何陽，王俊

農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能變化機理及增效策略——基于“三治”環(huán)境的分析框架

何陽1，王俊2*

（1.云南大學 民族政治研究院，云南 昆明 650091；2.電子科技大學 公共管理學院，四川 成都 611731）

人民調(diào)解是化解農(nóng)村社會矛盾糾紛的重要工具，工具效能的高低必然受到環(huán)境因素影響。從自治、法治和德治相結合的調(diào)解環(huán)境出發(fā)構建分析框架，對農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能變化機理及增效策略展開探討。研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能最優(yōu)態(tài)勢的形成主要緣于自治環(huán)境和德治環(huán)境相對平衡，法治環(huán)境影響力小，且特定的社會背景對法治環(huán)境要求低，但原有環(huán)境從動態(tài)平衡轉向暫時失衡，即自治環(huán)境嵌入行政，法治環(huán)境日漸成熟，德治環(huán)境受到破壞，打破了原有環(huán)境系統(tǒng)的和諧性，從而降低了農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能，導致當前農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能難以與20世紀80年代中后期相媲美。新時代國家增強農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能需要高度重視調(diào)解環(huán)境要素，樹立自治、法治、德治環(huán)境有機平衡的立法理念，堅持農(nóng)村人民調(diào)解村民自治屬性，提升農(nóng)村人民調(diào)解員法律素養(yǎng)，引導農(nóng)村人民調(diào)解德治環(huán)境回歸。

農(nóng)村人民調(diào)解；解紛效能；“三治”環(huán)境；民間糾紛

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會在“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”中提及“完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機制”，以期應對新時代可能出現(xiàn)的紛繁復雜的民間糾紛，將民間糾紛及時消解在基層，避免民間糾紛擴大化影響到社會穩(wěn)定，因為鄉(xiāng)村社會的普通矛盾糾紛如果在基層社區(qū)得不到有效調(diào)解，再經(jīng)過司法場域中的爭斗，往往會異化為非理性的“斗氣”，從而誘發(fā)過激的暴力沖突甚至可能演變?yōu)樾淌掳讣1]。在此背景下，人民調(diào)解這朵被西方社會贊譽為“東方一枝花”的化解人民內(nèi)部矛盾的治理方式，必然需要適應新時代、新形勢和新情境，不斷地創(chuàng)新、變革，才能與時俱進，實現(xiàn)解紛效能最優(yōu)化。

效能，包含兩個意思，一是效率，二是能力，因此，可將農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能界定為農(nóng)村人民調(diào)解在化解民間糾紛中展現(xiàn)出的效率及能力。而農(nóng)村人民調(diào)解化解民間糾紛的效率和能力聚焦在農(nóng)村人民調(diào)解成功化解民間糾紛數(shù)量領域，因為能力強主要針對質(zhì)量而言，指向可以成功地化解民間糾紛，效率高主要針對數(shù)量而言，指向規(guī)定時間內(nèi)可以成功地處理更多民間糾紛。從理論上講，在民間糾紛數(shù)量恒定情形下，通過農(nóng)村人民調(diào)解方式成功地化解民間糾紛的數(shù)量越多，它的效能則越好，反之，通過農(nóng)村人民調(diào)解成功地化解民間糾紛數(shù)量縮減，它的效能則會下降。但是在實踐中，民間糾紛數(shù)量難以處于恒定狀態(tài)，每年國家發(fā)生社會矛盾糾紛的總量在不斷地變化中，故而單向度從成功地化解矛盾糾紛的數(shù)量上對農(nóng)村人民調(diào)解效能展開評估具有局限性?；诖耍疚倪x擇將人民調(diào)解化解民間糾紛的數(shù)量與人民法院一審民事案件受理數(shù)量的比例和基層調(diào)研中受訪者對當?shù)剞r(nóng)村人民調(diào)解化解民間糾紛數(shù)量和質(zhì)量的評價作為農(nóng)村人民調(diào)解效能變化的判斷依據(jù)。

