李蓉蓉

(山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006)

國家治理作為富有中國特色的理論體系，自十八屆三中全會以來，不僅在現(xiàn)實(shí)層面通過推進(jìn)“國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化”[1]全面鋪開，而且在學(xué)界也引發(fā)了對這一時代主題的廣泛探討。有別于西方的治理理論，理論界試圖突破社會中心主義的所謂民主化理論范式的“虛幻”，將國家治理視作轉(zhuǎn)型中國研究的理論范式(1)參見：徐湘林.國家治理：作為轉(zhuǎn)型中國研究的一個理論范式[EB/OL].[2019-01-15].http:∥www.sg.pku.edu.cn/wzsy/xzdt/20459.htm.，形成了“善治善政說”[2]“治國理政說”[3]“權(quán)力關(guān)系說”[4]以及“結(jié)構(gòu)功能說”[5]等一系列理論學(xué)說，對于理解國家治理裨益良多。然而，這些理論多是從權(quán)力與體制等剛性和顯性角度考察國家治理，這對于國家治理而言是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)樵谥袊恼握Z境中，國家治理的內(nèi)涵極其豐富，可以從多個視角去觀察與理解[6]，如此看來，透過國家治理的剛性與顯性外衣，展露出來的是以其“核心價(jià)值”為主導(dǎo)的、并體現(xiàn)國家意志與獨(dú)特性格的柔性與隱性內(nèi)核，正如美國學(xué)者戴維·柯澤所言，“國家是不可見的，它必被人格化方可見到”[7]。這一看似“柔性內(nèi)隱”的國家面向，正是國家治理中國家借助權(quán)力體系將其意志通過核心價(jià)值、觀念與話語不斷下沉、不斷增強(qiáng)，最后直達(dá)民心的完整過程。這樣看來，國家治理這一柔性內(nèi)隱的面向則需借助政治心理的剖析才能更為真切，這是因?yàn)檎涡睦砜梢陨钊氲秸维F(xiàn)象背后找尋那些看不見的、內(nèi)在的動因，其優(yōu)勢就在于“內(nèi)隱性”，從這一角度說，從政治心理之維對國家治理進(jìn)行研究是對已有國家治理理論范式的有益補(bǔ)充。

政治心理的研究往往被人們誤解為“局限于微觀與個體巢穴之中”，無法延展到較為宏大的政治現(xiàn)象的解釋之中，然而，事實(shí)是任何外顯的政治行為與政治結(jié)果都無法擺脫不同主體內(nèi)在心理的驅(qū)動，即使是國家、官僚組織這樣的主體，在權(quán)力與結(jié)構(gòu)的剛性外衣下依然存在內(nèi)在的動機(jī)與追求，這一內(nèi)在的行為動因則是政治心理考察國家治理的出發(fā)點(diǎn)。所以，國家治理的政治心理分析須沿著三個相互分離又緊密關(guān)聯(lián)的線索展開：第一，國家治理必須有主客體，即治理主體與治理客體。國家治理的主體是國家、客體是民眾，由于國家不能單獨(dú)完成治理任務(wù)，因此需要委托官僚組織共同治理；但同時，官僚組織也是國家治理的對象之一，因此，官僚組織在國家與民眾之間占據(jù)著中間位置，起著樞紐作用。第二，國家治理必須有依托，一般來看，國家治理的核心依賴是權(quán)力，權(quán)力是在政治關(guān)系中，權(quán)力主體依靠一定的強(qiáng)制力，為實(shí)現(xiàn)某種利益而作用于權(quán)力客體的一種政治力量[8]。沒有權(quán)力，國家難以進(jìn)行治理，權(quán)力的強(qiáng)制性特點(diǎn)，決定了國家治理的剛性特點(diǎn)。但從政治心理來看，國家治理的依賴則是核心價(jià)值的供給，核心價(jià)值相較于權(quán)力而言，體現(xiàn)的是說服性功能，這是國家治理的柔性面向，也是政治心理的獨(dú)特之處。第三，國家治理是有動因與目標(biāo)的，從政治心理來看，國家治理的動因是國家意志的體現(xiàn)，國家治理的過程是官僚組織形成共同觀念，促使民眾產(chǎn)生趨同性政治態(tài)度的完整體現(xiàn)；國家治理的目標(biāo)則是民眾的政治認(rèn)同形成。本文的基本邏輯是，首先建構(gòu)國家治理的政治心理的考察視角，在此基礎(chǔ)上，具體論證宏觀國家、中觀官僚組織與微觀民眾在國家治理過程中不同的心理-行為邏輯，最后對全文觀點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)提升。

