龔 劍 飛 張 宜 紅

習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，糧食安全是“國(guó)之大者”，不能有絲毫麻痹大意。黨的二十大報(bào)告明確提出，全方位夯實(shí)糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，確保中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中。黨的十八大以來，通過糧食安全黨政同責(zé)、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等政策的實(shí)施，我國(guó)糧食生產(chǎn)連年豐收，糧食安全保障能力明顯增強(qiáng)。然而，2020年以來國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生重大變化，保障我國(guó)糧食安全面臨新的挑戰(zhàn)。從國(guó)際看，全球新冠疫情加速蔓延，導(dǎo)致超過1.5億人處于糧食不安全狀態(tài)[1]；俄烏沖突愈演愈烈，百年未有之大變局加速演進(jìn)，全球糧食供需不平衡問題進(jìn)一步惡化，不僅造成全球糧食市場(chǎng)劇烈波動(dòng)，甚至引發(fā)部分國(guó)家和地區(qū)的政治和經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(FAO)2022年的報(bào)告①，2021年有21個(gè)國(guó)家因?yàn)閲?yán)重的糧食問題導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，其中斯里蘭卡在2022年7月初宣告“國(guó)家破產(chǎn)”。再觀國(guó)內(nèi)，極端天氣頻發(fā)、疫情沖擊增加了糧食供應(yīng)的不確定性，主要糧食進(jìn)口數(shù)量仍處高位。根據(jù)海關(guān)總署數(shù)據(jù)，2021年中國(guó)進(jìn)口糧食16453.9萬噸,同比增長(zhǎng)18.1%②，糧食安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻。在此背景下，現(xiàn)階段落實(shí)好國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的關(guān)鍵在于保障糧食生產(chǎn)能力，重點(diǎn)就是堅(jiān)定、扎實(shí)、高效地推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。未來幾年，如何把握全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家開局起步的關(guān)鍵期，推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提質(zhì)升級(jí)，構(gòu)建國(guó)家糧食安全新發(fā)展格局，是迫切需要回答的重大戰(zhàn)略性問題。

一、文獻(xiàn)綜述

自2005年中央一號(hào)文件首次提出高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)以來，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從多個(gè)角度對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田開展了大量研究。主要集中在幾個(gè)方面：一是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)效果。孫春蕾、楊紅等總結(jié)分析了2010—2020年全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)特點(diǎn)、成效，并展望了未來[2]；Wang Yu等對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的經(jīng)濟(jì)成效和生態(tài)成效進(jìn)行了評(píng)估[3]；梁志會(huì)等研究發(fā)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)能有效降低化肥使用量[4]；胡新艷、戴明宏通過面板數(shù)據(jù)實(shí)證分析了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)對(duì)糧食增產(chǎn)的積極效應(yīng)[5]。二是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的地方實(shí)踐路徑與典型模式。曾福生將“十二五”期間湖南省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總結(jié)為集約型、產(chǎn)業(yè)型等6大模式[6]；沈明等以廣東省為例探討了省級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域劃定方法[7]。三是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)管理機(jī)制。資金多元化投入機(jī)制是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理的重要機(jī)制，樓晨認(rèn)為，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金要以國(guó)家投入為主，同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)新多元化投入機(jī)制[8]；馬曉妍等認(rèn)為，要?jiǎng)?chuàng)新投融資機(jī)制，引導(dǎo)金融、社會(huì)資本支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)[9]。監(jiān)督管理機(jī)制是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，劉昊璇等基于多中心治理理論構(gòu)建了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)政府、市場(chǎng)、社會(huì)多主體的監(jiān)督管理體系[10]；帥諾等認(rèn)為，要從資金保障、主體責(zé)任、機(jī)制體系、激勵(lì)方式4個(gè)方面構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全過程監(jiān)管機(jī)制[11]。四是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)路徑與對(duì)策。劉新衛(wèi)等分析了“十二五”期間高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)的艱巨性和可行性，并提出相應(yīng)的政策建議[12]；張宗毅分析了丘陵地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與農(nóng)田宜機(jī)化改造之間的關(guān)聯(lián)、實(shí)踐存在的問題并提出了改進(jìn)策略[13]；方琳娜等通過梳理日韓兩國(guó)農(nóng)田建設(shè)的做法和經(jīng)驗(yàn)，提出了推進(jìn)我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的措施[14]。

總的來看，相關(guān)文獻(xiàn)已十分豐富，為本研究提供了多角度、多層次、多元化的思路與借鑒。我國(guó)的中心任務(wù)已轉(zhuǎn)向全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)是其重要組成部分。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是新時(shí)代保障國(guó)家糧食安全、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性工程。本研究在厘清黨的十八大以來高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)取得的歷史性成就基礎(chǔ)上，順應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求，基于實(shí)地調(diào)研，深入剖析推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提質(zhì)升級(jí)面臨的實(shí)踐困境，進(jìn)而提出推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提質(zhì)升級(jí)的路徑，以期為新時(shí)代高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供理論支撐和決策參考。

