■/ 俞文源

一、引言

住房保障是政府基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容，是涉及千家萬戶的民生大事。1999 年，國家建立住房公積金制度，目的是建立一項社會性、互助性、政策性的住房社會保障制度，幫助城鎮(zhèn)職工圓住房夢。截至2020 年年末，全國累計發(fā)放個人住房公積金貸款3924.31 萬筆、11.13 萬億元，公積金制度幫助居民擁有了自己的住房。但是近年來，高企的房價對住房公積金制度帶來考驗，有些地區(qū)房價過高，住房公積金杯水車薪，無法滿足新市民、大學(xué)畢業(yè)生等新參加工作的職工住房貸款需求，有些地區(qū)利用住房公積金炒房問題時有發(fā)生。

2016年12月，中央經(jīng)濟工作會議首次提出“促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，堅持房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，通過房地產(chǎn)回歸本來屬性的方式規(guī)范房地產(chǎn)市場行為。黨的十九大報告在加強社會保障體系建設(shè)部分，再次強調(diào)了“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”。在新的“房住不炒”背景下，如何充分發(fā)揮審計工作在住房公積金領(lǐng)域的監(jiān)督作用，推動住房制度改革等政策落實，提高住房保障有效供給，成為審計機關(guān)開展好民生審計工作的一個新課題。

二、住房公積金運行中存在的主要問題

（一）中介機構(gòu)利用虛假材料騙提套取住房公積金，形成黑色產(chǎn)業(yè)鏈

2018年5月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、人民銀行、公安部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展治理違規(guī)提取住房公積金工作的通知》（建金〔2018〕46號），明確規(guī)定提取住房公積金支持的重點為在繳存地或戶籍地購買首套普通住房和第二套改善型住房，防止提取住房公積金用于炒房投機。但一些中介機構(gòu)受利益驅(qū)使，通過偽造購房合同、發(fā)票、不動產(chǎn)權(quán)證書、結(jié)婚證等虛假證明材料虛構(gòu)住房消費行為違規(guī)提取住房公積金，同一人多次變更婚姻關(guān)系購房、多人頻繁買賣同一套住房、異地購房尤其是非戶籍地非繳存地購房、非配偶或非直系親屬共同購房等申請?zhí)崛∽》抗e金，開具虛假解除勞動關(guān)系證明套取住房公積金，形成騙提套取住房公積金黑色產(chǎn)業(yè)鏈。

還有一些中介機構(gòu)協(xié)助一次性補繳后異地貸款買房。如：某票務(wù)代理有限公司、某勞務(wù)派遣有限公司、某金融服務(wù)外包有限公司等8家公司協(xié)助234 人在本地一次性補繳6 個月公積金后，隨即停繳，并在重慶等地申請公積金異地貸款買房。還有一些中介機構(gòu)虛構(gòu)勞動關(guān)系協(xié)助套取公積金貸款。如，數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，某市某家政服務(wù)部、某市某人力資源服務(wù)中心等公司，公積金貸款人員占比較高，且借款人貸款前無公積金賬戶、開戶后短期內(nèi)立即貸款、貸款后立即停繳或者斷繳，養(yǎng)老保險繳存單位與公積金繳存單位不一致，部分人員完全無社保繳存，經(jīng)過審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上述中介結(jié)構(gòu)與貸款人并無真實勞動關(guān)系，而是臨時簽訂了虛假勞動關(guān)系，幫助貸款人開設(shè)住房公積金繳存賬戶，代繳存住房公積金，達到貸款條件后，幫助貸款人申請貸款買房，貸款完成后不再繳存公積金，并與中介機構(gòu)簽訂離職協(xié)議，中介機構(gòu)按照貸款額收取一定比例的傭金。這些中介機構(gòu)的注冊地址或辦公地址臨近、公司股東具有關(guān)聯(lián)性，常常具有團伙作案特征。

（二）開發(fā)商利用房產(chǎn)銷售主體便利，騙取住房公積金貸款融資

部分開發(fā)商與特定人員簽訂房屋買賣合同，購買人辦理住房公積金貸款后，再辦理退房或者商品房買賣合同注銷備案登記，套取住房公積金用于償還貸款本息等，實際是利用虛假購房行為騙貸融資。審計分析公積金貸款數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，部分借款人繳存單位和售房人具有較高依存度、具有同一股東等特征，如某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司130余人公積金貸款購買同一開發(fā)商樓盤，且此開發(fā)商與該公司股東一致。進一步調(diào)取當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)簽備案數(shù)據(jù)、不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)等核實發(fā)現(xiàn)，上述人員簽訂購房合同、取得住房公積金貸款后，立即撤銷網(wǎng)簽備案，未對購買的房產(chǎn)申請不動產(chǎn)登記，并與開發(fā)商簽訂取消購房協(xié)議，但住房公積金貸款并未立即還款，而是被開發(fā)商占用，實際是開發(fā)商利用職工身份騙取住房公積金貸款，用于支付房地產(chǎn)開發(fā)相關(guān)費用。

