謝玲紅 呂開宇 朱鐵輝

加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設短板是實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要一環(huán)。改變農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施薄弱狀況，離不開信貸資金支持。當前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構加快升級以及鄉(xiāng)村建設行動大力實施，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設（以下簡稱“鄉(xiāng)村基建”）中長期有效信貸需求進一步激發(fā)。然而，鄉(xiāng)村基建項目具有資金需求規(guī)模大、貸款期限長，且回報慢、回報低、風險高等客觀屬性，商業(yè)性金融機構出于流動性風險和自身利益等考慮，難以提供與需求相匹配的中長期信貸。盡管政策性銀行不斷加大中長期信貸支持，但額度有限，尤其是在地方政府債務管理日益嚴格背景下，部分中長期信貸業(yè)務增速趨緩，已無法滿足新階段鄉(xiāng)村基建的資金需求。因此，創(chuàng)新中長期信貸模式、調(diào)動金融機構投入積極性，實現(xiàn)鄉(xiāng)村基建中長期信貸穩(wěn)定增長，顯得尤為重要而迫切，對擴大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資，加快補上“三農(nóng)”領域突出短板，有效推進鄉(xiāng)村建設行動也意義重大。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村中長期信貸供需缺口大

（一）政策性金融機構是鄉(xiāng)村基建資金重要來源

2004年以來，政策性金融機構以服務國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略為目標，穩(wěn)步推進鄉(xiāng)村基建中長期信貸業(yè)務，在金融支持鄉(xiāng)村基建中發(fā)揮了骨干和支柱作用。一是鄉(xiāng)村基建中長期信貸業(yè)務快速發(fā)展。以中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（以下簡稱“農(nóng)發(fā)行”）為例，2007年鄉(xiāng)村基建中長期貸款余額為2529億元，2012年5月為8281億元，2020年9月達到39775億元，是2007年的15.7倍，有力發(fā)揮了“補短板，強弱項”的作用。二是中長期信貸重點支持領域緊盯政策不斷調(diào)整優(yōu)化。中長期信貸業(yè)務緊跟國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資重點部署，聚焦重點領域。以農(nóng)發(fā)行為例，2017年政府購買服務停止后，除地方棚戶區(qū)改造和易地扶貧搬遷業(yè)務外，其他業(yè)務均作了相應調(diào)整。“十三五”時期，重點支持領域均衡化發(fā)展趨勢更加明顯。據(jù)統(tǒng)計，“十三五”時期，農(nóng)發(fā)行中長期信貸圍繞重大水利工程和農(nóng)田水利建設、“四好農(nóng)村路”建設、廁所革命、污水垃圾治理領域給予重點支持，累計發(fā)放水利貸款4496億元，農(nóng)村路網(wǎng)貸款3646億元，改善農(nóng)村人居環(huán)境貸款3399億元、生態(tài)環(huán)境建設貸款1219億元。

（二）農(nóng)業(yè)農(nóng)村中長期信貸創(chuàng)新加快

2014年之前，政府購買服務類項目模式是鄉(xiāng)村基建中長期信貸的主流模式。但伴隨2014年國務院“國發(fā)〔2014〕43號”、2016年財政部“財綜〔2016〕4號”和2017年財政部“財預〔2017〕87號”等文件的實施，地方政府債務管理政策發(fā)生重大變化，金融機構加快轉型發(fā)展，積極創(chuàng)新PPP項目、特許經(jīng)營項目、市場化政府投資類項目以及純商業(yè)化項目的中長期信貸業(yè)務模式和做法。目前形成了以下幾類典型做法：一是過橋貸款模式，是在國家批準同意的特定領域，為有明確財政性資金還款來源的項目在中央、省或市縣級政府財政投資資金到位前，提供過渡性資金安排，以保證項目及時啟動和不間斷實施而發(fā)放的政策性貸款。該模式具有不增加政府債務、無資本金要求、可采用信用貸款方式、易操作、風險可控的特點，但只適用于國家明確規(guī)定的重大水利工程、扶貧和應急救災等領域。二是土地指標交易模式，是以補充耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標產(chǎn)生的收入作為還本付息來源，向銀行申請貸款的融資模式。該模式依托于允許將指標交易收益或形成指標的“投資成本+合理收益”按照一定程序和要求，全部或部分返還給項目實施主體。三是基建項目與產(chǎn)業(yè)發(fā)展捆綁支持模式，是將無經(jīng)營收入、或者現(xiàn)金流無法覆蓋投入成本的鄉(xiāng)村基建項目和項目所在地優(yōu)勢資源結合起來，破解鄉(xiāng)村基建自身收益少的瓶頸，是有效支持鄉(xiāng)村基建的新路徑。以農(nóng)發(fā)行為例，其在“四好農(nóng)村路”建設方面，探索了“公路+產(chǎn)業(yè)”、“公路+礦產(chǎn)”、“公路+鄉(xiāng)村旅游”捆綁支持模式，撬動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)資源、旅游和礦產(chǎn)資源參與農(nóng)村基礎設施建設。