二、黨的十八大以來高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)取得的歷史性成就

黨的十八大以來，我國(guó)大規(guī)模推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，政策體系不斷完善，管理體制不斷健全，逐步從“五牛下田”到“五牛合力”再到“一家統(tǒng)管”。截至2021年年底，全國(guó)已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田9億多畝，取得了歷史性成就，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)逐步轉(zhuǎn)向“建改并重、高效管用”的提質(zhì)升級(jí)階段。

1.2012—2017年：“五牛合力”推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

2005年中央一號(hào)文件首次提出建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田后，基本農(nóng)田和中低產(chǎn)田等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施得到不斷改善。但是，由于我國(guó)糧食供需長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)，且結(jié)構(gòu)性矛盾突出，這對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提出了更高要求，而當(dāng)時(shí)在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中存在各部門分頭組織實(shí)施、標(biāo)準(zhǔn)不一致、缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃指導(dǎo)等問題。因此，2012年我國(guó)開始通過全面制定、完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)政策，構(gòu)建了集中、統(tǒng)一、高效的新管理體制。

這一階段高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的主要特點(diǎn)是：第一，明確了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的基本原則和規(guī)范。2012—2014年，國(guó)家連續(xù)頒布了《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》(GB/T 30600-2014)等一攬子政策文件，明確了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、條件、內(nèi)容、技術(shù)指標(biāo)、程序、績(jī)效評(píng)價(jià)體系、發(fā)展目標(biāo)等，從國(guó)家層面形成了統(tǒng)一的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田具體建設(shè)細(xì)則。第二，明確各級(jí)各部門職能職責(zé)。2017年出臺(tái)的《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的意見》明確提出，打造國(guó)家、省、市、縣四級(jí)土地整治規(guī)劃體系，省負(fù)總責(zé)，任務(wù)落實(shí)到縣，并對(duì)發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、中國(guó)人民銀行等多部門作出了詳細(xì)的職責(zé)分工，同時(shí)要求各部門加強(qiáng)協(xié)作。第三，規(guī)范了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)考核評(píng)價(jià)體系。2016年發(fā)布的《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評(píng)價(jià)規(guī)范》構(gòu)建了由5個(gè)方面、3個(gè)層次、84個(gè)指標(biāo)組成的評(píng)價(jià)體系，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完成后的整體評(píng)價(jià)提供了依據(jù)。第四，建立了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金多元化投入機(jī)制。一方面，明確加大中央資金支持力度；另一方面，要求財(cái)政資金與信貸資金、社會(huì)資金結(jié)合，引導(dǎo)多元主體投資，支持社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。第五，以信息化促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)?！陡邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》(GB/T 30600-2014)對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田信息化建設(shè)和管理作了明確要求，2017年發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一上圖入庫工作的通知》要求，逐步建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)全國(guó)“一張圖”，通過大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)全方面、全過程精細(xì)管理，有效提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的監(jiān)管和考核效率。

這一階段高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)取得了顯著成效：第一，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)順利推進(jìn)。從建設(shè)目標(biāo)任務(wù)完成情況來看，截至2017年年底，全國(guó)累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田5.6億畝，多數(shù)省份高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)展順利，黑龍江、新疆、廣東等省(區(qū))超額完成目標(biāo)任務(wù)[2]。第二，糧食供應(yīng)能力進(jìn)一步穩(wěn)固。糧食產(chǎn)量繼續(xù)穩(wěn)步增長(zhǎng)，糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)量與效率普遍提升。2017年全國(guó)糧食總產(chǎn)量達(dá)6.62億噸，比2012年增長(zhǎng)7.4%。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田帶動(dòng)平均每畝地增產(chǎn)100公斤以上③。第三，管理機(jī)制不斷完善。分工協(xié)作機(jī)制得到落實(shí)，如福建省2016年發(fā)布的《福建省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2016—2020年)》對(duì)發(fā)改、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、水利等部門承擔(dān)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)進(jìn)行了明確分工，給每個(gè)市、縣也都制定了相應(yīng)的任務(wù)目標(biāo)，將國(guó)家要求的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)落實(shí)到縣。第四，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，“十二五”期間復(fù)墾土地2.8萬畝(8.5萬hm2),改建田間道和生產(chǎn)路213萬公里，新增和改善農(nóng)田防澇面積1.035億畝(0.069億hm2)[15]。土地整治和設(shè)施完善，為農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用創(chuàng)造了良好條件，2017年全國(guó)農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率超過66%，比2012年提高10%以上④。第五，帶動(dòng)了農(nóng)民增收。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目實(shí)施后，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)地租金有了較大幅度提升，平均每畝可帶動(dòng)農(nóng)民增收近500元⑤。而且，培育了一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，有效帶動(dòng)了農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)、增加收入、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

