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數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代協(xié)調(diào)消費(fèi)補(bǔ)貼與公平競爭面臨的新問題及其應(yīng)對

2022-02-13 10:25:19蔡躍洲
中國發(fā)展觀察 2022年11期
關(guān)鍵詞:補(bǔ)貼消費(fèi)數(shù)字

鐘 洲 蔡躍洲

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為我國財(cái)政補(bǔ)貼的發(fā)放提供了新的載體。特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)以來,通過數(shù)字平臺發(fā)放消費(fèi)補(bǔ)貼已成為一些地方政府進(jìn)行疫情紓困的重要舉措。結(jié)合數(shù)字平臺觸達(dá)精準(zhǔn)、使用便捷、核銷高效的優(yōu)勢,相關(guān)消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放為提振消費(fèi)、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力起到了良好作用。根據(jù)林毅夫等(2020年)采用微信支付數(shù)據(jù)進(jìn)行的實(shí)證研究,微信支付在發(fā)放消費(fèi)補(bǔ)貼地區(qū)的支付量比未發(fā)券地區(qū)高4.2%,消費(fèi)補(bǔ)貼支持行業(yè)的支付量比未發(fā)放地區(qū)同期同行業(yè)高約26.26%。此外,數(shù)字平臺允許消費(fèi)補(bǔ)貼采用“滿減”形式推出,如消費(fèi)滿50元獲得10元消費(fèi)補(bǔ)貼。相較于歐美國家采取的直接發(fā)放現(xiàn)金的策略,這種發(fā)放形式具有“乘數(shù)效應(yīng)”,促使我國的消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放對消費(fèi)產(chǎn)生更強(qiáng)的刺激能力。

值得注意的是,在通過數(shù)字平臺發(fā)放消費(fèi)補(bǔ)貼的過程中,出現(xiàn)了一些壟斷風(fēng)險(xiǎn),對市場公平競爭與平臺經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。黨的二十大報(bào)告提出加強(qiáng)反壟斷和反不正當(dāng)競爭,破除地方保護(hù)和行政性壟斷,依法規(guī)范和引導(dǎo)資本健康發(fā)展。從中長期來看,若不對這些壟斷風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前預(yù)防,合理規(guī)范,將不利于高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制與全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)。有鑒于此,本文對新冠肺炎疫情以來的消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放情況與相關(guān)壟斷風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了研究,并在此基礎(chǔ)上,從微觀和宏觀兩個層面探討消費(fèi)補(bǔ)貼與公平競爭之間如何協(xié)調(diào)。

通過數(shù)字平臺進(jìn)行消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)展現(xiàn)狀

基于對公開資料的檢索,筆者發(fā)現(xiàn),截至2022年8月,我國至少有19個省、自治區(qū)和直轄市,以及14個一線、“新一線”城市進(jìn)行了消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放。

在歐美國家,對居民發(fā)放消費(fèi)補(bǔ)貼是政府常用的財(cái)政政策,但其消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放更多采取直接發(fā)放現(xiàn)金的方式推行。在疫情期間,包括美國、英國、德國、加拿大在內(nèi)的主要西方國家都曾向受疫情影響的居民或中低收入居民發(fā)放現(xiàn)金。此外,美國、法國等國家的一些地區(qū)亦通過“食品券”的方式向民眾發(fā)放食品補(bǔ)貼,意大利、日本等國家的一些地區(qū)則通過酒店、旅行社等發(fā)放旅游補(bǔ)貼。相較而言,得益于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,我國地方政府發(fā)放消費(fèi)補(bǔ)貼的形式更加多樣,主要體現(xiàn)在以下方面。

一是地方政府幾乎都是通過數(shù)字平臺進(jìn)行消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放。大部分地區(qū)通過包括云閃付、支付寶、微信支付、建行App等第三方數(shù)字平臺進(jìn)行消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放;僅少數(shù)地區(qū)通過政府小程序、政府網(wǎng)站等其他方式進(jìn)行發(fā)放,其中大部分為資質(zhì)審核要求較高,且主要在線下進(jìn)行的汽車消費(fèi)補(bǔ)貼。

