周天泓

一、背景的展開與問題的提出

隨著我國經濟社會的發(fā)展，社會利益主體日漸多元，各種利益關系大小群體之間的矛盾也日趨多樣，如何有效保障社會各方充分表達訴求和觀點，規(guī)范有序吸納其立法需求，就成為了民主立法的應然選項。①立法協(xié)商就是保障社會各方有效參與立法活動應運而生的制度創(chuàng)新。

從本質上講，立法協(xié)商是協(xié)商民主在立法工作中的體現(xiàn)和應用。②我們黨高度重視這一民主立法創(chuàng)新形式對推動中國特色社會主義民主政治發(fā)展的理論價值和實踐價值，自黨的十八屆三中全會首次提出要“深入開展立法協(xié)商”以來，層層部署、穩(wěn)步推進其發(fā)展。黨的十八屆四中全會進一步明確了“立法協(xié)商”的具體要求。2015年《中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》首次提出“人大協(xié)商”概念，并將“深入開展立法工作中的協(xié)商”納入“人大協(xié)商”范疇進行專門論述。2016年《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》再次強調，“按照科學立法、民主立法的要求，加強立法協(xié)商，健全立法起草、論證、協(xié)調、審議機制”。黨的十九屆四中全會更是明確指出，“完善協(xié)商于決策之前和決策實施之中的落實機制”。2021年10月13日，習近平總書記在中央人大工作會議上指出，“人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體”，“要完善人大的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制，推進人大協(xié)商、立法協(xié)商，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中”。③這一重要論述更是賦予了立法協(xié)商實現(xiàn)全過程人民民主的重要使命。

黨中央有部署，地方見行動。其實，各地在黨的十八大之前就早已有立法協(xié)商的相關探索。比如，從1995年開始，大連市政協(xié)每年圍繞2—3 部地方性法規(guī)和規(guī)章草案，在人大或政府進行協(xié)商論證④；福建省在2000年就制定了《關于加強地方立法協(xié)商工作的意見》⑤；2013年，北京市委決定在北京市政協(xié)就《北京市大氣污染防治條例（草案）》進行立法協(xié)商，北京市政協(xié)組織各界別及專家組座談30 次，直接參與座談會發(fā)表建議的委員有265人，提出372 條意見建議，為法規(guī)草案的修改完善提供重要支持。⑥此外，還有不少地方出臺了立法協(xié)商的規(guī)范性文件，這些文件的制定主體既有人大常委會，也有政府，還有政協(xié)。⑦由此可見，盡管《中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》將“深入開展立法工作中的協(xié)商”作為“人大協(xié)商”的內容，但是實踐中開展地方立法協(xié)商的主體卻絕非只有人大及其常委會一家。這就不免帶來疑問：是該根據(jù)地方的實踐對中央政策進行完善，還是該對地方的實踐進行矯正糾偏？立法協(xié)商的概念究竟該如何把握？其在地方立法中的主體、方式、程序如何規(guī)范，未來該怎么發(fā)展？從理論層面來看，學界圍繞這些問題進行了持續(xù)的研究探討，但是至今尚未形成共識。有學者一針見血地指出，現(xiàn)行研究存在碎片化、零散化狀況。⑧而這也在一定程度上加劇了理論分歧。本文以為，亟需一種更高層次、更寬領域的理論格局對立法協(xié)商的相關問題進行統(tǒng)攝，開展體系化的制度建構，進而指引立法協(xié)商實踐更進一步發(fā)展?；诖?，本文將嘗試把立法協(xié)商置于全過程人民民主這一中國特色社會主義民主政治發(fā)展的前進方向下進行考察，明確立法協(xié)商發(fā)展完善的理論指引，廓清立法協(xié)商的概念，在此基礎上揭示當下地方人大在開展立法協(xié)商實踐中的問題，進而提出今后的發(fā)展建議。

二、理論預設：把握全過程人民民主重大理念的三個維度

人民民主是社會主義的生命，是中國共產黨始終高舉的光輝旗幟。一百年來，我們黨不斷深化對人民民主建設規(guī)律的認識，團結帶領人民群眾走出了一條符合中國國情、具有獨特優(yōu)勢、充滿生機活力的中國式人民民主發(fā)展道路。在厚重的民主發(fā)展歷史邏輯基礎上，習近平總書記創(chuàng)造性地提出了全過程人民民主的重大理念并大力推進。全過程人民民主重大理念的提出，既是對我們黨領導人民治國理政基本經驗的歷史總結，集中反映了我們黨對社會主義民主政治建設的規(guī)律性思考與實踐成就，也為推進中國特色社會主義民主政治建設指明了方向，更為立法協(xié)商深入發(fā)展提供了更高層次、更大格局、更寬領域的理論指引和遵循?！靶碌暮诵母拍钆c概念體系的出現(xiàn)背后，往往就預示著在新的研究中，要采用新的研究方法，或對新的研究對象進行研究，預示著一種新的本體論和方法論?！雹崛^程人民民主具有極其深遠的政治意蘊、無比豐富的理論內涵和鮮明具體的實踐要求。我們可以從以下三個維度來把握這一重大理念。

（一）把握“全過程人民民主”的“人民性”

民主是全人類的共同價值，是人類美好意愿的充分表達。人民在國家制度和國家政治生活中處于何種位置，是居于中心地位還是被邊緣化，是判斷民主的性質與質量的重要標準。與習近平總書記在上?？疾鞎r最初提出的“全過程民主”相比，“全過程人民民主”重大理念加入了“人民”二字?！叭嗣瘛苯沂玖巳^程人民民主的本體屬性，這是中國特色社會主義民主區(qū)別于西方式民主最顯著的特征。全過程人民民主始終遵循以人民為中心的價值取向，建立符合人民意志的制度安排，從根本上避免了西方資本主義國家無法克服的“民主赤字”問題，最大程度地確保人民當家作主的權利和地位。堅持以人民為中心發(fā)展全過程人民民主，是新時代新征程民主政治建設的最根本要求，也是發(fā)展立法協(xié)商制度必須遵循的根本價值。人民需要是實現(xiàn)全過程人民民主的根本前提，要始終把人民作為民主政治建設的根本出發(fā)點，開展立法協(xié)商要以人民權益和真實訴求為基點，聚焦實現(xiàn)群眾訴求，統(tǒng)籌安排社會利益；人民參與是實現(xiàn)全過程人民民主的主要方式，要始終把人民作為民主政治建設的根本依靠力量，全心全意依靠人民的主體力量推進立法協(xié)商建設，不斷創(chuàng)新公眾參與立法協(xié)商的方式和舉措，注重公眾參與的平等性，持續(xù)提升立法協(xié)商參與主體的廣泛性，凝聚社會各方力量，形成最大公約數(shù)；人民滿意是實現(xiàn)全過程人民民主的最終目標，要始終把人民作為民主政治建設的根本目的，持續(xù)推進立法協(xié)商等制度創(chuàng)新，保障人民權力，增進人民福祉，不斷實現(xiàn)人民對美好法治生活的需要。⑩