一、國家治理：政治心理視角的基本考察

從政治心理視角審視國家治理，可以認(rèn)為，國家治理(state governance)是以國家為核心的主體，以彰顯國家意志為動因，通過一系列柔性機(jī)制，借助官僚組織不斷向民眾傳達(dá)國家意志，促使民眾的政治態(tài)度發(fā)生趨同性轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政治合法性的過程。在這一國家治理的復(fù)雜運(yùn)作過程中，包含有以國家、官僚組織與民眾構(gòu)成的各個顯性實(shí)體，這些實(shí)體是供給、傳播與認(rèn)同國家意志的載體，沒有這些顯性實(shí)體，國家治理則無從落地。然而，僅憑這些顯性主體，國家是無法圓滿完成治理過程的，其還必須借助一系列的剛性和柔性的機(jī)制，國家的剛性機(jī)制是以暴力、法律為主的維持社會基本秩序的一系列機(jī)構(gòu)與運(yùn)作關(guān)系，而柔性機(jī)制則是依賴意識形態(tài)、制度乃至政策向民眾傳達(dá)的一系列核心價(jià)值的運(yùn)作體系，這一系列的核心價(jià)值可以隱藏在政治話語、符號甚至隱喻中傳達(dá)與推廣。官僚組織作為國家機(jī)器中的重要組成部分，在國家意志的彰顯中占據(jù)重要地位，扮演著重要角色，其自身具有不同于國家與社會的隱性活動機(jī)理；民眾既是國家治理的對象，也是體現(xiàn)國家治理目標(biāo)的客體，其政治態(tài)度發(fā)生的趨同性轉(zhuǎn)變，可以說是“民心向背”的體現(xiàn)，是民眾從散亂無序的“價(jià)值與觀念王國”逐漸走向國家核心價(jià)值的同一化過程，即所謂信念建立的過程。由于國家治理的合法性必須建立在民眾認(rèn)同的基礎(chǔ)上，所以改變民眾的政治態(tài)度就成為關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由此可見，國家治理的政治心理之維明晰了國家治理的主體、過程與目標(biāo)，即國家治理的主體是誰？國家治理過程蘊(yùn)含著怎樣的內(nèi)在邏輯？國家治理的目標(biāo)究竟為何等議題。概括而言，國家治理的政治心理之維的著重點(diǎn)在于，依托不同實(shí)體，比對剛性機(jī)制，展現(xiàn)國家治理運(yùn)作的柔性機(jī)制與內(nèi)隱活動，由此彰顯國家治理的柔性與內(nèi)隱之魅力。

國家究竟是什么？政治學(xué)歷史上對其眾說紛紜，各執(zhí)一詞，但較為完整的理解是國家(the state)是在確定的領(lǐng)土邊界內(nèi)建立最高管轄權(quán)，并通過一套永久性機(jī)構(gòu)行使權(quán)威的政治結(jié)合體[9]，這一政治結(jié)合體雖然包含了政府等組織，但是國家卻占據(jù)最高的地位，擁有至高無上的權(quán)力，行使對一個疆域內(nèi)所有事務(wù)的治理。這就表明，國家治理中的國家不可能與其他所謂的治理主體一樣“并駕齊驅(qū)”，而是要在治理過程中體現(xiàn)國家的主導(dǎo)性，彰顯國家自主性，進(jìn)而展現(xiàn)其意志。正如恩格斯所指出的：如同個人行動的動力源自頭腦當(dāng)中的意志，國家只有通過意志才能使市民社會的要求具有普遍效力[10]。盧梭認(rèn)為，政治體可以被認(rèn)為是一種類似人體的有機(jī)的、有生命的團(tuán)體。代表法律與習(xí)俗的大腦就是神經(jīng)的根源和意志、理解力、感覺的所在地。[11]在中國場域下“國家治理更不是要削減國家的角色，恰恰是要強(qiáng)化國家的職能”[12]就更為明顯。因而，作為有意志的國家“實(shí)質(zhì)上可以將宣告了的意志影響被統(tǒng)治者的行為，且被統(tǒng)治者往往將該意志作為自己的行為準(zhǔn)則[13]，這一方面當(dāng)然需要剛性權(quán)力作為基本的支撐，為國家存續(xù)提供基礎(chǔ)性條件，但強(qiáng)力主導(dǎo)下的國家在現(xiàn)代國家建設(shè)中并不能持久，其必然需要另一柔性的方面，即國家所追求與彰顯的核心價(jià)值，成為其表達(dá)國家意志，進(jìn)行國家治理的深層動因。相較于國家治理的剛性機(jī)制，核心價(jià)值是一個國家堅(jiān)守的至高理念與綱領(lǐng)性原則，是“國家治理賴以展開的軸線，其直接賦予國家治理以靈魂與關(guān)懷”[14]，從這個角度說，國家所選擇的核心價(jià)值在某種程度上是剛性機(jī)制運(yùn)作的內(nèi)生動力，也是國家意志的永久表達(dá)。由于核心價(jià)值是國家進(jìn)行治理的綱領(lǐng)性原則，其更具有合理性與說服性，對于民眾而言，更具有潛移默化、“潤物細(xì)無聲”的力量，因此其影響力和持久性就更強(qiáng)。

國家的核心價(jià)值要想被民眾認(rèn)識與接受，不僅需要其有優(yōu)質(zhì)的品質(zhì)和高尚的理念，而且還需要相應(yīng)的配套機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作，這就是意識形態(tài)與制度，因此意識形態(tài)與制度就成為包裹著國家核心價(jià)值的觀念與話語體系，其目的是要在社會的觀念世界里植入一套國家價(jià)值體系，促使民眾的政治態(tài)度發(fā)生趨同性轉(zhuǎn)變，因而，從國家治理的內(nèi)核看，借助于意識形態(tài)和制度等柔性機(jī)制相較于國家的剛性機(jī)制而言，更具有穿透性。不僅如此，國家的柔性表達(dá)機(jī)制也彰顯了國家“人格化”的特質(zhì)，如果說，國家的暴力機(jī)器運(yùn)作等剛性機(jī)制凸顯的是國家“非人格化”的一面，那么，由于每一個國家內(nèi)在追求價(jià)值的不同，也就造就了具有不同意志的國家在意識形態(tài)與制度特色上的不同，這才可能形成中國特色的社會主義制度與西方資本主義制度的不同，也就使得國家“人格化”的特點(diǎn)彰顯出來，正如美國學(xué)者科迪維拉所說，國家是有性格的。[15]這一點(diǎn)也得到了經(jīng)典政治心理思想的證實(shí)，從柏拉圖表明“正義的國家理所應(yīng)當(dāng)由充滿智慧的哲學(xué)王統(tǒng)治”[16]到霍布斯在論述國家的成因與產(chǎn)生時進(jìn)一步明確，如果要建立一種能抵御外來侵略和制止相互侵害的共同權(quán)力，就要把大家所有的權(quán)力和力量托付給一個人或者由多人組成的集體來代表大家的人格[17]，這些論證恰如其分地凸顯了國家的“人格化”屬性，展示了政治過程與心理過程的完美結(jié)合。