從人民調(diào)解化解民間糾紛數(shù)量與人民法院一審民事案件受理數(shù)量比例的變化歷程和實地調(diào)研訪談資料看，農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能最優(yōu)狀態(tài)主要在20世紀80年代中后期。根據(jù)《中國法律年鑒》可知，20世紀80年代中后期通過人民調(diào)解成功地化解民間糾紛的數(shù)量大致維持在每年700萬件，而同時期人民法院一審民事案件受理數(shù)量大致為每年130～250萬件，人民調(diào)解化解民間糾紛數(shù)量與人民法院一審民事案件受理數(shù)量之比最大值為5.571：1[2]，這個比例數(shù)據(jù)在往后的40年未曾再次出現(xiàn)。此外，筆者在多個行政村的實地調(diào)研①也發(fā)現(xiàn)農(nóng)村人民調(diào)解在20世紀80年代中后期處于解紛鼎盛時期，正如一位被訪者所言：“20世紀80年代中后期，我們村的矛盾糾紛基本通過人民調(diào)解委員會解決，群眾遇到矛盾糾紛，會直接求助人民調(diào)解員，而且大家也愿意接受人民調(diào)解員提供的調(diào)解建議，但是隨著法治理念增強，一些群眾在遇到矛盾糾紛后則會走訴訟或者其他方式解決，人民調(diào)解員的法律知識有限，更多從情理角度調(diào)解糾紛，無法給出調(diào)解所依據(jù)的法律。此外，20世紀80年代以后，農(nóng)村人民調(diào)解員處理糾紛的積極性也大不如從前，大家都忙著自己的事情，都是抽空調(diào)解糾紛，導致調(diào)解的及時性下降?！边@位被訪者揭示了中國農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能的真實情況，從側面說明20世紀80年代中后期農(nóng)村絕大部分的民間糾紛均通過人民調(diào)解方式解決，農(nóng)村人民調(diào)解一度成為了擺在基層社會的靚麗風景，而從20世紀90年代開始，農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能開始下降。雖然在國家對農(nóng)村人民調(diào)解大力支持的發(fā)展情境下，農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能有所回升，但難以與其發(fā)展鼎盛期媲美。

學術界對于農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能降低的成因與應對策略展開了諸多探討，主要歸因于農(nóng)村人民調(diào)解制度缺陷[3]、人民調(diào)解員文化水平整體過低[4]、物質(zhì)經(jīng)費無保障[5]、訴訟等其他社會矛盾解決機制的分流作用[6]、農(nóng)村人民調(diào)解性質(zhì)異化[7]、適用人民調(diào)解解決的民間糾紛減少[8]、農(nóng)村人民調(diào)解與新一代信息技術的結合不夠緊密[9]等，主張通過完善制度體系[10]、加強人民調(diào)解的專業(yè)化建設[11]、建構“大調(diào)解”機制[12]、保障人民調(diào)解的經(jīng)費[13]等措施增強農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能，這些研究成果無疑對正確認識農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能變化提供了支撐。

正如馬克思所言，“內(nèi)因是事物變化發(fā)展的根據(jù)，外因是事物變化發(fā)展的條件”[14]，通過上述梳理可知，除了制度自身缺陷的內(nèi)在影響因素外，外因的物質(zhì)經(jīng)費不到位、訴訟等其他社會矛盾解決機制的分流等對農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能變化也存在重要影響。雖然當前研究在分析農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能上已經(jīng)實現(xiàn)了內(nèi)外因結合，但不難看出尚缺乏從調(diào)解環(huán)境這個重要外因視角對農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能變化展開系統(tǒng)性研究的成果。正是基于此，本文以調(diào)解環(huán)境為視角對農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能變化展開系統(tǒng)性探討，以期彌補既有研究視角不足。首先，從調(diào)解環(huán)境視角構建闡釋農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能變化的三維分析框架，以自治、法治和德治為基礎，演繹出自治環(huán)境、法治環(huán)境和德治環(huán)境，辨析三者與農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能關系的應然狀態(tài)；其次，從調(diào)解環(huán)境平衡出發(fā)，解釋農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能為何在20世紀80年代中后期處于最優(yōu)狀態(tài)；再次，從調(diào)解環(huán)境失衡出發(fā)，探究農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能為何在20世紀90年代開始下滑；最后，從調(diào)解環(huán)境塑造出發(fā)，對增強農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能的策略作出安排。需要指出，本文強調(diào)環(huán)境對農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能變化具有重要影響，以期形成解釋農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能變化的“環(huán)境影響論”，而非“環(huán)境決定論”。

二、調(diào)解環(huán)境：農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能變化的三維分析框架

調(diào)解環(huán)境，作為影響農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能變化的重要因素，可從自治、法治和德治三個方面展開建構，分別對應自治環(huán)境、法治環(huán)境和德治環(huán)境，選擇從自治、法治和德治三個方面建構調(diào)解環(huán)境，主要緣于農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能高低與自治、法治和德治活動高度相關，正是“三治”環(huán)境的有機組合與特定時代背景的契合度決定了農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能高低，即農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能函數(shù)離不開“三治”環(huán)境、特定時代背景等自變量，如果“三治”環(huán)境均能實現(xiàn)最優(yōu)狀態(tài)，且與特定時代背景要求相適應，以“三治”環(huán)境為基礎的農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能將發(fā)揮到最優(yōu)。因此，本文主要從自治環(huán)境、法治環(huán)境與德治環(huán)境三個方面構建農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能變化分析框架（圖1），其中自治環(huán)境是基礎，決定了農(nóng)村人民調(diào)解主體，法治環(huán)境和德治環(huán)境是兩翼，決定了農(nóng)村人民調(diào)解準據(jù)，只有特定的調(diào)解主體在國家法律和社會倫理范疇內(nèi)化解民間糾紛，農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能才能得以有效發(fā)揮。