（二）把握“全過程人民民主”的“全過程性”

民主在古希臘誕生之時，從民主決策到民主監(jiān)督，公民都是參與其中的。但是，戰(zhàn)后西方式民主將民主單純理解為“競爭性選舉”。以美國為首的西方國家在全世界推銷民主時就是按照“競爭性選舉”的標配來設計民主制度。這一定義將民主只限于投票選舉，窄化了民主的過程，其結果就是不僅造就了大量的空殼民主，而且在很多地方激化了固有的社會矛盾，甚至引發(fā)嚴重沖突，包括族群沖突和宗教沖突等。?民主的真諦不僅是投票權力的一時實現(xiàn)，而且應是圍繞滿足人民不斷增長的需要以及體現(xiàn)這一需要的政策展開的一個有始有終具有“閉環(huán)”特色的全流程參與。?全過程人民民主不僅強調民主的過程性，更強調“全”過程性，有效防止了選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現(xiàn)象。有學者指出，全過程人民民主包括民主的宏觀過程和具體的微觀過程。從宏觀過程來看，全過程人民民主是持續(xù)的、不間斷的民主活動。只要存在公共事務的決策，就必然需要人民的民主政治參與活動，因此，全過程人民民主呈現(xiàn)為非間斷的政治參與行為。從具體的微觀過程來看，根據(jù)民主活動的實踐邏輯，全過程人民民主主要由民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等行為所構成。其中民主選舉、民主決策和民主管理均可構成具體民主的完整活動，而貫穿三個具體民主活動的是民主協(xié)商和民主監(jiān)督。?

立法是一項重要的公共決策，從全過程人民民主的“全過程性”特征來說，民主協(xié)商和民主監(jiān)督就要貫穿立法決策的全過程。立足民主協(xié)商貫穿立法決策全過程，一方面“不僅要使協(xié)商在決策之前，而且要讓協(xié)商貫穿于從決策到實施、反饋的全過程，充分體現(xiàn)了人民持續(xù)參與政治生活的權利”?，換言之，發(fā)展立法協(xié)商要盡可能延伸協(xié)商時間線，不僅在立法決策中發(fā)揮作用，也要在立法決策前、立法決策后發(fā)力；另一方面，“立法協(xié)商的成功并非取決于有集體行動能力的全體公民，而是取決于交往程序和交往預設的建制化，以及建制化商議過程與非正式地形成公共輿論之間的共同作用”?，“交往程序和交往預設的建制化”意味著必須建構起持續(xù)穩(wěn)定的運行機制與程序，為強化立法協(xié)商功能、實現(xiàn)立法協(xié)商貫穿立法全過程提供有力支撐。

（三）把握“全過程人民民主”的“真實有效性”

習近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！?先進的民主理念與科學的民主制度必須在現(xiàn)實民主治理過程中得到效能檢驗。全過程人民民主具有卓越的民主治理效能，具有真實性、有效性特點。?真實性主要指整個民主過程由人民親身參與，有真實的體驗感，體現(xiàn)在民主制度的執(zhí)行。有效性即結果的管用性。全過程人民民主“有效管用”，就是指其具有鞏固國家政權、夯實政權的民意基礎、群眾基礎，增強黨的全面領導和長期執(zhí)政的合法性、正當性的作用，也具有吸納民智、體現(xiàn)民意、代表民利、開發(fā)民力的良好作用。歸結為一點，人民參與民主的期望能夠在參與實踐中得以實現(xiàn)，人民在民主問題上有獲得感。?開展立法協(xié)商必須有力展現(xiàn)全過程人民民主的“真實有效性”。要注重提升群眾真實參與民主活動的“體驗感”，通過周延的程序設計，進一步健全立法協(xié)商中的交流、互動機制，確保人民群眾能夠真實地參與民主立法；要注重提升協(xié)商結果的“有效性”，立法機關要認真對待立法協(xié)商結果，強化結果運用，切實提高立法決策質量。

三、立法協(xié)商概念辯正

“概念是構造理論的磚石，它是研究范圍內同一類現(xiàn)象的概括性表述?！?“概念賦予經驗以形式，并使明確表述成為可能?！?如果一個概念的外延漫無邊際，或者每個人完全可以從不同意義上使用這個概念，那么說明這個概念的表述還不清楚明確，需要進行再界定。正如前文所述，制定立法協(xié)商規(guī)范性文件的地方主體既有人大常委會，也有政府，還有政協(xié)，這反映到理論層面就是立法協(xié)商的概念內涵不清、外延不明?！耙粋€理論的概念明晰性通過對意義的深入說明和澄清而獲得不斷提高，是科學進步最重要的方式之一?！?據(jù)此，本文將以前文勾勒出的全過程人民民主重大理念的理論預設，對立法協(xié)商概念進行辨正，為更進一步探討立法協(xié)商的實踐發(fā)展提供前提和基礎。

（一）從描述性概念到規(guī)范性概念的流變：立法協(xié)商概念研究梳理

“‘詞語’并不具有歷史，而‘概念’則具有歷史?！?對概念的研究自然也有歷史。通過梳理我國學界對立法協(xié)商概念的研究脈絡，可以發(fā)現(xiàn)其歷程大致沿著實踐在前、理論在后的路徑。

