焦祎琳

（蘭州大學(xué)，甘肅 蘭州 730000）

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國民黨提出了“抗戰(zhàn)建國”的路線和方針。一方面，國民政府實(shí)行征兵制，尤其是國民兵役制度，凡18—45 歲的男子均服國民兵役，平時(shí)接受規(guī)定的軍事訓(xùn)練，戰(zhàn)時(shí)則受國民政府召集，儲(chǔ)備了廣大的后備役力量，便于快速補(bǔ)充兵源。 另一方面，國民政府推行新縣制，實(shí)行地方自治，加強(qiáng)政治機(jī)構(gòu)，鞏固政權(quán)，奠定建國基礎(chǔ)。同時(shí)，以蔣介石為首的國民黨人期望借助軍事化組織的國民兵來達(dá)成新縣制“管教養(yǎng)衛(wèi)”的目的，以軍令興內(nèi)政，二者是建國建軍不可或缺的存在。

目前學(xué)界有關(guān)國民兵役和新縣制的探討已形成了眾多的研究成果， 但多關(guān)注到國民兵役與新縣制間的內(nèi)在關(guān)系，對(duì)二者的結(jié)合、沖突、調(diào)整進(jìn)行考察者甚少?，F(xiàn)有研究基本是將國民兵團(tuán)作為新縣制之一部，簡單論述國民兵的編組情況①；或是注意到了二者的聯(lián)系，但對(duì)具體的沖突、調(diào)適未進(jìn)行充分探討②，尚有很大研究空間。 抗戰(zhàn)時(shí)期，甘肅是西北地區(qū)的軍事政治中心，作為抗戰(zhàn)大后方，承擔(dān)著補(bǔ)充兵員、運(yùn)輸物資以及維持后方治安的重任。 甘肅于1936 年試行國民兵役，1940 年2 月相繼成立各縣（局）國民兵團(tuán)，以為國民兵征補(bǔ)訓(xùn)合一的基層組織。同年，甘肅省民政廳擬訂《甘肅省縣各級(jí)組織綱要實(shí)施計(jì)劃》，決定自7 月起推行新縣制，隨后將各縣（局）兵役科改為軍事科，負(fù)責(zé)具體征兵事宜。 甘肅歷任省府主席及各師管區(qū)司令重視國民兵役與新縣制的推行，多次強(qiáng)調(diào)二者要相輔相助、相因相成。因此，本文擬以戰(zhàn)時(shí)國民兵役與新縣制的互動(dòng)關(guān)系為視角， 重新審視國民政府以軍令興內(nèi)政的種種努力以及甘肅國民兵團(tuán)與軍事科的沖突與應(yīng)對(duì)。

一、以軍令興內(nèi)政

根據(jù)國民政府的規(guī)劃，《縣各級(jí)組織綱要》（下稱《綱要》）是為“實(shí)施訓(xùn)政、推行三民主義、建立地方自治暨適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)需要”[1]而設(shè)，故新縣制的地方自治工作主要分為編查戶口、訓(xùn)練民眾、厲行新生活、辦理警衛(wèi)、健全各級(jí)行政及自治機(jī)構(gòu)、推行合作、開辟省縣鄉(xiāng)交通及電話網(wǎng)、設(shè)立學(xué)校等14 項(xiàng)內(nèi)容。[2]1940 年3月，蔣介石在中央訓(xùn)練團(tuán)講演中指出，當(dāng)下與兵役制度聯(lián)系最為密切的工作就是新縣制的推行，“可以說實(shí)行新縣制就是要建立新的兵役制度”，強(qiáng)調(diào)各地諸凡辦理兵役，整頓各級(jí)隊(duì)部，都要切切實(shí)實(shí)依照新縣制的法令規(guī)章，“完全做到”[3]。 甘肅省府主席谷正倫在推行新縣制時(shí)，以“期使管教養(yǎng)衛(wèi)各事項(xiàng)，逐層貫注”[4]為新縣制各級(jí)組織的根本原則。由此可見，甘肅省新縣制在推行之初便以“管教養(yǎng)衛(wèi)”四位一體的辦法來適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)形勢及推動(dòng)地方自治的實(shí)施。 新縣制下“管教養(yǎng)衛(wèi)”的最高原則與國民兵團(tuán)制度下對(duì)壯丁的組訓(xùn)暨“管教養(yǎng)衛(wèi)”緊密相關(guān)。

管就是管理訓(xùn)練，它的目的是要實(shí)現(xiàn)政治建設(shè)，同時(shí)及于社會(huì)建設(shè)。 新縣制是為實(shí)施訓(xùn)政、建立地方自治，適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)需要而訂制，是地方基層政治制度，國民兵制度則是為組訓(xùn)壯丁、補(bǔ)充兵員，是兵役制度的基礎(chǔ)。 新縣制以縣為地方自治單位，下設(shè)民政、軍事、財(cái)政、教育、建設(shè)等科，受本省政府監(jiān)督，辦理全縣自治事宜，縣以下分別為區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、保甲；國民兵編組則以縣（市）為最大單位，設(shè)立國民兵團(tuán)，受所隸兵役機(jī)關(guān)管轄，并受所隸上級(jí)行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)，下設(shè)區(qū)隊(duì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）隊(duì)以及保隊(duì)、甲班。在新縣制推行初期，國民兵團(tuán)與其組織關(guān)系是相互平行的。 然而國民兵的組織、管理、教育雖屬于軍事范圍，但國民兵調(diào)查與編訂名簿，甚至征召服役，都需要行政力量補(bǔ)助。 因此1941 年，國民政府將國民兵團(tuán)改隸于縣政府之下，二者間的平行關(guān)系不復(fù)存在，國民兵團(tuán)成為新縣制體制之一部分。 可以說，國民兵制度是使“政治配合軍事”[5]，國民兵以健全之組織、嚴(yán)密之訓(xùn)練，輔助各級(jí)政府貫徹政令與禁令，亦即融合行政制度與軍事制度，達(dá)到以軍令興內(nèi)政的目的。

