趙普兵

[西安電子科技大學,西安 710100]

黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，旨在通過凝聚全社會合力，實現(xiàn)農業(yè)強、農民富、農村美。為確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實落地，黨中央、國務院聯(lián)合頒布了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》，指出應順應村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，根據(jù)村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、資源稟賦、區(qū)位條件等實際情況，分類推進鄉(xiāng)村振興，村莊搬遷撤并是其中一種發(fā)展模式。以此文件為指導，多地開展了“村莊合并”實踐，統(tǒng)籌解決農民生計、生態(tài)保護問題和村莊發(fā)展建設問題。合村并組通過把不具備發(fā)展條件的村莊進行整合，開創(chuàng)了集聚發(fā)展模式，打造了集約高效的生產空間，盤活了鄉(xiāng)村發(fā)展，能夠為鄉(xiāng)村振興提供強大合力。

合村并組的旨歸在于讓農民有效分享改革發(fā)展紅利。如何在村莊行政排列重組的基礎上重構治理共同體，是合村并組的重點工作。合村并組變革了村莊延續(xù)已久的組織樣態(tài)，拓展了農民固有的生活邊界，但村民的生活半徑從經濟邊界擴大到社會邊界是一個漸進的過程，“‘鄉(xiāng)下人’生活半徑的擴展基本上也是沿著從邊緣到核心、從經濟邊界拓寬開放到社會邊界拓寬開放的基本的次序”。(1)李培林：《村落終結的社會邏輯——羊城村的故事》，《江蘇社會科學》2004年第1期。由于缺乏情感聯(lián)結、互助紐帶，邊界調整期的村民對村集體的認同感較低，村民間關系弱化乃至斷裂，一句話、一件細微的小事都可能引發(fā)矛盾，甚至可能發(fā)生“民轉刑”案件。那么，合村并組實踐中，應如何再塑村民的集體觀念與共同體意識，提升村莊治理效能？

一、治理碎片化：合村并組涌動著村莊秩序分化

合村并組伴隨著村民經濟邊界、社會邊界、心理邊界的開放與再塑，邊界的破裂與再造過程相對緩慢。在調整期，村民公共意識的缺失形成了村莊秩序分化，引致村莊治理呈現(xiàn)復雜性、碎片化。

(一)資源市場引致村莊經濟秩序分化

合村并組將各村組的資產、資金聚合到一起，能否實現(xiàn)資源要素市場化配置關系著城鄉(xiāng)要素流動是否順暢，決定著村莊能否形成各種要素匯集的良性循環(huán)。但是資源要素的資本化在拓寬村莊發(fā)展道路的同時，也沖擊著村莊經濟秩序，合并前村莊資源基礎差異為經濟共同體的形成設置了阻礙。

首先，資源基礎差異不利于實現(xiàn)利益分配秩序。合村并組前不同村莊資源多寡不均，發(fā)展不平衡，特別是脫貧村與非貧困村之間的差距尤為明顯，發(fā)展差距影響著村莊利益的分配秩序。經過脫貧攻堅的努力，脫貧村的基礎設施、產業(yè)發(fā)展狀況明顯優(yōu)于一些非貧困村，有些非貧困村缺少資金項目支持，沒有產業(yè)支撐，仍以傳統(tǒng)農業(yè)為主，村莊日益走向衰落。合并之后，村莊的各項收益要平均分配，原本資源多、實力強的村莊村民收益可能會減少，基于對私利的追求他們難免覺得“人人有份、利益均沾”的分配方式不合理，分配制度背離成員需求容易引發(fā)民眾不滿。同時，合村并組前各村莊的負債面、債務規(guī)模具有一定差異，可能會用財務獨立村的資金替其他合并村償還債務，這些實際利益問題極易引發(fā)糾紛。

其次，資源基礎差異降低了村莊俘獲村域外資源的可能性。合村并組著眼于以豐富的實踐推動農業(yè)轉型升級，推進農業(yè)規(guī)模化經營，實現(xiàn)小農戶與現(xiàn)代農業(yè)的有機銜接。但是由于小農難以依靠自身力量挖掘農業(yè)領域的巨大潛力和空間，需要市場、社會資本介入。但是資本下鄉(xiāng)是市場行為，瞄準的是“農業(yè)生產規(guī)模經營以及土地利用規(guī)模調整背后的巨大增值潛力”。(2)鄭雄飛：《職業(yè)化與成員權：新型職業(yè)農民的社會利益關系及其協(xié)調路徑優(yōu)化》，《山東社會科學》2018年第5期。為獲得超額經營利潤，下鄉(xiāng)資本首先考慮村莊的資源能力基礎。資源基礎較好的村莊有較強的資源聚集能力，對外界資本的吸引力強于資源基礎較弱的村莊。資源能力不同的村莊進行合并并不容易形成以強帶弱的局面，反而可能導致資源基礎較好的村莊原有光環(huán)被遮蔽，資源聚集能力下降，對村域外資源的吸引力減弱，影響村民對合村并組工作的滿意度。

(二)村域擴大導致物理與服務空間的分化

合村并組使得原本零散細碎的村落重新整合，村莊人口規(guī)模與地域范圍隨之擴大，引致村莊的物理與服務空間呈現(xiàn)分化的態(tài)勢，村莊的整體性被削弱。