在早期的理論研究中，研究者們從各地政協(xié)開展立法協(xié)商的實踐探索中來提煉立法協(xié)商概念。早在2002年，林慶民總結分析大連市政協(xié)參與地方性法規(guī)和政府規(guī)章草案在人大或政府審議通過之前的協(xié)商經驗，提出要堅持把搞好立法協(xié)商放在重要位置，作為政協(xié)工作不可偏廢的重要組成部分。?此后，林忠武在考察當時我國各級政協(xié)積極開展立法協(xié)商工作、形成頗具特色的立法協(xié)商制度的基礎上，提出“立法協(xié)商是指政協(xié)有關專門委員會和政協(xié)委員，在立法機關初審之前，對有關法律法規(guī)草案進行論證、協(xié)商，發(fā)表意見和建議的活動。立法協(xié)商工作是人民政協(xié)履行政治協(xié)商、參政議政職能的重要形式”。?沿著這一經驗萃取獲得概念的路徑，趙吟、王叢偉、胡照洲、王復生、彭鳳蓮、朱志昊等學者相繼將研究視野聚焦于政協(xié)這一主體，圍繞人民政協(xié)在立法協(xié)商中的工作職能、具體行動、獨特優(yōu)勢等，對立法協(xié)商進行定義，并將政協(xié)設為立法協(xié)商的唯一渠道。?從概念的生成路徑上看，這一研究范式下生成的立法協(xié)商概念可以說是描述性概念。?

在稍晚期的研究中，有不少學者開始采取不同于事實提煉的定義路徑，而是立足立法權行使的主體、立法運行的邏輯，對立法協(xié)商進行定義。張獻生認為，立法協(xié)商是指具有立法職能的機構或部門在立法過程中，按照一定的程序與有關方面、部門或人士，或面向社會公眾，就有關事項和內容通過咨詢、溝通、對話、討論、聽證、評估、征求意見、提出建議和反饋等方式進行的協(xié)商活動。?郭杰認為，立法協(xié)商是指具有立法權的人大及其常委會或其行使相關立法權限的法定主體，在立法活動中與特定或者不特定主體之間的協(xié)商民主活動。?其認為，立法協(xié)商應取這一廣義上的定義，不宜立足政協(xié)立法協(xié)商這一狹義定義。蘇紹龍從“立法”和“協(xié)商”這兩個概念出發(fā)來推導立法協(xié)商的定義，認為立法協(xié)商是人大或其常委會主持下的協(xié)商，是立法前的協(xié)商，并將行政立法排除在了立法協(xié)商之外。?此外，還有學者從立法協(xié)商活動的發(fā)起部門與主導部門的雙重角度進行考察，認為立法協(xié)商就是立法過程中，相關行為主體圍繞立法內容、立法規(guī)劃、立法工作計劃等事項進行的協(xié)商互動。?這無疑是更廣義的定義。上述研究范式下生成的立法協(xié)商概念可以說是規(guī)范性概念。?

長期以來，描述性概念定義與規(guī)范性概念定義兩種理論范式并存，導致立法協(xié)商的認識一直不統(tǒng)一，這給實踐探索帶來了極大的困擾。隨著立法協(xié)商實踐的日漸豐富以及學界對協(xié)商民主理論的深入研究，晚近以來，有學者嘗試調和這兩種定義，對立法協(xié)商作出更精當?shù)慕缍āＦ湟环矫嬲J為，立法協(xié)商是協(xié)商民主機制嵌于立法過程中的民主活動，應當由具有立法職能的機構或部門來主導；另一方面，還應利用現(xiàn)有的政協(xié)制度和實踐經驗，突出政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)等特定主體在協(xié)商中的社會整合功能以及專業(yè)建議功能，有必要在定義中予以特別強調。因此，其認為立法協(xié)商是指享有立法權的地方人大及其常委會，根據(jù)立法事項的重要程度、涉及的利益關系與范圍，與政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織以及普通公民等特定或不特定主體，就相關立法議題進行溝通、交流并予以反饋的程式化民主活動。?從研究范式上看，這也是規(guī)范性概念。?

（二）概念的辯正：基于實現(xiàn)全過程人民民主的分析

在理論層面，關于立法協(xié)商的描述性概念定義和規(guī)范性概念定義的分歧主要集中在“誰與誰協(xié)商”“怎么協(xié)商”這兩個方面。“誰與誰協(xié)商”涉及的是立法協(xié)商參與主體的問題，“怎么協(xié)商”涉及的是立法協(xié)商的適用情形和形式的問題。

關于立法協(xié)商的參與主體。正如前文所述，實現(xiàn)全過程人民民主，必須要確保立法協(xié)商參與主體的廣泛性。因此，以政協(xié)為視角定義立法協(xié)商且將政協(xié)設為立法協(xié)商的唯一渠道的觀點不可取。其一，這一觀點限縮了參與主體的范圍。政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構，自然也是立法協(xié)商的重要渠道和協(xié)商平臺，但是這并不意味著其他主體就不能參與立法協(xié)商?！罢J為人民政協(xié)必然是立法協(xié)商的一方，實質上排除了人大和政協(xié)以外的其他社會主體的平等參與機會。”?同理，晚近研究中，突出政協(xié)平臺作用的定義也不可取。從參與的平等性上來說，政協(xié)參與立法協(xié)商只是立法協(xié)商的一種方式，立法機構到政協(xié)組織與特定群體進行立法協(xié)商、聽取意見建議，或者政協(xié)把協(xié)商意見和建議反饋到立法機關，只是立法機關廣泛征集民意的過程和渠道，并不具有應然優(yōu)于其他方式的地位。其二，這一觀點還存在“先入為主”的經驗主義偏差?！叭祟惖恼J識與其他領域一樣，都遵循著‘先占原則’，即某些人由于對事物的認識在先，通過概念對事物加以定義，并能夠廣泛傳播，就會形成‘先入為主’的認識，獲得話語權。后人在接受這些概念時，自覺不自覺地會進入其相應的思維通道，形成格式化、規(guī)范化的思維?！?由于政協(xié)在我國的特殊地位，人們對協(xié)商民主一直有個廣泛的印象，認為協(xié)商民主就是與政協(xié)直接相關。提到協(xié)商，人們就會自然而然地想到政協(xié)。?而且在實踐中，由于政協(xié)對立法協(xié)商的先行先試，且進行了較為廣泛地宣傳，取得了一定的“先占”優(yōu)勢，這不免使后來的研究者形成“格式化”思維。但是近年來，立法協(xié)商的參與主體持續(xù)擴大，立法協(xié)商的內涵早已經大大超越政協(xié)立法協(xié)商的范疇。?所以，從參與主體來看，立法協(xié)商必須從有立法職能的機構或部門的視角來定義，同時必須要體現(xiàn)參與主體的廣泛性。