教就是常識(shí)訓(xùn)練，它的目的是要實(shí)現(xiàn)文化建設(shè)，同時(shí)包括心理建設(shè)和倫理建設(shè)。蔣介石在《確定縣各級(jí)組織問題》里強(qiáng)調(diào):“本案之根本精神，在于喚起民眾，發(fā)動(dòng)民力，加強(qiáng)地方組織，促進(jìn)地方自治事業(yè)，以奠定革命建國的基礎(chǔ)。 ”[6]如何喚起民眾、發(fā)動(dòng)民力，谷正倫認(rèn)為，因?yàn)槿嗣袢狈?duì)政治的興趣和知識(shí)，為了喚起民眾，促進(jìn)其自覺，就必須以訓(xùn)練的方式,“提高其興趣，增進(jìn)其知識(shí)，使能行使四權(quán)，實(shí)現(xiàn)民主政治”[7]。 國民兵團(tuán)及各級(jí)隊(duì)作為管理教育國民兵的組織，不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)壯丁的軍事技能訓(xùn)練，而且也重視他們的政治教育與文化學(xué)習(xí)。 可以說，國民兵教育是國民教育的加強(qiáng)。 新縣制除了強(qiáng)調(diào)文化建設(shè)，同樣注重心理建設(shè)和倫理建設(shè)，厲行新生活便是其重要工作之一。 1941 年，蔣介石在向全國軍民廣播訓(xùn)詞中指出：“新生活運(yùn)動(dòng)在當(dāng)年發(fā)起時(shí)，所含的真義實(shí)在就是‘明恥教戰(zhàn)’的運(yùn)動(dòng)”[8]。 而“明恥教戰(zhàn)”正是國民兵團(tuán)的團(tuán)訓(xùn)，所以國民兵與新生活運(yùn)動(dòng)具有密切的關(guān)系。從組織上看，國民兵團(tuán)以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）隊(duì)、保隊(duì)、甲班作為壯丁組訓(xùn)的重要機(jī)構(gòu)，是推行新生活運(yùn)動(dòng)的理想組織。蔣介石在檢討新生活運(yùn)動(dòng)時(shí)曾指出，新運(yùn)工作在推行對(duì)象上，“只注意到社會(huì)的上層，而未及于下層，只注意到通衢馬路，而未及于街頭巷尾”[9]，甘肅省府主席朱紹良也認(rèn)為本省新運(yùn)工作“僅是側(cè)重于都市，而忽于鄉(xiāng)村，注重于形式，而略于實(shí)際”[10]。 而國民兵團(tuán)及各級(jí)隊(duì)組織作為戰(zhàn)時(shí)組訓(xùn)民眾的軍事組織，具有普遍分布、軍事管理的特點(diǎn)，可以彌補(bǔ)新縣制下新運(yùn)工作的不足之處。 以國民兵出身為例，國民兵各級(jí)隊(duì)員多來自于鄉(xiāng)村社會(huì)，在新運(yùn)側(cè)重都市、忽視鄉(xiāng)村的情況下，隊(duì)員的學(xué)習(xí)課目包含《新生活須知》《新生活運(yùn)動(dòng)綱要》等內(nèi)容，講授衣食住行日常生活應(yīng)循的道理，“提倡四維八德之風(fēng)尚”[11]，使其合乎禮義廉恥的精神。 以訓(xùn)練為例，國民兵集合訓(xùn)練一般采取集中在營或不在營的方式進(jìn)行，由后備隊(duì)或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、保隊(duì)為單位召集，類似“幾乎可以隨心所欲地建造和改造的臨時(shí)性人造城市”[12]的軍營性質(zhì)使國民兵各級(jí)隊(duì)成為推進(jìn)新運(yùn)的理想場所。

養(yǎng)就是生產(chǎn)訓(xùn)練，目的是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。 公共造產(chǎn)、開辟交通、推行合作社、實(shí)施救恤、開墾荒地是新縣制內(nèi)容的一部分。 新縣制組設(shè)壯丁隊(duì)，“決不僅只于應(yīng)付征兵這一種需要，其最大意義，還在于控制社會(huì)中最有力最有用的份子”[13]，使其可以在有組織的行動(dòng)下，從事于生產(chǎn)建設(shè)，如筑路、造林、服勞役等。 所謂公共造產(chǎn)，就是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保因時(shí)因地利用當(dāng)?shù)孛窳?、?cái)力，從事公共造產(chǎn)，主要包括農(nóng)林、水利畜牧、紡織、小礦業(yè)以及其他公共生產(chǎn)事業(yè)。 根據(jù)甘肅省軍管區(qū)所制訂的國民兵組訓(xùn)計(jì)劃，國民兵需以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保為單位，就公地、荒地制造國民兵林，保護(hù)舊有幼樹及林木，每名國民兵每年至少種樹3 棵。[14]同時(shí)，國民兵還需推廣地方合作機(jī)構(gòu)，參加合作事業(yè)，成為合作社經(jīng)濟(jì)中的一員。 國民兵訓(xùn)練的原則之一便是盡量利用農(nóng)閑時(shí)間進(jìn)行，不妨礙農(nóng)事生產(chǎn)。 簡而言之，國民兵的任務(wù)決不限于征兵，其更是以集體的形式擔(dān)任生產(chǎn)建設(shè)的工作。