圖1　農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能變化分析框架

第一，自治環(huán)境。將自治環(huán)境作為影響農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能的重要維度主要緣于農(nóng)村人民調(diào)解從制度建構至今均屬于民間性活動。無論是中華人民共和國成立以來制定的《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》《人民調(diào)解委員會組織條例》《中華人民共和國人民調(diào)解法》（以下簡稱《人民調(diào)解法》）等行業(yè)性法律法規(guī)，還是《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）《中華人民共和國村民委員會組織法》等重要法律，都將農(nóng)村人民調(diào)解組織定性為化解民間糾紛的群眾性組織，且《憲法》直接規(guī)定：“居民委員會、村民委員會設人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會”，這意味著農(nóng)村人民調(diào)解組織應當為村民委員會的下設組織。眾所周知，村民自治是農(nóng)村改革進程中黨領導億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是對歷史上的鄉(xiāng)村自治的接續(xù)[15]，村民自治得以實現(xiàn)的組織載體是村民委員會，農(nóng)村人民調(diào)解組織作為村民委員會的下設組織，這便一定程度上奠定了農(nóng)村人民調(diào)解組織自治基調(diào)，決定了調(diào)解主體的地位與性質(zhì)，即農(nóng)村人民調(diào)解組織與村民委員會在性質(zhì)上應當相同，需要由村民推選出的人民調(diào)解委員會承擔化解民間糾紛的主要職責，且為了與村民自治制度相適應，農(nóng)村人民調(diào)解確立了屬地管理原則，以村莊界限為標準開展民間糾紛調(diào)解工作，以此明晰化解民間糾紛的主體。因此，自治環(huán)境會對農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能變化帶來重要影響，它不僅事關農(nóng)村人民調(diào)解展現(xiàn)出的社會形象，更與維系調(diào)解過程中情感要素高度相關，畢竟農(nóng)村社會在本質(zhì)上依然為“熟人社會”，人與人之間交往互動頻繁。

第二，法治環(huán)境。如果說自治環(huán)境是農(nóng)村人民調(diào)解的基石，決定了調(diào)解主體，法治環(huán)境和德治環(huán)境則是農(nóng)村人民調(diào)解的重要準據(jù)，即應當從法律和道德層面開展民間糾紛調(diào)解工作。習近平總書記在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上講話指出：“法治和人治問題是人類政治文明史上的一個基本問題，也是各國在實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中必須面對和解決的一個重大問題”，這說明關于法治和人治的討論伴隨著人類社會發(fā)展歷程，而走中國特色的法治道路是中國共產(chǎn)黨百年探索的必然結果，是中國共產(chǎn)黨總結歷史、立足當前、著眼未來的時代抉擇[16]。在法治道路上，黨中央確定了堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設的頂層設計，以期完善中國特色社會主義法治體系，這說明法治在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中扮演著重要角色，各項事務均需要納入法治軌道運行，農(nóng)村人民調(diào)解作為化解民間糾紛的重要機制，必然需要與法治社會建設要求接軌，努力朝著法治化方向發(fā)展，才能適應時代大環(huán)境所需。此外，農(nóng)村人民調(diào)解作為一種社會治理手段，也需朝著法治化方向發(fā)展，因為未來的社會治理需要不斷地向“社會化、專業(yè)化、法治化和智能化”推進。而隨著法治理念深入人心，群眾對依法調(diào)解的要求也在不斷提升，希望以法律為準據(jù)明辨是非曲直，從法律角度提供較為專業(yè)的調(diào)解服務，尤其是牽涉較大經(jīng)濟利益的民間糾紛，依法辦事成為了眾多群眾的訴求，因此，法治環(huán)境會對農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能變化帶來重要影響。

第三，德治環(huán)境。習近平總書記在中共中央政治局第三十七次集體學習時強調(diào)，“使法治和德治在國家治理中相互補充、相互促進、相得益彰，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這說明法治是國家治理的重要維度，但不是唯一維度，中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化除了法治，還需要德治予以輔助，而且中國的道德與西方世界的道德存有本質(zhì)性差別，中國的道德更傾向于社會主義核心價值觀，而西方法理學上的道德則更傾向于自然法中的應然規(guī)則[17]。國家治理難以忽視德治主要緣于德治在中國具有悠久的歷史。早在春秋戰(zhàn)國時期，孔子便主張“為政以德”，這給后世的治國理政以及基層治理帶來了重要影響。德治在化解民間糾紛中的作用顯而易見，尤其體現(xiàn)在農(nóng)村人民調(diào)解化解民間糾紛中，通過德治有助于維系糾紛當事人之間的情感，避免糾紛當事人的關系因民間糾紛的發(fā)生而產(chǎn)生嫌隙，因為德治的依據(jù)主要為倫理道德及以此為基礎形成的“和合”文化，“和合”文化反對矛盾、沖突和斗爭，強調(diào)以和為貴，使諸多異質(zhì)要素、各個不同的事物在對立統(tǒng)一、相互依存的和合體中求同存異，形成總體上的平衡、和諧、合作。德治在農(nóng)村人民調(diào)解化解民間糾紛中作為法治的一種補充，主要緣于法律是道德的底線，并非所有事項均可以納入法律調(diào)節(jié)范疇，而受到村莊高度認同的倫理道德及以此為基礎形成的文化對村民存有潛移默化的影響，他們愿意接受倫理道德及以此為基礎形成的文化的洗禮，自覺地遵守倫理道德與文化習性。