2.2018—2021年：“一家統(tǒng)管”推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

在黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，2018年頒布的《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》提出，2022年要建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，任務(wù)巨大。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，雖然我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)越來越規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，但各部門、各地方的協(xié)調(diào)管理職能仍較分散，實(shí)施辦法差別較大。機(jī)構(gòu)改革之后，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理職能被整合歸并至農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)范、提高科學(xué)管理水平、有序推進(jìn)管理工作具備了有利條件。

這個(gè)階段高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)展現(xiàn)出以下新特點(diǎn)：第一，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田統(tǒng)一建設(shè)的制度和標(biāo)準(zhǔn)體系更加完善。2019年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國(guó)家糧食安全保障能力的意見》通過五個(gè)“統(tǒng)一”構(gòu)建了集中高效的管理新體制?！陡邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》(GB/T 30600-2022)、《農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》《農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金管理辦法》等文件出臺(tái)，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、管理程序、資金籌集使用等提出了明確要求，為新一輪高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施提供了政策依據(jù)。第二，農(nóng)業(yè)科技支撐作用更加凸顯。這一時(shí)期出臺(tái)的相關(guān)文件要求加大對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、管理、保護(hù)全過程中關(guān)鍵技術(shù)問題的攻關(guān)力度，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技配套與應(yīng)用，加強(qiáng)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的適用，促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與農(nóng)機(jī)農(nóng)藝技術(shù)、數(shù)字技術(shù)、綠色技術(shù)等集成與應(yīng)用。第三，評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制更加健全。2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評(píng)價(jià)激勵(lì)實(shí)施辦法》完善了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)考核和綜合評(píng)價(jià)機(jī)制，提出加大激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)力度，特別是對(duì)完成任務(wù)較好的省份給予資金支持。安徽、山東、江西等地出臺(tái)了獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施細(xì)則，將獎(jiǎng)勵(lì)落實(shí)到各縣(市)人民政府，調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府落實(shí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)責(zé)任的積極性。第四，后期管護(hù)機(jī)制建設(shè)更受重視。相比之前，2021年發(fā)布的《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2021—2030年)》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，要建立建設(shè)監(jiān)管和后續(xù)管護(hù)機(jī)制，要求明確各級(jí)政府落實(shí)管護(hù)責(zé)任，探索實(shí)行“田長(zhǎng)制”“田保姆”等新型管護(hù)方式，拓寬管護(hù)資金渠道。

這個(gè)階段高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)程明顯提速，成效顯著：第一，農(nóng)田建設(shè)任務(wù)全面完成。繼2020年完成8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)目標(biāo)后，2021年又建成1.06億畝，確保糧食產(chǎn)量再創(chuàng)新高，2021年全國(guó)糧食產(chǎn)量達(dá)到68285萬噸，比上年增加1336萬噸；高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田產(chǎn)能比一般農(nóng)田平均高出10%—20%⑥，有力地保障了國(guó)家糧食安全。第二，資金籌措途徑不斷拓寬。除中央財(cái)政繼續(xù)加大投入以外，各省(市、區(qū))地方財(cái)政也積極加大對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的資金投入，并且探索創(chuàng)新出一些資金籌措新模式。如江西率先在全國(guó)發(fā)行了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)債，江蘇、重慶等地采用了“先建后補(bǔ)”模式，湖南等地推出了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的信貸產(chǎn)品，有效彌補(bǔ)了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的資金缺口。第三，數(shù)字化有效賦能高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)字化建設(shè)貫穿于耕、種、管、收各環(huán)節(jié)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田智慧管理平臺(tái)的建設(shè)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)田無人化生產(chǎn)和智慧管理。第四，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設(shè)管理司的估計(jì)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田能節(jié)水、節(jié)電20%—30%，節(jié)藥和節(jié)肥10%以上⑦。各地在實(shí)踐中還將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與綠色發(fā)展相結(jié)合，取得了明顯成效。如廣東在綠色農(nóng)田試點(diǎn)建設(shè)中，不僅酸化地的土壤pH值得到恢復(fù)，“砂質(zhì)田”變身良田，而且測(cè)土配方施肥、秸稈還田等措施得到大力推廣，在減少化肥使用量的同時(shí)節(jié)約了成本投入。第五，加快了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)帶動(dòng)了灌排設(shè)施、田間道路等相關(guān)設(shè)施的完善，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平、規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地流轉(zhuǎn)率等明顯高于非項(xiàng)目區(qū)，如江西已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目區(qū)的土地流轉(zhuǎn)率高出全省平均水平近30個(gè)百分點(diǎn)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)還與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、宜居鄉(xiāng)村建設(shè)等實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌推進(jìn)，如四川省巴中市依托高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加強(qiáng)土地集體流轉(zhuǎn)，培育新型農(nóng)業(yè)主體，發(fā)掘當(dāng)?shù)靥厣糜钨Y源，建設(shè)旅游基地和體驗(yàn)式農(nóng)業(yè)基地，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)。

