)展觀在干部選拔任用工作中的貫徹落實(shí)，也標(biāo)志著科學(xué)化、規(guī)范化的干部考評(píng)體系逐步建立健全。2010年以后，特別是黨的十八屆三中全會(huì)以后，在建立健全干部考評(píng)體系方面又邁出了更大的步伐。其中最突出的就是2020年高質(zhì)量發(fā)展績(jī)效考核的工作部署，明確高質(zhì)量發(fā)展考核體系要對(duì)應(yīng)五大發(fā)展理念要求，聚焦民生福祉，反映發(fā)展質(zhì)量與成效，并引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立正確的政績(jī)觀。

縱觀40多年干部考核評(píng)價(jià)體系的發(fā)展，我國(guó)已形成了一些基本經(jīng)驗(yàn)，包括：堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，以工作實(shí)際為導(dǎo)向、與發(fā)展階段相適應(yīng)，以地方試點(diǎn)和分散探索推動(dòng)國(guó)家宏觀制度設(shè)計(jì)，多種激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為。進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，面對(duì)我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化的新情況新問題，高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)體系對(duì)應(yīng)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展要求，精準(zhǔn)設(shè)置關(guān)鍵性、引領(lǐng)性指標(biāo)，構(gòu)建起有利于形成各方面高質(zhì)量發(fā)展合力的新激勵(lì)機(jī)制。

二、高質(zhì)量發(fā)展績(jī)效考核的內(nèi)涵與實(shí)施現(xiàn)狀

根據(jù)《關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績(jī)考核的通知》，高質(zhì)量發(fā)展績(jī)效考核有六項(xiàng)基本要求，其內(nèi)涵核心包括三個(gè)方面。第一，在發(fā)展思想層面，堅(jiān)持以人民為中心。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記明確提出以人民為中心的發(fā)展思想。以人民為中心的發(fā)展，為高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)體系的實(shí)施提供了價(jià)值遵循和行動(dòng)指引。第二，在指導(dǎo)原則方面，堅(jiān)持三個(gè)原則。一是導(dǎo)向性原則，以體現(xiàn)新發(fā)展理念和反映群眾幸福美好生活為導(dǎo)向，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績(jī)觀和治理觀。二是可比性原則，要從評(píng)估結(jié)果的橫向和縱向?qū)Ρ确治鲋?，反映地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的努力程度與地區(qū)差距，為政府調(diào)整工作安排、補(bǔ)齊發(fā)展短板提供依據(jù)。三是應(yīng)用性原則，將高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)結(jié)果作為評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的依據(jù)，建立“首位”見榜、“末位”問責(zé)機(jī)制，形成高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)的激勵(lì)約束機(jī)制。第三，在操作層面，形成科學(xué)的評(píng)價(jià)體系。按照全面性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、普遍性的發(fā)展理念要求，逐步構(gòu)建起高質(zhì)量發(fā)展綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系。各地的考核體系在遵循共同基本原則的同時(shí)，也因地制宜地提出了一些更有針對(duì)性的具體規(guī)定，體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)與地方特色的統(tǒng)一。

很多地方政府已經(jīng)開始了高質(zhì)量發(fā)展考核實(shí)踐，浙江、廣東、江蘇早在2018年就已啟動(dòng)了這項(xiàng)工作。成都市也實(shí)行得比較早。經(jīng)過五年的運(yùn)行，我們發(fā)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展考核對(duì)于推動(dòng)城市發(fā)展起到了非常重要的作用，在高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)觀的導(dǎo)向之下，各地根據(jù)發(fā)展實(shí)際將其落實(shí)到各個(gè)領(lǐng)域的工作之中。比如，近年來成都非常重視智慧城市建設(shè)、公園城市建設(shè)。有很多高質(zhì)量發(fā)展考核的特色指標(biāo)對(duì)地方高質(zhì)量發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用，這些地方經(jīng)驗(yàn)可以作為深化落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展考核的重要參考。最近全國(guó)人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》，提出“國(guó)家實(shí)行黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”。這說明高質(zhì)量發(fā)展考核不僅是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，還對(duì)生態(tài)文明建設(shè)起到非常重要的引導(dǎo)性作用，是提綱挈領(lǐng)的制度安排。