首先，物理空間拓展極易引致村莊離散化。村民往往以自我為中心，以到達各類公共服務設施的距離為半徑劃定圈域作為自己的生活圈。生活圈不僅滿足了個體的交往需求，而且具有社會性功能。一方面，從內部關系看，生活圈具有互惠性。生活圈構成的圍合理清了群體成員的資格范圍，強化了內部的社會聯(lián)結，屬于同一圈子的村民彼此認同或者相互吸引，形成了一個庇護網絡，“鄰里不僅是地域上的相互接近，更是親朋好友在長期交往中形成的互幫互助的共同體”。(3)王燕、王廣文：《失地農民社區(qū)交往空間記憶重構》，《人民論壇》2014年第17期。另一方面，從外部關系看，生活圈具有互斥性。生活圈會形成各自的壁壘，生活圈之間存在一層阻膜，不同生活圈的成員在行為規(guī)范、個性特點、價值觀念等方面較難實現(xiàn)完全融合，尤其當前生活圈的功能性價值增多，生活圈之間的互斥性更為凸顯。從村莊整體性角度看，生活圈內部的互惠性強化了生活圈之間的互斥性，互斥性對村莊秩序的影響更為明顯。村組合并后，村域面積擴大，生活圈增多，生活圈之間呈隔離化狀態(tài)，不同圈子很難建立融合或平衡。

其次，服務空間拓展引致村民難以共享建設。公共服務網點設置的空間位置影響居民的生活品質以及設施的配置效率。規(guī)劃科學的公共服務不僅要依據(jù)服務對象的需求對設施項目的種類、規(guī)模、配置的比例進行規(guī)劃，而且要考慮服務半徑，對設施的空間位置進行布局。服務半徑包括空間距離與時間距離兩方面，如果村民使用公共設施需要花費較多時間或者要走較遠的路程，會降低他們對公共服務的滿意度。但當前難以向村民提供私人訂制式的公共服務，“財政投入無法滿足農村社會公共治理的實際所需”。(4)陳怡俊、黃海峰：《基于整體性治理的農村公共服務供給機制研究》，《農村經濟》2020年第1期。在有限的財政投入力度下，實行集中式的公共服務供給能夠最大程度地滿足村民公共需要，如文化體育設施、學校、醫(yī)療衛(wèi)生室、金融郵電等都以人口規(guī)模為基準進行配置，一般設置在行政村的村部。合村并組擴大了公共設施的服務半徑，降低了設施的可達性，導致處于邊緣區(qū)域的村民獲取服務的主動性受挫，空間與需求關系難以妥善處置，設施的使用價值被削弱。

(三)村民聯(lián)結意識斷裂消解了治理效能

合村并組將原來屬于不同建制村的村民聚合為一個新的集體，新秩序的形成以村民擴大認同單位為基礎，但村民集體意識的培養(yǎng)是一個漫長的過程。在調整期，由于村民缺乏社會聯(lián)結意識，致使公共事務的合意空間較難達成。

首先，難以形成高素質的村干部隊伍。村組合并前，維持村莊秩序的基礎是血緣關系、親緣關系、地緣關系，村民彼此之間有濃厚的感情聯(lián)結，這種感情聯(lián)結藏匿于村民的日常交往之中，家戶間頻繁且密切的交往使得村民之間的凝聚力不易被察覺。組建新集體使原村組成員之間的向心力得以外顯，強化了原集體內部村民之間的身份認同，他們行為選擇的出發(fā)點是為自己、為原集體成員贏得更多的利益?！霸诰徛兓纳鐣?，人們更關切的是維護傳統(tǒng)，而不是彈性和適應”。(5)[法]H.孟德拉斯：《農民的終結》，李培林譯，北京：中國社會科學出版社，1991年，第56頁。所以，原始身份認同在不同集體之間樹立了身份屏障，村干部候選人的能力并不是選民考慮的主要因素，反而人情、原來是否屬于同一村組等成為村民衡量選票的首要標準，致使村干部來源與搭配組合的公共合意難以達成。

其次，村民間分歧難以整合。社會發(fā)展催生了村民的民主意識與現(xiàn)代性，但他們的思想觀念依然具有一定的保守性，短時間內不會發(fā)生顛覆性轉變，現(xiàn)代與傳統(tǒng)的交織碰撞使一部分村民一時難以重塑公共價值。經過合村并組，農村深層結構裂變改變了村民的生活樣態(tài)和利益關系，村民關系呈現(xiàn)動態(tài)復雜性的特點，一些村民為爭得更多利益，選擇不履行協(xié)議或合約，曲解規(guī)則、制度或者把規(guī)則往有利于自己利益的方向隨意解釋，甚至選擇非理性的手段表達不滿，“崛起的農民個體對于權利有了越來越多的理解，在追求個人利益上變得日益主動”。(6)李亞雄、向雷：《鄉(xiāng)村民間糾紛解決與有效治理研究》，《河海大學學報(哲學社會科學版)》2020年第3期。村民之間的關系較難修復和彌合，合并村在短時間內難以形成內在整合。

二、整體性治理：提高村莊治理效能的一個分析框架

合村并組擴大了治理半徑，增加了治理難度，要以更加有效的方法、技術對村莊進行治理共同體的整體性構建，以實現(xiàn)村民與治理環(huán)境的深度契合，達致治理有效。