在現(xiàn)代社會中，國家并不能獨(dú)自完成治理過程，它必須依賴官僚組織傳遞意識形態(tài)與制度乃至政策中內(nèi)含的核心價(jià)值，不證自明的是，一國的官僚組織是由不同層級的官僚構(gòu)成，官僚組織是現(xiàn)代國家公認(rèn)的基本組織形式，是國家意志貫徹落實(shí)過程中不可或缺的“代理人”。理想狀態(tài)下的官僚組織在馬克思·韋伯眼中盡管是“非人格化”的專業(yè)機(jī)構(gòu)，是能夠嚴(yán)格遵照與體現(xiàn)國家意志的各類組織安排，但事實(shí)上，官僚組織也是具有“個性”的組織，在實(shí)踐與交往活動中會產(chǎn)生相對自利的價(jià)值訴求，因此，國家委托不同層級的官僚組織向民眾植入意志的過程就會產(chǎn)生兩種可能，一種可能是官僚組織接受與認(rèn)同國家的核心價(jià)值，成為“忠誠”的接收者與輸出者，這本來是所有官僚組織應(yīng)堅(jiān)守的職業(yè)操守，無須多論；然而，由于官僚組織自身的結(jié)構(gòu)屬性、利益取向或者能力問題，極有可能出現(xiàn)另一種情形，即在核心價(jià)值的接收與理解中產(chǎn)生“認(rèn)知偏離(cognitive deviation)”，難以與國家形成共同認(rèn)知與共享觀念，導(dǎo)致核心價(jià)值內(nèi)化困阻，極端情境下甚至可能切斷國家向民眾植入核心價(jià)值與觀念的話語體系路徑。

有別于傳統(tǒng)國家對“天意”的順應(yīng)，現(xiàn)代國家治理往往以合法性(legitimacy)為其根本訴求與持久目標(biāo)，正如馬克斯·韋伯所說的那樣：“任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對它的‘合法性’信仰”[18]。這就要在民眾心理建構(gòu)合法性?！昂戏ㄐ允菍y(tǒng)治權(quán)力的認(rèn)可”[19]，本身就是民眾在政治態(tài)度上的趨同性轉(zhuǎn)變的終極結(jié)果。這一轉(zhuǎn)變并不是簡單的、必然發(fā)生的過程，只有當(dāng)國家將其核心價(jià)值內(nèi)化在民眾的政治態(tài)度之中時，民眾對國家的認(rèn)同方能“根深蒂固”。然而，伴隨著社會轉(zhuǎn)型的沖擊以及民眾政治態(tài)度形成受到遺傳、需要以及媒介等多種外部因素的影響[20]，其政治態(tài)度的趨同性轉(zhuǎn)變愈來愈受到挑戰(zhàn)，這就更加需要一個“堅(jiān)強(qiáng)”的國家和有效的官僚組織承擔(dān)起政治教化的重要職責(zé)，支撐現(xiàn)有政治社會化弱化可能引起的“虛弱”，尤其像中國這樣一個“一元化領(lǐng)導(dǎo)和動員型治理”[21]的國家，更加依賴于國家動員與官僚組織的作用發(fā)揮。由此可見，國家治理中的意志體現(xiàn)不僅是社會秩序的維持，更重要的是能夠借助官僚組織的力量，穿透社會冰層，直接刺激到潛伏在社會之下的“民心”，使其政治態(tài)度發(fā)生趨同性變化，達(dá)到合法性的目標(biāo)。

綜上，國家治理是以“人格化”的國家為治理主體，其“人格化”特征體現(xiàn)并不是簡單象征意義上的空間表征或官僚、民眾等結(jié)構(gòu)性組成，國家就是國家，是有意志存在的核心行為主體。從這個角度說，國家治理需要宏觀層面上的國家通過核心價(jià)值的供給，中觀層面上的官僚組織接受，建立共同觀念，并轉(zhuǎn)化與傳播國家的核心價(jià)值，最終落腳于微觀層面民眾政治態(tài)度趨同性轉(zhuǎn)變上，形成政治合法性。

二、國家治理的內(nèi)在動力：展現(xiàn)國家意志

國家意志的體現(xiàn)是國家治理的動因，也是國家治理的宏觀邏輯。如前所述，國家是“人格化”的治理主體，國家治理在政治心理意義上實(shí)際是國家意志的表達(dá)過程。國家意志的體現(xiàn)，暴力僅是其最基本的表達(dá)方式，還需要核心價(jià)值的選擇以及體現(xiàn)在意識形態(tài)、制度供給乃至政策輸出之中，這是因?yàn)?，國家面對高度異質(zhì)性的社會，需要及時提供其主張與倡導(dǎo)的核心價(jià)值，才能在根本上控制“社會大腦(social brain)”，達(dá)到維持社會秩序與穩(wěn)定，甚至獲得合法性的治理目的。因此，國家意志的選擇與輸出是國家治理的首要和基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，缺失了這一環(huán)節(jié)，國家只是象征意義的存在；缺少了意志的延展，國家治理的其余環(huán)節(jié)也就不復(fù)存在了。