三、調(diào)解環(huán)境平衡：農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能最優(yōu)的歷史檢視

農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能最優(yōu)期主要為20世紀80年代中后期，這也是改革開放以來人民調(diào)解發(fā)展的“黃金期”，自此以后，人民調(diào)解經(jīng)歷了波折起伏的發(fā)展歷程。20世紀80年代中后期，通過人民調(diào)解方式成功地化解民間糾紛數(shù)量遠勝于通過訴訟途徑解決的民事糾紛數(shù)量，甚至可以說農(nóng)村絕大部分民間糾紛均通過人民調(diào)解方式化解，村民利用訴訟途徑化解民間糾紛的情形尚付闕如。究其原因，農(nóng)村人民調(diào)解所處的調(diào)解環(huán)境相對平衡、協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)為自治環(huán)境相對單純，法治環(huán)境影響力小，德治環(huán)境氛圍濃厚。需要指出法治環(huán)境影響力小并非是法治環(huán)境的最理想狀態(tài)，而是時代背景對法治環(huán)境要求不高，使得當時的法治環(huán)境與時代背景相契合，從而處于平衡狀態(tài)。換言之，自治、法治和德治環(huán)境的有機統(tǒng)一是保障農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能的最理想狀態(tài)，但20世紀80年代中后期法治理念在化解農(nóng)村民間糾紛中的影響甚微，尚未成為化解農(nóng)村民間糾紛的主要依據(jù)，因此，法治環(huán)境影響小未對農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能造成嚴重影響。

1．自治環(huán)境相對單純

20世紀80年代中后期是村民自治制度形成的關鍵時期，如果說改革開放早期主要是對村民自治制度的實踐和探索，20世紀80年代中后期則是對村民自治制度的推廣和規(guī)范。因為1982年頒布的《憲法》明確規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”“居民委員會、村民委員會設人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安”，這意味著村民自治制度在國家最高法律中得到了認可、確認，國家憲法賦予了村民自治制度合法性與權威性，以致自下而上形成的村民自治制度在全國范圍內(nèi)迅速地推廣開來。在村民自治制度正式實施背景下，村民可以依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我監(jiān)督、自我服務，而農(nóng)村人民調(diào)解組織下設在村民委員會前提下處理民間糾紛，凡是在行政村地域范圍內(nèi)發(fā)生的民間糾紛，糾紛當事人均可以求助于人民調(diào)解委員會，由人民調(diào)解委員會安排人民調(diào)解員化解民間糾紛。人民調(diào)解員是村民推選出的德行聲望較高人員，他們普遍具有超凡魅力型權威，由這些人員化解民間糾紛具有一定認同度，且農(nóng)村人民調(diào)解員在尊重事實，“講道理”基礎上還涉及情面問題，糾紛當事人在農(nóng)村人民調(diào)解員客觀公正地介入民間糾紛后會顧及情面，按照調(diào)解結果辦事，使得農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能較高，形成了遇事找調(diào)解的優(yōu)良秩序。因此，可以說自治環(huán)境相對單純是農(nóng)村人民調(diào)解取得優(yōu)異效能的保障。

2．法治環(huán)境影響力小

20世紀80年代中后期是中國法治的起步探索階段，由于受到特殊歷史事件影響，法治國家建設在新中國成立后出現(xiàn)了短暫的中斷現(xiàn)象，在改革開放以后逐漸得以有序恢復。鄧小平同志在黨的十一屆三中全會召開前的中央工作會議上針對法制提出了“十六字方針”，這“十六字方針”把“有法”放到了第一位，從而把“立法”放在了法制建設的首要地位，重啟了法治中國建設道路。但改革開放以來到20世紀90年代初的法制建設主要任務是為發(fā)展經(jīng)濟提供穩(wěn)定的社會秩序和為改革開放提供良好的法制環(huán)境，主要內(nèi)容是以立法為首要任務的法制建設[18]。正是基于此，可以說中國20世紀80年代中后期的法治環(huán)境對農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能的影響小，一方面法制建設時間有限，從十一屆三中全會召開到20世紀80時代中后期僅有約十年時間，十年時間并不足以形成完善的、系統(tǒng)的法律制度，而且一部法律的出臺需要經(jīng)過繁瑣的程序，這在無形中增加了塑造法治環(huán)境的難度，另一方面此時期的立法工作具有一定傾向性，主要服務于發(fā)展經(jīng)濟和改革開放，其他領域的法制建設出現(xiàn)了滯后現(xiàn)象，這便導致了化解農(nóng)村民間糾紛的法治環(huán)境尚未成型，這里既包括化解農(nóng)村民間糾紛的法律文本不完善，也包括法治意識在農(nóng)村地區(qū)嚴重缺乏，“依法調(diào)解”尚未深入人心，更不說主動要求依法化解民間糾紛，以致農(nóng)村人民調(diào)解員法律素養(yǎng)方面存在的缺陷未能暴露出來，因此，特定的時代背景決定了農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能未受到不成熟法治環(huán)境帶來的影響。