三、推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提質(zhì)升級(jí)面臨的實(shí)踐困境

對(duì)照新時(shí)代農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展要求，推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提質(zhì)升級(jí)仍面臨五大實(shí)踐困境。

1.任務(wù)目標(biāo)與實(shí)際需求不相適應(yīng)

我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)已進(jìn)入新建與改造提升并重階段，各省(市、區(qū))新建任務(wù)落實(shí)難度不斷加大，改造提升任務(wù)也逐漸加重。

第一，新建任務(wù)落實(shí)難度加大。黨的二十大報(bào)告明確提出，要逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，這意味著今后很長(zhǎng)一段時(shí)間我國(guó)新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田任務(wù)依然較重。按照15.6億畝永久基本農(nóng)田來算，我國(guó)仍要新建6億多畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。近年來，中央下達(dá)的新增目標(biāo)較高，各省(市、區(qū))要完成此目標(biāo)的難度不斷增大。一方面，全國(guó)各省(市、區(qū))大多遵循“先易后難”的原則來推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，基礎(chǔ)條件較好、相對(duì)集中連片、容易建設(shè)的地塊已基本實(shí)施過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，剩余待建地塊則條件較差，大多位置偏遠(yuǎn)、地塊細(xì)碎、水源保障困難，難以滿足高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目“相對(duì)集中連片平原地區(qū)500畝以上、丘陵地區(qū)200畝以上、山區(qū)100畝以上”的要求，項(xiàng)目選址更難、工程難度更大；另一方面，不同省份之間甚至省內(nèi)區(qū)域之間的地形條件不同，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成本也存在較大差異。據(jù)江西省測(cè)算，在平原、丘陵和山地建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的成本分別約為3000元/畝、3600元/畝和4000元/畝。盡管中央多次提及要建立分類、分區(qū)域的投入標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上江西仍然執(zhí)行統(tǒng)一的投入標(biāo)準(zhǔn)。隨著物料、運(yùn)輸、人工等成本的大幅增加，保質(zhì)保量完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)的難度較大，一些山區(qū)縣明確表示，2022年新建任務(wù)地塊中有60%處于山區(qū)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)只能“看菜下飯”。

第二，改造提升任務(wù)艱巨。從《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2021—2030)》來看，從2023年開始我國(guó)將大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造提升，各省(市、區(qū))的改造提升任務(wù)將不斷加重。2011—2017年，全國(guó)累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田5.6億畝，有力保障了國(guó)家糧食安全。但由于該時(shí)期實(shí)施的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目分屬農(nóng)業(yè)、發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土資源、水利五部門，各部門之間建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一、建設(shè)內(nèi)容側(cè)重不同，部分項(xiàng)目?jī)H實(shí)施了道路或水利等設(shè)施項(xiàng)目就“上圖入庫”，被認(rèn)定為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到現(xiàn)行《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》(GB/T 30600-2022)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)質(zhì)量參差不齊，大部分設(shè)施設(shè)備損毀嚴(yán)重、功能減退，存在溝渠破損、雜草叢生、淤泥堆積、常年帶病運(yùn)行等情況，亟待改造提升。此外，由于缺乏中央財(cái)政資金的定向支持，地方自主實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造提升項(xiàng)目的積極性普遍偏低。

2.任務(wù)倒掛與資金需求不相適應(yīng)

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金主要由中央和地方兩級(jí)財(cái)政籌集，改造提升資金尚未明確籌集對(duì)象，而當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田新建和改造提升任務(wù)重的地方主要是糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，這些地區(qū)往往也是“產(chǎn)糧大縣、財(cái)政窮縣”，意味著高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建改任務(wù)重與地方配套資金壓力大不相適應(yīng)。

第一，地方籌資壓力加大。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中央投入資金主要包括財(cái)政部的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金和國(guó)家發(fā)改委的中央預(yù)算內(nèi)投資兩部分。近年來中央投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的資金總額不斷增加，2019—2021年分別為859億元、867億元和1008億元，但畝均投入金額不增反減，2021年畝均中央投資955元，較2019年減少99元，減幅近10%。如按3000元/畝甚至更高的新建投資標(biāo)準(zhǔn)，中央財(cái)政補(bǔ)助資金不增反降，這就意味著地方籌資壓力將不斷加大。同時(shí)，中央初步明確了改造提升的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)為2500元/畝，但需地方出資，資金落實(shí)較為困難。然而，為了防止新增地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府在融資、新增耕地核定等方面受到了更加嚴(yán)格的監(jiān)管，地方政府籌資渠道更加單一，形成了資金投入能力不足與建改任務(wù)較重的“倒掛”現(xiàn)象。此外，一些縣(市)財(cái)政部門反映，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)周期長(zhǎng)且多安排在“冬修期”，一般第二年才能完成，縣級(jí)資金報(bào)賬辦法、財(cái)政直達(dá)資金撥付進(jìn)度審計(jì)制度與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際相脫節(jié)。

