□張蓮英

（三明市沙縣區(qū)虬江街道經濟發(fā)展綜合服務中心，福建 三明 365515）

茶豐峽村位于福建省三明市沙縣區(qū)東部，4 個自然村，下轄4 個村民小組，人口1 320 人。作為沙縣區(qū)宅基地制度改革的試點村之一，經摸排該村共有宅基地313 宗，總面積29 905 m2，其中一戶一宅共270 戶，面積24 535 m2；一戶多宅共計37 戶，面積4 885 m2；非集體經濟組織成員6 戶，面積485 m2；建筑時間在50 年以上的有28 棟；有150 戶村民在城關買房居住，村里房屋變成“空心房”；5 戶在外地工作，村里房屋閑置[1]。

1 宅基地制度改革的背景

隨著城鎮(zhèn)化進程快速發(fā)展，宅基地制度弊端逐漸顯現，如宅基地隨意侵占、閑置浪費、流轉不暢功能弱化等，主要問題為“大、多、亂、違、轉、閑”6 個方面，“大”是指超標準占用宅基地現象十分突出，房屋普遍面積大；“多”是指一戶多宅的戶數較多，僅茶豐峽村就有37 戶存在一戶多宅的現象；“亂”是指沒有統一的規(guī)劃設計，房屋的朝向、位置雜亂無章；“違”是指違章建房情況普遍，違章搭蓋現象嚴重，村民們在主體住宅外亂搭濫建，形成相互攀比、多占土地的不良風氣；“轉”是指宅基地私下流轉成了常態(tài)，隱形流轉擾亂了土地市場，更是留下了產權糾紛；“閑”是指有的“建新不拆舊”，有的舉家進城務工，導致農村房屋長期閑置，造成土地資源極大浪費[2]。

2 茶豐峽村宅基地制度改革的“五探索”

2.1 探索農村宅基地網格化管理制度

在建立村級宅基地協管制度的基礎上，茶豐峽村積極推行農村宅基地網格化管理機制。包村工作組擔任一級網格長，具體推動落實掛包村農村建房監(jiān)管，劃細劃小網格單元，督促二級網格員履責，牽頭落實農村建房有關問題的發(fā)現、報告、處置、銷號閉環(huán)管理。各村主干及其他村兩委干部分別擔任二級、三級網格長，對該村建房、所管片區(qū)履行巡查、勸阻、報告責任。此外，該機制還明確了網格員管理職責，建立了網格化日常監(jiān)管、違法處置、責任追究以及公開舉報等制度，有力有據保障制度落實。

2.2 探索宅基地農戶資格權保障機制

茶豐峽村重點在“分配、喪失、取得”上下工夫，在2017 年農村集體產權制度改革成果的基礎上，明確村民符合“成員取得、出生取得、婚嫁取得、政策取得、認可取得”等5 種取得方式中的一種，均可獲得農村宅基地資格權；認定寄戶的村民，已外嫁但戶口留在本村以及宅房已進行轉讓、贈與的村民均喪失農村宅基地資格權；建立宅基地農戶資格權申請認定制度，對戶籍不在集體經濟組織但長期生活居住于本集體經濟組織且在其他村無房的人員均可取得宅基地資格權；對不是本村集體成員，但是對本村作出重大貢獻的可以考慮給予宅基地申請資格權。目前，經村民代表大會確認茶豐峽村宅基地農戶資格權名錄庫360 戶1 263 人。

2.3 探索宅基地有償使用機制

基于茶豐峽村“一戶一宅”超面積平方數較少，“一戶多宅”大多為繼承祖遺房的情況，該村從收取對象、起征面積、收取標準、收取方式等方面探索宅基地有償使用機制，并將收取的有償使用費用于該村美麗鄉(xiāng)村建設、人居環(huán)境整治等工作。經茶豐峽村宅改理事會反復醞釀，該村宅基地有償使用起征面積依據是否擁有宅基地使用權證進行分類確定，收費標準采取階梯式收費，收取方式實行按年度收取、一次性優(yōu)惠收取、以工代賑沖抵收取等方式，目前已收取有償使用費4.82 萬元，其中3 宗以村內人居環(huán)境整治務工沖抵有償使用費1 800 元。