衛(wèi)就是國防訓(xùn)練，目的是要達(dá)到軍事建設(shè)與動(dòng)員。 所謂軍事動(dòng)員，并不限于軍隊(duì)的動(dòng)員，而是要將民眾武裝起來，達(dá)成民眾軍事化，使之直接參加軍事行動(dòng)，或間接幫助軍事行動(dòng)。 新縣制中各壯丁隊(duì)的規(guī)定，即是國民黨人的理想設(shè)計(jì)。 依照《縣各級(jí)組織綱要》規(guī)定，縣設(shè)壯丁總隊(duì)，區(qū)設(shè)壯丁聯(lián)隊(duì)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)壯丁隊(duì)，保設(shè)壯丁分隊(duì)，甲設(shè)壯丁班。 蔣介石在《確定縣各級(jí)組織問題》中指出：“壯丁隊(duì)之編組，無論在戰(zhàn)時(shí)或平時(shí)，均屬重要，不可僅成訓(xùn)練的組織形式，尤須注意訓(xùn)練后的管理與運(yùn)用。 因壯丁分子實(shí)為全部社會(huì)的中堅(jiān)，一切地方自治事業(yè)，可以為基干而期完成?！盵15]由此可見，民眾組織的中心首為壯丁隊(duì)。但是國民兵團(tuán)成立后，根據(jù)《大綱》“各縣（市）國民兵團(tuán)成立時(shí)，所有以前類似之組織一律改并”[16]的規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保壯丁隊(duì)按律改組，國民兵制度代替了各級(jí)壯丁隊(duì)，而為軍事的基本動(dòng)員組織。 同時(shí)，國民兵團(tuán)副團(tuán)長兼任軍事科科長，國民兵鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保隊(duì)隊(duì)長由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保長一人兼任，那么壯丁的訓(xùn)練管理與指揮運(yùn)用，便可最大限度的整合，達(dá)到統(tǒng)一整齊的效果，并且促進(jìn)民兵一體，以收軍民合作之效。除訓(xùn)練民眾外，辦理警衛(wèi)也是新縣制的重要工作之一。 警察為新縣制下地方自衛(wèi)力量之主體，國民兵為役政之中心，亦即國防軍事建設(shè)之基礎(chǔ)。 國民兵團(tuán)下設(shè)后備隊(duì)、預(yù)備隊(duì)、自衛(wèi)隊(duì)、常備隊(duì)，其中自衛(wèi)隊(duì)為地方自衛(wèi)力量的經(jīng)常組織，預(yù)備隊(duì)在平時(shí)按任務(wù)班的性質(zhì)，分為警備、偵察、通訊、交通、運(yùn)輸、工務(wù)、消防、救護(hù)等班，為地方服役。 警察也按性質(zhì)分為保安、風(fēng)俗、交通、戶籍、消防、營業(yè)、外事、司法以及其他有關(guān)之行政警察，執(zhí)行勤務(wù)。 新縣制下之警察，雖然具有普遍分布的優(yōu)點(diǎn)，然而正是因?yàn)榉植计毡?，故力量難以集中，力量不能集中，“以之推行法令溝通政情則有余，以之制暴亂執(zhí)御非違則不足”[17]。 1941 年，蘭州市將國民兵、警察以及保甲的切實(shí)配合作為中心工作之一。[18]國民兵相較于警察，具有普遍存在、組織完善、力量集中的優(yōu)點(diǎn)，且其構(gòu)成分子多為農(nóng)民，國民兵與警察彼此聯(lián)系合作，促使新縣制下的警察具有民眾警察化、警察民眾化的特點(diǎn)。 由此可見，國民兵之性質(zhì)與警察幾乎無異：平時(shí)可補(bǔ)警察之不及，戰(zhàn)時(shí)可編為國防軍，既足以增強(qiáng)地方自衛(wèi)武力，也可以奠基兵役制度基礎(chǔ)，兼有寓兵于民、寓警于民的雙重意義。從某種程度上言，新縣制的自衛(wèi)建設(shè)就是國民兵的組織。

甘肅省民政廳廳長鄭震宇在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員訓(xùn)練班講話時(shí)提到，要想實(shí)行新縣制，推動(dòng)地方自治，必須先組訓(xùn)民眾，而組訓(xùn)民眾即需依靠保甲、合作社以及壯丁隊(duì)等全民組織。[19]甘肅省軍管區(qū)政治部主任胡維藩也強(qiáng)調(diào)，國民兵組訓(xùn)與新縣制之實(shí)施關(guān)系極為密切，實(shí)行新縣制必須注重將有組織、有訓(xùn)練的民眾作為基礎(chǔ)，否則新縣制徒有其名，“健全民眾組織之有效方法，是要用軍隊(duì)的嚴(yán)密編制來部勒民眾，管理民眾”[20]。甘肅國民兵役制度在推行過程中，注重“以軍事化之組織、管理與教育，代替一般散沙愚蒙無知之舊社會(huì)，達(dá)成管教養(yǎng)衛(wèi)之目的”[21]，兵役與政治適當(dāng)配合，以軍令行內(nèi)政。

二、權(quán)力傾軋與沖突

新縣制推行初期，中央政府以及甘肅省政府都對(duì)國民兵組訓(xùn)抱以極大期望，希冀借助軍事化組織的國民兵來達(dá)成新縣制管教養(yǎng)衛(wèi)的目的，以軍令興內(nèi)政。 但新縣制推行不久，國民兵役與新縣制就發(fā)生了種種沖突，這些沖突簡而言之，便是國民兵團(tuán)與軍事科的權(quán)力傾軋與沖突問題。