第二，專項(xiàng)債存在籌措難與償還難“雙重”困擾。專項(xiàng)債已成為地方籌集高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金的重要渠道之一，如江西省2019年7月4日至2022年5月24日共發(fā)行6期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)債，發(fā)行總規(guī)模達(dá)168.23億元⑧，占總投資額四成左右。但同時(shí)專項(xiàng)債存在籌措難與償還難的困擾：一方面，專項(xiàng)債發(fā)行愈發(fā)收緊，2021年江西省就有25個(gè)縣(市)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田專項(xiàng)債沒有獲得國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部批準(zhǔn)；另一方面，專項(xiàng)債償還壓力大，面臨一定風(fēng)險(xiǎn)隱患。盡管專項(xiàng)債可用新增耕地跨區(qū)域調(diào)劑收益、土地出讓收入等償還，但效果有限，目前專項(xiàng)債仍需承擔(dān)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的縣(市)分?jǐn)們斶€。受新冠肺炎疫情影響，各縣(市)面臨剛性支出增加與財(cái)政增收困難的雙重壓力，償還中央專項(xiàng)債的負(fù)擔(dān)將越積越重。

3.協(xié)同力弱與管理需求不相適應(yīng)

推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提質(zhì)升級(jí)，需發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)改、財(cái)政、水利、自然資源等多部門的綜合協(xié)調(diào)作用，雖然2018年機(jī)構(gòu)改革理順了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理體制，但由于各部門之間職能不清甚至交叉、人員配置不足等原因，綜合協(xié)調(diào)作用尚未完全發(fā)揮。

第一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全。2018年機(jī)構(gòu)改革整合了發(fā)改委農(nóng)業(yè)投資、財(cái)政部農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國(guó)土資源部農(nóng)田整治、水利部農(nóng)田水利建設(shè)等項(xiàng)目職能，將其統(tǒng)一納入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，總體改變了“五牛下田”“分散管理”的局面，但從“物理變化”到“化學(xué)反應(yīng)”的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制仍未健全。例如，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與水利、自然資源等部門聯(lián)動(dòng)共管不夠，導(dǎo)致大型水源工程與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目區(qū)銜接的干渠、支渠處于“無人管”的狀態(tài)。究其原因，部門“路徑依賴”傾向仍較突出，各部門調(diào)整適應(yīng)職能不夠及時(shí)，如發(fā)改委項(xiàng)目實(shí)施職能雖然被劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，但相應(yīng)的項(xiàng)目資金管理權(quán)限并未得到調(diào)整。此外，因高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及財(cái)政資金投入、新增耕地指標(biāo)核定、耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)定、土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的統(tǒng)籌能力亟須得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

第二，農(nóng)田建設(shè)技術(shù)和管理人員配備不足。2018年機(jī)構(gòu)改革后，發(fā)改、自然資源、水利等部門職能雖然被合并到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，但在具體實(shí)踐中，原從事農(nóng)田建設(shè)管理的人員特別是一些專業(yè)技術(shù)人員并沒有轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的農(nóng)田建設(shè)技術(shù)和管理人員配備明顯不足，甚至不增反減。尤其是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理隊(duì)伍薄弱，有的縣僅有2—3人，經(jīng)常出現(xiàn)“忙不贏、管不來、不會(huì)管、不愿管”現(xiàn)象。

4.系統(tǒng)監(jiān)管與智慧需求不相適應(yīng)

總體來看，我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)管機(jī)制仍處于探索階段，系統(tǒng)監(jiān)管機(jī)制仍不完善，離智慧監(jiān)管要求還有較大差距。

第一，全過程系統(tǒng)監(jiān)管體系亟待完善。當(dāng)前，我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)管中重視田間道路、灌溉水利、土地平整等“顯性”硬件設(shè)施，輕視地力提升、農(nóng)業(yè)科技配套與應(yīng)用、后續(xù)跟蹤服務(wù)等“隱性”軟件設(shè)施，忽視曬場(chǎng)、烘干、機(jī)具庫棚、有機(jī)肥積造等“剛性”配套設(shè)施，從而導(dǎo)致一些高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目“適地化”特征不強(qiáng)、“宜機(jī)化”標(biāo)準(zhǔn)不高、“生態(tài)化”銜接不緊、“科技化”措施不明。此外，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)事后績(jī)效評(píng)價(jià)，主要以省級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績(jī)效為主[11]，而且各部門在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的職能仍不明確，導(dǎo)致貫通上下、及時(shí)調(diào)整的全過程系統(tǒng)監(jiān)管機(jī)制尚未形成，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題不能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