(一)整體性治理理論的內涵

科層制體制通過職能分工和層級劃分提高了政府運作效率，但太過清晰的職能部門界分導致管理模式碎片化。20世紀90年代以來，公共事務越來越復雜化、信息化和碎片化，西方學者開始對新公共管理運動進行反思、批判并回應現(xiàn)實治理難題，整體性治理理論便是為矯正政府部門功能裂解造成的治理碎片化而產生的理論。英國學者佩里·?？怂篂樽钤绻_表述整體性治理理論的學者，他分別于1997年和2002年提出了“整體性政府”和“整體性治理”的概念。整體性治理理論旨在通過推行制度化和有效的部門合作解決棘手的公共難題，幫助政府走出行政碎片化的困境?！罢w性治理試圖解決的核心問題就是政府如何針對迅速發(fā)展的社會和需求不斷變化的市民，以開放共享的理念治理碎片化和裂解性難題?！?7)張曉卯：《整體性治理視角下的節(jié)約型機關建設研究——以黨政機關辦公用房管理為例》，《中國行政管理》2020年第6期。此外，日新月異的信息網絡技術也是整體性治理理論提出的推動要素之一。整體性治理理論主張用現(xiàn)代信息技術打破部門之間的壁壘，“通過重塑組織和網絡結構、設計運作流程、制定評價標準、改進信息管理系統(tǒng)等途徑，為用戶提供無縫隙服務”，(8)丁煌、李雪松：《整體性治理視角下綜合行政執(zhí)法改革的深化之道》，《南京社會科學》2020年第12期。從而有效地發(fā)揮整體政府功用。

整體性治理將整體主義與傳統(tǒng)合作理論相融合，以整體主義為視角，以實現(xiàn)公民需求最大化為導向，以多元主體共治為治理結構，通過多個獨立行為主體的有機協(xié)作，回應治理碎片化難題?！罢w性治理以責任和公共利益為理念，以公民需求為導向，以信息技術為手段，強調不同治理層級、功能、公司部門和信息系統(tǒng)之間的協(xié)調和整合，用集中取代分散，用整體涵蓋部分，用整合彌補破碎?！?9)陳麗君、童雪明：《科層制、整體性治理與地方政府治理模式變革》，《政治學研究》2021年第1期。

(二)整體性治理的治理機制

整體性治理以協(xié)調、整合與信任為關鍵性功能要素，在三類機制的協(xié)同作用下，構建整體性治理網絡，使行動主體的目標一致且連續(xù)，以最大程度增進公共價值，實現(xiàn)對公共問題的良性治理。

首先，協(xié)調。整體性治理有兩個關鍵詞：“整體性”和“治理”?！罢w性”強調整體由相互牽制、相互關聯(lián)的部分組成?！爸卫怼睆娬{各個部分之間的協(xié)同作業(yè)，協(xié)同以協(xié)調為前提，只有將部分之間的關系調整到和諧與互惠的狀態(tài)，主體間的合作才能有效開展。公共事務的復雜性和交叉性要求治理主體彼此協(xié)作以解決公共事務處理中遇到的交叉重疊問題，但是不同主體的利益關切點可能不協(xié)調甚至互相沖突，基于關系不協(xié)調的合作很難發(fā)生。整體性治理通過對多層次主體間關系進行任務和資源的合理劃分，構建了政府與市場、社會通力合作的治理網絡，“整體性治理中所要求的協(xié)調機制既包括協(xié)調行動者之間的利益關系，也包括協(xié)調行動者與整個合作網絡的關系”。(10)胡象明、唐波勇：《整體性治理：公共管理的新范式》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2010年第1期。多元主體形成的協(xié)調治理聯(lián)合網絡，有利于實現(xiàn)有效跨界合作，為公眾提供高效服務。

其次，整合。整體性治理強調組織體系運作的整體性，整體性的實現(xiàn)以有效的整合為基礎。整體性治理的整合機制包括兩個方面。其一，部門整合。部門整合是有效破解治理碎片化的重要機制，可以是同一層次的治理整合，也可以是不同層次的治理整合，包括政府不同層級的整合、相同層級不同職能部門的整合以及政府部門與非盈利組織、私人部門的整合三方面。其二，信息技術整合。整體性治理強調用先進的網絡技術為社會提供無縫隙的公共服務，通過信息技術對相關組織、服務以及功能的整合，可以增進公共服務供給主體間持續(xù)的信息交換與共享，增強主體間的良性互動。

再次，信任。信任是維系人們之間良好關系的必要要素，是將人們聯(lián)系起來的有效機制，“信任是構成社會資本的合作性社會規(guī)范的主要副產品。假如人們如所想的那樣信守承諾、奉行互惠準則、拒斥機會主義行為，團體就很容易形成”。(11)[美]佛朗西斯·福山：《大斷裂：人類本性與社會秩序的重構》，唐磊譯，桂林：廣西師范大學出版社，2015年，第53頁。信任有助于增進集體凝聚力，行動相關者之間只有具備了信任基礎，才可能孕育合作意愿，從而聯(lián)合起來解決面臨的難題。

(三)整體性治理與村莊治理效能提升之間高度契合

整體性治理的思路與村莊治理轉型要求和方向具有內在一致性。整體性治理強調的協(xié)調、整合、信任三大核心機制構織了治理主體之間相互依賴、相互制約、彼此契合的關系，這是合村并組后提升村莊治理效能要解決的首要問題。

首先，整體性治理的整體指向對重塑村莊公共價值具有重要意義?！肮怖娌皇怯蓚€人的自我利益聚集而成的，而是產生于一種基于共同價值觀的對話?！?12)[美]珍妮特·V.登哈特、羅伯特·B.登哈特：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國人民大學出版社，2004年，第8頁。合村并組后，村莊治理呈現(xiàn)多元化、復雜性、滲透性等特點，治理有效地實現(xiàn)有賴于村民公共意識的形成。整體性治理強調治理的整體性思維，倡導共同體精神，通過協(xié)調、整合等機制，激活村莊內外治理資源，構建起“內外社會共識共建”的治理格局，有助于培育村民的協(xié)同意識和共同體理念。