首先，從系統(tǒng)和業(yè)務(wù)上看，國民兵團(tuán)屬于役政系統(tǒng)，為役政基層機(jī)構(gòu)，上承軍、師、團(tuán)管區(qū)之命，下轄區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、保隊(duì)甲班，與軍、師、團(tuán)管區(qū)組成一套完整的系統(tǒng)，是縣政府以外的一種獨(dú)立機(jī)關(guān)，凡兵役一切事務(wù)之執(zhí)行，均由軍、師、團(tuán)管區(qū)飭令縣長兼團(tuán)長辦理。 軍事科則屬于行政系統(tǒng)，為新縣制下縣政部門之一科，同樣職掌兵役業(yè)務(wù)及有關(guān)本縣（市）的軍事行政事項(xiàng)，在戰(zhàn)時(shí)為編練自衛(wèi)團(tuán)隊(duì)，后方勤務(wù)及傷兵之管理等，在平時(shí)則為主持警備武力，維護(hù)治安以及其他有關(guān)軍事之事項(xiàng)。 二者分別隸屬軍事、行政系統(tǒng)，而業(yè)務(wù)又多雷同，從而導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)行過程中的矛盾。如軍事科與國民兵團(tuán)雖同負(fù)編練自衛(wèi)團(tuán)隊(duì)之責(zé)，但軍事科對(duì)自衛(wèi)力量“無權(quán)指揮”[22]，科長固然可以呈請(qǐng)縣長兼團(tuán)長下令指揮，但需經(jīng)過多重手續(xù)。 新縣制下甘肅省所擬定的各縣政府辦事規(guī)則規(guī)定縣長公出時(shí)，其業(yè)務(wù)由“秘書代行之”[23]。 1941 年1 月，軍事委員會(huì)鑒于兵役行政為縣行政中心工作，國民兵團(tuán)為役政基層機(jī)構(gòu)，為“獲統(tǒng)一之效”，規(guī)定《縣各級(jí)組織綱要》中的各級(jí)壯丁隊(duì)改為國民兵隊(duì)，國民兵團(tuán)為新縣制體制，將其隸屬于縣政府之下。[24]但按《縣市國民兵團(tuán)團(tuán)部服務(wù)規(guī)則》，兼團(tuán)長外出時(shí)，國民兵團(tuán)事務(wù)由副團(tuán)長代行[25]。 這種情形下，若遇見匪警等需要緊急處理的事務(wù)時(shí)，代理縣長職務(wù)的秘書無權(quán)指揮自衛(wèi)力量，而要公函平行機(jī)關(guān)國民兵團(tuán)，由代理團(tuán)長職務(wù)的副團(tuán)長來決定調(diào)動(dòng)部隊(duì)，手續(xù)繁瑣，其行動(dòng)效率必然降低。其他諸如常備兵之征募、出征軍人家屬之優(yōu)待、兵要地理之調(diào)制、違反兵役法規(guī)之處理、民有槍彈之登記管理等事項(xiàng)，二者在推進(jìn)業(yè)務(wù)時(shí)每多互相推諉，引發(fā)矛盾。

其次，從人事上看，國民政府最初規(guī)定國民兵團(tuán)副團(tuán)長兼任軍事科科長，但兵役繁忙，一人難以綜理全部事務(wù)，后軍事科科長改為專任。同時(shí)，因軍事科屬于行政機(jī)關(guān)，其人事任用則依照一般行政人員任用程序辦理。 因此，正式軍事學(xué)校畢業(yè)的軍官以普通公務(wù)人員任用的辦法充任該項(xiàng)職務(wù)，屬于體外任職，“有作為之軍人，自不愿充當(dāng)外職，屏睹于軍事系統(tǒng)之外”[26]，從而導(dǎo)致部分縣（市）的軍事科科長由文人充任，對(duì)兵役工作造成一定影響。 而國民兵團(tuán)人事依照法令，僅與陸軍人事相連，舉凡任免、歸休、獎(jiǎng)懲，皆適用陸軍人事法令的規(guī)定，國民兵團(tuán)副團(tuán)長由省政府會(huì)同軍管區(qū)司令部遴選，呈請(qǐng)軍政部核委，因此縣長對(duì)副團(tuán)長并無任免之權(quán)。加之戰(zhàn)時(shí)縣長政務(wù)繁忙，舉凡糧政、役政、戶政、地政等等百廢待興，難以一心于國民兵管理，故而國民兵團(tuán)之大權(quán)實(shí)際上集中于副團(tuán)長，以致“國民兵團(tuán)的工作卻往往不能與整個(gè)縣政的意志相一致”[27]，“多數(shù)縣份竟視國民兵團(tuán)與縣政府為不相關(guān)聯(lián)之機(jī)關(guān)， 以致常有互相傾軋情事，且團(tuán)部人員甚或有不受兼團(tuán)長之指揮”[28]。1940 年初，通渭縣縣長奉令趕赴重慶參加培訓(xùn)，因而該縣國民兵團(tuán)事務(wù)交由副團(tuán)長孟繁模負(fù)責(zé)，5 月8 日，縣長返縣。[29]按照軍管區(qū)規(guī)定，兼團(tuán)長因公離職，團(tuán)務(wù)由副團(tuán)長代拆代行，直至縣長返回。同時(shí)，關(guān)于國民兵團(tuán)各項(xiàng)工作，兼團(tuán)長應(yīng)總覽全權(quán)，副團(tuán)長應(yīng)分任職責(zé)，如重要工作進(jìn)展，副團(tuán)長須稟明兼團(tuán)長，獲得其同意，來往公文也須呈交兼團(tuán)長核閱判行。 但通渭縣縣長返縣后，孟繁模仍然“不諳職權(quán)，擅自操縱，倒行逆施”，導(dǎo)致縣長的兼團(tuán)長職責(zé)無法行使，徒有虛名。 據(jù)正寧縣縣長董寄虛所言，孟繁模如此作為，是因?yàn)槠湟浴白T某為其銅墻鐵壁之靠”，此處譚某即指甘肅省軍管區(qū)征募處處長譚季純。 背靠譚季純，孟繁模行事益無忌憚，對(duì)國民兵團(tuán)的公款自由動(dòng)支，并假借國民兵團(tuán)名義向天水團(tuán)管區(qū)司令金作鼎挪借2000 元，在天水結(jié)婚，大肆張羅，而縣長對(duì)此事毫不知情。 縣長與孟繁模因公結(jié)怨，在縣長奉令交卸時(shí)，譚季純、金作鼎等人于通渭視察兵役，對(duì)該縣縣長“藉公報(bào)私，百般刁難，極盡侮辱”，強(qiáng)迫縣長為孟繁模出具私借2000 元的印領(lǐng)，簽名蓋章，否則便拘押嚴(yán)辦，縣長迫于權(quán)勢，無奈應(yīng)下。 “偏遭仇視，中藏憤懣，痛楚萬端”，職責(zé)困懣之下，通渭縣縣長電呈省府主席朱紹良辭職，并“堅(jiān)執(zhí)不愿再掌縣政。 ”[30]