第二，智慧監(jiān)管水平亟待提升。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)量多面廣，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部專門建立了“全國(guó)農(nóng)田建設(shè)綜合監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái)”，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目信息進(jìn)行統(tǒng)一管理，但該平臺(tái)與發(fā)改委“農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目管理平臺(tái)”對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目信息的填報(bào)要求不完全一致，導(dǎo)致縣(市)將已整合項(xiàng)目進(jìn)行拆分、分別報(bào)送，增加了基層工作難度。此外，全國(guó)各地因地制宜探索出了“互聯(lián)網(wǎng)+”、智慧“田管家”等高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)管模式，但這些監(jiān)管模式投資大、運(yùn)管成本高，對(duì)絕大多數(shù)糧食主產(chǎn)區(qū)來說無疑是一個(gè)較大的壓力。故而，我國(guó)大多數(shù)地方在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、管護(hù)等過程中仍以人工監(jiān)管為主，不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而且不同程度存在“監(jiān)管盲區(qū)”。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)同數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)尚未統(tǒng)籌起來，數(shù)字化或智慧化建后管護(hù)監(jiān)管體系有待建立健全，已建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田撂荒、“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象難以得到有效監(jiān)管。

第三，農(nóng)民參與監(jiān)管不足。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)際推動(dòng)者主要是各級(jí)政府，農(nóng)民作為直接受益者，應(yīng)該在全過程系統(tǒng)監(jiān)管中扮演重要的監(jiān)督者角色，但實(shí)際上農(nóng)民的參與度并不高?？赡艿脑蚴?，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其管理、使用過程中容易產(chǎn)生“公地悲劇”，農(nóng)民在使用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田過程中大多從自身生產(chǎn)需要出發(fā)，而不擔(dān)心產(chǎn)生的負(fù)外部性。因此，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)管責(zé)任大多由政府或村集體來承擔(dān)，而農(nóng)民的參與度不高。

5.重建輕管與利用需求不相適應(yīng)

“三分建，七分管”。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田不僅要建好，更要管好。由于制度安排、資金支持等原因，“重建設(shè)、輕管護(hù)”仍是我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)“最后一公里”難題。

第一，管護(hù)主體“履責(zé)不力”。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)通常是按照“縣負(fù)總責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管、村為主體”的要求和“誰使用、誰管護(hù)，誰受益、誰管護(hù)”的原則來實(shí)施的，全國(guó)各省(市、區(qū))主要依靠發(fā)動(dòng)村民理事會(huì)或督促實(shí)際種植主體人工巡視，相繼實(shí)施了“田長(zhǎng)”“網(wǎng)格長(zhǎng)”等管護(hù)模式。但現(xiàn)實(shí)情況是，由于缺乏管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和閉環(huán)機(jī)制，維護(hù)情況難以進(jìn)一步追蹤監(jiān)督。財(cái)政收入狀況好的縣(市)能較好地落實(shí)管護(hù)資金；但財(cái)政收入較差的縣(市)往往也是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管護(hù)任務(wù)重的縣(市)，其中部分縣(市)僅對(duì)當(dāng)年建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田給予管護(hù)資金支持，后續(xù)管護(hù)資金需鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體自籌，但大多數(shù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政只能?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)，村集體拿不出該筆經(jīng)費(fèi)。雖然按規(guī)定，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體要按照“誰使用，誰管護(hù)”的原則進(jìn)行管護(hù)，但他們大多“只用不管”，在某種程度上導(dǎo)致高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田“邊建邊壞”的現(xiàn)象較為突出，影響了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田利用效率。

第二，管護(hù)資金“捉襟見肘”。鑒于目前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)屬于地方事權(quán)，《農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金管理辦法》明確不列支管護(hù)經(jīng)費(fèi)。雖然各地都建立了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)制度，但由于需要地方政府籌集管護(hù)資金，導(dǎo)致其難以真正落實(shí)。以江西為例，全省已建成2622.7萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，按15元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，每年需近4億元建后管護(hù)資金，僅靠當(dāng)前建后管護(hù)引導(dǎo)性獎(jiǎng)補(bǔ)資金難以滿足，導(dǎo)致管護(hù)人員因工資過低而出現(xiàn)“巡護(hù)隨意”現(xiàn)象。某縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局分管領(lǐng)導(dǎo)反映：“縣里難以負(fù)擔(dān)每年2500多萬管護(hù)資金，2021年管護(hù)員工資(5元/畝)都還沒著落?！?/p>

四、推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提質(zhì)升級(jí)的路徑選擇

今后一段時(shí)期，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提質(zhì)升級(jí)應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)、資金渠道、管理體制、科技賦能、長(zhǎng)效化管護(hù)等方面優(yōu)化協(xié)同推進(jìn)。

1.科學(xué)推進(jìn)，提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量與實(shí)效

第一，制定新建與改造提升行動(dòng)方案。在完成新建任務(wù)基礎(chǔ)上，對(duì)擬新建和存量高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田開展第三方評(píng)估，摸清新建和存量高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的質(zhì)量等級(jí)，確定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田新建和改造提升的規(guī)模和邊界，明確高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田新建與改造提升的主體、時(shí)間和區(qū)域優(yōu)先序、資金投入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系等，按照“缺什么、補(bǔ)什么”原則分類、分步驟、分區(qū)域進(jìn)行針對(duì)性改造提升。