二是消費(fèi)補(bǔ)貼多以消費(fèi)券、而非以直接發(fā)放現(xiàn)金的方式推行。以廣西壯族自治區(qū)為例,其消費(fèi)券分為四大類型:一是對送交舊家電并在參與活動的家電銷售企業(yè)購買規(guī)定能效等級空調(diào)、冰箱、洗衣機(jī)、電視機(jī)四類新家電的消費(fèi)者,給予不超過新家電銷售價格8%、最高不超過500元的消費(fèi)補(bǔ)貼;二是對購買3萬元至8萬元、8萬元至15萬元、15萬元以上3個檔次的乘用車新車發(fā)放2000—5000元云閃付現(xiàn)金紅包;三是聯(lián)合多家銀行,對“樂享三三·全民歡購”消費(fèi)券活動,發(fā)放“滿100元減20元”“滿50元減10元”“滿10元減2元”“滿5元減1元”消費(fèi)券;四是聯(lián)合文旅、餐飲行業(yè)協(xié)會、品牌餐飲企業(yè)、美團(tuán)等數(shù)字平臺,發(fā)放線上餐飲消費(fèi)券。

相比現(xiàn)金補(bǔ)貼,以消費(fèi)券的形式進(jìn)行消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放,一方面可以對居民進(jìn)行補(bǔ)貼,另一方面也間接補(bǔ)貼了受疫情影響的商戶,從而更高效發(fā)揮了消費(fèi)補(bǔ)貼的作用。特別是許多地方政府發(fā)放的消費(fèi)券均設(shè)置使用門檻和抵用率,即采用“滿減”形式,因而可以實(shí)現(xiàn)消費(fèi)券發(fā)放的乘數(shù)效應(yīng),帶動更大范圍的社會零售。例如,公開信息顯示,深圳市于2022年5月至7月發(fā)放4億元消費(fèi)券,帶動了13.3億元以上的零售品銷售,乘數(shù)達(dá)3.3倍。

三是財(cái)政來源更加豐富。具體而言,有7個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市),8個主要城市披露了消費(fèi)補(bǔ)貼的財(cái)政來源情況。相關(guān)財(cái)政來源具體可分為三類:第一類由省級、市級財(cái)政直接撥付;第二類由財(cái)政資金與企業(yè)共同承擔(dān),相關(guān)企業(yè)主要為銀行或銀聯(lián)。換言之,我國消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放既可完全通過財(cái)政資金發(fā)放,又可以以“公私合作”的方式進(jìn)行發(fā)放。舉例而言,陜西省于2022年2月至3月發(fā)放一批消費(fèi)券,用于汽車、家電、家居、家裝、餐飲消費(fèi),其中,陜西省商務(wù)廳出資2000萬元,中國銀聯(lián)陜西分公司配套資金200萬元,各商業(yè)銀行陜西分行出資9100萬元,重點(diǎn)商貿(mào)流通企業(yè)打折讓利8.26億元,合計(jì)9.39億元。

通過數(shù)字平臺進(jìn)行消費(fèi)補(bǔ)貼面臨的壟斷風(fēng)險(xiǎn)

基于對上述19個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)、14個重點(diǎn)城市的研究,筆者認(rèn)為,在通過數(shù)字平臺發(fā)放消費(fèi)補(bǔ)貼的過程中,也出現(xiàn)了一些壟斷風(fēng)險(xiǎn),主要體現(xiàn)在以下三個方面:

一是未經(jīng)公平競爭審查、招投標(biāo)或競爭性遴選等程序,直接限定特定第三方數(shù)字平臺進(jìn)行補(bǔ)貼發(fā)放。消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放屬于涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動的政策措施,選擇第三方數(shù)字平臺進(jìn)行相關(guān)發(fā)放則構(gòu)成政府購買公共服務(wù)的行為。若在相關(guān)發(fā)放中直接限定第三方平臺,則涉嫌違反《反壟斷法》第三十九條“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力,限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品”的相關(guān)規(guī)定。2022年7月,國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布《關(guān)于做好消費(fèi)券發(fā)放公平競爭審查工作的提示函》,對這一壟斷風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了特別提示。

