潘雪嬌 孫怡欣

（青海民族大學(xué)，青海 西寧 810008）

“青海最大的價(jià)值在生態(tài)，最大的責(zé)任在生態(tài)，最大的潛力也在生態(tài)”。“十四五”開(kāi)局之年，習(xí)近平總書(shū)記再次來(lái)到青海考察，發(fā)表一系列重要講話為推進(jìn)青藏高原生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。 習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，保護(hù)好青海生態(tài)環(huán)境，是“國(guó)之大者”，要牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”理念，切實(shí)保護(hù)好地球第三極生態(tài)。 在黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》印發(fā)后，青海制定出臺(tái)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)＞的實(shí)施意見(jiàn)》《中共青海省委青海省人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國(guó)務(wù)院生態(tài)文明體制改革總體方案＞的實(shí)施意見(jiàn)》《加快把青藏高原打造成全國(guó)乃至國(guó)際生態(tài)文明高地的行動(dòng)方案》等一系列文件，對(duì)全省環(huán)境保護(hù)工作做出總體部署和安排。 加快打造青藏高原生態(tài)文明高地的步伐，推進(jìn)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)，推動(dòng)地球第三極生態(tài)保護(hù)，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，這其中完成木里礦區(qū)及祁連山南麓青海片區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理任務(wù)，構(gòu)建起青海省生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理體系是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。

木里礦區(qū)位于青海省海西蒙古族藏族自治州天峻縣和海北藏族自治州剛察縣境內(nèi)，是青海省最大的煤礦區(qū)，礦區(qū)位于國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)。 該地區(qū)作為我國(guó)西部最重要的生態(tài)安全屏障，水源涵養(yǎng)功能顯著、生物多樣性豐富、生態(tài)地位獨(dú)特。 祁連山地區(qū)是我國(guó)重要的水源涵養(yǎng)戰(zhàn)略區(qū)，生態(tài)環(huán)境非常脆弱，易受人類(lèi)活動(dòng)影響。 木里礦區(qū)未按規(guī)劃進(jìn)行煤礦開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致區(qū)域景觀破碎、生態(tài)系統(tǒng)退化、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能降低等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。 祁連山非法采煤事件揭示出目前青海省生態(tài)環(huán)境主要普遍按照單個(gè)要素來(lái)進(jìn)行立法保護(hù)， 忽略了生態(tài)環(huán)境及資源要素之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互影響，健全青海省生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機(jī)制任重道遠(yuǎn)。 目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于木里礦區(qū)的關(guān)注集中在其非法采煤事件發(fā)生之后，以生態(tài)修復(fù)監(jiān)測(cè)和植被恢復(fù)等技術(shù)層面的研究，本文將重點(diǎn)聚焦協(xié)同治理機(jī)制下青海省生態(tài)環(huán)境保護(hù)路徑的社會(huì)及制度層面展開(kāi)研究。

一、研究理論基礎(chǔ)及文獻(xiàn)綜述

20 世紀(jì)80 年代西方國(guó)家為解決政府面臨的多重危機(jī)， 公共部門(mén)和私人部門(mén)合作共同治理社會(huì)問(wèn)題成為政府改革的必然選擇。 隨著私人部門(mén)扮演的角色越來(lái)越重要，公民參與公共事務(wù)的機(jī)會(huì)增多，公共部門(mén)、私人部門(mén)、公眾之間的合作日益廣泛和深入，政府開(kāi)始探索從公共管理走向公共治理的道路，協(xié)同治理理論也從2000 年開(kāi)始被一些學(xué)者從經(jīng)濟(jì)研究領(lǐng)域帶到政治和社會(huì)研究領(lǐng)域。

協(xié)同學(xué)（Synergetics）一詞源于拉丁語(yǔ)系，有“協(xié)調(diào)合作之學(xué)”的含義。 協(xié)同理論最早產(chǎn)生于物理學(xué)領(lǐng)域，認(rèn)為那些“與外界有著充分物質(zhì)與能量交換的開(kāi)放系統(tǒng)，它們從無(wú)序到有序的演化都遵循著共同的規(guī)律，即在一定條件下，由于構(gòu)成系統(tǒng)的大量子系統(tǒng)之間相互協(xié)同的作用，在臨界點(diǎn)上的質(zhì)變，使系統(tǒng)從無(wú)規(guī)則混亂狀態(tài)形成一個(gè)新的宏觀有序的狀態(tài)”[1]，該理論由物理學(xué)家哈肯創(chuàng)立。