3．德治環(huán)境氛圍濃厚

20世紀80年代中后期國家雖然在改革開放中有效地促進了經(jīng)濟發(fā)展，但社會主義市場經(jīng)濟體制尚未確立、形成，與之相應的社會建設更是滯后，以致社會體制改革遠落后于經(jīng)濟體制改革[19]，尤其體現(xiàn)在人口流動管理領域。改革開放之初，政府仍沿用城鄉(xiāng)隔離政策，帶有“防備”意識的流動人口控制思維依然存在，雖然隨著改革開放的深入，人口流動政策日漸寬松，但20世紀90年代初則又陷入了人口流動的管制階段[20]，因此，20世紀80年代中后期的人口流動相較于新中國成立初期有所放松，但也并不頻繁且規(guī)模較小。正是基于此，20世紀80年代中國農(nóng)村地區(qū)的德治氛圍濃厚，一方面中國鄉(xiāng)村社會屬于熟人社會，具有基層自治的歷史傳統(tǒng)，而基層自治基本依靠倫理道德以及在此基礎上形成的文化，群眾觀念意識中認同倫理道德以及在此基礎上形成的文化，并且將此作為約束自身行為的準則，另一方面由于人口流動不頻繁，西方世界價值觀對中國農(nóng)村地區(qū)滲透的規(guī)模和程度均較為有限，外來事物干擾的減少鞏固了德治環(huán)境，群眾價值觀等意識層面尚未呈現(xiàn)出多元化特征，仍然具有同質(zhì)性，重視鄉(xiāng)規(guī)民約在基層治理中的作用。德治環(huán)境氛圍濃厚則為農(nóng)村人民調(diào)解化解民間糾紛提供了優(yōu)良條件，群眾普遍認可村莊內(nèi)較有權威的農(nóng)村人民調(diào)解員給出的調(diào)解建議，可以自覺地執(zhí)行調(diào)解協(xié)議，以致通過農(nóng)村人民調(diào)解方式化解民間糾紛的成功率較高，從而提升了農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能。

四、調(diào)解環(huán)境失衡：農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能降低的發(fā)生機理

從調(diào)解環(huán)境看，農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能降低的主要原因是調(diào)解環(huán)境從平衡狀態(tài)日漸轉變?yōu)榱耸Ш鉅顟B(tài)，主要表現(xiàn)為自治環(huán)境嵌入行政，改變了人民調(diào)解本質(zhì)屬性；法治環(huán)境日漸成熟，提升了時代對農(nóng)村人民調(diào)解的標準，這里需要說明法治環(huán)境日漸成熟本身不是問題，而是農(nóng)村人民調(diào)解發(fā)展的必然趨勢，法治環(huán)境日漸成熟導致農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能降低的原因是將農(nóng)村人民調(diào)解員存在的法律素養(yǎng)不足問題暴露出來，即農(nóng)村人民調(diào)解員的法律素養(yǎng)難以勝任法治環(huán)境的成熟，使得糾紛當事人的法治訴求在農(nóng)村人民調(diào)解工作中難以得到回應；德治環(huán)境受到破壞，“謀取私利”“功利主義”盛行，倫理道德及在此基礎上形成的文化對群眾約束力不斷縮減。

1．自治環(huán)境嵌入行政

在現(xiàn)代化治理框架中需要社會力量的在場[21]，《憲法》適應社會發(fā)展規(guī)律，將農(nóng)村人民調(diào)解組織設立在村民委員會下，這便保障了農(nóng)村人民調(diào)解的自治環(huán)境。但實踐中未能嚴格按照國家憲法辦事，規(guī)范人民調(diào)解的其他制度拓寬了農(nóng)村人民調(diào)解主體范疇，為農(nóng)村人民調(diào)解主體多元化發(fā)展提供了可能，使得在推動農(nóng)村人民調(diào)解主體多元化發(fā)展過程中，農(nóng)村人民調(diào)解出現(xiàn)了異化現(xiàn)象，背離了農(nóng)村人民調(diào)解本質(zhì)特征。以《人民調(diào)解法》為例，《人民調(diào)解法》第34條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會團體或者其他組織根據(jù)需要可以參照本法有關規(guī)定設立人民調(diào)解委員會，調(diào)解民間糾紛”，這便意味著除村民委員會和居民委員會外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及社會團體或者其他組織也可設立人民調(diào)解委員會化解民間糾紛。在此條法規(guī)指引下，一些基層政府錯誤地解讀了法律，紛紛設立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及政府領導為主要責任人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會，將人民調(diào)解和行政調(diào)解混為一談，改變了人民調(diào)解的社會形象，而在國家表彰的優(yōu)秀人民調(diào)解員中，也時常出現(xiàn)具有行政編制的基層司法局在職工作人員獲得優(yōu)秀人民調(diào)解員稱號情形，這足以表明基層社會中行政調(diào)解與人民調(diào)解界限的模糊性。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及政府工作人員出任人民調(diào)解員化解民間糾紛打破了農(nóng)村人民調(diào)解自治環(huán)境，改變了由村民自我化解民間糾紛的局面。相較于村民推選的人民調(diào)解員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及政府工作人員擔任的人民調(diào)解員的弊端主要體現(xiàn)在后者往往缺乏超凡魅力型權威，且對村民了解程度不夠，難以從情感角度化解民間糾紛，而且還存在官民對立等極端情形，有些糾紛當事人對于政府工作人員存有抵觸情緒，不愿意接受政府工作人員作為第三方開展的調(diào)解活動，這便降低了農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能。