其次，整體性治理的精準指向能夠有效回應個體需求。整體性治理理論以滿足民眾的各類需求為基準，通過多元主體合作互動，為民眾提供無縫隙的整體性服務，實現(xiàn)了治理理念從政府本位到公民本位的轉變。村組合并后，隨著村組面積擴大、人口增多，村莊利益關系更為復雜，村民希冀自己的訴求能夠得到回應，如果訴求未能實現(xiàn)，會降低他們參與公共事務的積極性。在整體性治理理念的指導下，以滿足個體需求為導向，通過一系列制度和措施安排，建立跨界合作的協(xié)調機制與平臺，確保每個個體都能在整體中找到自己的位置，使每個個體需求均能得到回應。

三、機制撬動：公共服務有效供給何以提升村莊治理效能

參與公共服務供給是農民自我提高、自我發(fā)展的重要過程，有助于培育他們的公共合作精神，形成成熟健全的參與意識，進而提升村莊治理效能，“農村社會化服務體系也在不斷的形塑過程中反作用于農村治理，影響著農村治理的變革進程”。(13)毛鋮：《鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與農村服務體系社會化的耦合》，《中南民族大學學報(人文社會科學版)》2021年第8期。本文在前期調研的基礎上，綜合案例選擇的典型性、代表性等因素，研究選取四川省南部縣A村作為案例樣本，以解釋合村并組過程中完善公共服務供給何以能夠提升村莊治理效能。2019年底，A村由與原來相鄰的B村合并而成，由于原來的A村規(guī)模稍大、資源基礎較好，因此合并后沿用了A村的村名。合并后，A村轄13個村民小組，892戶2784人。

(一)協(xié)調機制與村民合作意識的培植

有效的鄉(xiāng)村治理以農民具有共同價值理念和行為目標為前提，過度關注個體利益得失將導致集體利益受損，因此，培育農民的合作意識是重構農村社會秩序的基礎。優(yōu)質高效的公共服務決策方式應以村民自治為主，由村民依據(jù)自身需求自主安排，村民參與公共服務供給有利于催生他們的包容與合作意識，協(xié)調農村的社會關系。

首先，橫向協(xié)調強化村民間的合作關系。參與公共服務供給是村民間利益博弈的過程。為實現(xiàn)村民利益達致均衡的狀態(tài)，避免他們因利益博弈產生爭端，需要對他們異質的公共服務需求進行協(xié)調，使公共服務政策偏向能滿足多數(shù)人的需求。合村并組首先要讓參與合并的村莊村民認同這一工作。廁污處理問題是A村合并工作中要解決的重點問題。對于廁污處理，主要存在以下三方面的問題村民難以達成共識：第一，廁污是否需要集中處理？第二，如果廁污集中處理，交由誰處理？費用由誰承擔？第三，廁污處理方案是否可持續(xù)？為解決這些難題，村莊共召開了3次村民會議，圍繞如何解決廁污問題進行討論協(xié)調。每次會議召開之前，村民協(xié)商議事會均深入農戶進行調查走訪，了解他們的關注點及顧慮，進而在會議上有針對性地對村民的關切點進行協(xié)調。開會時，所有村民均有資格圍繞議題暢所欲言，在發(fā)言的時候遵守不打岔、不質疑、不攻擊等原則，經充分討論，協(xié)調確定“最大公約數(shù)”。在會議結束后開通村情民意“直通車”，最大程度地知曉民意，為提高下次會議的質量奠定基礎。第1次會議通過協(xié)調，確定采取集中處理和分散處理相結合的方式處理廁污。想對廁污進行資源化利用的農戶，可以自行處理廁污，但要進行旱廁改造，資源化利用過程中要注意保護環(huán)境；不想對廁污進行資源化利用的農戶，集中處理。第2次會議通過協(xié)調，在家庭農場經營者和種植大戶兩家候選單位中，確定了由種植大戶處理利用廁污，廁污集中處理池建設費用、農戶到集中處理池的管道鋪設費用以及廁污處理費用由種植大戶承擔。第3次會議確定了廁污處理利用的跟蹤管理和反饋的長效機制。經過3次協(xié)調會議，順利解決了廁污處理利用難題。

公共決策中采取協(xié)調機制，有利于促進個體之間的互相包容、退讓，力求使每個人的意見都被納入公共服務項目設計、建設以及測評等各個環(huán)節(jié)，進而就公共服務供給達成有效合約。個體利益的實現(xiàn)使村民能夠感受到在集體行動中的主體地位與價值，從而更加積極主動地參與村莊治理。即便村民參與集體行動的過程中有妥協(xié)、讓步，但自身權威性得到了發(fā)揮，推動著村民與其他主體相互配合，“從人類社會共同體而言，尋求互利是人類道德行為最根本的動因”。(14)肖祥：《責任倫理的困境與出路》，《中國特色社會主義研究》2019年第1期。

其次，縱向協(xié)調強化農村社會與政府間的合作關系。高效的公共服務供給應是政府與農村社會的有效合作，表現(xiàn)為政府在公共服務供給的全過程為農民有序參與提供制度和機制保障。農民不是被動的公共服務接受者，他們會根據(jù)自身需要回應政府對公共服務的介入。高效的公共服務供給體系，政府會通過舉行聽證會等形式廣征民意，使農民在與國家的互動中實現(xiàn)兩種角色的轉變：一是從被動參與到主動參與的轉變，即農民出于自愿參與公共服務決策；二是從“隨大流”到實現(xiàn)權利的轉變，即農民參與公共服務決策能夠實現(xiàn)、維護自身利益。A村村兩委承擔著村莊公共服務需求平衡組織者的角色。每年年末村兩委都會深入農戶了解他們的公共服務需求，并召開村民會議，圍繞村民的公共服務需求展開協(xié)商討論，在充分掌握村民真實需求的基礎上，確定村民急需項目。村莊合并初期，村民協(xié)商確定急需的公共服務項目為道路、網絡通信，村兩委積極與鎮(zhèn)政府進行平衡協(xié)商。由于鎮(zhèn)政府的財政能力有限，兩個項目不能齊頭并進，因此雙方協(xié)商確定當年年底解決網絡通信問題，次年解決道路問題。鎮(zhèn)政府以村民滿意為標準，實行“誰建設，誰負責”，對農村公共服務建設制定有效的監(jiān)督、績效、考評制度，讓農民充分參與監(jiān)督、績效、考評各環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了公共服務從政府選擇到農民選擇的變革。通過村民角色轉變有效避免了政府機構利用行政權威遮蔽農民的利益訴求，農民通過民主機制向政府提出要求促進了社會力量的成長，實現(xiàn)了社會權力與政府權力達致平衡，“拓展公民參與有利于構建國家與公民之間以及國家與社會之間的協(xié)調互動關系”。(15)王金水、孫奔：《簡論政治發(fā)展與政治穩(wěn)定的關系》，《科學社會主義》2013年第6期。