2.4 探索宅基地退出機制

茶豐峽村大多為繼承祖遺戶形成的“合理”一戶多宅農戶較多，且舊宅主要集中在鄧氏宗祠及周邊老房子。

茶豐峽村借助鄉(xiāng)村振興實績突出村創(chuàng)建、農村人居環(huán)境整治行動契機，積極探索宅基地有償退出和無償退出機制，目前有償退出12 宗宅基地、面積296.125 m2，無償退出76 宗宅基地、面積16 533.21 m2，拆除全村違建物86 處、面積9 746.66 m2。通過多元賦權激活宅基地財產性功能，構建了退出宅基地的再利用體系，退出的宅基地用于基礎設施建設8 300 m2，公益設施建設5 000 m2，其他用途4 885 m2，有效盤活了閑置浪費宅基地及農房[3]。

2.5 探索宅基地使用權流轉機制

孝子坊又名“陳氏大厝”，是目前三明市沙縣區(qū)保存最完好、規(guī)模最大的清代古民居。為推進文物保護、閑宅流轉，解決歷史遺留問題，推動鄉(xiāng)村文旅產業(yè)的發(fā)展，茶豐峽村積極探索宅基地入股流轉方式，充分將文保工作融入宅基地改革。通過前期的動員與宣傳，村委會和大水灣35 戶村民簽訂相關退出協議，將孝子坊無償收回并由村集體進行統一管理。茶豐峽村在孝子坊建立游客服務中心和孝文化廣場商業(yè)街，并對外招商，增加村財政收入，并計劃將60%的收益用于修繕保護文物，40%的收益分配給相關村民。

3 茶豐峽村宅基地制度改革經驗做法

3.1 公平公正，“拆”得徹底

一是加大工作力度。在街道層面上由自己來抓，抽調農業(yè)、自然資源、村建站等有關人員，組建宅改辦；在試點村以老干部、老黨員、村民代表、鄉(xiāng)賢等為班底，組建宅改工作小組和建房理事會，并在村里開展細致的入戶摸排，多次探索研究，建立一戶一檔、一房一檔的臺賬，完善全村宅房信息。明確哪些是一戶一宅、一戶多宅，哪些是超面積，哪些要拆，哪些要退，哪些可以批準建房等，并進行公開公示。

二是做好宣傳動員工作。組織宅改辦人員、理事會成員等學深悟透各項宅改制度、政策，做好宅改宣傳員。宣傳員在農戶家里、田間地頭主動宣傳怎么改、改完有什么好處。通過細致的宣傳，消除群眾的疑慮和誤解，轉變群眾宅基地私有觀念，充分激發(fā)和調動群眾參與的積極性、主動性。

三是公平公正拆除。首先，黨員干部主動拆，統一村兩委成員及黨員的思想意識，先從自身找問題，解決一戶多宅的問題，拆除所有違建物。其次，村民配合拆。通過干部、黨員的帶頭示范，入戶宣傳、召開座談會等，不少村民對改善居住環(huán)境的意愿強烈，愿意配合拆除。再次，攻堅“硬骨頭”。針對一些不理解、不配合的群眾，要做好村民的思想工作，發(fā)揮鄉(xiāng)賢作用，思想動員及責令整改并行，多措并舉，使村民自愿拆除全村違章建筑，清理村里所有一戶多宅的現象。

3.2 合情合理，“建”得科學

一是建知青公園。為滿足農民群眾的日常休閑娛樂需要，拆除破舊的鐵皮房、烤煙房，通過知青的積極募捐、組織、推進，建設知青文化公園，既留下了知青記憶，又滿足了農民需要。