2．法治環(huán)境日漸成熟

天下之治在立善法于天下，一國之治在立善法于一國[22]。20世紀90年代開始，國家法治建設進入了新階段，法治工作如火如荼地展開，立法工作有序推進，國家法律日臻完善，普法工作全面推廣，法治理念被廣泛接受，法治意識開始深入人心。一方面，人民群眾在“民告官”等行政訴訟案件獲得勝利的情形下，增強了對法律的認同度，認為法律不僅可保障自身合法權益，還可保障自身權益的實現(xiàn)，因為農(nóng)村人民調(diào)解不具有強制約束力，通過農(nóng)村人民調(diào)解化解民間糾紛的結果在執(zhí)行上更多依靠糾紛當事人的行為自覺，而采用民事訴訟等公權力矛盾糾紛解決機制解決民間糾紛具有一定的強制性，以“強制執(zhí)行”作為保障。另一方面，過去沒有建立或健全的民事訴訟機制，村民在解決民間糾紛方面只有依賴其他糾紛解決機制，但隨著剛性的民事訴訟機制在法治進程中得以有序建立，人們便開始對民事訴訟機制產(chǎn)生依賴，并且在現(xiàn)代意識的整體沖擊下，維系一種傳統(tǒng)的糾紛解決方式似乎已經(jīng)不合潮流，只有拿起訴訟的武器解決糾紛才是一種現(xiàn)代法意識[23]，故而更多人在處理民間糾紛中偏向于采用法治方式，依托法治理念建立起來的訴訟機制則備受青睞，這導致了中國訴訟進入“爆炸”時代，司法機關面臨著前所未有的壓力。但此時農(nóng)村人民調(diào)解未能適應社會發(fā)展及時變革，依然采用了原有方式化解民間糾紛，由村民推選出的人民調(diào)解員處理民間糾紛，未對農(nóng)村人民調(diào)解員缺乏法律素養(yǎng)問題引起足夠重視，這些人員大多缺乏專業(yè)法學教育經(jīng)歷，難以從法律角度針對民間糾紛作出精準判斷，與群眾對農(nóng)村人民調(diào)解期望之間存有落差，農(nóng)村人民調(diào)解員法律素養(yǎng)不足的缺陷展露出來，這便與特定的時代背景要求相背離，導致農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能降低。

3．德治環(huán)境受到破壞

中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村具有鄉(xiāng)土性特點，費孝通先生曾在《鄉(xiāng)土中國》中指出，“鄉(xiāng)土社會的生活是富于地方性的。地方性是指他們活動范圍有地域上的限制，在區(qū)域間接觸較少，生活隔離，各自保持著孤立的社會圈子。鄉(xiāng)土社會在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會。常態(tài)的生活是終老是鄉(xiāng)?！@是一個‘熟悉’的社會，沒有陌生人的社會。”[24]這便為濃厚德治環(huán)境的形成奠定了基礎，遺憾的是這種情況在鄉(xiāng)村社會向現(xiàn)代化轉型過程中急劇性地發(fā)生了改變。在市場理性、城市文化和現(xiàn)代性這些宏大歷史思潮的沖擊下，鄉(xiāng)村文化被貼上了“愚昧”“落后”的標簽，鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化、歷史記憶出現(xiàn)了斷裂[25]，以致德治基礎——倫理道德及在此基礎上形成的文化之影響力日漸式微，多元化的價值理念在鄉(xiāng)村萌芽、發(fā)展，其中不乏顯現(xiàn)出一些低俗、利己主義、享樂主義等不良價值理念，鄉(xiāng)村原有的倫理道德及在此基礎上形成的文化遭受各種價值理念沖擊，且國家未能及時對各種價值理念予以規(guī)范、引導，使得群眾在多元化價值理念沖擊下喪失了識別力，難以將原有優(yōu)秀的倫理道德及在此基礎上形成的文化作為規(guī)范自身行為的準則，原有優(yōu)秀的倫理道德及在此基礎上形成的文化在化解民間糾紛中的效力也隨著外界對之認同度的降低而下降，僅僅依靠倫理道德及在此基礎上形成的文化對民間糾紛作出調(diào)和的信服力不足。此外，農(nóng)村人口流動性增強，競選農(nóng)村人民調(diào)解員的人員減少，導致由村干部兼任農(nóng)村人民調(diào)解員現(xiàn)象愈發(fā)普遍，村民委員會與農(nóng)村人民調(diào)解委員會為“一套人馬、兩塊牌子”，但一些村干部不具備開展德治的權威性與公信力，尤其是與村民存在各種矛盾的村干部，缺乏群眾信任，這也導致農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能降低。