此外，諸如經(jīng)費(fèi)問題，新縣制下各縣財(cái)務(wù)管理制度最大的缺點(diǎn)即為統(tǒng)收統(tǒng)支未能徹底：軍管區(qū)司令部撥給縣（市）國民兵團(tuán)常備隊(duì)的經(jīng)費(fèi)，均系徑行取用，縣政府無權(quán)過問，亦無法控制。 在干部問題上，新縣制下鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、保長、各級(jí)中心學(xué)校校長和壯丁隊(duì)隊(duì)長暫以一人兼任之，這就要求此人具備管、教、養(yǎng)、衛(wèi)各項(xiàng)技能，方可勝任這一職務(wù)。 但以甘肅省人才情況而言，這一規(guī)定無疑過于理想化，擅長教育者未必擅長軍事，擅長軍事者又未必擅長管理。 整體而言，甘肅保長的總體文化程度很低，其讀書識(shí)字，明了保甲意義及運(yùn)用者，“百不得一”[31]，遑論兵役訓(xùn)練。尤其是在民族地區(qū)，如天祝鄉(xiāng)（藏區(qū)）保長多系各族首人充任，因不識(shí)字，對(duì)于國民兵編組、保甲整理意義不甚明了。1938 年，甘肅省政府民政廳視察員黃鵬昌在視察甘南地區(qū)政務(wù)時(shí)指出，岷縣、臨潭縣因環(huán)境特殊，文化落后，人才缺乏，在選任保長時(shí)不得不勉強(qiáng)遷就，以致于該地保長大都不符合政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，其已經(jīng)抽調(diào)受訓(xùn)的保長尚不及一半。[32]在各級(jí)組織內(nèi)容及關(guān)系上，新縣制原定之壯丁總隊(duì)——壯丁隊(duì)聯(lián)隊(duì)——壯丁隊(duì)——保壯丁分隊(duì)——甲壯丁班制已不復(fù)存在，而是由國民兵團(tuán)——國民兵團(tuán)區(qū)隊(duì)——國民兵鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）隊(duì)——國民兵保隊(duì)——國民兵甲班制替代。

三、國民兵團(tuán)與軍事科的調(diào)適

為了解決國民兵團(tuán)與新縣制下軍事科的矛盾， 中央政府和甘肅省政府進(jìn)行了諸多嘗試。 1940 年5月，軍政部出臺(tái)《縣（市）國民兵團(tuán)與軍事科職權(quán)人事劃分辦法》，隨后又電令各省，以后有關(guān)軍事兵役公文下達(dá)各縣時(shí)，為避免重復(fù)下發(fā)及軍事科與國民兵團(tuán)彼此推諉延擱起見，各省政府專員公署以及軍、師、團(tuán)管區(qū)司令部對(duì)于是項(xiàng)公文下達(dá)各縣，應(yīng)令縣長兼國民兵團(tuán)團(tuán)長審視公文性質(zhì)，分別交軍事科或國民兵團(tuán)辦理，不必再分令縣府與國民兵團(tuán)，以提高效率，避免二者互相推諉。[33]國民兵團(tuán)隸屬縣府后，國民政府又規(guī)定國民兵團(tuán)部對(duì)于縣（市）政府行文應(yīng)用呈，對(duì)于縣（市）政府所屬各機(jī)關(guān)法團(tuán)則應(yīng)用公函或代電，對(duì)所屬區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國民兵隊(duì)等用令，以調(diào)整兵團(tuán)和縣府的人事經(jīng)理行文辦法。[34]1941 年，甘肅省根據(jù)各縣實(shí)際情形及業(yè)務(wù)推進(jìn)狀況，擬訂《甘肅省各縣國民兵團(tuán)與軍事科業(yè)務(wù)劃分辦法》，雖然對(duì)國民團(tuán)與軍事科的業(yè)務(wù)職掌進(jìn)行了詳細(xì)劃分，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，二者并未切實(shí)按照規(guī)定開展工作。