關于立法協(xié)商的適用情形和形式。在全過程人民民主中，民主協(xié)商貫穿立法決策全過程。對照這一要求，一方面，立法協(xié)商就不能只停留于“立法前”，應該是涉及法律法規(guī)草案的立項、起草、審議、實施等全過程，協(xié)商的內容也不應局限于規(guī)范性法律文件草案，還應該包括立法規(guī)劃編制、年度立法計劃擬訂、立法建議項目征集，以及在法規(guī)案交付表決前、法規(guī)實施后需要評估等。因此，研究者們提出的關于立法協(xié)商的規(guī)范性概念定義，無不存在著沒有揭示協(xié)商覆蓋立法全流程特征的缺陷，不符合全過程人民民主的要求。另一方面，立法協(xié)商的形式要盡可能多樣，以便實踐中能根據(jù)立法事項、立法階段的不同而選擇最合適的一種方式與群眾進行協(xié)商，既能保證協(xié)商能持續(xù)穩(wěn)定進行，也能保證協(xié)商的效果。目前，較為普遍的協(xié)商方式有座談會、聽證會、辯論會、論證會、立法咨詢、網議互動（主要包括網上征求意見、網上討論等方式）等，這些方式有的面向特定主體，有的面向不特定主體。

綜上所述，本文對于立法協(xié)商的概念作如下定義：立法協(xié)商是指有立法職能的機構或部門就編制立法規(guī)劃計劃、起草修改法律法規(guī)草案、推進法律法規(guī)實施及開展其他立法事項，通過座談、咨詢、論證、辯論、聽證、網絡或書面征詢意見等多種方式，廣泛聽取特定主體或不特定主體的意見建議并與之進行溝通互動的民主活動。需要說明的是，本文將立法協(xié)商的發(fā)起主體界定為有立法職能的機構或部門，這實際上不僅限于有立法權的人大及其常委會，也包含了行政機關。從中央層面來說，國務院具有制定行政法規(guī)的權力，國務院的組成部門事實上也承擔著一些法律草案的起草工作；從地方層面來說，省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的政府具有制定行政規(guī)章的權力，且這些地方政府實際上也承擔著很多地方性法規(guī)的具體起草工作。?按照實現(xiàn)全過程人民民主的要求，政府的上述兩項行為也必須加強民主協(xié)商即立法協(xié)商。所以，從外延上講，立法協(xié)商的定義中必須包含行政機關。但是，這并不意味著《中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》將“立法協(xié)商”納入“人大協(xié)商”的做法需要調整，這一規(guī)定實際上是對人大在立法中發(fā)揮主導作用的充分肯定、明確宣示和有力推動。

四、地方人大立法協(xié)商的發(fā)展方向

盡管地方對立法協(xié)商已有不同程度的探索，但是面對實現(xiàn)全過程人民民主的時代課題，這些探索顯然還不夠，很多機制都還需要完善，有些環(huán)節(jié)甚至需要重塑。鑒于本文已將立法協(xié)商界定為是有立法職能的機構或部門的活動，同時考慮到人大作為立法機關的權威性、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定程序的類似性，因此，下文將對照全過程人民民主的理論預設，對地方人大立法協(xié)商實踐中存在的問題進行體系性歸納，并對制度的完善及今后實踐的開展作出指引。

（一）地方人大立法協(xié)商的實踐困境

1.影響參與主體廣泛性的問題

第一，公眾參與立法協(xié)商渠道不完善。從實踐情況來看，立法協(xié)商的制度性通道還不夠完善。在具體操作中，立法部門或機構較多地采用座談會、調研訪談會等傳統(tǒng)模式，較少地利用互聯(lián)網、即時通訊、移動客戶端等新媒體方式。這使得立法協(xié)商的社會覆蓋面較小、社會知曉率有限，產生不了溢出效應，吸引不來更多的群體參與。即使近年來網絡征求意見形式受到立法部門或機構的高度重視，但是也因為有關環(huán)節(jié)設計有缺陷、運用方式不合理，導致網絡群體參與度不高。有學者指出，各地立法機關的官網很少提供與設置和公眾及時互動的動態(tài)參與方式，例如時下民間流行使用的網上調查、網上公共論壇等，也未見有立法機關的微信群、QQ 群等與社會大眾及時、高效的對話互動空間，從而極大限縮了公眾參與的熱情與途徑。?

第二，參與群體遴選機制還不成熟穩(wěn)定。參與群體如果“沒有一定的代表性與廣泛性，意見的多元化得不到保證，但如果參與者太多，又會影響協(xié)商的效果”。?這就需要對協(xié)商對象進行科學的遴選。但是，目前各地關于協(xié)商對象的遴選機制還不穩(wěn)定，針對特定主體如立法專家等的遴選機制較為成熟?，針對不特定的社會群體遴選機制普遍不成熟，實踐中人大在立法協(xié)商時多委托法規(guī)起草部門推薦。而部門推薦參與人員的首要標準一般是“有時間”，其次才是“敢說、能說、會說”。這種基于參與易得性所進行遴選產生的參與人群，不僅其代表性得不到保障，更別說具有廣泛性和均衡性。同時，公眾遴選機制不暢也給了一些利益集團更多參與立法協(xié)商、增加“曝光率”的可乘之機，利益集團出于保障自身利益的目的往往也愿意更主動地參與立法協(xié)商。?兼聽則明，偏信則暗，如果立法協(xié)商過程中只有利益集團發(fā)聲而沒有社會公眾的真知灼見，這顯然與全過程人民民主的要求不符。