在國家意志的柔性表達(dá)機(jī)制中，首先面臨的是核心價(jià)值的生產(chǎn)與供給，核心價(jià)值(core value)是國家保持自身存續(xù)的基本綱領(lǐng)，也是其治理社會所遵循的根本原則，它是國家價(jià)值體系中的核心與主軸。如果說價(jià)值體系是國家治理的心靈版圖[14]5，那么核心價(jià)值就是心靈版圖中的靈魂，不管在怎樣的時代變遷中，一個國家追求的核心價(jià)值都不會有太大的變化，只是在話語表達(dá)與敘事中有所不同，諸如社會主義的公平正義、自由民主[22]。由于一個國家的核心價(jià)值的生成與供給是國家在歷史演變中的認(rèn)知積淀與必然選擇，與一個國家的歷史有著密切的關(guān)系，因而會形成不同的價(jià)值內(nèi)涵，比如公平正義是所有國家治理中的核心價(jià)值。但是中國的國家治理中彰顯的是社會主義的公平正義，是以“人民為中心”的公平正義，而不是西方資本主義國家追求的個人自由基礎(chǔ)上的公平正義，因而，國家治理的核心價(jià)值也就具有了不同的人格面向。由于核心價(jià)值是國家意志的柔性內(nèi)隱的展現(xiàn)，其必須更具備合理性與優(yōu)越性，才可能更具有說服性和直達(dá)人心的功效，這也正是習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化必須解決好價(jià)值體系問題”[23]的根本所在。

作為國家核心價(jià)值的重要柔性表達(dá)，意識形態(tài)是不可或缺的要素，這是因?yàn)橐庾R形態(tài)是國家占據(jù)統(tǒng)治地位的集團(tuán)所遵從并推行的一套價(jià)值和觀念體系，不管是特拉西最初認(rèn)為意識形態(tài)是“觀念的科學(xué)”[24]，還是后期馬克思主義者關(guān)于意識形態(tài)褒貶的爭議都表明意識形態(tài)難以擺脫權(quán)力主體的觀念傾向與價(jià)值追求，并對民眾形成所謂的觀念霸權(quán)，正如葛蘭西所說：“占支配地位的觀念實(shí)際上成為被統(tǒng)治階級的實(shí)際體驗(yàn)”[24]10，這也意味著意識形態(tài)更多地運(yùn)用精神的力量對民眾的觀念世界和行為導(dǎo)向產(chǎn)生影響，最根本的作用是在人們的政治態(tài)度上形成合理印記與合法性趨同，使其產(chǎn)生“意志功能”[25]，由此可見，意識形態(tài)是國家借助一套價(jià)值體系和觀念話語進(jìn)行治理的工具。由于其內(nèi)含有價(jià)值與觀念的隱性特質(zhì)及其與政治態(tài)度的密切關(guān)聯(lián)，因此與政治心理無法分割，所以有學(xué)者認(rèn)為，意識形態(tài)本質(zhì)上是一個心理學(xué)概念[26]。由于國家治理需要與不斷變化發(fā)展的環(huán)境相適應(yīng)，并且使意識形態(tài)更具有說服力，國家在治理過程中就會不斷地選擇符合不同社會歷史階段需要的意識形態(tài)，使得意識形態(tài)隨著時代的變遷變得更加具有適應(yīng)性與完整性。在中國政治場域下，中國共產(chǎn)黨圍繞馬克思主義意識形態(tài)相繼提出毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想等重大理論就是有力的證明。這些思想隨著中國不斷發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生，在每一個時代都具有引領(lǐng)力，就是因?yàn)槠湓谠捳Z的表述上與時代變遷更加吻合，與中國實(shí)際更加貼切。但其追求的核心價(jià)值與秉持的觀念卻是一貫和持續(xù)的，從這個角度看，國家治理中意識形態(tài)的意志使命從來沒有終結(jié)過，也不可能終結(jié)。

與意識形態(tài)相伴隨的則是同樣指向國家治理目標(biāo)的一系列制度供給，也成為國家意志表達(dá)的一種方式，即制度是意志的詮釋，換言之，國家意志在現(xiàn)實(shí)世界要通過制度的形式所存續(xù)。從古至今，制度都是政治學(xué)研究的核心命題之一，尤其是新制度主義范式，對制度的詮釋幾乎包羅萬象，既包含剛性的組織結(jié)構(gòu)，又包含柔性的規(guī)則、習(xí)俗以至于話語，在兼具外在結(jié)構(gòu)和內(nèi)在建構(gòu)雙重屬性的基礎(chǔ)上，將制度看作給定與偶發(fā)的結(jié)果[27]。即使如此，制度內(nèi)核依然是一套純粹的觀念實(shí)體[28]，因此，制度供給究其根本則是觀念的供給。唐世平在其廣義的制度變遷理論中曾將制度變遷的過程分為五個階段，其中第一個階段就是“產(chǎn)生關(guān)于特定制度安排的觀念”[28]269則是極佳的注解。在這套觀念實(shí)體中同樣蘊(yùn)含著一個國家獨(dú)特的核心價(jià)值訴求，成為一個國家性格的體現(xiàn)。這套觀念一方面需要在歷史的變遷中不斷進(jìn)步與發(fā)展，以保持觀念的時代性；另一方面又要在觀點(diǎn)內(nèi)核與核心價(jià)值訴求上呈現(xiàn)出一貫性，如果在制度變遷中出現(xiàn)核心價(jià)值的沖突和不一致，則極有可能導(dǎo)致國家治理的失效。同時，制度與核心價(jià)值之間也必須是相互統(tǒng)一與彼此和諧的，如果是彼此沖突與掣肘，官僚體系與民眾則無法接收到一致的信息，那么這種制度約束也就無從談起，隨之而來的制度觀念的傳播及其績效也難以進(jìn)行與實(shí)現(xiàn)。也正是由于制度本身的價(jià)值力量，造成其可以影響社會與民眾的政治態(tài)度和行為。因此，諾斯一針見血地指出：制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)定的，形塑人們互動關(guān)系的約束[29]。