二是雖未直接限定特定的數(shù)字平臺,但在相關(guān)招標(biāo)、競爭性遴選過程中,對數(shù)字平臺的遴選標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行不合理的限制。具體包括兩個方面,其一是排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地招投標(biāo)、競爭性磋商,公開遴選或在相關(guān)招投標(biāo)活動中,設(shè)置偏向特定經(jīng)營者的標(biāo)準(zhǔn),這類行為主要影響數(shù)字平臺之間的公平競爭;其二是對發(fā)放平臺的數(shù)量進(jìn)行不合理限制,這類行為既會影響數(shù)字平臺之間的公平競爭,又可能對不同數(shù)字平臺內(nèi)商戶之間的競爭產(chǎn)生負(fù)面影響。特別是,《政府采購法》規(guī)定“公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”,然而通過對中國政府采購網(wǎng)采購公告的檢索可發(fā)現(xiàn),大部分地方政府未采取公開招標(biāo)的方式確定消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放平臺。

三是可能引致數(shù)字平臺實(shí)施《反壟斷法》所禁止的壟斷行為。如地方政府雖然選擇多個數(shù)字平臺發(fā)放消費(fèi)券,但是對不同平臺的份額、適用范圍進(jìn)行分割,進(jìn)而可能促成數(shù)字平臺間達(dá)成分割市場的壟斷協(xié)議。此外,一些數(shù)字平臺也可能對使用消費(fèi)補(bǔ)貼的消費(fèi)者施加不合理限制。

從宏觀層面強(qiáng)化消費(fèi)補(bǔ)貼與公平競爭政策的協(xié)調(diào)

為了避免上述壟斷風(fēng)險(xiǎn),在消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放過程中,應(yīng)協(xié)調(diào)好消費(fèi)補(bǔ)貼與公平競爭之間的相互關(guān)系,在利用數(shù)字平臺優(yōu)化財(cái)政政策的同時,又最大限度地保護(hù)公平競爭。在筆者看來,為了回應(yīng)二者之間協(xié)調(diào)面臨的新問題,在后續(xù)消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放過程中,建議明確相關(guān)消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放符合“公開、公平、公益”原則。

其一,公開原則要求地方政府對消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放過程進(jìn)行公開。包括三個方面:一是消費(fèi)補(bǔ)貼公開立項(xiàng)。無論是財(cái)政全額撥付資金,還是“公私合作”,地方政府應(yīng)公開項(xiàng)目征集事宜,確保能夠參與消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放的數(shù)字平臺都能知曉相關(guān)信息;二是數(shù)字平臺公開招標(biāo)或遴選。有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)行充分的事前公告,以保證適格的數(shù)字平臺都有機(jī)會參與招標(biāo)或遴選。參考?xì)W盟國家的經(jīng)驗(yàn),事前公告充分與否,取決于有關(guān)部門是否公開招標(biāo)或遴選規(guī)則,且事前公開的規(guī)則是否使數(shù)字平臺能夠通過這些規(guī)則判斷其能否參與招標(biāo)或遴選;三是消費(fèi)補(bǔ)貼項(xiàng)目預(yù)算公開?!额A(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定:“部門預(yù)算、決算應(yīng)當(dāng)公開基本支出和項(xiàng)目支出。部門預(yù)算、決算支出按其功能分類應(yīng)當(dāng)公開到項(xiàng);按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類,基本支出應(yīng)當(dāng)公開到款?!?/p>