2.影響協(xié)商機制持續(xù)穩(wěn)定運行的問題

第一，制度規(guī)范供給不足。立法協(xié)商規(guī)范穩(wěn)定運作離不開制度的有效保障。目前，地方開展立法協(xié)商的政策依據(jù)主要來源于前述中央出臺的文件，法律依據(jù)則散見于《立法法》的個別條款。盡管各地也探索出臺了一些規(guī)范性文件，但是這些文件不僅制定的主體不統(tǒng)一、名稱各異、效力大小不一、層次不夠清晰，而且內容覆蓋也不全面、不平衡，相對而言，關于立法咨詢、立法論證、立法聽證的制度規(guī)定較多，而關于立法辯論的制度規(guī)定較少。此外，立法協(xié)商在一些關鍵性環(huán)節(jié)規(guī)定上也過于籠統(tǒng)，不利于指導地方立法協(xié)商的實際操作?？偟膩砜?，其還沒有形成較為統(tǒng)一的制度規(guī)范體系。

第二，協(xié)商方式運用缺乏統(tǒng)一標準和剛性。目前，立法協(xié)商中運用較多的方式是座談會、論證會、聽證會等，各地立法機關對這幾種方式的運用出臺了相關辦法和規(guī)定。但在具體運行這些制度時，由于沒有統(tǒng)一的標準，領導意志等人為因素在協(xié)商形式的選擇方面影響較大，因人而異、因事而異、因時而異的現(xiàn)象在具體運行中廣泛存在。?比如有的立法機關出臺的立法條例規(guī)定，地方性法規(guī)案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，“應當”召開聽證會。但是，其關于立法聽證的規(guī)范性文件卻規(guī)定，地方性法規(guī)案涉及本省經濟社會發(fā)展的重大問題的，對公民、法人或者其他組織的權益有較大影響的，不同利益群體之間有明顯利益沖突的，對制定、修改或者廢止地方性法規(guī)的必要性有較大爭議，或者對地方性法規(guī)案的內容有較大爭議的等情形，“可以”舉行聽證會。顯然前后標準不一致。此外，即使立法條例規(guī)定了“應當”情節(jié)，但是由于缺乏相應的立法者應當承擔的法律責任，規(guī)定的剛性明顯不足，這也容易導致立法機關召集公眾參與聽證會流程流于隨意。

第三，工作保障機制有待完善。立法協(xié)商順利運行離不開人力和物力保障。但是，當前這兩方面的保障都還有所欠缺。從人力保障上看，與越來越繁重的立法工作新形勢相比，各地立法工作人手緊張、立法能力和水平不足的矛盾逐步凸顯，特別是對于大部分設區(qū)的市而言，其行使地方立法權的時間還不長，立法工作人員的理論水平、實踐經驗都還需要積累，尤其是快速處理各類社會信息、有效協(xié)調復雜社會利益的能力還要持續(xù)鍛煉。從物力保障上看，當前最突出的問題在于有關經費保障得不到落實。以基層立法聯(lián)系點為例，有的地方雖然在文件中明確為基層立法聯(lián)系點提供必要的工作經費，但是此規(guī)定并沒有落到實處。此外，參加立法協(xié)商的人大代表或專家的差旅費、住宿費和誤工費等，也常常沒有辦法得到解決。在缺乏必要的人員和經費保障機制時，立法協(xié)商組織者和參與者的積極性都很難長期持續(xù)。?

3.影響立法協(xié)商制度“真實有效性”的問題

第一，協(xié)商過程溝通互動不足。當前立法協(xié)商實踐中，較為常見的情形是立法機構或部門先把各方參與群體組織起來，然后各參與群體及主辦方各自闡述自己的意見或建議，很少對爭議焦點或分歧較大的議題展開深入討論及必要的辯論。當前立法協(xié)商對如何組織公眾參與進來關注較多，而對協(xié)商主體間的互動關注不夠，多停留在“參與”階段，離真正的“協(xié)商”差距較大。協(xié)商過程溝通互動的缺乏，不僅容易影響參與主體的“民主”體驗感，也容易導致協(xié)商結果即立法“共識”的真實性不足，進而影響立法決策的有效性。

第二，協(xié)商參與主體地位不平等。協(xié)商民主中，各參與主體只有在地位、機會、資源獲得以及對協(xié)商結果的影響力等方面完全平等的情況下，才能有效參與協(xié)商，否則弱勢一方往往采取一些附和、回避或迂回等策略性行為，以尋求互動協(xié)商中的均勢，如此協(xié)商出的結果有效性必然不足。然而現(xiàn)實中，立法機構或部門在協(xié)商資源、話語權、影響力、主動權等方面顯然處于絕對強勢地位，這就使得協(xié)商相對方雖擁有協(xié)商權力，事實上卻不能真正有效地參與到立法協(xié)商實踐，立法協(xié)商容易流于形式，難以對立法決策形成有效影響。?

第三，立法信息公開不充分。公眾只有在充分地了解與掌握立法信息的基礎上，才能較為全面、客觀地對立法活動施加影響，從而達到較為理性有效的實質參與。但是實踐中，如學者所觀察到的，目前各地立法機關官網上所刊載的立法信息并不充分，一般只公布草案文本，對擬定草案的依據(jù)、起草修改的說明等相關重要內容較少公布。?甚至連立法咨詢專家也提出立法機關對于立法信息和前期背景資料提供不足，常常陷入信息孤島。?而對普通群眾而言，對于動輒數(shù)十條、上百條的法律法規(guī)，極少有人能迅速抓住問題的關鍵并提出有質量的意見建議。

第四，協(xié)商結果反饋機制不成熟。實踐中，各地對如何開展協(xié)商活動關注較多，相關的制度規(guī)定也多集中于此，而對協(xié)商后回應反饋機制卻投入不夠，有的協(xié)商活動結束后甚至沒有反饋?！皩τ诜e極為公共決策建言獻策的主體而言，得到決策部門的反饋會讓參與主體感受到所提意見被認真對待?！?換言之，如果缺乏結果反饋，協(xié)商對象參與協(xié)商的體驗感、效能感就會不足，這不僅影響其持續(xù)參與協(xié)商的積極性，還使得協(xié)商的民主“真實性”大打折扣。