圍繞軍事科與國民兵團(tuán)的諸多沖突，時(shí)人提出了裁團(tuán)并科、裁科并團(tuán)以及團(tuán)科并存三種方案，并隨著戰(zhàn)事環(huán)境的變化和各省實(shí)施情形， 先后經(jīng)歷了裁團(tuán)并科——團(tuán)科并存——裁科并團(tuán)——裁團(tuán)并科四個(gè)時(shí)期。 主張撤銷國民兵團(tuán)者，認(rèn)為國民兵團(tuán)僅負(fù)國民兵組訓(xùn)一項(xiàng)責(zé)任，不能管理全縣之兵役業(yè)務(wù)，且經(jīng)費(fèi)開支巨大，不如充實(shí)各縣軍事科組織，統(tǒng)一事權(quán)，以收指臂之便。主張撤銷縣軍事科者，認(rèn)為國民兵團(tuán)既為兵役基層組織，又為一縣軍事機(jī)構(gòu)，則所有軍事科職掌之兵役業(yè)務(wù)及有關(guān)縣軍事行政事項(xiàng)，均應(yīng)歸國民兵團(tuán)辦理，以一事權(quán)。主張團(tuán)科并存者，認(rèn)為戰(zhàn)時(shí)役政繁忙，又處于創(chuàng)始時(shí)期，無論廢除國民兵團(tuán)亦或軍事科，剩下的機(jī)構(gòu)都不足以綜理繁劇，刷新積弊，但國民兵團(tuán)所需經(jīng)費(fèi)確實(shí)浩大，因此建議縮減國民兵團(tuán)編制。 值得注意的是，國民兵團(tuán)與軍事科因其隸屬不同系統(tǒng)，從而引起了行政院與軍政部的爭論。 行政院秘書處認(rèn)為，國民兵團(tuán)團(tuán)長由縣長兼任，副團(tuán)長由省政府會(huì)同軍管區(qū)司令部遴請(qǐng)軍政部核委，容易使副團(tuán)長多不聽其指揮，導(dǎo)致縣長兼團(tuán)長徒有虛名，因此提出“縣國民兵團(tuán)團(tuán)部之職務(wù)，得由縣政府軍事科辦理”[35]的決議。 軍政部則從組織、業(yè)務(wù)、系統(tǒng)、人事等方面予以反駁，認(rèn)為各地國民兵鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保隊(duì)為普遍設(shè)置，數(shù)量眾多，必須有國民兵團(tuán)部以總其成，進(jìn)行管理，而各省三等以下之縣份，并未普設(shè)軍事科，即使設(shè)有軍事科者，也多因職員不足，工作難敷分配。且如果裁團(tuán)并科，將國民兵團(tuán)職務(wù)歸并軍事科辦理，則對(duì)于副團(tuán)長、團(tuán)附及其他官長的安置，又將是一項(xiàng)耗力巨大的工作。[36]國民兵團(tuán)屬于軍事系統(tǒng)，若裁團(tuán)并科，則軍政部所職掌的國民兵組訓(xùn)業(yè)務(wù)移歸隸屬行政系統(tǒng)的軍事科，這對(duì)于軍政部來說無異于一大打擊。

1941 年3 月，在甘肅省臨時(shí)參議會(huì)上，全體參議員聯(lián)名提交關(guān)于調(diào)整征兵機(jī)構(gòu)的議案。 提案中指出，各縣府既有軍事科又有國民兵團(tuán)，“系統(tǒng)各別、牽掣愈多，疊床架屋，耗財(cái)費(fèi)時(shí)，各種流弊亦即由此發(fā)生”[37]，建議各縣役政機(jī)構(gòu)應(yīng)請(qǐng)力求簡單，以收實(shí)效，但就國民兵團(tuán)與軍事科的具體存廢上，并未給出明確意見。 4 月，軍政部頒發(fā)《國民兵團(tuán)調(diào)整辦法》，對(duì)國民兵團(tuán)部職權(quán)、常備隊(duì)、后備隊(duì)、自衛(wèi)隊(duì)以及各級(jí)干部、經(jīng)費(fèi)等作出調(diào)整，規(guī)定各省按照本省國民兵團(tuán)辦理成效或?qū)嶋H困難情形，“分別全部停辦，全部或一部繼續(xù)辦理”[38]。9 月，甘肅省臨時(shí)參議會(huì)召開第一屆四次大會(huì)，參議員張聲威提請(qǐng)議案，認(rèn)為甘肅省各縣（市）國民兵團(tuán)“苛扣伙食者盡之，顛倒兵役者盡之，受賄偏憤者盡之，敲詐肥己者盡之”，種種弊端擢發(fā)難數(shù)， 雖然部分貪污的國民兵干部受到了審判處罰， 但被控而畏罪潛逃的官長也不乏其人，“若不及早取消，另設(shè)辦法，影響役政甚堪”[39]。 故而電請(qǐng)省府轉(zhuǎn)請(qǐng)中央撤銷各縣（市）國民團(tuán)，其原有訓(xùn)練及抽兵事宜由縣政府軍事科專責(zé)辦理，同時(shí)健全各縣軍事科組織，兼辦訓(xùn)練以及兵役行政。 因人事經(jīng)費(fèi)以及甘肅特殊的社會(huì)環(huán)境，省政府和軍管區(qū)再三考慮，就各縣（市）國民兵團(tuán)“未能表現(xiàn)優(yōu)良成績，兼以兼副團(tuán)長職權(quán)關(guān)系，時(shí)生摩擦，弊端亦未徹底澄清，國家人力財(cái)力，均不經(jīng)濟(jì) ，洵屬不可諱言之事實(shí)”[40]，最終決定呈請(qǐng)中央裁撤甘肅省各縣（市）國民兵團(tuán)，其原有業(yè)務(wù)由各縣（市）軍事科（兵役科）接辦，蘭州市因未成立軍事科，改由警察局辦理。雖然當(dāng)時(shí)裁團(tuán)并科呼聲較高，但不少軍政要人，如蔣介石、程澤潤、朱為軫等對(duì)國民兵團(tuán)的重要性是十分肯定的。兵役署署長程澤潤即認(rèn)為，國民兵團(tuán)的建設(shè)從狹義言，固然只為推行兵役，若就廣義言，實(shí)際是一般行政的良好助力，“施行新兵制的國民兵團(tuán)與施行新縣制的縣政府，無異是推進(jìn)時(shí)代的雙輪”[41]。 故甘肅省政府決議裁撤國民兵團(tuán)，“呈奉軍政部，并轉(zhuǎn)奉委座電令，始終均未奉準(zhǔn)，具見中央維護(hù)兵團(tuán)，重視役政之決策”[42]。 在幾經(jīng)陳請(qǐng)后，中央才批準(zhǔn)了甘肅省裁團(tuán)并科的請(qǐng)求。