優(yōu)質高效公共服務體系的構建依賴于多元治理格局的形成，為實現(xiàn)共同的治理目標，主體間相互配合，互相協(xié)調，采取共同行動，形成合理有序的治理結構。不管是橫向關系協(xié)調還是縱向關系協(xié)調，都是主體對自身價值觀念重塑而達成的集體合意，是對農民進行協(xié)同意識培育的有效方式，對形成相互依存、共擔風險的治理共同體具有重要價值。

(二)整合機制與村民公共性培育

公共服務供給中的整合機制是以民眾需求為基礎，將碎片化的、相近或者相同的個體訴求整合為可實現(xiàn)的公共服務供給項目，或者整合基層工作部門，為社會提供無縫隙的而非互相分離的公共服務。整合的程度越高，社會凝聚力就越大，聯(lián)結就越緊密，村民的公共性就越強。

首先，資源整合是村民聯(lián)合行動的前提。村組合并后，村民公共服務需求呈現(xiàn)持續(xù)增加的趨勢，形成資源聚集的規(guī)模效應是向村民有效地提供公共服務的前提。高效的公共服務供給不是自上而下的村民被動接受過程，而是自下而上的訴求表達過程，從村民的實際需求入手回應他們的訴求。政府與市場都屬于外在要素，很難精準地把握村民的公共服務需求，優(yōu)質的公服務供給應當是在發(fā)揮政府力量與市場力量的基礎上，充分動員內生力量來滿足村民不同層次、不同內容的公共服務需求。A村本著強帶弱、深入融合的原則，成立了一個集體股份合作社，合作社主要為社員提供教育培訓、資產積累、資本管理等生產生活服務，絕大多數(shù)村民都自愿加入了合作社。合作社在走訪調研社員的前提下，召集4次社員全體會議，每位社員結合家庭特點提出發(fā)展意愿，經過充分協(xié)商，探索出一條農旅融合的發(fā)展路子，實現(xiàn)了成員利益與集體利益的有機融合。合作社充分發(fā)揮原來村莊的人力、資金、技術、土地等資源優(yōu)勢，爭取到了原A村的水庫經營權，打造稻蝦共養(yǎng)、水生蔬菜，并發(fā)展文旅融合產業(yè)，資源得到了整合和統(tǒng)籌利用，實現(xiàn)了“天時”“地利”“人和”的結合，村莊集體經濟規(guī)模不斷壯大。合村并組后，新村集體經濟在2021年實現(xiàn)收入16萬元，一改合并前單個村莊經營連年負債的情況?！按迩f事務不是政府事務，而是老百姓自己的事情，許多的共同需求需要通過自身的聯(lián)合行動才能得到滿足”，(16)靳永翥：《關系資本：貧困鄉(xiāng)村公共服務提供機制研究的新視閾》，《東南學術》2009年第5期。資源整合是為村莊謀公共服務福利的基礎，村莊公共資源與每位村民的利益休戚相關，需要每位村民充分地參與決策過程。當村民意識到自身利益的實現(xiàn)以合理地開發(fā)利用公共資源為前提，便會主動將自己歸置于治理主體的角色，積極參與村莊公共資源的開發(fā)與利用，實現(xiàn)自發(fā)秩序。

其次，整合村級服務平臺催化集體共識達成。為提高公共服務的供給質量，多數(shù)村莊將村民滿意度作為基本服務理念與目標，在原有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—村小組”的模式之下，以單獨或者合并的方式設立了村級公共服務中心(站)，向居民提供行政服務和社會管理。A村設立的村莊綜合服務站，主要負責上級政府部門下達的黨政工作以及社會管理事務，集行政管理、政策咨詢、便民服務和信息公開四項職能于一體。綜合服務站不僅承擔著計劃生育、困難救濟、勞動保障等7大類共69項行政審批事項的辦理、呈報及咨詢，而且還著力解決村民在生活繳費、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、糾紛調解等方面的需求，有效提高了上級政策在村莊的執(zhí)行效率，方便了村民生活。綜合服務站自成立以來解決了村莊就業(yè)困難人員50多人的就業(yè)問題，并推動居民居家就業(yè)工作，在實現(xiàn)創(chuàng)收的同時，也方便了他們照顧家庭。村莊公共服務站的設置方便了村民辦事，能夠及時回應村民的利益訴求，在村民表達權利訴求之時，會形成文字與圖像記錄，由相應的人員負責監(jiān)督事項的處理情況，以確保村民的訴求能夠得到妥善處理。