（二）全過程人民民主指引下的發(fā)展進路

1.拓寬參與渠道，擴大協(xié)商參與主體范圍

第一，突出開展網絡立法協(xié)商。隨著移動互聯(lián)網時代的到來，移動互聯(lián)網平臺為立法信息傳播帶來了更具開放性、交互性、平等性與快捷性的途徑，“互聯(lián)網+”公眾參與所釋放出的強大鏈接資源能力和及時的意見反映功效，為立法協(xié)商的深度拓展提供了重大機遇。?為此，地方人大必須善于使用網上信息公開平臺，提供各種更為便捷的有效渠道來調動公眾參與立法活動的積極性。可利用當下流行的新型及時社交通訊工具，如微博、微信、QQ 等，不僅向公眾積極宣傳立法協(xié)商工作制度和特色，而且向其廣開立法門路，持續(xù)開放式聽取意見建議、了解立法需求，與公眾保持實時互動，實現(xiàn)全民全時段的協(xié)商。此外，還應進一步完善現(xiàn)有網絡立法協(xié)商方式。比如，針對網絡公開征求意見存在的群眾參與積極性不高、意見分散、參考價值低等問題，未來可以在公開征求意見頁面上附一個“本草案您最關注的條款及意見”欄目。后續(xù)來訪者可以選擇“點贊”附議先前的意見，也可以選擇自己創(chuàng)建新的意見。這樣的設置一方面降低了留言者的時間成本，擴大了參與廣度，另一方面能夠通過網民的附議程序實現(xiàn)議題聚焦。?

第二，健全社會公眾參與協(xié)商遴選機制。這是就“線下”協(xié)商而言，“線上”協(xié)商不存在這一問題。遴選前應該先通過公開途徑公布協(xié)商參與人的要求與條件。在具體立法工作啟動后，地方人大可以成立協(xié)商小組，由其負責對申請參與、部門推薦的社會公眾、團體進行評估，特別是要從身份的代表性、對議題的認知程度、各方的主體數(shù)量和比例等因素進行綜合考量確定初步人選，經公示后確定最終參與人選。當然，遴選的前提是公眾要能積極申請參與，否則就會面臨“無米下鍋”的難題。這也就突出了廣泛宣傳立法協(xié)商制度、人大制度的重要性。

第三，充分發(fā)揮基層人大代表作用?；鶎尤舜蟠碛蛇x民直接選舉產生，來自群眾中間，對基層情況最熟悉，對老百姓的要求和愿望最了解，不僅數(shù)量大，而且代表的利益廣泛，他們參與立法協(xié)商能夠提供更多的訴求信息，有助于表達更廣泛的公民愿望，更大拓寬立法協(xié)商的主體參與度，同時也有利于緩解公眾參與立法協(xié)商主動性不足的困境。地方人大應當高度重視基層人大代表作用，為其設置豐富的參與渠道，積極邀請其參與立法協(xié)商。在此過程中，基層人大代表要保持與群眾密切的聯(lián)系，加強調研走訪，充分了解群眾的意見和要求，真正代表人民、替人民發(fā)聲；要廣泛宣傳立法協(xié)商制度的作用和意義，吸引更多群眾參與立法，并引導群眾以合理合法的方式表達訴求、反映問題、維護權益。

2.加強制度建構與工作保障，推進立法協(xié)商機制穩(wěn)定持續(xù)運行

第一，強化制度規(guī)范支撐體系?！爸贫纫?guī)定的位階越高、剛性越強，制度空間的硬度也就越高。越是位階高的規(guī)定，越不容易被改變，規(guī)定得越清晰、越肯定，就越不容易被‘選擇性執(zhí)行’。”[51]就中央層面而言，長遠來看，可以修改《立法法》，在總則及有關立法程序章節(jié)中增加立法協(xié)商的相關表述和內容。全國人大常委會還可以就立法協(xié)商出臺專門的實施意見，對立法協(xié)商的原則和做法作出系統(tǒng)全面的規(guī)定，為立法協(xié)商實踐提供頂層設計和有力保障。就地方層面而言，在《立法法》沒修改及相關中央文件沒出臺之前，各地可以繼續(xù)加強探索、先行先試。鑒于不少地方已經就立法咨詢、立法聽證、立法論證等單獨作了規(guī)范性文件，可以考慮以制定地方性法規(guī)這一具有更高法律效力的立法形式為立法協(xié)商提供制度支撐。法規(guī)可以就立法協(xié)商的原則、要求、適用范圍、適用階段、組織主體、協(xié)商對象、議題選擇等協(xié)商的共性內容進行規(guī)定，特別要增加相關監(jiān)督執(zhí)行和責任條款，提高制度剛性；要注重與立法聽證等單項規(guī)范性文件的銜接，法規(guī)可以明確立法協(xié)商采取的方式，但不作具體的程序性規(guī)定，由各單項規(guī)范性文件對照法規(guī)的原則、要求等規(guī)定，對程序性內容進行修改完善。此外，政協(xié)等其他組織可以根據(jù)人大的法規(guī)內容，根據(jù)實際需要制定配套工作細則，為自身參與立法協(xié)商提供操作指引。

第二，根據(jù)立法事項的差異合理選用協(xié)商方式。在設計立法協(xié)商制度時，必須警惕“協(xié)商泛化”現(xiàn)象，杜絕不切實際、不做區(qū)分、盲目協(xié)商的傾向。要充分考慮協(xié)商成本與工作效率，以最經濟和最有效的方式去獲取立法共識。比如，涉及民生領域或與民眾切身利益密切的立法事項，可通過座談會、聽證會、咨詢論證會、網絡等多種渠道，廣泛聽取利益相關人的意見建議，充分溝通互動，以民主促民生。而對于專業(yè)性較強的立法事項，只有業(yè)內人士才了解一些專業(yè)的術語和問題，其中涉及的法律定性和定量分析，普通民眾可能根本不了解，因此可采用專家論證咨詢、與特定領域和行業(yè)人士座談等形式進行協(xié)商。