政府要想實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理的目標(biāo)， 必須明確和完成協(xié)同治理每一階段的任務(wù)。 在Morse 和Stephens 構(gòu)建的協(xié)同治理階段框架基礎(chǔ)上，確定了環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理四階段。 第一階段為評(píng)估階段，評(píng)估環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理是否必要和是否可能，包括厘清外部背景、找出內(nèi)部動(dòng)力；第二階段為啟動(dòng)階段，確定環(huán)境保護(hù)參與主體，包括政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、公民，組建環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理工作團(tuán)隊(duì)，找到環(huán)境保護(hù)所需的主要資源、設(shè)計(jì)具體過(guò)程；第三階段為細(xì)化階段，搭建協(xié)商平臺(tái)，保障各參與主體的權(quán)利，明確各方參與主體的責(zé)任。 確定團(tuán)隊(duì)的運(yùn)行規(guī)則、在相互協(xié)商和對(duì)話中產(chǎn)生解決方案、達(dá)成關(guān)于環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理的共識(shí)；第四階段為實(shí)施階段，構(gòu)建一種相互支持的氛圍，包括設(shè)計(jì)環(huán)境保護(hù)治理結(jié)構(gòu)、獲取環(huán)境保護(hù)參與主體的持續(xù)支持、監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的具體實(shí)施和評(píng)估結(jié)果，通過(guò)克服各種制度化的瓶頸來(lái)確保伙伴關(guān)系的建立。[2]

區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理理論是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容，是面對(duì)復(fù)雜環(huán)境下新興的生態(tài)環(huán)境治理取向。習(xí)近平生態(tài)文明思想繼承和發(fā)展了馬克思主義生態(tài)文明思想、在中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)生態(tài)文化思想的基礎(chǔ)上,形成了系統(tǒng)豐富的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理思想，形成了以“全方位協(xié)同治理、全地域協(xié)同治理、全要素協(xié)同治理、全過(guò)程協(xié)同治理”為核心的科學(xué)理論體系,堅(jiān)持以“美麗中國(guó)”為價(jià)值目標(biāo)引領(lǐng)，內(nèi)容豐富、體系完整、不斷發(fā)展、具有重大的理論價(jià)值和實(shí)踐意義，具有鮮明的中國(guó)特色和時(shí)代特色。

目前， 國(guó)內(nèi)學(xué)界大多圍繞京津冀生態(tài)協(xié)同發(fā)展進(jìn)行相關(guān)研究， 青海也可以借鑒該區(qū)域協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)。 “協(xié)同治理”這一概念的內(nèi)涵包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民等多元主體之間通過(guò)跨部門(mén)協(xié)同互動(dòng)，“形成相互依存、共同行動(dòng)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的局面，產(chǎn)生合理、有序的治理結(jié)構(gòu)，以促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)”[3]。 協(xié)同治理視域下青海省優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)路徑研究主要包括以下幾個(gè)方面： 一是多元主體在生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制中責(zé)任與角色的明確，確保各主體的有效參與、良性互動(dòng)；二是各區(qū)域之間的協(xié)同保護(hù)，各區(qū)域通過(guò)有序的分工合作，共同應(yīng)對(duì)區(qū)域環(huán)境生態(tài)問(wèn)題；三是對(duì)生態(tài)環(huán)境的一體化保護(hù)，其中有對(duì)山水林田湖草的多元生態(tài)要素一體化協(xié)同保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與自然資源利用的一體化保護(hù)、及防治已存在的環(huán)境污染與修復(fù)已受損的生態(tài)環(huán)境的一體化保護(hù)。本文依據(jù)青海獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境和地理位置，通過(guò)優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的路徑，從木里礦區(qū)為例總結(jié)出一套在高原生態(tài)區(qū)可復(fù)制可推廣的協(xié)同治理模式，發(fā)揮青海生態(tài)的最大價(jià)值。

二、環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理運(yùn)行機(jī)制

（一）影響因素

1.外部環(huán)境

環(huán)境保護(hù)協(xié)同團(tuán)體的運(yùn)作處在社會(huì)大環(huán)境之中。 一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治民主發(fā)展程度、法律法規(guī)的完善程度、民眾受教育水平、政治社會(huì)化程度、社會(huì)治理水平都影響著這個(gè)國(guó)家的政府能否建立起環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理機(jī)制，以及環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理機(jī)制的發(fā)展程度。 具體而言，外部環(huán)境對(duì)環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理的影響主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是外部環(huán)境影響甚至決定著環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理能否開(kāi)始；二是外部環(huán)境影響環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理中政府與其他參與方之間的關(guān)系； 三是外部環(huán)境影響環(huán)境保護(hù)協(xié)同目標(biāo)的達(dá)成；四是外部環(huán)境的變化促使環(huán)境保護(hù)協(xié)同團(tuán)體成員結(jié)構(gòu)的變化。