第二，健全新建與改造提升標(biāo)準(zhǔn)體系。依據(jù)《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》(GB/T 30600-2022)，建立健全高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田新建與改造提升的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。各省(市、區(qū))要細(xì)化和規(guī)范高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)、改造提升、投入標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容、組織實(shí)施、建后管護(hù)和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)等地方工作標(biāo)準(zhǔn)體系。

第三，強(qiáng)化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃與立法保障。新一輪全國(guó)、省級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃基本完成，市、縣兩級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃正在有序推進(jìn)中，要加快構(gòu)建國(guó)家、省、市、縣四級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃體系，并將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)村人居環(huán)境整治等項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)政策疊加效應(yīng)。此外，盡快制定出臺(tái)《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)條例》，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃、實(shí)施、管護(hù)、利用等內(nèi)容納入其中，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)有法可依。

2.聚焦任務(wù)，實(shí)現(xiàn)資金投入多元化與使用合理化

第一，突出問題導(dǎo)向，加大財(cái)政投入。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，保障糧食安全要算經(jīng)濟(jì)賬更要算政治賬。根據(jù)不同區(qū)域、不同地貌、不同建設(shè)難度、不同作物類型等因素，在平原、丘陵、山區(qū)選擇典型區(qū)域?qū)崪y(cè)建設(shè)成本，制定出臺(tái)不同地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田新建與改造提升的差異化補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持以國(guó)家為主的資金投入方式。各省(市、區(qū))要根據(jù)財(cái)政實(shí)際，明確省、市、縣三級(jí)財(cái)政投入比例，在強(qiáng)化成效考評(píng)基礎(chǔ)上允許各地根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)調(diào)整切塊下達(dá)資金的投入方向和補(bǔ)助方式。

第二，突出需求導(dǎo)向，拓寬投資渠道。鼓勵(lì)地方通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)、投資補(bǔ)助等方式，有序引導(dǎo)金融資本以多元化途徑參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)采用以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目未來收益作為擔(dān)保的“投貸結(jié)合”模式，支持地方發(fā)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、鄉(xiāng)村振興等專項(xiàng)債。完善新增耕地指標(biāo)產(chǎn)生、認(rèn)定、調(diào)劑與交易的分配政策，通過新增耕地指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑統(tǒng)籌和調(diào)節(jié)收益分配，可參考廣東湛江紅樹林碳匯交易的成功經(jīng)驗(yàn)，探索構(gòu)建土壤碳匯交易機(jī)制，引導(dǎo)更多社會(huì)資本支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

第三，突出實(shí)用導(dǎo)向，提高資金使用效能。財(cái)政部要細(xì)化中央財(cái)政資金使用、地方政府債券發(fā)行規(guī)模、土地出讓收入支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等政策規(guī)定，明確地方財(cái)政投入、先建后補(bǔ)等高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以便于基層執(zhí)行。按工程周期實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田中央直達(dá)資金使用考核機(jī)制，實(shí)行跨年度考核。

3.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與管理體制

第一，加強(qiáng)部門協(xié)同。賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門更大的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，由其牽頭進(jìn)行績(jī)效考核。建立健全職責(zé)目錄清單制度，進(jìn)一步明確水利、自然資源、發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、電力、通信等部門的職責(zé)，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)同。

第二，加強(qiáng)要素協(xié)同。自然資源、水利、電力等部門應(yīng)在耕地指標(biāo)認(rèn)定、水資源保障、電力配套、田間路網(wǎng)建設(shè)等方面協(xié)同發(fā)力。對(duì)干渠、支渠建設(shè)管理“腸梗阻”問題，明確由水利工程管理單位負(fù)責(zé)，并提供配套經(jīng)費(fèi)，其余的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)負(fù)責(zé)。

第三，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。通過鼓勵(lì)專業(yè)技術(shù)人才報(bào)考、編制調(diào)整、內(nèi)部抽調(diào)、原崗位技術(shù)骨干返聘、交流培訓(xùn)等方式，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門農(nóng)田建設(shè)相關(guān)人才隊(duì)伍建設(shè)。

4.科技賦能，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全過程與全周期智慧監(jiān)管體系

第一，提高科技運(yùn)用水平。堅(jiān)持質(zhì)量?jī)?yōu)先，加強(qiáng)事前監(jiān)管，支持農(nóng)村集體組織、家庭承包經(jīng)營(yíng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等提前介入工程設(shè)計(jì)和建設(shè)的相關(guān)環(huán)節(jié)。統(tǒng)籌短期建設(shè)與長(zhǎng)期應(yīng)用，提升突發(fā)狀況應(yīng)對(duì)能力，確保輸水、配水渠系等配套設(shè)施性能與技術(shù)指標(biāo)達(dá)到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，使其既便于農(nóng)業(yè)機(jī)械應(yīng)用，又提高防災(zāi)減災(zāi)能力。