第三，加強工作保障。其一，強化人員保障。持續(xù)加強對常委會組成人員、人大代表及立法工作人員的立法理論培訓和業(yè)務培訓，特別要注重提升其快速統(tǒng)合研判吸收信息的能力、協(xié)調處理復雜利益訴求的能力，打造一支高素質立法工作隊伍。其二，加強經費保障。人大要加強與財政部門的溝通協(xié)調，在政策允許的范圍內，解決相關專項經費落地問題。

3.強化協(xié)商互動、信息公開與結果反饋，確保立法協(xié)商真實有效

第一，完善專題審議機制。針對立法協(xié)商過程中互動性不強、協(xié)商雙方平等性不足、“民主”體驗感弱的問題，可以從完善專題審議機制入手。具體來說，在協(xié)商前要制定審議議事規(guī)則（包括會議時限、參會人發(fā)言順序、每次發(fā)言時限、辯論禮節(jié)等），同時列好所討論的議題，明確協(xié)商內容，避免商議時主題分散。協(xié)商時須指定一位主持人，主持人在會議中只對參會者的發(fā)言和辯論行為是否符合規(guī)則進行裁定，不參與討論，即主持人依據(jù)議事規(guī)則協(xié)助參會人員平等、高效、有針對性地開展互動討論，引導各參與主體就議題中存在的爭議點進行觀點和思想的交鋒。[52]

第二，加強立法信息公開。對于立法資料，立法機關應做到能公開就盡量公開，及時主動通過官方網站、報紙、自媒體等公布，這有利于實現(xiàn)協(xié)商對象與立法機構或部門在立法信息掌握上的平等。在為協(xié)商參與者提供有關立法背景資料時，不僅要完整準確、通俗易懂地說明立法目的、重點條款、相關爭議點等內容，以便于參與者迅速掌握立法內容，明確意見建議征詢的方向，還要注重提前發(fā)放資料，為參與者留足充分的閱讀時間。

第三，健全結果反饋機制。一方面，加強結果反饋的時效性。反饋時間可以根據(jù)立法的復雜程度、各方爭議的程度、立法建議影響范圍等方面來確定，最遲也應當是在法律法規(guī)通過后就立即反饋。另一方面，突出反饋的正式性?？紤]到當前各地立法工作力量普遍緊張的現(xiàn)實情況，立法部門應當加強對意見建議的整理分類，區(qū)分好共性意見、特殊意見、個別意見等，充分做好相關歸納統(tǒng)計。對于共性意見，立法機關可以撰寫一份反饋報告，載明群眾的意見建議、法案對這些意見建議的采納情況，其中必須寫明采納與否的原因、依據(jù)，按照反饋時效及時在人大官網發(fā)布。對于特殊意見、個別意見，尤其是涉及敏感或個人隱私的，可以單獨反饋。這樣集中反饋和個別反饋相結合，能夠集中高效地把協(xié)商結果反饋給所有參與人，避免逐一反饋的超大工作量。[53]此外，常委會審議法規(guī)案期間，人大立法工作負責部門先后所作的關于法規(guī)案的審議結果和修改情況的報告，集中反映了對常委會組成人員、列席人員和社會公眾的重要意見吸收，也是對該法規(guī)案主要問題的進一步闡釋，應及時向社會公布。

五、結語

立法協(xié)商作為社會主義協(xié)商民主在立法領域的制度創(chuàng)新，不僅是實現(xiàn)科學立法、民主立法的有力保障，更是全過程人民民主實踐的重要內容。全國各地要深入貫徹全過程人民民主重大理念，持續(xù)發(fā)展完善立法協(xié)商制度，使之更好適應社會主義法治國家建設新形勢新要求，進一步發(fā)揮制度優(yōu)勢、釋放制度效能，不斷增強人民群眾民主法治獲得感、幸福感、安全感，推動全過程人民民主在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程上展現(xiàn)出更加旺盛的生命力。

注釋：

①參見柳建啟：《建立健全地方立法協(xié)商成果反饋機制》，《人民論壇》2018年第14 期。

②?孫照紅：《立法協(xié)商的角色定位——兼論立法協(xié)商主導權問題》，《中國延安干部學院學報》2019年第5 期。

③?習近平：《在中央人大工作會議上的講話》，《求是》2022年第5 期。

④?參見林慶民：《立法協(xié)商的探索》， 《協(xié)商論壇》2002年第3 期。

⑤參見王錚：《地方立法協(xié)商的現(xiàn)狀與完善路徑——以福建省立法協(xié)商實踐為視角》， 《福建人大網》2021年6月1日。

⑥《“大小循環(huán)”有機銜接：北京探路立法協(xié)商踐行全過程民主》，《新華社新媒體》2021年8月8日。

⑦以人大常委會名義制定的規(guī)范性文件如《江蘇省人大常委會立法協(xié)商辦法》 《安徽省人大常委會關于加強立法協(xié)商協(xié)調工作的意見》 《臨沂市人民代表大會常務委員會立法協(xié)商辦法》等，以政府名義制定的規(guī)范性文件如《蘇州市人民政府立法協(xié)商辦法》 《中山市政府立法協(xié)商工作規(guī)則》 《襄陽市人民政府立法協(xié)商工作辦法》等，以政協(xié)名義制定的規(guī)范性文件如《江蘇省政協(xié)立法協(xié)商工作辦法（試行）》 《政協(xié)新疆維吾爾自治區(qū)委員會立法協(xié)商實施辦法》 《政協(xié)長沙市第十屆委員會地方性立法先行協(xié)商管理辦法》等。

⑧??參見巢永樂、林彥：《地方人大立法協(xié)商：概念厘定、實踐難題與發(fā)展進路》，《經濟社會體制比較》2022年第3 期。

⑨歐陽景根：《核心概念與概念體系的建構理論》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2006年第3期。

⑩?參見包心鑒：《論全過程人民民主的內在邏輯和時代價值》，《當代世界與社會主義》2022年第2 期；亓光：《積極發(fā)展全過程人民民主的深邃思考》，《中國教育報》2022年7月21日。