除了意識形態(tài)與制度所內(nèi)含的核心價(jià)值以外，國家意志的輸出需要政治符號與政治話語的支撐，這是因?yàn)?，政治符號在傳播核心價(jià)值的過程中，成為國家鑄就信念體系、激發(fā)民眾情緒、產(chǎn)生相應(yīng)行為反應(yīng)、達(dá)到政治目的的有效工具[30]。并且，核心價(jià)值一經(jīng)提出，其本身就構(gòu)成了一套政治話語與政治符號，在輸出與傳播中如影相隨，構(gòu)成國家意志柔性機(jī)制的工具要素。為了使得國家供給的核心價(jià)值更具有說服力，其所生成的政治符號則應(yīng)具有時代性、象征性和感染力，這樣才能在輸出的過程中占據(jù)優(yōu)勢地位。政治話語是政治符號的具體形式之一，也是呈現(xiàn)不同觀念的載體，按照施密特的觀點(diǎn)，“話語是以特定方向傳導(dǎo)政治思想與行動的制度化意義體系”[31]，因而，政治話語在國家核心價(jià)值體現(xiàn)中呈現(xiàn)出意志與控制乃至再生產(chǎn)的作用，引領(lǐng)整個社會的話語體系與“思維控制”。

這樣看來，國家治理是從核心價(jià)值的選擇與供給開始的，并依托意識形態(tài)與制度等柔性機(jī)制不斷彰顯與滲透，核心價(jià)值就像一只“看不見的手”體現(xiàn)著國家意志，推動著國家治理的進(jìn)行，一旦這只“看不見的手”停止運(yùn)作，國家意志就無法真正體現(xiàn)，國家治理也就難以進(jìn)行。

三、國家治理的核心推進(jìn)：官僚組織的認(rèn)知與承續(xù)

國家意志推進(jìn)必須借助各級官僚組織來實(shí)現(xiàn)，這是國家治理的中觀層面。在國家意志輸出的基礎(chǔ)上，官僚組織能否接受、轉(zhuǎn)化與傳播國家核心價(jià)值和意識形態(tài)直接決定了民眾政治態(tài)度趨同性轉(zhuǎn)變的層次，因此，這一環(huán)節(jié)是承接國家意志與民眾政治態(tài)度的中間環(huán)節(jié)，在國家治理體系中具有承上啟下之功能，這就表明，官僚組織在國家治理中的作用非常關(guān)鍵。

馬克斯·韋伯所構(gòu)建的現(xiàn)代國家的官僚制(bureaucracy)，本身是為了追求效率與理性而建立的組織制度，其鮮明的等級色彩以及高效專業(yè)化的職業(yè)追求、非人格化的工作風(fēng)格成為現(xiàn)代官僚組織的基本特點(diǎn)[13]278-285。對于國家治理而言，官僚組織已經(jīng)是無可替代的公共管理機(jī)構(gòu)，由于國家自身的局限性以及國家治理規(guī)模的擴(kuò)大，國家要達(dá)到治理的有效性，必須委托官僚組織完成自己想要完成的事情，這樣就形成了國家與官僚組織之間的委托—代理關(guān)系。與此相伴隨，國家通過意識形態(tài)及制度所體現(xiàn)的核心價(jià)值和觀念必然也需要官僚組織接受與轉(zhuǎn)化，并做進(jìn)一步的傳播。正如周雪光認(rèn)為，在國家治理中，國家的觀念制度需要官僚組織和社會的順從與認(rèn)同進(jìn)行維系[32]。然而，國家的核心價(jià)值要想獲得官僚組織的接受與認(rèn)同，需要的一個基本前提是官僚組織要建構(gòu)起對國家核心價(jià)值的共同認(rèn)知(common cognition)，因?yàn)楣餐J(rèn)知的獲得才可能形成共同的觀念，進(jìn)而產(chǎn)生真正的接受。為了建立共同認(rèn)知，國家必須動用相應(yīng)手段與資源，如不間斷的政治教育、政治學(xué)習(xí)、思想建設(shè)等活動，力圖通過這些學(xué)習(xí)教育活動，促使官僚組織熟悉一套話語體系并迅速建立共同認(rèn)知。同時，為了保持與強(qiáng)化共同認(rèn)知，國家需要不斷采取運(yùn)動型治理機(jī)制(sports governance)給官僚組織“賦能”，增加累積性認(rèn)知的效應(yīng)。所以，國家治理中一個又一個的主題學(xué)習(xí)成為常態(tài)，而且相較于社會而言，官僚組織的學(xué)習(xí)更加頻繁與密集。然而，由于官僚組織是國家的代理人，其自身結(jié)構(gòu)特點(diǎn)[33]及自利性與道德的局限[34]乃至非正式制度的消解[35]，往往使其難以達(dá)到國家所期冀的共同認(rèn)知，易形成觀念教化的儀式化[32]34，在官僚組織內(nèi)部產(chǎn)生認(rèn)知偏離與認(rèn)同受阻，這一困阻現(xiàn)象已得到相關(guān)研究的證實(shí)，可具體表現(xiàn)為“宣言與行動的差異、順勢權(quán)變以及較多的非規(guī)施政的行為”[36]，這在一定程度上削弱國家意志的體現(xiàn)。