鑒于各省時(shí)有呈請(qǐng)裁團(tuán)并科，1942 年1 月6 日，蔣介石下令“對(duì)于國民兵團(tuán)之業(yè)務(wù)與成績，應(yīng)嚴(yán)督各地負(fù)責(zé)人員，切實(shí)整頓，并時(shí)加考核，以期改正”，由軍政部、軍訓(xùn)部通飭各軍區(qū)遵照。 3 月24 日，蔣介石電令兵役部，“對(duì)于國民兵團(tuán)與軍事科存置問題，有否解決？ 速?zèng)Q定呈報(bào)”[43]，隨后兵役部擬訂甲、乙兩種調(diào)整方案，甲案即積極辦理國民兵團(tuán)，取消軍事科；乙案則為國民兵團(tuán)與軍事科并存，團(tuán)部職務(wù)由軍事科辦理。 5 月18 日，軍事委員會(huì)召開檢討會(huì)，商討兵役部所擬方案，決議縣府軍事科“現(xiàn)已設(shè)置者照舊，未設(shè)置者可緩設(shè)，其業(yè)務(wù)分由民政科與國民兵團(tuán)辦理”[44]。 后經(jīng)過各部會(huì)同協(xié)商，“鑒于國民兵團(tuán)為專施各市縣之組訓(xùn)基礎(chǔ)，軍事科則辦理市縣之征募工作”[45]，二者至為重要，缺一不可，最終選擇團(tuán)科并存的方案。 11 月，軍政部頒發(fā)《三十一年度國民兵團(tuán)業(yè)務(wù)實(shí)施暫行辦法》，規(guī)定國民兵團(tuán)之組織體系必須與新縣制之實(shí)施同時(shí)配合完成，副團(tuán)長與軍事科長以一人兼任，并以副團(tuán)長為本職，團(tuán)部準(zhǔn)增設(shè)上(中)尉督練員4 至8 人不等，軍政部對(duì)國民兵團(tuán)經(jīng)費(fèi)給予補(bǔ)助。[46]

1943 年10 月，軍委會(huì)、行政院電令各省，“查國民兵團(tuán)為建軍之重要組織，并為役政之基層機(jī)構(gòu)，迭經(jīng)令飭遵辦。 惟因國民兵團(tuán)與軍事科存置問題久未解決，致推行業(yè)務(wù)發(fā)生阻礙。 茲特明白規(guī)定各縣市如既設(shè)國民兵團(tuán)團(tuán)長、副團(tuán)長，則縣政府不必再設(shè)軍事科。”[47]11 月，行政院及軍事委員會(huì)經(jīng)過考慮，重新決定健全國民兵團(tuán)，所有縣市以下國民兵之組織管理、教育服役等事項(xiàng)，概由國民兵團(tuán)負(fù)責(zé)。[48]1944 年2月，行政院、軍事委員會(huì)會(huì)同頒行《縣（市）政府軍事科裁并辦法》，規(guī)定凡設(shè)有國民兵團(tuán)之縣（市），其軍事科一律裁撤，所有業(yè)務(wù)歸并國民兵團(tuán)團(tuán)部辦理；未設(shè)國民兵團(tuán)及僅設(shè)軍事科之縣（市），應(yīng)于1944 年5 月30 日以前成立國民兵團(tuán)或改設(shè)之。 同時(shí)規(guī)定，縣（市）政府軍事科裁撤后，原有人員由縣長兼國民兵團(tuán)團(tuán)長視其資歷，于團(tuán)部或縣屬機(jī)關(guān)調(diào)用，副團(tuán)長由軍政部將甄審合格人員姓名建立匯編成冊(cè)，分送各省政府，轉(zhuǎn)發(fā)各縣政府，由縣長就各名冊(cè)所列人員中遴請(qǐng)委任。[49]1945 年，隨著抗戰(zhàn)勝利已成定局，有鑒于科團(tuán)再度調(diào)整的必要，行政院于8 月9 日召開第707 次例會(huì)，決定裁撤國民兵團(tuán)，恢復(fù)軍事科。[50]

有關(guān)裁科并團(tuán)法令出臺(tái)后，甘肅省各縣（市）兵役機(jī)構(gòu)按律須進(jìn)行調(diào)整，但此前甘肅已裁團(tuán)并科，此次再行調(diào)整勢必會(huì)對(duì)本省軍事機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定以及各級(jí)兵役干部的心態(tài)造成一定影響。 1944 年3 月，何應(yīng)欽函信甘肅省軍管區(qū)，指出甘肅應(yīng)“就本省事實(shí)，權(quán)衡緩急，擬在暫不公開方式下與省府有關(guān)廳處先行會(huì)商改組一切有關(guān)事宜，以免影響各級(jí)干部服務(wù)情緒”，并擬訂5 條步驟，飭令甘肅軍管區(qū)盡快完成準(zhǔn)備工作。[51]雖然中央一再電令甘肅省將軍事科改為國民兵團(tuán)，但軍管區(qū)和省政府對(duì)裁科設(shè)團(tuán)抱以略微抵觸的態(tài)度，曾屢次呈請(qǐng)軍政部緩設(shè)國民兵團(tuán)，其原因主要有三方面。 首先是經(jīng)費(fèi)問題，1944 年4 月，軍管區(qū)回復(fù)軍政部本省籌辦情形時(shí)指出，“本省本年度兵役經(jīng)費(fèi)概由省府統(tǒng)籌支配”， 除軍事科人員薪糧列入縣預(yù)算外，“所有事業(yè)辦公等費(fèi)均無專款”，若裁科設(shè)團(tuán)，兵役人員勢必增加，“以現(xiàn)有軍事科薪糧自屬不敷分配”，而甘肅省財(cái)政支絀，經(jīng)費(fèi)難以支持裁科設(shè)團(tuán)”。[52]其次是人事與組織問題。 甘肅省前設(shè)國民兵團(tuán)時(shí)，“副團(tuán)長以全縣最高軍事首領(lǐng)自居，兼團(tuán)長形同虛設(shè)，過則相諉，功則相爭，工作成績毫無表現(xiàn)”[53]，國民兵團(tuán)人事摩擦，職權(quán)混淆，對(duì)國民兵組訓(xùn)工作造成一定阻礙，且軍事科與國民兵團(tuán)并存，二者業(yè)務(wù)多有雷同，劃分未清，造成疊床架屋的窘境，浪費(fèi)人力財(cái)力。省政府認(rèn)為裁撤國民兵團(tuán)后，本省兵役業(yè)務(wù)“機(jī)構(gòu)分明，指揮靈便”，無需再行裁科并團(tuán)，免滋紛擾，只需進(jìn)一步充實(shí)各縣（市）軍事科，“就人事諸方面再加充實(shí)，力求改進(jìn)，似不宜因噎廢食，變動(dòng)機(jī)構(gòu)”[54]。最后是現(xiàn)行兵役業(yè)務(wù)問題。此時(shí)抗戰(zhàn)已達(dá)后期，組訓(xùn)、征募等兵役業(yè)務(wù)愈加重要，若裁科設(shè)團(tuán)，對(duì)于人事安排、機(jī)構(gòu)調(diào)整等花費(fèi)時(shí)間精力，且各部門之間又需磨合，勢必會(huì)對(duì)丁馬征交、國民兵檢閱等工作造成一定影響。