2.內(nèi)部動(dòng)力

政府建立環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理機(jī)制體現(xiàn)一個(gè)政府的“善治”，表示這個(gè)國(guó)家不再追求以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式。 市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和公民參與環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理機(jī)制體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家民主參與程度，市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和公民成為政府環(huán)境保護(hù)工作建言獻(xiàn)策的參與主體，也成為政府環(huán)境保護(hù)工作的社會(huì)監(jiān)督力量，在參與中維護(hù)團(tuán)體或自身合法權(quán)益，提高政治參與的能力。 環(huán)境保護(hù)工作中，政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、公民之間存在著相互依賴(lài)性，僅依靠任何一方都無(wú)法實(shí)現(xiàn)做好環(huán)境保護(hù)工作的目標(biāo)。

（二） 參與主體

1.政府

政府是履行社會(huì)公共服務(wù)和社會(huì)公共管理職能的重要國(guó)家機(jī)構(gòu)，主要職能是依法對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，也包括環(huán)境保護(hù)的職能。 在建立環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理機(jī)制中政府發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用，承擔(dān)著搭建制度化參與平臺(tái)，出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)定，協(xié)調(diào)參與主體利益，解決糾紛等功能。

2.市場(chǎng)主體

市場(chǎng)是協(xié)同治理理論的重要主體之一，是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它通過(guò)提供產(chǎn)品或服務(wù)獲得盈利，參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。 市場(chǎng)當(dāng)中最重要的角色是企業(yè)，在環(huán)境保護(hù)工作中，企業(yè)可以承擔(dān)政府的一些外包職能，比如環(huán)境調(diào)查，提供環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品等，同時(shí)企業(yè)也必須遵守國(guó)家環(huán)境保護(hù)法規(guī)，根據(jù)政府要求合法開(kāi)展生產(chǎn)。

3.社會(huì)組織

社會(huì)組織是自愿發(fā)起的非營(yíng)利性的非政府組織，由非政府組織、公民志愿性社團(tuán)、服務(wù)機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)等主體組成。 社會(huì)組織以社會(huì)的公共需求為宗旨，比如有些國(guó)家的環(huán)保組織，為多元的社會(huì)群體提供了利益表達(dá)和社會(huì)參與平臺(tái)。 社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境治理能夠有效補(bǔ)齊政府主體的短板， 提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)提升治理效能。

4.公民

在環(huán)境保護(hù)工作中，公民以個(gè)人或參加社會(huì)組織的方式，通過(guò)一定渠道向政府建言獻(xiàn)策，監(jiān)督政府環(huán)境保護(hù)工作。 通過(guò)向政府表達(dá)意見(jiàn)，維護(hù)自己的權(quán)益。 公民的參與為協(xié)同治理創(chuàng)新提供新的活力，與政府間的良性互動(dòng)在一定程度上能改善政府形象。

（三）保障和協(xié)調(diào)機(jī)制

1.保障機(jī)制

環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理機(jī)制中的保障機(jī)制主要是法律法規(guī)保障各參與主體的權(quán)益，明確各參與主體的職責(zé)和定期培訓(xùn)各參與主體，使其具備相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)工作能力，培養(yǎng)環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)業(yè)人才。 確保環(huán)境保護(hù)利益相關(guān)者都能夠參與協(xié)同治理的過(guò)程，各參與主體都能影響協(xié)同治理機(jī)制最終的決策，有序參與到環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理工作當(dāng)中。

2.協(xié)調(diào)機(jī)制

設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、公民參與、監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作，暢通各方參與主體的表達(dá)渠道，協(xié)調(diào)各方利益、調(diào)節(jié)矛盾、處理反饋意見(jiàn)，促成環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理機(jī)制的建立。 通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)制的建立與疏導(dǎo)，使得參與環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理的各主體能夠有機(jī)地合作，充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)形成高效的協(xié)同治理合力，達(dá)到“1+1＞2”的效果。

三、木里礦區(qū)非法采煤事件分析

（一）木里礦區(qū)開(kāi)采歷史

木里礦區(qū)位于青海省海西蒙古族藏族自治州天峻縣和海北藏族自治州剛察縣境內(nèi)， 是青海省內(nèi)最大的煤礦，也是青海唯一的焦煤資源整裝勘查區(qū)域。 木里礦區(qū)開(kāi)發(fā)較早，其中江倉(cāng)礦區(qū)和聚乎更礦區(qū)更是在20 世紀(jì)70 年代就曾有小窯開(kāi)采過(guò)。