農村綜合性服務平臺是實現(xiàn)社會源頭治理的重要載體，強化了基層的責任意識，維護了村民利益和鄉(xiāng)村公共秩序，提高了村民的公共服務滿意度，更容易形成向心力。同時，通過共享公共服務，“農民彼此間構成了關系緊密的公共物品共享集體”，(17)仇葉：《基層服務型政府建設中的服務泛化問題及其解決》，《中國行政管理》2020年第11期。降低了集體共識達成的難度。

再次，信息整合構建了集體行動的社會基礎。人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術在公共服務體系建設中的運用，提高了公共服務供給的精準性和科學性。A村充分運用現(xiàn)代信息手段，通過“互聯(lián)網+村務”、微信群、微信公眾號、手機APP等“互聯(lián)網+”技術及時將村民民主議事、村級公共服務、社會管理和村莊產業(yè)發(fā)展等信息及時傳遞給村民，推進村級事務公開，調動村民參與村莊治理的積極性，并且有助于了解村情民意，向村民提供多樣化、個性化、精細化的公共服務。當?shù)卣_通了網上辦事系統(tǒng)，通過打造“數(shù)據(jù)服務”“移動服務”“智慧服務”三大“利器”，使村民通過網絡便可以辦理宅基地線上審批、社會保險繳存比例變更、身份核查、勞動信息查詢等事項，實現(xiàn)了技術創(chuàng)新賦能，推動了基層治理方式變革。

農村公共服務供給中通過整合現(xiàn)代信息技術，加快了信息資源共聯(lián)共享，為農村公共服務現(xiàn)代化、農村治理轉型帶來了深刻變革。“信息化是中國工業(yè)化進程發(fā)展到信息時代的一次迭代升級，它為國家治理現(xiàn)代化和城市化提供了生產力和技術支撐?！?18)趙建：《城市化、信息化與國家治理現(xiàn)代化進程中的疫情防控與管理》，《人文雜志》2020年第5期。通過技術賦權，推動與村民生活息息相關的公共服務進入信息化通道，實現(xiàn)了公共服務與信息技術的深度融合，便于村民參與信息互動。通過信息互動“使得原本分散、孤立的個體農民成為鑲嵌在不同群結構中的一員，并在群組互動中實現(xiàn)超越個人利益及其家戶利益，逐漸培育出農民的公共意識與精神”，(19)陳明、劉義強：《交互式群治理：互聯(lián)網時代農村治理模式研究》，《農業(yè)經濟問題》2019年第2期。構建了集體合作的社會基礎，不僅提升了公共服務的質量與水平，而且提高了治理水平，降低了社會運營成本。

通過資源整合、村級服務平臺整合以及信息整合等整合機制的創(chuàng)新，扭轉了已有體制制度績效下降而導致的村莊公共服務供給效率不高的困境，推動以政府為邏輯起點的治理理念發(fā)生變化，使民眾能夠更為便捷地關注社會治理動向，自下而上地參與基層社會治理。另外，通過整合機制，不僅培育了村民的共同體意識，使他們成為自愿性合作的領頭人和組織者，而且提升了治理主體的配合協(xié)作能力，降低了治理主體間的互動成本。

(三)信任建構與村民責任感培育

村民須依賴自治團體才能對公共事務進行有效治理，而自治團體的形成以社會信任為基礎，“信任對于人們在一起工作以及加入團體組織是不可或缺的”，(20)[美]佛朗西斯·福山：《大斷裂：人類本性與社會秩序的重構》，唐磊譯，第52頁。倘若村民之間的信任程度很低，那么自治團體便難以有序運轉。

首先，村民間的良好信任是產生責任感的前提。合村并組實現(xiàn)了村莊規(guī)?；l(fā)展，但也降低了社會信任度，增加了村民間交往的不確定性。高效的公共服務對構建人與人之間良好的信任關系具有重要意義。通過矛盾預防與化解服務機制，從源頭上預防、解決矛盾糾紛，有利于營造和諧的村民關系；通過打造各種健康有益的文體健康活動場所，重建了鄉(xiāng)村社會的公共性，增加了村民間交流、溝通的機會；通過互助養(yǎng)老模式，加深了村民間的認同感。A村集成配套了村民生活中心、圖書室、文化活動廣場、健康綠道等公共服務設施，共占地96.7畝。這些公共服務設施讓農民在享受現(xiàn)代文明的同時，增進了村民間的交流互動。A村每年都會在村民生活中心、文化活動廣場舉行傳統(tǒng)節(jié)慶、文化下鄉(xiāng)、民間藝術等文化活動，并不斷創(chuàng)新活動形式，例如舉辦歌唱比賽、戲曲比賽、廣場舞比賽、生活常識競賽等團體比賽活動，吸引更多的村民參與其中，使他們在活動中增加互動，這些都是增進村民間信任度的有效舉措。良好的信任關系可以增強個體的責任感，而責任感是村民為了他人利益主動約束自身行為的前提，“誰要是想贏得信任就必須參與社會生活，而且能夠把他人的期待發(fā)展成為他自己的自我表現(xiàn)”。(21)[德]尼克拉斯·魯曼：《信任：一個社會復雜性的簡化機制》，瞿鐵鵬、李強譯，上海：上海人民出版社，2005年，第82頁。信任能夠喚起人們的責任感，將他人的期待轉化為自己的行動，克服人際交往中的不確定性。