其二,公平原則要求對消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放過程進(jìn)行嚴(yán)格的公平競爭審查。2016年頒布的《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》要求政策制定機(jī)關(guān)在制定市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施時,進(jìn)行公平競爭審查,避免排除、限制競爭。由于消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放屬于涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動的政策措施,因而應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭審查。然而根據(jù)筆者的檢索,僅6個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)明確公布了對消費(fèi)補(bǔ)貼進(jìn)行公平競爭審查的通知或提示函,其余省(自治區(qū)、直轄市)是否就消費(fèi)補(bǔ)貼相關(guān)政策進(jìn)行公平競爭審查尚難確定。若在發(fā)放消費(fèi)補(bǔ)貼的過程中,有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)未進(jìn)行公平競爭審查,或公平競爭審查不到位,則可能產(chǎn)生行政壟斷問題,對市場公平競爭產(chǎn)生不利影響。

其三,公益原則要求消費(fèi)補(bǔ)貼相關(guān)主體都秉持公益性。從本質(zhì)上來看,發(fā)放消費(fèi)補(bǔ)貼是通過財(cái)政資金,為實(shí)現(xiàn)刺激消費(fèi)、提振經(jīng)濟(jì)或扶貧救災(zāi)救助,以增進(jìn)社會公眾福祉的行為。有鑒于此,地方政府應(yīng)在制定與實(shí)施相關(guān)政策過程中秉持公益與普惠原則,保障適格的消費(fèi)者與商戶都能獲得相應(yīng)補(bǔ)貼;消費(fèi)補(bǔ)貼適用商戶應(yīng)合理經(jīng)營,不搞囤積居奇、借機(jī)炒作等不當(dāng)行為;消費(fèi)者應(yīng)善意領(lǐng)取使用消費(fèi)券,不搞惡意囤券、刷單套現(xiàn)等行為,若涉嫌違法犯罪的,應(yīng)當(dāng)根據(jù)事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和社會危害程度予以處理。

從微觀層面強(qiáng)化消費(fèi)補(bǔ)貼相關(guān)公平競爭審查

2022年4月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提出“完善公平競爭審查制度,研究重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)性審查規(guī)則,健全審查機(jī)制,統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范審查程序,提高審查效能。”在筆者看來,協(xié)調(diào)消費(fèi)補(bǔ)貼與公平競爭實(shí)質(zhì)上反映了財(cái)政政策與競爭政策的協(xié)調(diào)這一重要問題,因此,消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放應(yīng)構(gòu)成公平競爭審查制度適用的重點(diǎn)領(lǐng)域。此外,從微觀層面來看,為提高對各地消費(fèi)補(bǔ)貼進(jìn)行公平競爭審查的效率,應(yīng)明確審查重點(diǎn)、統(tǒng)一相關(guān)審查標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為,結(jié)合上述壟斷風(fēng)險(xiǎn),相關(guān)公平競爭審查應(yīng)明確以下重點(diǎn)。

一是消費(fèi)補(bǔ)貼所有涉及市場經(jīng)營主體競爭的環(huán)節(jié)都應(yīng)嚴(yán)格遵照國家市場監(jiān)督管理總局、國家發(fā)改委等部門聯(lián)合印發(fā)的《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》(以下簡稱“《細(xì)則》”)的“四個方面”與“十八個不得”進(jìn)行審查,不應(yīng)有所遺漏。

二是若選擇通過數(shù)字平臺進(jìn)行消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放,應(yīng)避免直接指定特定數(shù)字平臺,相關(guān)招標(biāo)、遴選標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)保障數(shù)字平臺的公平競爭,不排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地招標(biāo)投標(biāo),或給予特定經(jīng)營者優(yōu)惠政策。

三是應(yīng)明確要求進(jìn)行消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放的數(shù)字平臺保障消費(fèi)補(bǔ)貼適用商戶的公平競爭,以及消費(fèi)補(bǔ)貼適用消費(fèi)者的權(quán)益,不對相關(guān)主體進(jìn)行不合理的限制,不達(dá)成壟斷協(xié)議。