木里礦區(qū)勘查工作起步較早，但資料記錄的并不詳細(xì)，江倉(cāng)礦區(qū)和聚乎更礦區(qū)在20 世紀(jì)70 年代起就有開(kāi)采歷史，但開(kāi)采范圍及產(chǎn)量均較小。自2003 年開(kāi)始，就有十幾家企業(yè)對(duì)其進(jìn)行不同程度的勘查開(kāi)采，但由于未進(jìn)行專(zhuān)業(yè)地統(tǒng)一規(guī)劃和企業(yè)本身環(huán)保意識(shí)的缺乏，木里礦區(qū)煤炭資源難以發(fā)揮出其最大的利用價(jià)值。 自2006 年起，木里礦區(qū)的勘查開(kāi)發(fā)受到青海省委省政府的關(guān)注，通過(guò)有效整合，按照礦區(qū)劃分對(duì)原有開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行重組，最終成立了中奧能源、天木能源、盛奧礦業(yè)等公司。

2010 年，在《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委關(guān)于加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組若干意見(jiàn)的通知》中，國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)于還未開(kāi)發(fā)的煤田做出明確要求， 提出要按照一個(gè)礦區(qū)原則上由一個(gè)主體開(kāi)發(fā)的要求，科學(xué)、合理劃分礦區(qū)和井田范圍，制定礦區(qū)總體規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案。 國(guó)家發(fā)改委提出，根據(jù)國(guó)家煤業(yè)產(chǎn)業(yè)政策中關(guān)于“一個(gè)礦區(qū)由一個(gè)主體開(kāi)發(fā)”的精神，木里礦區(qū)必須整合為一個(gè)開(kāi)發(fā)主體。 同年10月，青海省政府正式啟動(dòng)木里煤田整合工作。 2010 年11 月，青海省政府下發(fā)《關(guān)于組建青海省木里煤業(yè)開(kāi)發(fā)集團(tuán)有限公司的批復(fù)》，明確木里礦區(qū)唯一開(kāi)發(fā)主體為青海省木里煤業(yè)開(kāi)發(fā)集團(tuán)有限公司，要求其對(duì)木里煤田現(xiàn)有企業(yè)進(jìn)行重組整合。

2014 年8 月，根據(jù)青海省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)木里煤田綜合整治工作實(shí)施的通知》相關(guān)要求，木里礦區(qū)持續(xù)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境綜合整治工作。

2020 年8 月，媒體披露出木里礦區(qū)非法開(kāi)采事件，引起輿論的廣泛關(guān)注。 8 月7 日，習(xí)近平總書(shū)記就木里礦區(qū)問(wèn)題作出重要批示。 中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委和中央政法委機(jī)關(guān)、公安部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、市場(chǎng)監(jiān)管總局、國(guó)家林草局等多個(gè)部門(mén)，聯(lián)合成立“中央有關(guān)部門(mén)赴青海工作組”，進(jìn)行實(shí)地調(diào)查整治。

同月，青海出臺(tái)木里礦區(qū)以及祁連山南麓青海片區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治三年行動(dòng)方案，部署了關(guān)于木里礦區(qū)以及祁連山南麓青海片區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治的4 個(gè)方面27 項(xiàng)具體任務(wù)， 并明確了任務(wù)完成的期限。

目前，由中國(guó)煤炭地質(zhì)總局實(shí)施的“青海省天峻縣木里地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理”項(xiàng)目（標(biāo)段一）種草復(fù)綠工程日前通過(guò)青海省自然資源廳、青海省發(fā)改委、青海省生態(tài)環(huán)境廳等單位的驗(yàn)收，木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治工作在多部門(mén)聯(lián)合地有序開(kāi)展中頗現(xiàn)成效。

（二）木里礦區(qū)區(qū)域生態(tài)功能定位

1.青藏高原生態(tài)安全屏障區(qū)

木里礦區(qū)位于青海省北部的祁連山地區(qū)，處于青藏、黃土兩大高原和蒙新荒漠的交匯處，是青藏高原生態(tài)屏障的重要組成部分。 祁連山境內(nèi)分布有大面積草原及沼澤河流等濕地資源，具有調(diào)蓄降水、涵養(yǎng)水源、保持水土、改善氣候等多種生態(tài)功能，境內(nèi)山地廣、水量多，孕育了黑河、托勒河以及大通河等重要的河流，對(duì)維系青海東部、甘肅河西走廊和內(nèi)蒙古自治區(qū)西部綠洲具有重要的生態(tài)功能。

2.冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)

木里礦區(qū)所處的青海祁連山地區(qū)水源涵養(yǎng)功能顯著、生物多樣性豐富、生態(tài)地位獨(dú)特，是我國(guó)重要的生態(tài)屏障區(qū)、水源涵養(yǎng)戰(zhàn)略區(qū)，生態(tài)環(huán)境非常脆弱，易受人類(lèi)活動(dòng)的影響。該區(qū)域作為我國(guó)重要的水源涵養(yǎng)功能區(qū)，發(fā)揮著不可替代的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)主導(dǎo)服務(wù)功能及水源涵養(yǎng)功能。 此外，多樣化的植被類(lèi)型也孕育了豐富的動(dòng)植物群，也因此提供了重要的產(chǎn)品供給、土壤保持等生態(tài)服務(wù)功能。