國家將其核心價(jià)值通過源源不斷的學(xué)習(xí)與灌輸，力圖在官僚組織中形成共同認(rèn)知與共享觀念。不僅如此國家還需要不同層級的官僚組織向民眾輸出核心價(jià)值，以彰顯國家意志，這就進(jìn)一步需要官僚組織進(jìn)行一系列操作層面的轉(zhuǎn)化。這是因?yàn)閲医柚囊庾R形態(tài)與制度所表達(dá)的核心價(jià)值往往是一套宏觀性話語，相對于“無知”的民眾而言是抽象的甚至是難以理解的，再加之中國國家治理規(guī)模與治理績效之間的張力[32]12，需要不同層級官僚組織結(jié)合不同地區(qū)發(fā)展的客觀情境，制定符合國家意志要求的具體性政策，例如國家給予了各地區(qū)各部門編制鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃或方案的制定權(quán)(2)中共中央政治局2018年5月31日召開會議，審議《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》和《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》，會議要求各地區(qū)各部門要樹立城鄉(xiāng)融合、一體設(shè)計(jì)、多規(guī)合一理念，抓緊編制鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃或方案，做到鄉(xiāng)村振興事事有規(guī)可循、層層有人負(fù)責(zé)。參見：新華通訊社.中央政治局召開會議 審議《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》[EB/OL].[2021-04-12].http:∥news.ifeng.com/a/20180531/58528540_0.shtml,2018-05-31/2018-11-12.，這其實(shí)就是國家核心價(jià)值的進(jìn)一步轉(zhuǎn)化過程。在這一轉(zhuǎn)化過程中，極有可能產(chǎn)生“名實(shí)分離”的狀況，理論上官僚組織出于道德意志和職業(yè)操守，必須不打折扣地接受與轉(zhuǎn)化核心價(jià)值，需要以“官話”與“套話”體現(xiàn)核心價(jià)值在話語與傳遞上的“一致性”(consistency)。但在現(xiàn)實(shí)中，官僚組織常常出現(xiàn)“在日常工作中所表現(xiàn)出的那些未經(jīng)官方認(rèn)可甚至與正式制度相悖，但體現(xiàn)為穩(wěn)定的、廣為接受的價(jià)值取向和行為方式”[35]，表現(xiàn)為“在價(jià)值追求層面，官僚組織也并非將國家的核心價(jià)值看作是唯一目標(biāo)，其中夾雜著職務(wù)升遷、生活安逸等個人利益方面的謀求”[36]11。這就說明，官僚組織在核心價(jià)值轉(zhuǎn)化的過程，主客觀上都可能造成轉(zhuǎn)化的“脫軌”，只是程度不一而已。

官僚組織體系在接受、轉(zhuǎn)化核心價(jià)值的基礎(chǔ)上，其另一重要職能就是向民眾進(jìn)行傳播，體現(xiàn)在意識形態(tài)的宣教、不同政策的推廣與落實(shí)之中。意識形態(tài)的宣教一方面通過國家宣傳機(jī)器，如媒體、網(wǎng)絡(luò)乃至標(biāo)語的形式持續(xù)強(qiáng)化，造成觀念與話語的重復(fù)刺激，建立起民眾的集體記憶(collective memory)。另一方面，對于廣大民眾而言，其對國家意識形態(tài)和制度中的核心價(jià)值訴求的認(rèn)知需要通過各種具體的政策切身感知而獲得，此時，官僚組織系統(tǒng)的政策執(zhí)行就顯得格外重要。但在我國，各級地方政府在政策執(zhí)行中或多或少都存在“上有政策、下有對策”甚至“策略主義”[37]的現(xiàn)象，導(dǎo)致民眾政治認(rèn)知中的“倒錯效應(yīng)(inverted effect)”，即意識形態(tài)上的宏大理想與現(xiàn)實(shí)政策感知上的不一致感，制度優(yōu)越性與現(xiàn)實(shí)政治世界感知上的落差，因此，直接導(dǎo)致了民眾普遍的“國家政策是好的，但底下的人把經(jīng)念歪了”的印象，從而消解了意識形態(tài)和制度的柔性力量，一定程度上造成了民眾對國家意志的抵觸心理，從而阻礙和弱化了國家意志的體現(xiàn)。由此可見，官僚組織的傳播不只是政治符號與話語的一致性傳遞，更需要在政策執(zhí)行與落實(shí)上的“言行一致”。

綜上，國家治理過程中需要官僚組織對核心價(jià)值的接受，建立共同認(rèn)知，進(jìn)而轉(zhuǎn)化與傳播，才有可能體現(xiàn)國家意志，同時達(dá)到最大程度地轉(zhuǎn)變民眾政治態(tài)度。在這一過程中，首先需要明確的是，官僚組織對于國家核心價(jià)值的接受與形成共同認(rèn)知、轉(zhuǎn)化與傳播是其職能與職責(zé)所在，每一個環(huán)節(jié)都必須發(fā)揮作用，才能真正體現(xiàn)國家意志。其次，也不能不看到，官僚組織在國家機(jī)器中的獨(dú)特地位與特質(zhì)，在接受、轉(zhuǎn)化與傳播核心價(jià)值過程中，均有偏離國家核心價(jià)值的可能，出現(xiàn)弱化國家意志的機(jī)會。一個理想化的官僚組織當(dāng)面臨國家與民眾的認(rèn)知張力之時，需要最大程度地?cái)[脫非正式制度觀念的干擾，回歸國家，減少國家意志的“名實(shí)分離”；不斷推進(jìn)意識形態(tài)、制度中的核心價(jià)值向民眾心理的植入，降解民眾政治認(rèn)知上的“倒錯效應(yīng)”。這一努力最終體現(xiàn)在國家治理的微觀層面，即促使民眾政治態(tài)度從趨離性向趨同性的轉(zhuǎn)變。

四、國家治理的心理目標(biāo)：政治態(tài)度的趨同性轉(zhuǎn)變與政治認(rèn)同的獲得

民眾對國家意志的認(rèn)同是國家治理的微觀維度，也是國家治理有效性的最終體現(xiàn)。即使國家意志在核心價(jià)值的選擇與輸出、官僚組織的接受、轉(zhuǎn)化與傳播中無所缺失，如果不能真正觸動民眾的政治心理世界，國家治理就不能說有效。