具體就審查標(biāo)準(zhǔn)而言,就潛在的限定特定第三方數(shù)字平臺進(jìn)行補(bǔ)貼發(fā)放相關(guān)行為,可適用公平競爭審查制度的“市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)”,重點(diǎn)考察是否存在“限定經(jīng)營、購買、使用特定經(jīng)營者提供的商品和服務(wù)”的行為。

就在相關(guān)招標(biāo)、競爭性遴選過程中,對數(shù)字平臺的遴選標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行不合理限制的相關(guān)行為,可適用公平競爭審查制度的“商品和要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)”。需要指出的是,《細(xì)則》中,該標(biāo)準(zhǔn)僅要求“不得排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地招標(biāo)投標(biāo)活動”,而根據(jù)《反壟斷法》的立法精神,可以將“招標(biāo)投標(biāo)活動”擴(kuò)大解釋為包含公開招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購、公開遴選等各類政府采購方式。

就消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放可能引致的數(shù)字平臺實(shí)施《反壟斷法》所禁止的壟斷行為,可適用公平競爭審查制度的“影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標(biāo)準(zhǔn)”,重點(diǎn)考察相關(guān)政策是否迫使數(shù)字平臺經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議,或可能賦予特定數(shù)字平臺較強(qiáng)的市場勢力,并促使其實(shí)施壟斷行為。

需要特別說明的是,考慮到彼時疫情紓困的緊迫性,以及消費(fèi)補(bǔ)貼較短的時效性,短期內(nèi),即便在發(fā)放消費(fèi)補(bǔ)貼的過程中出現(xiàn)了一些壟斷風(fēng)險(xiǎn),也情有可原,不應(yīng)“一刀切”地禁止。在后續(xù)消費(fèi)券發(fā)放過程中,即便相關(guān)放發(fā)可能引致一些壟斷風(fēng)險(xiǎn),但出于救災(zāi)救助等社會保障目的,維護(hù)公共衛(wèi)生健康安全等社會公共利益,地方政府認(rèn)為依然有必要推進(jìn)的,其可基于《細(xì)則》申請公平競爭審查的例外豁免。

《細(xì)則》第17條規(guī)定了適用例外規(guī)定的實(shí)質(zhì)要件。其一是要求政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說明可能排除、限制競爭的政策措施對實(shí)現(xiàn)政策目的不可或缺。就消費(fèi)補(bǔ)貼而言,相關(guān)政策措施若可能對市場競爭產(chǎn)生負(fù)面影響,其必須是為實(shí)現(xiàn)消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放所不可或缺的必要條件,在具有可替代性方案時,則不應(yīng)選擇可能具有排除、限制競爭效果的方案。其二是要求相關(guān)排除、限制競爭的政策措施不會嚴(yán)重限制市場競爭。為此,政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)對相關(guān)發(fā)放消費(fèi)補(bǔ)貼的競爭影響進(jìn)行必要的測度,防止相關(guān)行為長時間、大范圍影響市場競爭。

綜上,新冠肺炎疫情以來,許多地方政府通過數(shù)字平臺進(jìn)行消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放,對“兩穩(wěn)一保”起到積極作用,但在消費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)放過程中,也出現(xiàn)了直接限定特定第三方數(shù)字平臺進(jìn)行補(bǔ)貼發(fā)放、對數(shù)字平臺的遴選標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行不合理的限制以及引致數(shù)字平臺實(shí)施《反壟斷法》所禁止的壟斷行為等壟斷風(fēng)險(xiǎn)。為在利用數(shù)字平臺優(yōu)化財(cái)政政策的同時,最大限度地保護(hù)公平競爭,筆者建議,從宏觀層面強(qiáng)化消費(fèi)補(bǔ)貼與公平競爭政策的協(xié)調(diào),明確相關(guān)消費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放符合“公開、公平、公益”原則。為提升公平競爭審查的效率,建議從微觀層面強(qiáng)化消費(fèi)補(bǔ)貼相關(guān)公平競爭審查,并就相關(guān)審查重點(diǎn)、審查標(biāo)準(zhǔn),以及例外情形的適用進(jìn)行具體分析。

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