另外，木里礦區(qū)因地處高寒地區(qū)，生態(tài)系統(tǒng)相對(duì)脆弱，因而對(duì)全球變化和人類(lèi)干預(yù)響應(yīng)都更加敏感，且抗干擾能力較差。同時(shí)，該區(qū)域分布有大面積青藏高原凍土大區(qū)中的阿爾金山——祁連山高寒帶山地多年凍土。 礦區(qū)植被為高寒沼澤草甸和高寒草甸，種類(lèi)比較單一，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量較低，自我更新能力差，一旦破壞難以恢復(fù)。

（三）木里礦區(qū)非法采煤事件分析

木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題一直受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。 2014 年，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)青海祁連山自然保護(hù)區(qū)和木里礦區(qū)破壞性開(kāi)采作出過(guò)重要批示。同年，青海省委省政府開(kāi)展了為期兩年的木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治，通過(guò)渣山復(fù)綠、違建拆除等舉措，取得了一定的成效。 2016 年，習(xí)近平總書(shū)記考察青海時(shí)也針對(duì)木里礦區(qū)破壞性開(kāi)采問(wèn)題做過(guò)重要批示。

但木里礦區(qū)地理位置特殊，礦區(qū)內(nèi)蘊(yùn)藏著極其優(yōu)質(zhì)的煤炭資源，礦區(qū)治理以政府為主導(dǎo)的單一化保護(hù)主體來(lái)進(jìn)行立法保護(hù)，忽略了生態(tài)環(huán)境本身及資源要素之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互影響以及區(qū)域間各主體持續(xù)性合作的重要性。單一主體的管理模式在較大空間范圍以及較長(zhǎng)時(shí)間跨度下，會(huì)不可避免的產(chǎn)生治理盲區(qū)。 區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)、保障和監(jiān)督機(jī)制尚未建立起來(lái)，政府內(nèi)部各單位尚未形成高效的協(xié)同治理合力，導(dǎo)致一些對(duì)生態(tài)環(huán)境存在威脅的企業(yè)仍然存在非法濫挖濫采的空間。

在2020 年以前木里礦區(qū)環(huán)境恢復(fù)治理過(guò)程中，市場(chǎng)作為主體在生態(tài)環(huán)境治理方面的專(zhuān)業(yè)性與高效性未能得到有效利用，社會(huì)參與度低。 中央財(cái)政在山水林田湖草修復(fù)工程、國(guó)土綜合整治、礦山生態(tài)修復(fù)等生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程中投入了大量資金，起到了重要的積極引導(dǎo)作用，但木里礦區(qū)面對(duì)的是7 個(gè)露天采坑、11 座渣山，以及地貌景觀破壞、植被破壞、凍土破壞、土地挖損壓占、水系濕地破壞與采坑積水等九大生態(tài)問(wèn)題。 造成其生態(tài)問(wèn)題的原因主要有兩點(diǎn)：一方面是政府預(yù)算投入有限，另一方面是社會(huì)資本參與度不足，未能通過(guò)各種渠道、利用各種形式充分動(dòng)員社會(huì)力量，吸引足夠的社會(huì)資本。 從而在加大生態(tài)保護(hù)修復(fù)的投入，切實(shí)提升生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量，增加生態(tài)產(chǎn)品供給等方面埋下了隱患。 社會(huì)參與協(xié)同治理應(yīng)該重點(diǎn)鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與以政府支出責(zé)任為主的生態(tài)保護(hù)修復(fù)， 獲得相應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值回報(bào)。 青海省有廣闊的空間優(yōu)勢(shì)，可利用空間優(yōu)勢(shì)布局新能源設(shè)施，提高地區(qū)產(chǎn)值收入，反哺生態(tài)修復(fù)所需資金，從被動(dòng)“輸血”向主動(dòng)“造血”轉(zhuǎn)變，探索本地區(qū)資源互補(bǔ)的協(xié)同發(fā)展機(jī)制。

四、青海省生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的優(yōu)化路徑

（一）強(qiáng)化多元主體協(xié)同保護(hù)

1.樹(shù)立共同的生態(tài)價(jià)值理念

要形成多元主體協(xié)同環(huán)境保護(hù)的格局， 樹(shù)立共同的生態(tài)價(jià)值理念是首要條件。 倘若各主體在生態(tài)保護(hù)認(rèn)知上無(wú)法達(dá)成一致，協(xié)同保護(hù)的價(jià)值理念就難以樹(shù)立，那么多元主體協(xié)同保護(hù)的格局將無(wú)從談起、多元主體協(xié)同保護(hù)的工作也將難以開(kāi)展。