嚴(yán)格地講，政治態(tài)度(political attitudes)是一國民眾對于政治系統(tǒng)所產(chǎn)生的復(fù)雜的、相對穩(wěn)定的、具有傾向性的立體評價(jià)體系。其最大的特點(diǎn)是集復(fù)雜性、矛盾性、動態(tài)性為一身。政治態(tài)度的復(fù)雜性體現(xiàn)為內(nèi)部構(gòu)成元素(政治認(rèn)知、政治情感與政治行為取向)與外部態(tài)度對象多元融合之中，也表現(xiàn)為對多元政治客體的評價(jià)之中，更表現(xiàn)在政治態(tài)度的不同層次中；政治態(tài)度的矛盾性不僅體現(xiàn)在內(nèi)部構(gòu)成元素之間可能存在的張力與失調(diào)，還表現(xiàn)在針對不同政治對象評價(jià)上的矛盾性以及易變性乃至與穩(wěn)定性的關(guān)系權(quán)衡之中；動態(tài)性則是指政治態(tài)度內(nèi)嵌于政治系統(tǒng)之中，極易受到利益與權(quán)力的影響，利益關(guān)系變遷、權(quán)力模式變化均會造成政治態(tài)度的游移。因此，促使民眾政治態(tài)度發(fā)生與國家意志的相向性轉(zhuǎn)變并非易事。

民眾政治態(tài)度趨同性轉(zhuǎn)變是一個相當(dāng)復(fù)雜的過程，是要經(jīng)歷對國家意志及其推崇的核心價(jià)值的順從、表淺認(rèn)知、情感共鳴與價(jià)值同一等各個階段，可將其從低到高地表達(dá)為順從型政治態(tài)度、表淺型政治態(tài)度、贊同型政治態(tài)度和同一型政治態(tài)度。民眾順從型政治態(tài)度(obedient political attitude)是政治態(tài)度趨同性變化最為原始的階段，所謂順從是指一國民眾在行為上聽從國家意志的安排，并在政策執(zhí)行中予以一定的行為配合，基本接受意識形態(tài)與制度所傳遞的核心價(jià)值，這一狀態(tài)下的政治態(tài)度對國家意志及其核心價(jià)值與觀念等柔性表達(dá)機(jī)制并沒有形成深入的認(rèn)知與情感，民眾與國家意志、核心價(jià)值與觀念之間呈現(xiàn)出相對分離的狀態(tài)，僅是一種行為上的遵從而已。因此，這種狀態(tài)極有可能產(chǎn)生斯科特所說的“弱者的武器”[38]的現(xiàn)象，尤其在自媒體時代，社會價(jià)值觀念逐漸多元化，在社會變遷的大潮中國家核心價(jià)值可能面臨價(jià)值理性與工具理性的沖突、規(guī)定性與開放性的沖突以及單向性與互動性的沖突[39]；再加之基層官僚組織遭遇的治理危機(jī)[40]與信任危機(jī)[41]，在一定程度上可能稀釋國家意志所傳導(dǎo)的核心價(jià)值，因此，保持民眾順從的政治態(tài)度依然面臨挑戰(zhàn)。

為了進(jìn)一步促使民眾政治態(tài)度的趨同性轉(zhuǎn)變，國家與官僚組織體系必將通過各種努力，將國家意志中的核心價(jià)值進(jìn)行形象化、通俗化的轉(zhuǎn)化，使其成為民眾更易接受的政治符號，比如國旗、國歌、不同時期的宣傳標(biāo)語，目的是建構(gòu)起對國家意志的感性認(rèn)知，這種認(rèn)知只是在與外部政治世界互動中建構(gòu)起來的表淺了解，并沒有達(dá)到理性認(rèn)知的階段。但是，表淺認(rèn)知的獲得已然不是盲從與順從階段，民眾已在認(rèn)知上建立起一套表淺的觀念符號，形成了表淺型政治態(tài)度(surface political attitude)。

隨著國家治理能力的提升，國家必然加強(qiáng)其意志的一系列表達(dá)，進(jìn)一步強(qiáng)化國家對于社會的影響力，形成核心價(jià)值的“累積效應(yīng)”，并要求官僚組織在觀念、核心價(jià)值內(nèi)化層面持續(xù)深化；在傳播與執(zhí)行層面持續(xù)保持與國家的一致性，最終使民眾產(chǎn)生政治情感的共鳴，進(jìn)入到贊同型政治態(tài)度(concurring political attitude)階段。由于政治情感在政治態(tài)度中具有基礎(chǔ)性作用[42]，更是核心要素，因此，此時民眾在情感上已產(chǎn)生對意識形態(tài)、制度和相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的自豪、親近、喜歡的連續(xù)性體驗(yàn)，進(jìn)而會有一種動力傾向推動民眾進(jìn)行自我調(diào)整，逐漸產(chǎn)生與國家核心價(jià)值的情感共鳴。然而，由于民眾并沒有完全在理性認(rèn)知層面有更多的觀念共享，此時的情感共鳴極有可能產(chǎn)生波動與不穩(wěn)定，進(jìn)而阻斷政治態(tài)度的趨同性轉(zhuǎn)變。