二是規(guī)劃宅基地。為滿足村民的建房需求，根據該村實際情況，整合村部和老人活動中心，拆除老村部、禮堂、老碳廠，規(guī)劃出5 000 m2用于開發(fā)宅基地。

三是統建農具房。為了徹底解決亂堆亂放、亂占亂建的問題，在住宅集中區(qū)合理規(guī)劃、統一規(guī)范建設農具房、雞鴨舍，供農民統一堆放農器具、柴火等，在滿足村民生產生活需要的同時，保障村莊公共場所潔凈整齊。

三是注重村莊美化靚化。在拆除的地方種上景觀型花草樹木，改善村莊環(huán)境，提升鄉(xiāng)村宜居水平。

3.3 留住文化，“展”得靚麗

一是做足孝文化。通過“無償”退出，街道收回孝子坊（陳氏大厝），并由村集體進行統一管理和挖掘開發(fā)孝文化。目前，孝子坊正在進行孝文化展示廳的布展工作。

二是做足知青文化。通過“有償”退出，村集體收回鄧氏宗祠及周邊老房子，在原址建設知青文化展示體驗館。目前，已完成房屋修繕，準備在室內布展。同時，繼續(xù)深挖、豐富鄉(xiāng)村文化底蘊，根據實際情況需要騰出更多的老房子，建設民宿、書畫舍等旅游配套項目，從而推動鄉(xiāng)村文化旅游，既保護了古建筑，傳承了知青文化，也促進了閑宅流轉和村財政的增收，解決了老建筑后期運營管理費用問題。

4 宅基地制度改革中遇到的瓶頸

4.1 認識不到位

一是大多農戶認為農村宅基地就是“自己的祖業(yè)”，部分村干部農村宅基地集體所有的意識較為淡薄，導致在推進宅基地有償使用中面臨的阻力較大。

二是片面認為“宅改就是拆房”，其實宅基地制度改革是把工作成效之前的過程進行系統梳理、完善，形成一套行之有效、切合實際的制度。

4.2 宣傳動員不全面

一是面向群眾的政策宣傳做得不夠，農民只知道有政策，但不了解具體的政策內容，不知道宅基地制度改革到底是改什么、為什么改，這樣就無法更廣泛地發(fā)動農民群眾自主參與改革。

二是在改革經驗做法、典型案例的總結宣傳上，存在成果提煉不充分、特色亮點不突出、案例故事不夠多的問題，缺乏可復制、可推廣的經驗做法。

4.3 制度設計不健全

一是試點改革方案中認定了每戶村民宅基地的使用面積，然而農村房屋多帶有院落，對于村民的院落面積認定不夠清晰。

二是宅改后是農村房屋是否可以辦證、什么時候可以辦、城郊村列入規(guī)劃的是否需要改等宅基地制度改革政策不明朗。

三是新的《土地管理法》已開始實施，但缺乏配套政策，銜接不暢。

4.4 部門協作不夠有力

農村宅基地涉及多部門管理，現行政策下宅基地制度改革由農業(yè)農村部門牽頭，自然資源、住建等部門聯合開展，但在法律層面上，宅基地管理的執(zhí)法權依然屬于自然資源部門，這就導致執(zhí)法職責不明確，甚至出現推諉扯皮現象。比如，有些村在探索農村宅基地使用權流轉機制中，農戶在符合流轉條件下進行了宅基地使用權流轉，但對于自然資源部門來說，沒有相關依據，他們不能變更宅基地使用權證，這就使得宅改工作雪上加霜。

5 對宅基地制度改革的幾點建議

5.1 夯實基礎信息工作

一是建立宅基地基礎信息數據庫及管理平臺。整合自然資源、住建、公安等相關部門數據信息，建立分級臺賬，嚴格采集信息，逐村逐戶核實，確保信息采集真實性和完整性；同步開展信息管理平臺建設，逐步實現宅基地數字化管理。