（三）職工利用特殊政策提取住房公積金用于炒房

利用住房公積金炒房首先要將住房公積金從繳費賬戶轉(zhuǎn)移到消費賬戶，主要有提取和貸款兩種渠道。《住房公積金管理條例》規(guī)定了六種提取情形，但各地區(qū)又在這六種情形之外自定了多個提取政策，如物業(yè)費、下崗失業(yè)、重大疾病、子女教育等方面的提取政策。個別職工在沒有購房意愿的情況下，利用政策，集中提取住房公積金，將公積金投入“二手房”市場進行炒房，甚至集中提取親友等多人住房公積金用于炒房。

三、住房公積金審計的重點

（一）深入研究政策和改革方向

習(xí)近平總書記強調(diào)，要深入研究審計對象，精準高效揭示問題。深入研究住房公積金規(guī)模、結(jié)構(gòu)和變化趨勢，熟練掌握政策制度，了解公積金改革方向，是開展好住房公積金審計的不二法寶，尤其是要研究住房公積金制度改革中的難點和熱點。

1.研究提高住房公積金統(tǒng)籌層次問題。目前，住房公積金基本為市級統(tǒng)籌，跨市州、省區(qū)購房提取、貸款均存在一定障礙，這與當(dāng)前國家推行的國內(nèi)大循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展理念不相適應(yīng)。審計中應(yīng)深入研究統(tǒng)籌層次低造成的跨省提取難、貸款難，省內(nèi)各市州不同公積金中心資金緊張與閑置并存，無法調(diào)劑造成資金使用效益低下等問題，解決住房公積金滿足居民住房貸款需求，發(fā)揮公積金調(diào)節(jié)作用。

2.研究住房公積金配套政策。住房公積金低存低貸的制度設(shè)計，其存在的價值主要是為了幫助職工購買或租住住房，部分已經(jīng)有住房的職工不需要貸款，也不符合提取條件，但仍然需要繳存公積金，繳存的公積金也只給低息，就是在做貢獻，公積金收益率低形成的機會成本讓職工認為不公平，公積金互助互利的鏈條斷裂，無法體現(xiàn)互助性的屬性。審計中需要深入研究住房公積金與養(yǎng)老保險相結(jié)合的模式，讓住房公積金成為一項職工補充養(yǎng)老保險，提高職工參與公積金的積極性，同時體現(xiàn)住房公積金互助互利的屬性。有些城市房地產(chǎn)市場火熱，異地公積金貸款炒房情況突出，在審計中就需要重點關(guān)注戶籍地和工作地都不在本地的異地貸款人員，結(jié)合房價走勢，關(guān)注利用公積金異地貸款政策便利炒房的情形。

3.研究住房公積金投資收益問題。政策規(guī)定，住房公積金收益只能采取定期存款和購買國債方式增值，整體收益率較低，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)收不抵支現(xiàn)象，提高投資收益率迫在眉睫。審計中可以研究多種收益方式的可行性，為改革住房公積金制度提出好的政策建議，如是否可以效仿社?；疬\作模式，設(shè)立住房公積金理事會，成立專業(yè)運作團隊，接受各省公積金中心委托，集中統(tǒng)一開展投資業(yè)務(wù)，提高投資收益、防范投資風(fēng)險。

4.研究違規(guī)提取和違規(guī)貸款背后的制度問題。住房公積金是一項政策性制度，核心是低存低貸，單位和職工繳存公積金進入個人賬戶。對于公積金貸款，要對貸款公平性和國家宏觀調(diào)控政策進行深入研究。審計發(fā)現(xiàn)，發(fā)放的貸款中，有前次貸款未結(jié)清又發(fā)的，有向3套房及以上住房發(fā)的，還有2套房貸款沒上浮利率的，這是違規(guī)貸款的內(nèi)容，但同時也要認識到，向3套房發(fā)貸、2套房貸款不上浮利率等做法是違背國家宏觀調(diào)控政策的，也是與公積金制度的政策性定位不符的。公積金制度的政策性就體現(xiàn)在公積金貸款應(yīng)該幫助更多中低收入人群改善住房，而且?guī)椭氖腔咀》啃枨?，這個基本應(yīng)該是首套、普通、自住住房，既然是首套房那2套房就應(yīng)該提高首付比例和貸款利率，既然是普通那就不應(yīng)該是大面積住宅，既然是自住那就不應(yīng)該是投資。貸款是公積金制度最重要的功能和制度安排，貸款的條件能鮮明地表達出制度意圖，公積金制度既然堅持制度的政策性，還是應(yīng)該把握支持中低收入改善住房這種政策導(dǎo)向的。