五、調(diào)解環(huán)境塑造：增強農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能的策略

中國特色社會主義進入新時代，掀開了發(fā)展新篇章，但民間糾紛難以隨著新時代的到來而消失，因為只要有利益的地方就會有利益分配，而在利益分配中則可能產(chǎn)生民間糾紛，因此，進入新時代的中國必須對及時有效地處理民間糾紛引起高度重視?！盎A不牢，地動山搖”，倘要推動農(nóng)村人民調(diào)解再創(chuàng)解紛新輝煌，切實把矛盾解決在萌芽狀態(tài)、化解在基層需要高度重視調(diào)解環(huán)境要素，對《人民調(diào)解法》作出適應性調(diào)適，實現(xiàn)自治環(huán)境、法治環(huán)境和德治環(huán)境有機平衡，推動自治環(huán)境和德治環(huán)境理性回歸，并且適應法治環(huán)境變化牽引制度變革。

1．樹立自治、法治、德治環(huán)境有機平衡的立法理念

良法善治是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標尺，而制定良法依賴于正確的立法理念，因為“法律是按照其意義必須服務于法律理念之物”[26]。研究表明，調(diào)解環(huán)境直接影響農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能，是制約農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能的重要因素之一，因此，新時代國家增強農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能需要高度重視調(diào)解環(huán)境因素，對調(diào)解環(huán)境進行重塑。而調(diào)解環(huán)境可以解構為自治環(huán)境、法治環(huán)境和德治環(huán)境，三者在農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能中相輔相成、缺一不可，故需要在自治環(huán)境、法治環(huán)境和德治環(huán)境塑造上有所作為。農(nóng)村人民調(diào)解實踐主要通過《人民調(diào)解法》進行調(diào)節(jié)，故通過立法增強農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能應將《人民調(diào)解法》作為主要抓手，將自治、法治、德治環(huán)境有機平衡的立法理念嵌入《人民調(diào)解法》修改中，將其增設為《人民調(diào)解法》的立法理念之一。強調(diào)將自治、法治、德治環(huán)境有機平衡作為《人民調(diào)解法》立法理念之一主要在于調(diào)解環(huán)境屬于外部因素，農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能變化必然是內(nèi)外因綜合作用的結果，不能本末倒置，單純地強調(diào)外部因素變化，而忽視了農(nóng)村人民調(diào)解解紛效能的內(nèi)因問題。

2．堅持農(nóng)村人民調(diào)解村民自治屬性

堅持農(nóng)村人民調(diào)解村民自治屬性應當嚴格按照國家憲法規(guī)定，農(nóng)村地區(qū)僅僅在村民委員會下設立人民調(diào)解委員會，由村民推選出的人民調(diào)解員負責化解農(nóng)村民間糾紛，改變設立多重人民調(diào)解組織化解農(nóng)村民間糾紛的尷尬際遇?；貧w到《人民調(diào)解法》，應廢除“鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)需要可以參照本法有關規(guī)定設立人民調(diào)解委員會，調(diào)解民間糾紛”規(guī)定，從源頭治理出發(fā)，終止自治環(huán)境嵌入行政可能誤用的法律條文，因為基層政府建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及政府領導為主要責任人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會，導致自治環(huán)境中嵌入行政力量，多是緣于基層政府對此條法律條文的錯誤解讀。改變設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會格局除了可堅持人民調(diào)解自治屬性外，還具有激發(fā)社會力量積極參與調(diào)解，打造共建、共治與共享社會治理格局的作用。

3．提升農(nóng)村人民調(diào)解員法律素養(yǎng)