二是加快編制村莊規(guī)劃。編制多規(guī)合一、務實管用、簡單明了的村莊規(guī)劃，做好規(guī)劃銜接，避免大拆大建和無序建設；合理引導新建宅基地向規(guī)劃區(qū)靠攏，加強農村建筑物風貌管控。

三是妥善處置歷史遺留問題。對歷史形成的各類宅基地問題進行系統排查，按照依法依規(guī)、穩(wěn)妥有序的原則，研究制定符合實際的處置辦法。針對個別有代表性的突出問題，要研究分析矛盾根源，提出制度層面的改革建議，通過大膽實踐，進一步形成制度經驗，從而有效化解同類矛盾。

四是做好宅基地使用權確權登記頒證工作。按照不動產統一登記要求，全面完成宅基地地籍調查，加快辦理統一的不動產權屬證書，切實做到應發(fā)盡發(fā)，給農民吃下定心丸。

5.2 注重宅改宣傳引導

一是提升宅改業(yè)務水平。組織開展宅改工作培訓會，重點圍繞“為什么改、怎么改、改完有什么好處”等方面進行學習培訓，確保宅改干部對相關政策吃得透、講得清，成為宅改工作的行家里手。

二是采取多種形式宣傳。通過陣地宣傳、走訪宣傳、“地攤”宣傳、活動宣傳等方式，向村民普及相關宅改政策，向群眾現場解答各種問題，讓宅改相關政策和制度深入人心。

三是堅持“群眾事、群眾辦”。充分發(fā)揮農民的主體地位，選擇一些威望高的老干部、老黨員代表、鄉(xiāng)賢能人，組建宅改理事會，主要承擔資格確權、建房管理、村莊建設、矛盾糾紛調處等事務，從本質上激發(fā)農民參與宅改的積極性。

四是引導農民自主監(jiān)督。聘請經驗豐富、威望較高的鄉(xiāng)村振興監(jiān)督員，指導各村制定宅基地制度改革方案，幫助解決宅基地制度改革一線問題。

5.3 積極探索還權賦能

一是保全資格，把人口“動”起來。建立宅基地保權退出制度，允許農民在保留宅基地資格權的情況下自愿退出宅基地，享受宅基地和房屋殘值補償。農戶重回集體安居時，經過申報和審批，有償獲得新的宅基地，由集體參照集體經營性建設用地入市價格向其收取有償使用費。激勵農民在保留宅基地資格權的情況下到城鎮(zhèn)落戶。

二是有償騰退，把資源“聚”起來。建立宅基地有償退出制度，設計“部分退出，整體退出、永久退出、保權退出”等路徑，集體經濟組織根據不同退出方式給予不同補償。宅基地騰退后形成的建設用地指標，集體在滿足自身需求后，允許節(jié)余指標在市內各區(qū)域調劑使用。

三是以地置業(yè)，把資源“活”起來。建立共建共享、置產經營、抵押融資制度，允許農戶以宅基地使用權與第三方共建共享，解決農民借力改善居住條件、第三方借地創(chuàng)業(yè)的問題；允許農戶以宅基地使用權入股新型經營主體，解決農民借資、業(yè)主借地創(chuàng)業(yè)的問題；允許農戶以宅基地使用權及房屋所有權向銀行抵押融資，解決資產變資金的問題。

四是以地換房，把資源“用”起來。針對貧困戶等特殊困難群體，動員農戶自愿退出現有宅基地；鎮(zhèn)、村利用節(jié)余建設用地指標，疊加鄉(xiāng)村振興項目，給予就近務工安置等扶助；農戶保留宅基地資格權，獲得房屋殘值補償，僅以宅基地使用權置換房屋居住權，房屋所有權歸屬集體經濟組織，切實幫助弱勢群體解決安居、養(yǎng)老問題。