民眾長期的情感支持，加之國家核心價(jià)值與官僚組織體系的不斷刺激，促使政治態(tài)度進(jìn)一步轉(zhuǎn)化到價(jià)值同一階段，這一階段的政治態(tài)度與國家意志所表達(dá)的核心價(jià)值高度融合，形成結(jié)構(gòu)上的均衡性、屬性上的協(xié)調(diào)性和對象上的一致性，即在結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出政治認(rèn)知與政治情感乃至政治行為傾向等成分的均衡性特征；在屬性上則呈現(xiàn)出穩(wěn)定、持久的特點(diǎn)，在層次上民眾往往將國家發(fā)展目標(biāo)視為自我實(shí)現(xiàn)的需要、將國家意志視為自身的價(jià)值觀，達(dá)到內(nèi)化的高度，形成了同一型政治態(tài)度(identical political attitude)，至此，民眾政治態(tài)度的趨同性轉(zhuǎn)變才算真正完成。當(dāng)民眾達(dá)到與國家核心價(jià)值同一的高度時，政治認(rèn)同(political identity)也就極易獲得。這是因?yàn)樵谡涡睦淼氖澜缋?，政治認(rèn)同是一種“終極”的政治態(tài)度，是所有國家統(tǒng)治者均想獲得的一種民眾心理，即所謂“得民心者得天下”，它不僅表明民眾對于包括國家在內(nèi)的各種政治客體的認(rèn)可，更體現(xiàn)于價(jià)值與觀念層面的同一，這不是基于剛性機(jī)制下的順從型政治態(tài)度，而是基于內(nèi)心信仰力量的價(jià)值同一，即“合法性就是內(nèi)化在民眾觀念中對政治體系的信仰與忠誠”[43]。在此層面上，民眾對剛性政治客體的認(rèn)同與柔性核心價(jià)值的認(rèn)同又相輔相成，互為支撐。一旦達(dá)到這樣的政治態(tài)度，國家治理的目標(biāo)也就達(dá)到了，即國家獲得了政治合法性。關(guān)于這一觀點(diǎn)，馬克斯·韋伯早已論證，合法性并不單單是指以國家暴力為基礎(chǔ)的強(qiáng)制性服從[13]732，還包含有“政治團(tuán)體的現(xiàn)代地位是建立在有關(guān)參加者之中廣泛傳播的，對一種特別威嚴(yán)的特殊信念所賦予的威望之上”[13]220，因此，合法性本身就包含有民眾遵從國家治理的主觀意愿在內(nèi)的認(rèn)同[43]。

在國家治理中，國家意志在宏觀維度的選擇與輸出、中觀維度上官僚組織的承續(xù)推廣固然重要，但民眾政治態(tài)度的趨同性轉(zhuǎn)變與政治認(rèn)同才是終結(jié)與目標(biāo)?！懊裥摹钡墨@得并不是間續(xù)刺激與短暫作用的結(jié)果，而是需要不斷給予、澆灌與豐盈的過程，這樣看來，國家治理在民眾心理上又是一個需要不斷積聚力量與價(jià)值增值的過程。

五、結(jié)語

國家治理的政治心理之維以國家意志為源動力，依托核心價(jià)值的選擇與輸出、借助意識形態(tài)、制度供給、政策輸出乃至話語符號等柔性表達(dá)機(jī)制，通過官僚體系的共同認(rèn)知與承續(xù)直至民眾的政治態(tài)度轉(zhuǎn)變，達(dá)到政治認(rèn)同的過程，充分凸顯國家治理的內(nèi)隱過程與柔性邏輯。在宏觀層面，國家是有意志存在的治理主體，通過剛性的暴力體系和柔性的核心價(jià)值與意識形態(tài)體現(xiàn)其意志，并將國家意志賦予到制度體系中進(jìn)行輸出；在中觀層面，官僚組織基于自身認(rèn)知在接受、轉(zhuǎn)化與傳播國家意志，由于官僚組織體系在國家治理中的特殊位置及其自身局限，其認(rèn)知與話語的建構(gòu)與國家意志存在一定的距離，可能導(dǎo)致國家意志的弱化；在微觀層面，民眾政治態(tài)度發(fā)生趨同性改變，是在國家意志與官僚組織共同作用下從順從型、表淺認(rèn)知型、情感共鳴型到價(jià)值同一型等一系列逐漸內(nèi)化的過程。因此，國家治理又是一個價(jià)值不斷增值和累積效應(yīng)不斷體現(xiàn)的過程，是一個穿透“社會冰山”，抵達(dá)民眾的政治態(tài)度并使之發(fā)生趨同性轉(zhuǎn)變的持續(xù)發(fā)力過程。

從政治心理之維考察國家治理有著重要的現(xiàn)實(shí)功用，便于國家治理更加關(guān)注民眾政治態(tài)度的轉(zhuǎn)化。當(dāng)前民眾政治態(tài)度的現(xiàn)實(shí)圖景難以體現(xiàn)國家治理的目標(biāo)，存在結(jié)構(gòu)上失衡，內(nèi)容上矛盾，性質(zhì)上不穩(wěn)定、層次上不高等特點(diǎn)，這些都迫切要求國家時刻關(guān)注意識形態(tài)的時代需求，注重制度供給的一貫性機(jī)制以及官僚組織在接受與推廣過程中的一致性機(jī)制以及民眾政治態(tài)度的趨同性機(jī)制的建構(gòu)。具體可在國家剛性結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)意識形態(tài)的穩(wěn)定性，制度供給的一貫性與相互契合性，為民眾建立長久穩(wěn)定的政治態(tài)度提供保障。在官僚組織的承續(xù)層面，尤其是在政策執(zhí)行中，杜絕官僚主義與形式主義，減少官僚組織的私利化傾向，提升基層官僚組織的公信力，強(qiáng)化與國家意志的一致性，弱化民眾心理的“倒錯效應(yīng)”，最終提升政治態(tài)度的平衡性；對于廣大民眾而言，需要擴(kuò)大基層協(xié)商民主，推進(jìn)政治參與，提升教育文化水平等一系列措施，促使其政治態(tài)度的深層轉(zhuǎn)變。

最后，需要指出的是從政治心理視角審視國家治理僅僅是站在柔性與內(nèi)隱的層面探究國家治理的內(nèi)在邏輯，雖然是對已有相關(guān)研究的有益補(bǔ)充，但也是一次大膽的嘗試。這一研究對于國家治理這樣一個龐大的理論體系而言，只是冰山一角，依然需要更多政治學(xué)人的不斷探索。