鑒于以上緣由，甘肅省先后于5、7、10 月三次電請(qǐng)暫緩辦理裁科設(shè)團(tuán)，得軍政部允肯，準(zhǔn)予1945 年辦理國民兵團(tuán)事務(wù)。 1945 年2 月，甘肅省政府再次以經(jīng)費(fèi)困難為由，呈請(qǐng)保留現(xiàn)縣（市）軍事科，緩辦國民兵團(tuán)。[55]4 月，蔣介石就經(jīng)費(fèi)支絀問題指示甘肅?。骸霸撌「骺h國民兵團(tuán)應(yīng)于本年分期辦理，所有人員經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)等項(xiàng)可由該省政府自訂辦法?！盵56]隨后，省府以國民兵團(tuán)弊端過多，于“推行役政不特毫無補(bǔ)益，且反增加種種障礙”[57]，以及財(cái)政拮據(jù)、入不敷出為由，歷陳其辦理裁科設(shè)團(tuán)困難重重，要求緩辦。 8 月7日，行政院舉行第707 次會(huì)議，決議撤銷各縣（市）國民兵團(tuán)，恢復(fù)軍事科。[58]至此，甘肅省得以保留縣（市）軍事科。

四、結(jié) 語

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國民黨提出了“抗戰(zhàn)建國”的路線和方針，“吾人不能望于和平中謀建設(shè)，惟當(dāng)使抗戰(zhàn)與建設(shè)同時(shí)并行”[59]。為了抗戰(zhàn)，必須實(shí)行國民兵役制度，以儲(chǔ)備廣大的后備役力量，補(bǔ)充兵源；為了建國，必須推行新縣制，實(shí)行地方自治，加強(qiáng)政治機(jī)構(gòu)，鞏固政權(quán)，奠定建國基礎(chǔ)。 國民兵作為以軍事推動(dòng)政治的兵役業(yè)務(wù)，將其“完全托付在政治機(jī)構(gòu)及人力上來推行的話，是難獲得偉大的收獲”[60]，因此要使政治與軍事于輔于助，相因相成。 故而從一開始，國民黨人便將國民兵役與新縣制緊密聯(lián)系在一起，以軍令興內(nèi)政，希冀借助軍事化組織的國民兵來推動(dòng)新縣制的實(shí)施，以達(dá)成其管教養(yǎng)衛(wèi)的目的。 而國民兵役也正如國民黨所設(shè)想的那樣，在訓(xùn)練民眾、厲行新生活、普及國民教育、加強(qiáng)社會(huì)控制等方面起到了積極作用。 但制度缺陷以及推行過程中所遇到的諸多問題，如國民兵團(tuán)與新縣制下軍事科的職權(quán)混亂、團(tuán)部隸屬縣府后所產(chǎn)生的人事糾紛等，使得國民兵役制度與新縣制的結(jié)合逐漸失衡，并未完全達(dá)到國民黨所期望的效果。 圍繞這一問題，時(shí)人提出了團(tuán)科并存、裁團(tuán)并科以及裁科并團(tuán)三種方案，甘肅省政府也在二者的交融沖突中不斷進(jìn)行調(diào)整與完善，并基于本省國民兵團(tuán)成果不佳的事實(shí)，選擇了裁團(tuán)并科。 抗戰(zhàn)后期，中央再三督促甘肅省恢復(fù)國民兵團(tuán)，但出于經(jīng)費(fèi)、人事等考慮，甘肅軍管區(qū)依然堅(jiān)持了保留軍事科的做法。 雖然戰(zhàn)時(shí)新縣制下國民兵團(tuán)的發(fā)展遭到一定挫折，但考其根因，并非完全歸咎于新縣制，國民兵團(tuán)本身的制度也存在些許缺陷。

注釋：

①如：黃昊、武菁：《抗戰(zhàn)時(shí)期安徽新縣制改革研究》，《安徽史學(xué)》，2012 年第 3 期，第 103—113 頁；馬玉彬：《民國時(shí)期甘肅新縣制述略》，《青海師范大學(xué)民族師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013 年第2 期，第51—53 頁；梅美：《抗日時(shí)期湖南新縣制建設(shè)研究》，湘潭大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014 年。

②如：吳孟灝：《浙江省國民兵團(tuán)研究》，廣西師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015 年；劉文俊：《國民兵團(tuán)制度實(shí)施的階段性》，《廣西民族師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019 年第5 期，第8—12 頁；黃良：《抗戰(zhàn)征兵與四川社會(huì)變革研究》，廣西師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2021 年。