（三）中長期信貸供不應求

當前，鄉(xiāng)村基建中長期信貸供給增長趨緩，不能滿足日益增長的信貸需求。一是補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板的中長期信貸需求旺盛。當前，我國農(nóng)田水利、農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流、防災減災和動植物疫病防控等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎設施，以及鄉(xiāng)村道路交通、物流通信、供水供電、教育衛(wèi)生、清潔能源、人居環(huán)境改造等農(nóng)村現(xiàn)代化重點領域的短板仍然突出，這擴大了中長期信貸的需求總量和領域范圍。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部測算數(shù)據(jù)顯示，實現(xiàn)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略5年規(guī)劃目標，至少需要投入7萬億資金。二是中長期信貸供給有限，仍存較大供需缺口。自2014年國務院43號文對地方政府發(fā)行債券方式及政府融資平臺公司債務進行整改以來，中長期貸款增速放緩。以農(nóng)發(fā)行為例，2015—2020年，年均增速僅4.6%，相比2010—2014年24.2%的增速大幅下降。總體來看，盡管中長期信貸依然會持續(xù)增長，但與信貸需求的增長相比，仍顯不足。

中長期信貸結構性失衡探因

當前，中長期信貸以政策性為主，主要資金來源是各級財政補貼、國家開發(fā)銀行和農(nóng)發(fā)行的中長期貸款投放。但是，隨著央行不再提供抵押補充貸款，加上開發(fā)性金融機構產(chǎn)品單一、投資路徑單一，業(yè)務領域及范圍界定不清晰，開展中長期業(yè)務優(yōu)勢減弱，政策性中長期業(yè)務可持續(xù)發(fā)展難度加大。而商業(yè)性金融機構更愿意選擇風險相對較低、有一定現(xiàn)金流的城市基礎設施建設，對鄉(xiāng)村基建參與度不高，發(fā)放的中長期貸款相對有限。商業(yè)性和政策性中長期信貸投入結構不合理，各類主體的參與度不均衡的問題突出，主要受以下四個因素制約：

第一，中長期信貸承接載體少，貸款需求難以有效釋放。財政投資為主的非經(jīng)營性鄉(xiāng)村基建，項目主管部門大多不愿意承擔中長期貸款帶來的還本付息責任。原因有二：其一是地方財力不足，無法提供足夠的項目資金和利息補貼。譬如，飲水工程項目是國家財政資金建設項目，但由于財政部門沒有貸款利息預算，因此項目主管部門往往不意愿承擔貸款責任。其二是政府投資公司融資能力弱、承貸風險大。鄉(xiāng)村基建貸款90%左右是由政府投資公司承貸，但由于政府投資公司建立時間晚、注冊資本額度小、承貸風險較大，制約了有效融資需求。

第二，供需對接渠道不暢通，難以促成項目落地。目前，鄉(xiāng)村基建涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、發(fā)改委、財政部、交通運輸部、商務部等多個部門，項目往往由各個地方發(fā)起，沒有形成全國層面的、各部門共享的、上下貫通的鄉(xiāng)村基建項目數(shù)據(jù)庫，無法摸清全國總體中長期信貸需求情況，難以實現(xiàn)與信貸供給方的有效對接。在較大程度上影響了信貸供需對接和項目落地。

第三，還款來源渠道單一，且難得到有效保障。受項目客觀屬性和宏觀經(jīng)濟形勢影響，鄉(xiāng)村基建項目還款來源存在較大不確定性。其一是現(xiàn)金流風險。多數(shù)鄉(xiāng)村基建項目現(xiàn)金流不多甚至沒有，因此對于那些綜合性收益獲取能力弱、自身盈利能力缺乏的企業(yè)，面臨現(xiàn)金流創(chuàng)造不足的風險。其二是政策風險。財政撥款受任內(nèi)政績考核、投資回報、財政收支狀況等多種因素影響，還款不確定性較大。其三是經(jīng)營風險。對于有經(jīng)營收益預期的建設項目，也面臨著發(fā)展后勁不足、現(xiàn)金流不穩(wěn)等問題。其四是操作風險。企業(yè)使用貸款資金過程中未能按規(guī)程操作，存在挪用貸款的風險。