其次，村民對村兩委的信任可轉化為對集體的責任感。責任是一種精神力量，是將成員歸置在一定社會位置的必要要素。對于共同體而言，責任是連接個體與集體的重要砝碼，村民的社會責任感是他們參與村莊公共事務的基本條件，村民只有“意識到自己行為后果的責任，真正發(fā)自內心地感受著這一責任。然后他遵照責任理論采取行動”。(22)[德]馬克斯·韋伯：《學術與政治》，馮克利譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998年，第116頁。A村村兩委通過一系列提升村莊公共服務質量的舉措，不斷增進村民對村集體的信任感。例如打造的智慧養(yǎng)老服務平臺，依托現(xiàn)代信息技術，讓老年人享受慢病管理、康樂活動等各類服務，防止意外發(fā)生，提高了老年人的生活安全指數(shù)，降低了耄耋之年失去收入來源等風險對村民造成的潛在威脅，提高他們及子女抵御風險的信心與能力，使之產生對集體的信任感。此外，A村通過與村莊種植大戶達成廁污處理利用協(xié)議，不僅避免了單個家庭處理廁污的麻煩，而且保護了村莊環(huán)境，提高了村民的幸福指數(shù)。這些均是增進村民對村集體信任與責任感的有效措施。公共服務是塑造社會環(huán)境的一種方式，有效的公共服務可使身處其中的村民對村莊產生信任，“對共同同意且共同經歷的規(guī)則的信任是價值和利益相異的人群可能出現(xiàn)合作的基礎”，(23)張靜：《互不信任的群體何能產生合作：對XW案例的事件史分析》，《社會》2020年第5期。為村民共同體意識的形成創(chuàng)造了條件。

村莊治理效能的提高有賴于治理共同體的形成，仰賴村民充分且有效地參與。村民參與村莊公共活動的前提是他們對集體有歸屬感，具備公共意識與公共精神。優(yōu)質高效的公共服務供給是從解決村民最關心最現(xiàn)實的利益問題入手，將多元主體聯(lián)合起來，通過協(xié)同、整合、信任等機制，增進主體間的協(xié)調、信任和合作，對提升村莊整體性治理效能具有重要價值。

四、優(yōu)化農村公共服務供給以提高村莊治理效能

農村公共服務的有效供給可以喚醒村民的主體意識、團體精神，推動著社會參與機制不斷健全，有助于構建村莊治理共同體，回應合村并組帶來的社會關系緊張等問題，達到社會安定和諧的總目標。

(一)優(yōu)化項目資源配置，增強公共服務的精準性

農民是農村社會的主體，亦是公共服務的受惠主體，公共服務建設必須以農民需求為導向，體現(xiàn)他們的主體性價值。相對于農民的需求而言，公共服務資源是稀缺的，而農民的公共服務需求在不斷增多、異質性不斷增強，因此需要對有限的資源加以有效利用。

首先，推動公共服務資源向鄉(xiāng)村傾斜。農村全面發(fā)展要求公共服務水平應與經濟發(fā)展水平相匹配，推進農村公共服務建設是提高農民生活水平的有效之舉。“十四五”規(guī)劃綱要指出，到2025年基本公共服務均等化水平要得到明顯提高。為實現(xiàn)這一目標，要采取針對性更強、作用更直接的舉措，促進公共服務資源向鄉(xiāng)村社會延伸。應通過轉移支付、專項補貼、對口支援等手段，加大對農村教育、醫(yī)療、社會保障、養(yǎng)老等公共服務項目的投入力度，加快補齊農村公共服務的短板和弱項，逐步建立財力協(xié)調、標準統(tǒng)一的基本公共服務保障機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化。

其次，提高公共服務供給質量。節(jié)約公共服務成本，賦予農民知情權、參與權與表達權是前提。A村通過綜合服務站以及“互聯(lián)網+”技術等途徑，結合農民的經濟條件、家庭人口結構及社會保障等具體情況，及時綜合分析研判村民的公共服務需求。在協(xié)商議事過程中，發(fā)揮村兩委、村莊能人的影響作用，通過宣傳、教育等手段，對村民進行思想滲透，改變他們的認知，極大程度上消除他們內心對私利的追求、對公共利益的漠視，促進公共合意的達成。對農民關切的內容依照其重要程度進行資源配置，優(yōu)先滿足絕大多數(shù)村民最迫切的項目，以提高公共服務配置的精準性，使其更具“服務性”，推進各類公共服務資源的合理布局、優(yōu)化配置，更好地滿足村民對美好生活的向往。

(二)構建社會組織承接公共服務機制，提高公共服務供給的組織效率

當前公共服務供給規(guī)模難以滿足人們日益增長的公共服務需求，千方百計地擴大公共服務供給規(guī)模是彌補公共服務供給短缺的必然之舉。由社會力量參與公共服務供給可以彌補制度、政策等方面的闕如，促進社會發(fā)展。社會組織自身的特性使他們提供的公共服務更貼近村民需求，是承接農村公共服務建設的重要載體。因此，應建立與社會發(fā)展相適應的社會組織體系，為社會組織參與公共服務供給提供便利，充分發(fā)揮社會組織的能動作用。

首先，豐富社會組織的類型，以滿足農民不同類型的公共服務需求。社會發(fā)展呼吁社會組織發(fā)育，多類型并存的社會組織培育模式可以為社會提供全方位的產品與服務，滿足民眾的個性化需求。每類社會組織具有其特殊的性質和職能，根據(jù)當前農民對公共服務項目的需求，應加大公益性、互益性服務型社會組織的建設，大力發(fā)展公共教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老助老、環(huán)境生態(tài)、勞動就業(yè)、體育、中介服務、文化勞動、科技、心理健康、法律服務等公益性質的社會組織，例如發(fā)展為留守空巢老人提供幫助的組織以及為留守兒童提供學習輔導、智能培訓的組織。