三、高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考核對(duì)行政管理體制的影響

高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考核對(duì)行政管理體制的影響可以從宏觀和微觀兩個(gè)層面來看。對(duì)宏觀層面的影響主要包括政策、組織機(jī)構(gòu)和績(jī)效管理三個(gè)方面以及三者之間的互動(dòng)關(guān)系。對(duì)于政策子系統(tǒng)，高質(zhì)量發(fā)展績(jī)效考核為政策目標(biāo)提供了明確價(jià)值遵循，為政策制定提供了總體要求與指導(dǎo)原則，為政策執(zhí)行提供了具體抓手與機(jī)制保障。對(duì)于組織子系統(tǒng)產(chǎn)生了三方面的影響：協(xié)調(diào)政府與其他社會(huì)主體間的關(guān)系，整合政府內(nèi)部形成合力，實(shí)現(xiàn)決策中心的分散和下沉。對(duì)于績(jī)效管理子系統(tǒng)則可以幫助樹立績(jī)效管理的價(jià)值基礎(chǔ)，建立全局性的績(jī)效管理視角，推進(jìn)部門間的合作關(guān)系的評(píng)價(jià)。同時(shí)，高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考核也改善了三個(gè)子系統(tǒng)之間的互動(dòng)關(guān)系，讓三者可以相互支撐、相互促進(jìn)，共同推動(dòng)行政管理體制的整體完善。在微觀層面，高質(zhì)量發(fā)展考核體系對(duì)干部微觀個(gè)體也會(huì)產(chǎn)生重要的影響。相對(duì)于傳統(tǒng)的考核體系，高質(zhì)量發(fā)展績(jī)效考核對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在目標(biāo)偏好、責(zé)任態(tài)度、合作態(tài)度、主動(dòng)性、開放性、行政成本偏好方面都會(huì)形成非常重要的影響。比如，在過去的考核體系下，因?yàn)樾姓杀竞妥约旱墓ぷ骺荚u(píng)無關(guān)，所以一些干部對(duì)此并不關(guān)心，而在高質(zhì)量發(fā)展考核下，行政成本和考核掛鉤，必然會(huì)考慮如何降低行政成本。此外，過去是以部門考核為主，很多干部以擴(kuò)大本部門的權(quán)力為出發(fā)點(diǎn)，但高質(zhì)量發(fā)展考核需要打破部門的利益邊界，讓部門積極尋求和其他部門之間的協(xié)同，這也是非常重要的一個(gè)導(dǎo)向。所以高質(zhì)量發(fā)展考核體系在微觀上會(huì)對(duì)干部產(chǎn)生重要的激勵(lì)和引導(dǎo)，在宏觀上則會(huì)推動(dòng)整個(gè)行政管理體制更加導(dǎo)向高質(zhì)量發(fā)展。

四、理論思考與政策取向

對(duì)于高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考核體系，有以下幾點(diǎn)基本的理論認(rèn)識(shí)。第一，我國(guó)目前的高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考核體系，是經(jīng)過40多年的經(jīng)驗(yàn)積累，與我國(guó)當(dāng)代的公務(wù)員職務(wù)職級(jí)體系相結(jié)合，與我國(guó)的國(guó)情相契合，已經(jīng)在實(shí)踐中被證明是推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展的有效方式。第二，通過高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考核體系選拔和培育高質(zhì)量的公務(wù)員隊(duì)伍，將為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供動(dòng)力和人才源泉。第三，高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考核體系不僅適用于行政管理體系內(nèi)部，而且可以應(yīng)用于各類治理領(lǐng)域之中，從而全面促進(jìn)國(guó)家的高質(zhì)量發(fā)展格局。第四，高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考核體系在實(shí)踐中最終必須要落實(shí)到考核對(duì)象的個(gè)體，對(duì)個(gè)體產(chǎn)生恰當(dāng)?shù)募?lì)才能夠取得預(yù)期效果，因此，既對(duì)班子考核也要對(duì)個(gè)體考核，兩者要相結(jié)合。第五，對(duì)于不同地區(qū)，高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考核體系的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)因地制宜。第六，要發(fā)揮高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考核體系的強(qiáng)激勵(lì)功能和體檢功能，更多是體檢功能，避免指標(biāo)困境和指標(biāo)陷阱。

在高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考核實(shí)施過程中建議堅(jiān)持以下政策取向。一是堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與地方探索相結(jié)合。上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)為地方探索符合自身?xiàng)l件的考核體系建構(gòu)創(chuàng)造條件。通過自上而下政策體系的構(gòu)建，使廣大領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員隊(duì)伍真正理解高質(zhì)量發(fā)展考核的內(nèi)涵和價(jià)值，樹立高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)觀。二是關(guān)注考核體系對(duì)于公務(wù)員微觀個(gè)體的實(shí)際效果。開通基層公務(wù)員的信息反饋平臺(tái)，廣泛吸收基層意見作為考核體系完善的重要參考。堅(jiān)持問計(jì)于基層、問需于群眾，建立評(píng)價(jià)反饋機(jī)制，跟進(jìn)把控高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)工作的執(zhí)行質(zhì)量。三是積極利用新技術(shù)加強(qiáng)高質(zhì)量發(fā)展考核建設(shè)。利用信息技術(shù)搭建方便社會(huì)多元主體參與公共治理的數(shù)字化平臺(tái)，提高多元主體參與考評(píng)工作的積極性。協(xié)同互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺(tái)和大數(shù)據(jù)服務(wù)商，建立高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，通過數(shù)據(jù)積累形成一套融合短期、中期、長(zhǎng)期發(fā)展的績(jī)效數(shù)據(jù)。比如，統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)往往滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐，不能及時(shí)動(dòng)態(tài)反映地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最新情況。而大數(shù)據(jù)技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，如果能夠引入這樣的技術(shù)平臺(tái)，可以更快地反饋高質(zhì)量發(fā)展運(yùn)行的結(jié)果，更快地讓領(lǐng)導(dǎo)干部做出決策和行為調(diào)整。四是完善高質(zhì)量發(fā)展考核體系的配套政策。圍繞高質(zhì)量發(fā)展考核，完善選拔與獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，信息獲取與共享機(jī)制，建立有效的績(jī)效考核組織體系，使高質(zhì)量發(fā)展考核體系能夠形成長(zhǎng)效機(jī)制。如果是僅僅推行一套考核體系，而沒有配套的獎(jiǎng)懲機(jī)制、信息機(jī)制，則可能會(huì)在制度實(shí)施過程中出現(xiàn)一些偏差，影響高質(zhì)量考核發(fā)展體系發(fā)揮其應(yīng)有作用，因此，還要重視相關(guān)配套政策的制定。