第四，貸款缺少有效抵押物，擔保難以落實。一些屬于辦公資產(chǎn)或劃撥土地，產(chǎn)權不明晰，很難作為有效抵押物，承貸主體可供抵押的資源資產(chǎn)較少。尤其是在地方債務嚴格控制背景下，地方政府不得違規(guī)作為擔保主體，再加上項目期限長、規(guī)模大等性質(zhì)，很難找到合適的擔保人。另外，存在抵押權的法律懸空風險，譬如，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押與相關法律中不得以宅基地等集體所有的土地使用權抵押相沖突，又如《金融機構服務鄉(xiāng)村振興考核評估辦法》將林權抵押貸款納入考核范圍，但實際中部分地區(qū)林業(yè)部門并不受理林權抵押。

推動中長期信貸支撐鄉(xiāng)村基建的思路

（一）確定主攻方向，瞄準重點區(qū)域，搭建對接平臺，提升中長期信貸投資效率。

圍繞全面推進鄉(xiāng)村振興中農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重點領域、關鍵環(huán)節(jié)和突出短板，對標鄉(xiāng)村建設行動，并綜合考慮項目輕重緩急、地方建設需求、風險承受強度等因素，確定中長期信貸支持的優(yōu)先序，提升供需對接精準性。一是確定主攻方向。適當擴大鄉(xiāng)村基建中長期貸款范圍，將加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域補短板的11項重大工程項目建設列為中長期信貸支持的主攻方向，包括高標準農(nóng)田建設、農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流設施建設、智慧農(nóng)業(yè)和數(shù)字鄉(xiāng)村建設等，形成鄉(xiāng)村基建中長期信貸重點支持領域、優(yōu)先序及項目清單。二是找準重點支持地區(qū)。要優(yōu)先支持地方積極性高、鄉(xiāng)村建設任務重、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃完善、落地思路清晰的地區(qū)，以及國家政策重點支持的鄉(xiāng)村基建相關的試點示范地區(qū)。同時，以這些地區(qū)為重點，結合實際，探索與金融機構聯(lián)合開展試點。三是搭建對接平臺。加快建立全國鄉(xiāng)村基建項目信息數(shù)據(jù)庫，建議由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，聯(lián)合發(fā)改委、財政部、交通運輸部、商務部等部門，建立全國層面的鄉(xiāng)村基建項目數(shù)據(jù)庫，并搭建由地方政府與相關部門、金融機構及項目承貸主體組成的信貸供需對接平臺，促進供需精準對接。依托已有的全國PPP綜合信息平臺，設置“鄉(xiāng)村振興”專欄、重點清單和需求反饋，靶向解決PPP項目在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域落地和融資等短板問題。

（二）明確政策性和商業(yè)性金融機構中長期信貸業(yè)務支持范圍，推動形成優(yōu)勢互補的服務體系。

充分發(fā)揮人民銀行和銀保監(jiān)會在優(yōu)化鄉(xiāng)村基建中長期信貸頂層設計中的作用，根據(jù)政策性金融機構和商業(yè)性金融機構在發(fā)展目標、資產(chǎn)負債結構、服務領域等方面表現(xiàn)出的不同特點，充分利用各自優(yōu)勢和特點，優(yōu)化中長期信貸投放領域和投放比例。一是要壓實政策性金融機構非經(jīng)營項目的責任。明確政策性金融機構在鄉(xiāng)村基建中的政策性中長期貸款的最低比例。對于公益和準公益性項目，通過發(fā)行金融債券等方式籌集中長期資金。項目設計時，依據(jù)地方可支配財力測算區(qū)域貸款額度，并確定地方非經(jīng)營性貸款投放額度。二是鼓勵商業(yè)性金融機構為經(jīng)營性鄉(xiāng)村基建項目提供中長期貸款。開發(fā)經(jīng)營性項目現(xiàn)金流，調(diào)動投入積極性。同時建議，加強承貸主體償債能力評價，提升還款和擔保能力，優(yōu)先為綜合收益能夠足額覆蓋貸款本息的項目提供中長期貸款。三是解決好政策性與商業(yè)性金融機構的協(xié)調(diào)問題。充分利用政策性金融機構資金渠道多、成本低的優(yōu)勢，以及商業(yè)性金融機構產(chǎn)品豐富、營銷手段多的優(yōu)勢，實現(xiàn)不同類型金融機構的優(yōu)勢互補，可借鑒國外先進經(jīng)驗，規(guī)定商業(yè)性金融機構拿出一定比例的資金參股或購買政策性金融機構的債券，有效補充資金缺口，共同推動中長期信貸發(fā)展。