青海生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，首先要提高各主體的思想認(rèn)識(shí)，消除各主體認(rèn)知上的差異，將公共利益最大化作為基本原則，樹(shù)立起多元主體協(xié)同保護(hù)的生態(tài)價(jià)值理念。 習(xí)近平總書(shū)記2021 年6 月7 日至9 日在青?？疾鞎r(shí)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持以人民為中心深化改革開(kāi)放，深入推進(jìn)青藏高原生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”。 為此，各主體必須牢固樹(shù)立和深刻踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)價(jià)值理念，堅(jiān)持保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源的基本國(guó)策，增強(qiáng)政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)和看齊意識(shí)。 使得生態(tài)價(jià)值理念成為大家的共識(shí)，通過(guò)優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，堅(jiān)持綠色低碳發(fā)展，結(jié)合地方實(shí)際、揚(yáng)長(zhǎng)避短，守住綠水青山、共建美好家園，在木里礦區(qū)治理以及其他生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作當(dāng)中走出一條具有地方特色的高質(zhì)量發(fā)展之路。

2.形成政府主導(dǎo)多方參與的協(xié)同保護(hù)格局

多元化的保護(hù)主體包括政府、非政府組織、企業(yè)、家庭以及公民個(gè)體等，其中應(yīng)充分發(fā)揮以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體的作用。

正確認(rèn)識(shí)與處理木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，在礦區(qū)生態(tài)環(huán)境安全和承載能力許可的范圍內(nèi)有計(jì)劃地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，守住礦區(qū)生態(tài)安全的底線。 政府要有計(jì)劃、有意識(shí)地引導(dǎo)企業(yè)作為環(huán)保工作的“參與者”而不僅僅是“圍觀者”，進(jìn)而有效培育企業(yè)自身的環(huán)保意識(shí)和環(huán)保責(zé)任。 企業(yè)在利用木里礦區(qū)資源獲取利潤(rùn)的同時(shí)，更應(yīng)承擔(dān)起礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的責(zé)任，自覺(jué)履行相應(yīng)的義務(wù)。 政府與企業(yè)兩者實(shí)現(xiàn)緊密協(xié)作、相互配合和雙向支持，充分發(fā)揮企業(yè)在礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的主體作用。

此外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宣傳教育是當(dāng)前提高公民環(huán)保意識(shí)不可或缺的環(huán)節(jié)。 木里礦區(qū)采坑對(duì)面，峭拔巖壁上刻下的鮮紅碩大的“警”字，時(shí)刻提醒著人們破壞生態(tài)環(huán)境的代價(jià)。 政府還應(yīng)充分發(fā)揮宣傳輿論的導(dǎo)向作用，加大木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理宣傳力度，充分利用墻報(bào)、標(biāo)語(yǔ)、電子屏、宣傳欄等陣地，圍繞礦區(qū)生態(tài)保護(hù)、污染防治等重點(diǎn)內(nèi)容，加強(qiáng)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)及生物多樣性保護(hù)等多方面的宣傳教育，加強(qiáng)對(duì)民眾特別是木里礦區(qū)工作人員和周?chē)r(nóng)牧民的宣傳教育和科學(xué)管理。 以此多管齊下，形成多方主體共同參與的協(xié)同保護(hù)格局。

3.健全多元主體協(xié)同保護(hù)的監(jiān)督管理機(jī)制

就木里礦區(qū)而言，建立國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)、水利、木里煤田管理局、礦區(qū)綜合執(zhí)法大隊(duì)和木里煤業(yè)集團(tuán)等多部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，細(xì)化分工方案，確定治理和監(jiān)管范圍，合理安排各部門(mén)職責(zé)，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作，健全多元主體協(xié)同保護(hù)的監(jiān)督管理機(jī)制，形成各單位協(xié)同治理合力。 成立木里礦區(qū)資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境整治管理委員會(huì)，由青海省政府、省環(huán)保廳、木里煤業(yè)、以及當(dāng)?shù)卣c環(huán)保局等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)、管控，共同制定和監(jiān)管木里礦區(qū)資源合理開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理等工作。同時(shí)要對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)行統(tǒng)一有效的管理，創(chuàng)新管理機(jī)制，完善信息溝通機(jī)制，建立聯(lián)動(dòng)監(jiān)管和應(yīng)急方案，做到“信息互通、協(xié)調(diào)有序、務(wù)實(shí)高效”，深入有序推進(jìn)木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治成果鞏固提升工作。通過(guò)定期現(xiàn)場(chǎng)檢查和動(dòng)態(tài)巡查，全程對(duì)各企業(yè)環(huán)境綜合整治進(jìn)展情況進(jìn)行督查。