第二，打造智慧監(jiān)管體系。依托全國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)中心平臺(tái)，完善全國(guó)農(nóng)田大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，在進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目信息上圖入庫、項(xiàng)目選址、工程質(zhì)量及建后使用的監(jiān)管基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、管護(hù)等全過程的移動(dòng)巡查監(jiān)管，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)耕地撂荒與種植分布情況，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。

5.聚焦養(yǎng)用，創(chuàng)新高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田常態(tài)化與長(zhǎng)效化管護(hù)機(jī)制

第一，設(shè)立建后管護(hù)專項(xiàng)資金。從國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金或年度高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)計(jì)劃項(xiàng)目資金中，按一定比例計(jì)提一部分資金，設(shè)立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)中央專項(xiàng)資金，省、市、縣按一定比例提供配套經(jīng)費(fèi)。明確管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，多渠道籌措管護(hù)經(jīng)費(fèi)，健全公共財(cái)政預(yù)算、集體經(jīng)濟(jì)投入、經(jīng)營(yíng)主體自籌等多元化合理保障機(jī)制。

第二，明確管護(hù)主體職責(zé)。嚴(yán)格落實(shí)“縣負(fù)總責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管、村為主體”的建后管護(hù)機(jī)制，進(jìn)一步壓實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和管護(hù)員的權(quán)責(zé)，制定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)責(zé)任清單和管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，加大建后管護(hù)績(jī)效考評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)重。將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)環(huán)節(jié)提前至立項(xiàng)階段,按照“誰使用、誰管護(hù)”的原則，預(yù)先向?qū)嶋H使用者(即管護(hù)主體)征求建設(shè)與管護(hù)意見。建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)與使用收益掛鉤機(jī)制，明確高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)主體責(zé)任、管護(hù)資金投入等事項(xiàng)。

第三，創(chuàng)新多元化建后管護(hù)模式。積極探索和總結(jié)推廣成熟的管護(hù)經(jīng)驗(yàn)和模式，鼓勵(lì)創(chuàng)新委托村民理事會(huì)或公益性崗位管護(hù)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體管護(hù)等模式，重點(diǎn)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)“田長(zhǎng)制”和項(xiàng)目建管護(hù)一體化、第三方社會(huì)化服務(wù)組織參與管護(hù)等模式，支持有條件的地區(qū)以市場(chǎng)化方式探索開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目建后管護(hù)金融保險(xiǎn)試點(diǎn)，真正實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田“有人管，有人修”。

第四，提升農(nóng)田利用效率。按照宜種則種、能種則種的原則，盡可能讓高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田種雙季糧。建立省、市、縣三級(jí)農(nóng)資商業(yè)化儲(chǔ)備制度，以平抑農(nóng)資價(jià)格上漲。注重把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田與數(shù)字鄉(xiāng)村、全域旅游、農(nóng)村人居環(huán)境整治有機(jī)結(jié)合，搭建糧食全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)平臺(tái)，培育引進(jìn)龍頭企業(yè)，建設(shè)一批糧油類現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)及優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)集群，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，著力打造特色品牌。大力建設(shè)數(shù)字農(nóng)田、生態(tài)農(nóng)田，不斷提升農(nóng)田綜合效益。

注釋

①此處數(shù)據(jù)為作者通過聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織數(shù)據(jù)庫網(wǎng)站(https://www.fao.org/faostat/en/#data)查詢相關(guān)數(shù)據(jù)并整理計(jì)算所得。②此處數(shù)據(jù)為作者在海關(guān)總署網(wǎng)站(http://www.customs.gov.cn//customs/302249/zfxxgk/2799825/302274/302275/4122175/index.html)查詢所得。③⑤此處數(shù)據(jù)來源于《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：我國(guó)已建成5.6億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田》，http://m.news.cctv.com/2018/10/25/ARTIafcAzAwB3280e49Su1Uk181025.shtml，2018年10月25日。④此處數(shù)據(jù)由作者整理計(jì)算所得，初始數(shù)據(jù)來源于《國(guó)新辦舉行政策例行吹風(fēng)會(huì)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)張?zhí)伊衷跁?huì)上表示——加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)升級(jí)》，http://www.moa.gov.cn/ztzl/xczx/gzdt_24709/201812/t20181224_6165427.htm，2018年12月19日；《2012年我國(guó)農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)到57%》，http://www.gov.cn/jrzg/2013-02/26/content_2340477.htm，2013年2月26日。⑥此處數(shù)據(jù)來源于朱雋：《耕地提質(zhì)量，豐產(chǎn)增底氣(今日談)》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年2月11日。⑦此處數(shù)據(jù)來源于袁勇:《保障種糧農(nóng)民合理收益》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2022年3月9日。⑧此處數(shù)據(jù)為作者在中國(guó)地方政府債券信息公開平臺(tái)(http://www.celma.org.cn/)搜集整理所得。