其次，提高社會組織的專業(yè)化程度，確保其能夠為社會提供高質量的公共服務。相關從業(yè)人員的素質關乎社會組織的發(fā)展質量，社會組織提供公共服務的專業(yè)化首先要求對從業(yè)人員設置進入門檻，應從專業(yè)知識、態(tài)度、技能、動機以及對工作的認知等方面對從業(yè)人員進行選拔。同時，應加強對從業(yè)人員的專業(yè)技能培訓管理，加大培訓力度，幫助他們形成專業(yè)化、職業(yè)化的理念，更好突出自己的特色和特殊功能，進一步增強社會組織服務社會的能力。A村成立的“互助孝老促進會”是專門為老年人提供養(yǎng)老服務的社會組織，組織成員均為45歲左右的女性，專門為她們提供了老年人康養(yǎng)方面的技能培訓。該組織重點解決村莊留守、孤寡、失獨、重殘、高齡等老人的養(yǎng)老問題，每天都會為他們準備免費的飯食、水果，對于有康復需求的老年人上門為他們提供康復服務。不僅讓老年人得到了更為便捷實惠的照顧，而且開啟了農村養(yǎng)老服務新模式，讓在外打拼的子女無后顧之憂。

再次，規(guī)范社會組織管理，引導社會組織積極參與公共服務供給。社會組織管理的科學化是社會組織良性運行的關鍵，唯有科學化、規(guī)范化的管理才能保證社會組織能夠持續(xù)地為社會提供服務和產品。第一，應為社會組織的創(chuàng)建、運行提供便利。政府應制定社會組織發(fā)展規(guī)劃，完善社會組織體系設置，建立有資質承接公共服務事項的社會組織庫。倡導成立社會組織并不意味著放寬社會組織的準入機制，政府應對社會組織所必備的設備、專業(yè)技術能力、內部管理制度等事項進行測評，只有符合條件的才對其進行備案登記，發(fā)放準入憑證。第二，完善社會組織的自律機制。社會組織的良性運行要求內部制度具有合理性、可操作性，政府可對社會組織的章程設置進行必要指導，強化章程在組織中的核心地位，協(xié)助社會組織建立有效的內部治理結構。第三，創(chuàng)新社會組織的監(jiān)督機制。社會組織并非一個機械的機構，而是由具有主觀能動性的人構成，人性的弱點有可能會降低規(guī)章、制度的約束力，基層黨組織應督促社會組織進行信息公開，同時發(fā)動社會力量對社會組織的活動與行業(yè)規(guī)范進行監(jiān)督，確保購買服務的質量。

(三)提升公共服務數(shù)字化水平，推動公共服務效能提升

加快推動農村醫(yī)療健康、文化教育、會展旅游等領域公共服務資源的數(shù)字化供給，是對農民賦權，促進集成并聯(lián)、共享復用，提高鄉(xiāng)村治理效能的有效手段。伴隨著國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略在全社會的不斷深入推進，農村公共服務信息化已經達到了一定水平，但與城市相比，依然存在較大差距。因此，要持續(xù)提高鄉(xiāng)村公共服務數(shù)字化水平，促進基本公共服務保障水平優(yōu)質均衡，提升治理能力和服務效能。

首先，通過AI等新型信息技術，推進基本公共服務進駐農村。實施“互聯(lián)網+政務服務”進鄉(xiāng)村工程，構建“省—市—縣—鄉(xiāng)—村”五級遠程公共服務體系，形成縱向到底、橫向到邊、同步共享、整體聯(lián)動的工作局面。開發(fā)政務服務客戶端、公眾號、微信小程序或在村莊設置辦事終端等設施，實現(xiàn)生育證辦理、農機具補貼、殘疾證、殘疾人生活補貼、獨生子女身份審定等個人事項辦理不出村，打通便民服務“末梢”，讓村民在感受更便捷、更溫暖的政府服務的同時，提升獲得感、幸福感及對集體的歸屬感。

其次，建設城鄉(xiāng)均衡的數(shù)字化醫(yī)療服務體系，強化農民健康醫(yī)療保障。醫(yī)療信息化是推動城鄉(xiāng)醫(yī)療均衡化發(fā)展的有效手段。應加強鄉(xiāng)村醫(yī)療信息化建設，打造鄉(xiāng)村衛(wèi)生信息平臺，與上級醫(yī)療機構建立遠程醫(yī)療協(xié)作關系，推進城鄉(xiāng)醫(yī)療信息實時交互和遠程共享，實現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療資源互補、協(xié)同與高效運行。同時數(shù)字化醫(yī)療還可以為農民的慢性病管理賦能。通過數(shù)字化醫(yī)防模式，對慢性病患者進行統(tǒng)一管理，為他們提供預約、篩查、隨訪、健康教育等服務，讓他們在農村便可進行慢性病治療和康復服務。

再次，聚焦發(fā)展鄉(xiāng)村“互聯(lián)網+教育”，構建高質量的農村教育體系。教育不僅是鞏固脫貧攻堅成果的推動力，而且也是為鄉(xiāng)村全面振興蓄力的推動力。加強鄉(xiāng)村教育數(shù)字化創(chuàng)新發(fā)展，是縮小城鄉(xiāng)教育差距，提升鄉(xiāng)村教育主體地位的重要保障。應充分利用人工智能等信息技術推動鄉(xiāng)村教育數(shù)字化轉型，著力解決鄉(xiāng)村教育數(shù)字基礎設施建設薄弱、教育資源配置不均衡等問題，建立“云上學?！?，整合各類優(yōu)質資源，將城鄉(xiāng)、校際、群體聯(lián)結起來，通過遠程輔導和在線直播等方式，把城市優(yōu)秀教師等智力資源以近乎零邊際成本輸送到農村學校，這樣不僅可以提高優(yōu)質資源的利用效率，促進優(yōu)質資源共享，而且能夠破解農村教育優(yōu)質資源匱乏的困境，提高育人成效。