木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)秉持“尊重歷史，分步實(shí)施，兼顧各方利益與促進(jìn)礦區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展”的原則，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目的，在加緊推進(jìn)企業(yè)兼并重組的同時(shí)，統(tǒng)一思想，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，進(jìn)一步理順和創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理體制，全面推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境恢復(fù)整治與管理。

（二）加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同保護(hù)

1.完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的法律法規(guī)

生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)是地方政府履行生態(tài)職能的基本依據(jù)和重要支撐。 要構(gòu)建區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的制度體系，推動(dòng)區(qū)域間持續(xù)性合作，就需要在區(qū)域生態(tài)立法和執(zhí)法上下功夫，為地方政府進(jìn)行有效地協(xié)同治理提供強(qiáng)有力地法律保障。

在立法上，有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)必相依。要建立區(qū)域協(xié)同保護(hù)的“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”，為地方政府協(xié)同治理提供方向指引，鼓勵(lì)出臺(tái)適應(yīng)區(qū)域協(xié)同保護(hù)需求的環(huán)境法規(guī)和規(guī)范性文件，如區(qū)域協(xié)同共治生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的合作框架協(xié)議等。 在法律的基礎(chǔ)上推進(jìn)區(qū)域間環(huán)境協(xié)同治理、礦山土地集約管理、綠色認(rèn)證等方面法規(guī)的健全和完善。同時(shí)以木里礦區(qū)為典型，應(yīng)從立法層面明確對(duì)環(huán)境破壞者進(jìn)行嚴(yán)厲的法律制裁的條文依據(jù)。 立法的目的必須通過(guò)法律制度的實(shí)施和執(zhí)行得到貫徹落實(shí)，那么在執(zhí)法層面，則要提升區(qū)域生態(tài)法治效力和環(huán)境執(zhí)法能力和執(zhí)法力度。建立起綜合的權(quán)威性的區(qū)域環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提升行政執(zhí)法人員的能力和水平，加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的法制宣傳教育。

2.構(gòu)建區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的制度體系

木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程當(dāng)中應(yīng)組建起區(qū)域協(xié)同保護(hù)機(jī)構(gòu)，完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的職能體系。 這既是對(duì)區(qū)域治理機(jī)構(gòu)的重組、治理職能和治理權(quán)力的重新分配，是體現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境整治與保護(hù)的重視程度和政治站位，更是推動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理制度體系形成的前提。 包括成立生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組等。

在此基礎(chǔ)上，木里礦區(qū)應(yīng)將區(qū)域協(xié)同保護(hù)機(jī)構(gòu)和部門(mén)間的協(xié)作方式、協(xié)作內(nèi)容、承擔(dān)的職責(zé)和履行的義務(wù)等通過(guò)制度化的方式確定下來(lái)，進(jìn)而打破區(qū)域間生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的組織壁壘和障礙。如成立省際協(xié)商合作機(jī)制、生態(tài)區(qū)域政協(xié)主席聯(lián)席會(huì)議制度、重大項(xiàng)目聯(lián)合會(huì)審制度、區(qū)域環(huán)境聯(lián)合監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度等。 同時(shí)，將政府、非政府組織、企業(yè)、民眾等多元主體納入制度運(yùn)行體系中，推動(dòng)多元主體有序、有效地參與到區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理當(dāng)中來(lái)，建立起制度運(yùn)行的有效機(jī)制，切實(shí)推動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)制度職能向治理效能轉(zhuǎn)化。

（三）促進(jìn)一體化保護(hù)

1.著力推動(dòng)國(guó)家公園建設(shè)“青海方案”

自然保護(hù)地的系統(tǒng)性是當(dāng)前我國(guó)實(shí)現(xiàn)“綠水青山”的生態(tài)文明建設(shè)的重要路徑，需要有高屋建瓴的全局觀。自然保護(hù)地的系統(tǒng)性是指從整體目標(biāo)出發(fā)，整合現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)，規(guī)避不足所帶來(lái)的不良影響，從而實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的最終目標(biāo)。 因此，著力推動(dòng)國(guó)家公園建設(shè)“青海方案”，率先在整合歸并優(yōu)化完善自然保護(hù)地、創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制、建立自然保護(hù)地資金保障機(jī)制、推進(jìn)自然保護(hù)地科學(xué)有效管理、探索人與自然和諧共生五個(gè)方面形成示范，成為全國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)的樣板和實(shí)踐習(xí)近平生態(tài)文明思想、建設(shè)美麗中國(guó)的示范區(qū)。木里礦區(qū)以及祁連上南麓地區(qū)屬于青海省生態(tài)功能的重點(diǎn)區(qū)域，環(huán)境治理保護(hù)只有牢固樹(shù)立大局意識(shí)，堅(jiān)持“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”[4]這一樸素真理，從頭梳理、系統(tǒng)把握才是對(duì)青海省生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理優(yōu)化的基礎(chǔ)策略。