?參見談火生：《“全過程人民民主”的深刻內涵》，《人民政協(xié)報》2021年9月29日。

?[54]程竹汝等：《全過程人民民主——基于人大履職實踐的研究》，上海人民出版社2021年版，第130、126 頁。

?參見張明軍：《全過程人民民主的鮮明特色》，《人大論壇》2022年第6 期。

?趙連穩(wěn)語。轉引自廉維亮：《全過程人民民主是與時俱進不斷發(fā)展完善的高質量民主——“協(xié)商民主與全過程人民民主”學術研討會綜述》，《人民政協(xié)報》2022年8月1日。

?［德］ 哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2014年版，第369-370 頁。

?參見王小鴻：《全過程人民民主的科學內涵和重大意義》，《團結報》2021年12月7日。

?袁方主編：《社會研究方法教程》，北京大學出版社2013年版，第55 頁。

?［美］ 羅伯特·所羅門、［美］ 凱思林·希金斯：《大問題：簡明哲學導論》，張卜天譯，廣西師范大學出版社2014年版，第16 頁。

?［美］拉瑞·勞丹：《進步及其問題》，劉新民譯，華夏出版社1999年版，第52 頁。

?［英］伊安·漢普歇爾—蒙克：《比較視野中的概念史》，周保巍譯，華東師范大學出版社2010年版，第125 頁。

?林忠武：《關于立法協(xié)商與依法治理的思考》，《政協(xié)天地》2005年第12 期。

?參見趙吟：《立法協(xié)商的風險評估及其防范》，《中共浙江省委黨校學報》2013年第2 期；王叢偉：《社會主義協(xié)商民主視閾下立法協(xié)商問題研究》，《山西社會主義學院學報》2014年第1 期；胡照洲：《論立法協(xié)商的必要性和可行性》，《湖北省社會主義學院學報》2014年第1 期；王復光：《人民政協(xié)立法協(xié)商工作機制探析》，《廣西社會主義學院學報》2015年第1 期；彭鳳蓮、陳旭玲：《論人民政協(xié)立法協(xié)商》，《法學雜志》2015年第7期；朱志昊：《論立法協(xié)商的概念、理論與類型》，《法制與社會發(fā)展》2015年第4 期。

???參見鄭永年、楊麗君、徐勇、姚洋、麻國慶：《“如何構建中國特色哲學社會科學體系”（筆談之一）》，《文史哲》2019年第1 期。發(fā)現(xiàn)新的事實，從事實中提煉出新的概念，這類概念可以說是描述性概念；人類活動是一種有目的的活動，是一種需要價值導向的活動，基于某種價值觀念形成新的概念，這類概念可以說是規(guī)范性概念。

?張獻生：《關于立法協(xié)商的幾個基本問題》，《中央社會主義學院學報》2014年第5 期。類似觀點還可參見陳建華：《立法協(xié)商主體探析》，《河北法學》2016年第3 期。

?郭杰：《立法協(xié)商初探——以協(xié)商民主理論為視角》，《特區(qū)實踐與理論》2014年第5 期。

?參見蘇紹龍：《地方立法協(xié)商制度機制芻議》，《暨南大學學報》（哲學社會科學版）2015年第5 期。類似觀點還可參見戴激濤：《立法協(xié)商：理論、實踐及未來展望》，《天津行政學院學報》2015年第4 期。

?參見隋斌斌：《當前中國立法協(xié)商基本問題探討》，《黨政干部學刊》2017年第8 期。

?持類似觀點的還有蔣都都，其認為立法協(xié)商是指在立法過程中，負責立法起草的部門組織相關公民、團體就立法問題以人民政協(xié)為平臺，進行平等理性的協(xié)商、對話、辯論和說服，并達成共識，最終交由立法機關審議和表決的活動。蔣都都：《立法協(xié)商概念界探》，《邵陽學院學報》（社會科學版）2018年第1 期。

?[51]參見陳家剛：《人大協(xié)商的理論定位：實踐場域與制度空間研究》，《中央社會主義學院學報》2022年第3 期。

?其中最典型的就是基層立法聯(lián)系點形式。2019年11月2日，習近平總書記到上海虹橋街道考察，充分肯定了全國人大常委會基層立法聯(lián)系點在接地氣、聚民智方面所做的有益探索。也正是在這次考察中，習近平總書記首次提出“人民民主是一種全過程的民主”的重要論述，并在此后正式提出全過程人民民主重大理念。參見全國人大常委會法制工作委員會：《基層立法聯(lián)系點是新時代中國發(fā)展全過程人民民主的生動實踐》，《求是》2022年第5 期。

?《立法法》第二十六條第二款規(guī)定，國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向常務委員會提出法律案，由委員長會議決定列入常務委員會會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定列入常務委員會會議議程。第七十七條規(guī)定，地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據(jù)中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定，由本級人民代表大會規(guī)定。實踐中，政府等相關機構承擔著大量法律案、法規(guī)案的起草工作。為了防止部門利益，發(fā)揮人大在立法中主導作用才如此重要。

???黃信瑜：《公眾參與地方立法制度創(chuàng)新：實踐反思與完善制度》，《學術論壇》2016年第12 期。

?參見陳剛、趙家坤：《發(fā)達國家在立法協(xié)商方面的有益經驗和啟示》，《漢江師范學院學報》2017年第2期。

?參與立法協(xié)商的特定主體也應該進行遴選，比如對于參與立法咨詢論證的專家，不少地方已經制定了相關選聘辦法并建立了立法專家?guī)臁?/p>

?參見吳雨欣：《地方人大立法協(xié)商制度執(zhí)行中的偏差與矯正機制——以浙江為例的研究》，《人大理論與實踐》2021年第3 期。

??參見李蕊：《人大協(xié)商的實踐成就與挑戰(zhàn)應對》，《學習論壇》2019年第7 期。

??[52]參見吳雨欣：《地方人大立法協(xié)商制度化運行機制研究》，《行政論壇》2020年第4 期。

?參見嚴行健、賈藝琳：《后發(fā)優(yōu)勢與制度嵌入：“全過程民主”探索中的基層立法聯(lián)系點》，《人大研究》2021年第3 期。

[53]參見肖志恒、柳建啟、陳上琦：《立法協(xié)商機制及其改革：基于廣東經驗的實證調研》，《地方立法研究》2017年第1 期。