法律素養(yǎng)涉及農(nóng)村人民調(diào)解專業(yè)性問題，要求農(nóng)村人民調(diào)解員從法律角度對民間糾紛展開調(diào)解，這是時代在自治和德治基礎上賦予農(nóng)村人民調(diào)解的新使命。其實，《人民調(diào)解法》對此問題作出過回應，希望通過拓寬人民調(diào)解員來源途徑的方式，吸收具有法律素養(yǎng)的專業(yè)人員從事調(diào)解民間糾紛工作，但受限于單個行政村經(jīng)費不足等困境，農(nóng)村人民調(diào)解組織聘任具有法律素養(yǎng)的專業(yè)人員從事調(diào)解民間糾紛工作情形尚付闕如，故而需要根據(jù)行政村經(jīng)費能力及行政村民間糾紛發(fā)生數(shù)量，實行跨行政村區(qū)域共同聘任具有法律素養(yǎng)的專業(yè)人員舉措。究其原因，跨行政村區(qū)域共同聘任具有法律素養(yǎng)的專業(yè)人員不但有助于分攤調(diào)解成本，而且避免了對職業(yè)調(diào)解員資源的浪費。此外，智慧調(diào)解成為了化解社會矛盾的新治理方式，雖然技術治理存在一定的風險[27]，但打破時空限制的特性可以給調(diào)解民間糾紛帶來諸多便利。因為智慧調(diào)解將調(diào)解民間糾紛從現(xiàn)實物理空間轉移到了虛擬網(wǎng)絡空間，具備法律素養(yǎng)的農(nóng)村人民調(diào)解員不用奔赴行政村現(xiàn)場，在網(wǎng)絡空間中便可開展調(diào)解民間糾紛活動，這更利于擴大專業(yè)人民調(diào)解員的選擇面。

4．引導農(nóng)村人民調(diào)解德治環(huán)境回歸

德治環(huán)境主要包括具有權威的德治主體以及群眾高度認同的倫理道德及在此基礎上形成的文化等。引導德治環(huán)境回歸需要從塑造鄉(xiāng)村德治主體和復興鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化著手。塑造鄉(xiāng)村德治主體應當通過樹立優(yōu)秀典型事跡和人員方式實現(xiàn)，將優(yōu)秀的共產(chǎn)黨員，村莊的政治、經(jīng)濟、文化能人等思想先進且對村莊發(fā)展具有重要貢獻，在群眾中擁有較高威望的人員納入農(nóng)村人民調(diào)解員隊伍，這些人員在村民群體中具有良好的口碑、形象，在調(diào)解民間糾紛中更易獲得糾紛當事人認可。復興鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化應當通過健全完善各類社團組織章程、村規(guī)民約(社區(qū)公約)、風俗習慣等社會規(guī)范實現(xiàn)，充分發(fā)揮人民群眾的主體性作用，以民主集中制方式確立社會規(guī)范內(nèi)容，踐行全過程人民民主的價值理念，此舉更能推動村民將倫理道德及相關文化作為規(guī)范自身行為的軟約束。落實到《人民調(diào)解法》，則需要規(guī)定“應當通過樹立鄉(xiāng)村先進事跡與人員、復興鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化等方式塑造鄉(xiāng)村德治環(huán)境，并且將先進人員納入農(nóng)村人民調(diào)解員隊伍，調(diào)解民間糾紛”。

① 筆者博士學位論文題目為《農(nóng)村人民調(diào)解服務供給側改革研究》，根據(jù)徐勇教授對村莊類型的劃分，從全國代表性區(qū)域選擇了七個行政村開展實地調(diào)研，獲得了有關農(nóng)村人民調(diào)解效能的一手資料，文中被訪者對農(nóng)村人民調(diào)解的評價則來自本次調(diào)研。

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Change mechanism of the rural people's mediation efficiency and synergy strategy:Based on the environmental perspective of “three governance” system

HE Yang1，WANG Jun2*

(1.Institute of National Politics, Yunnan University, Kunming 650091, China; 2.School of Public Affairs and Administration, University of Electronic Science and Technology, Chengdu 611731, China)

The change in mediation efficiency of rural people is the result of the combined effect of many factors, and the mediation environment is an important perspective to examine the changes in mediation efficiency of rural people. Starting from the mediation environment with self-governance in combination with rule of law and rule of virtues, the article constructs an analytical framework to explore the mechanism of changes in the effectiveness of mediation among rural people. The study found that the formation of the remarkable situation of rural people's mediation efficiency is mainly due to the balance between the environment of self-governance and virtue, and the environment of rule of law has little influence. However, the original environment of rural people's mediation has shifted from dynamic balance to temporary imbalance, that is, the environment of self-governance is embedded in administration, the environment of rule of law is gradually mature, the environment of rule of virtue is destroyed, the original environmental system harmony is broken, and the efficiency of rural people's mediation is reduced. To improve the efficiency of mediation among rural people in the new era, it is necessary to attach great importance to the elements of the mediation environment, make adjustments to the People's Mediation Law, and achieve an organic balance among self-governance, rule of law and virtues. Promote the rational return of self-governance in combination with rule of law and rule of virtues, so as to adapt to the changes in the environment of rule of law to drive institutional changes.

rural people's mediation; mediation efficiency; environment of “three governance”; civil disputes

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2022.01.007

D638；D926

A

1009–2013(2022)01–0055–08

2021－12－21

國家社會科學基金項目（21BSH002）；四川農(nóng)業(yè)大學社科專項項目（2020PTYB12）

何陽（1990—），男，四川南充人，副教授，主要從事政治學理論、行政改革與社會治理研究。*為通信作者。

責任編輯：黃燕妮