2.加快推動(dòng)青海綠色低碳發(fā)展

綠色低碳發(fā)展已經(jīng)成為全球發(fā)展趨勢(shì)，中國(guó)開(kāi)始走向一條綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展道路。 青海作為國(guó)家重要生態(tài)安全屏障，應(yīng)立足省情實(shí)際，統(tǒng)籌推進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，把綠色產(chǎn)業(yè)作為龍頭產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，扎實(shí)推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作。 環(huán)境保護(hù)與低碳發(fā)展可以形象地理解為“開(kāi)源”和“節(jié)流”，二者相得益彰，缺一不可。 從目前的情況來(lái)看，單純地保護(hù)環(huán)境或者節(jié)約資源已經(jīng)無(wú)法完成青海所肩負(fù)的生態(tài)任務(wù)和使命。 “生態(tài)環(huán)境保護(hù)是功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)”[5]，需要久久為功。

（四）完善相關(guān)運(yùn)行機(jī)制

1.完善發(fā)展環(huán)境信息公開(kāi)和信息共享機(jī)制

木里礦區(qū)所在的天峻縣地處偏僻，1955 年10 月，青海省工業(yè)廳探礦隊(duì)（劉加連等）在地質(zhì)踏勘過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了聚乎更煤礦區(qū)。 至今已有七十余年的時(shí)間，但除了專(zhuān)業(yè)勘探、開(kāi)采人員以及當(dāng)?shù)厝罕娭?，木里礦區(qū)的環(huán)境問(wèn)題幾乎從未出現(xiàn)在公眾面前。 青海幅員遼闊， 很多生態(tài)環(huán)境保護(hù)重地與木里礦區(qū)情況類(lèi)似。 木里礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的披露恰好顯示了環(huán)境信息公開(kāi)和信息共享機(jī)制完善發(fā)展的重要性。 信息公開(kāi)和共享機(jī)制是以通訊技術(shù)發(fā)展為前提的，但更重要的是，環(huán)保部門(mén)要完善公示制度、依法公開(kāi)問(wèn)題評(píng)估數(shù)據(jù)和相應(yīng)舉措，使得民眾充分發(fā)揮知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在多方合力影響下，更好發(fā)揮環(huán)境信息公開(kāi)和信息共享機(jī)制的有效作用，促進(jìn)協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境保護(hù)效率。

2.完善發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可從目的、依據(jù)、手段和定位來(lái)理解。 補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，其主要依據(jù)包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段，通過(guò)調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系，最終作為一種制度安排所呈現(xiàn)。目前，青海省已初步形成生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策體系框架，生態(tài)保護(hù)效益也已初步顯現(xiàn)，生態(tài)文明建設(shè)取得階段性成效。 與此同時(shí)，也存在補(bǔ)償范圍劃定偏小、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)的體制機(jī)制尚不完善等問(wèn)題。 因此，還需繼續(xù)完善發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，以更加良好的生態(tài)保護(hù)成效惠及城鄉(xiāng)群眾，全力推進(jìn)富裕文明和諧美麗的新青海建設(shè)。

3.完善發(fā)展問(wèn)責(zé)評(píng)估機(jī)制

完善發(fā)展問(wèn)責(zé)評(píng)估機(jī)制，需從增強(qiáng)主體責(zé)任意識(shí)，明確細(xì)化主體責(zé)任重點(diǎn)著手。 要實(shí)現(xiàn)責(zé)任究查的制度化和常態(tài)化，增強(qiáng)政府工作人員的黨性修養(yǎng)，切實(shí)提高政治站位。 制定責(zé)任細(xì)化措施，將責(zé)任細(xì)化到人、分解到崗。 另一方面，要完善監(jiān)督體系建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的合力作用，著力健全包括日常溝通機(jī)制、措施配合機(jī)制、成果共享機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制和考核評(píng)價(jià)機(jī)制在內(nèi)的各項(xiàng)監(jiān)督貫通協(xié)同機(jī)制。木里礦區(qū)以及祁連山南麓地區(qū)綜合整治工作當(dāng)中，必備一環(huán)正是追責(zé)問(wèn)責(zé)。非法采煤事件背后所涉及的環(huán)保項(xiàng)目承攬、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、審核及排污許可證發(fā)放、款項(xiàng)撥付等問(wèn)題都需要嚴(yán)格責(zé)任追究。同時(shí)，青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域要加大跟蹤問(wèn)效力度，對(duì)以權(quán)謀私、敷衍塞責(zé)、陽(yáng)奉陰違等行為嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，對(duì)損害生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行為和事件要從嚴(yán)從重追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。