（三）創(chuàng)新中長期信貸產(chǎn)品與模式，加強典型模式的總結與推廣

金融機構要主動適應新形勢、新要求，積極開拓新業(yè)務領域，創(chuàng)新產(chǎn)品服務方式，探索新的業(yè)務模式，并加強對典型模式的總結與推廣。一是創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務方式。鼓勵金融機構開展農(nóng)田整理及土地流轉貸款、農(nóng)業(yè)園區(qū)建設貸款、智慧農(nóng)業(yè)和數(shù)字鄉(xiāng)村建設等新型信貸業(yè)務；創(chuàng)新?lián)５盅菏侄危浞掷谜谫Y平臺、銀團貸款方式和農(nóng)村多種信用擔保機構，拓寬信用擔保、抵押、質(zhì)押渠道和方式，研究林權、承包經(jīng)營權抵押的具體操作辦法，有效擴大抵質(zhì)押物范圍，增強信貸風險防控能力。對納入中央及地方財政預算的鄉(xiāng)村基建項目，在財政資金還未到賬情況下，創(chuàng)新方式，推動項目早開工，再貸款。二是探索全產(chǎn)業(yè)鏈和區(qū)域整體的基礎設施建設中長期信貸模式。鼓勵金融機構開發(fā)全產(chǎn)業(yè)鏈建設和區(qū)域整體開發(fā)的中長期信貸產(chǎn)品，支持包括農(nóng)業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)、加工、儲運、銷售、品牌、體驗、消費、服務等環(huán)節(jié)的基礎設施建設，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務建設、高標準農(nóng)田建設、集中連片水產(chǎn)健康養(yǎng)殖示范建設、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等進行整體化中長期信貸支持。同時，構建鄉(xiāng)村建設領域綜合平衡融資模式，積極探索各類型無收益項目與有收益項目捆綁支持。三是加強成功經(jīng)驗的示范、交流和總結。金融機構及地方政府要加強鄉(xiāng)村基建中長期信貸的成功經(jīng)驗和案例的分類總結，推薦一批不同類別的鄉(xiāng)村基建中長期信貸的典型模式，通過示范和交流，為產(chǎn)品創(chuàng)新、模式創(chuàng)新和服務創(chuàng)新提供思路和借鑒。

（四）加強體制機制建設，加大財政支持并完善相關保障措施

針對當前鄉(xiāng)村基建中長期信貸支持的體制機制不完善、支持力度不夠等問題，亟需完善體制機制，加大支持。一是完善對金融機構中長期信貸業(yè)務的考核評估制度。建立健全金融機構中長期信貸服務鄉(xiāng)村基建的考核評估制度，提高基礎設施建設貸款中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例。強化對金融機構的激勵約束，保持鄉(xiāng)村基建中長期投入增長速度不得低于城市基建中長期投入，對鄉(xiāng)村基建支持力度較大的金融機構，在降低經(jīng)濟資本風險權重等政策方面加大傾斜力度。二是加大對中長期信貸財政支持。對于公益性項目，實行中央及地方財政貼息政策，解決項目主管部門及承貸單位貸款利息支出無著落的問題。對承貸經(jīng)營性項目的企業(yè)，特別是民營企業(yè)給予政策優(yōu)惠。降低非經(jīng)營性項目準入門檻和經(jīng)營性項目貸款利息。明確對用于基礎設施建設項目的財政補貼和政府返還專項資金，可以作為基礎設施建設項目的還款來源。由中央財政、地方財政、商業(yè)銀行、融資擔保機構按照一定比例出資，從省級層面，建立針對農(nóng)村基礎設施建設的風險補償基金。三是強化對鄉(xiāng)村基建中長期信貸投入的激勵和督導。激發(fā)地方政府支持鄉(xiāng)村基建中長期信貸的積極性，加強對各地貫徹落實中央一號文件提出的要“加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施投融資的中長期信貸支持”情況的督查。