（二）扎實開展審前調(diào)查

1.提前謀劃數(shù)據(jù)采集、整理和分析工作，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源，采集業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，搭建數(shù)據(jù)分析環(huán)境。審計署對全國住房公積金數(shù)據(jù)提取制定了一套標(biāo)準表，審前調(diào)查時可以按照標(biāo)準表對被審計地區(qū)公積金數(shù)據(jù)進行采集，同時采集涉及的外部數(shù)據(jù)，如網(wǎng)簽備案數(shù)據(jù)、不動產(chǎn)登記和交易數(shù)據(jù)等，為跨區(qū)域、跨部門、跨層級統(tǒng)一分析做好準備。采集完成后要對住房公積金繳存、提取、貸款、存儲和增值5個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)進行全面分析，掌握被審計地區(qū)住房公積金總體規(guī)模、結(jié)構(gòu)和近年變化趨勢，了解各統(tǒng)籌區(qū)運行特點。同時對違規(guī)繳存公積金、向貸款未結(jié)清借款人發(fā)放貸款、利用異地轉(zhuǎn)移漏洞騙提公積金、虛假異地繳存騙取貸款以及開發(fā)商和中介騙取公積金貸款等問題線索進行分析，形成典型數(shù)據(jù)分析模型，為正式審計打下基礎(chǔ)，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的引領(lǐng)作用，提升審計效能。

2.收集整理以前年度住房公積金審計發(fā)現(xiàn)的主要問題，從違規(guī)繳存、以虛假資料騙提公積金、以虛假資料騙取貸款、保值增值措施不到位、維修資金繳存不合規(guī)等問題大類出發(fā)，形成案例操作指引，精確指導(dǎo)審計人員開展現(xiàn)場審計。

（三）現(xiàn)場審計要突出重點

住房公積金審計涉及資金的存、借、管、用、還等多個環(huán)節(jié)，還涉及住建、財政、公積金中心、銀行等多個部門，每個環(huán)節(jié)都可能存在違規(guī)問題，但受審計人力資源、現(xiàn)場審計時間限制，無法逐一核實查證，需要在短時間內(nèi)集中力量反映主要問題，因此，審計內(nèi)容一定要突出重點，主要是突出兩個關(guān)鍵點，一是揭示風(fēng)險隱患，關(guān)注各個環(huán)節(jié)資金被挪用、侵占、騙取的風(fēng)險，關(guān)注政策不科學(xué)不合理造成的過度貸款和貸款不足風(fēng)險；二是維護財經(jīng)法紀，發(fā)現(xiàn)違規(guī)提取、貸款、存儲等違紀違法問題并及時糾正，維護公積金制度公平公正。

（四）始終堅持問題導(dǎo)向

由于住房公積金審計涉及的金額大、管理機構(gòu)分散、繳存人群廣等特點，在審計工作中要始終堅持問題導(dǎo)向，將人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題作為思考和開展工作的切入點，精準對接人民群眾的利益訴求，堅決查處騙提騙貸等違法違規(guī)問題，關(guān)注制度運行中存在的不規(guī)范、不到位問題，深入分析改革發(fā)展中的體制性障礙、機制性梗阻、制度性漏洞，提出規(guī)范管理、促進改革的意見建議，推動完善制度機制，發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。

（五）利用大數(shù)據(jù)多維度比對分析

由于住房公積金業(yè)務(wù)面向全體繳存職工，業(yè)務(wù)涉及的數(shù)據(jù)量非常大，利用好大數(shù)據(jù)，才能提升審計效能。用好全國住房公積金數(shù)據(jù)平臺16張標(biāo)準表數(shù)據(jù)、維修資金業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)以及住房公積金、維修資金財務(wù)和報表數(shù)據(jù)，開展關(guān)聯(lián)比對分析，同時關(guān)聯(lián)外部數(shù)據(jù)，將業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與房屋網(wǎng)簽備案、不動產(chǎn)登記、婚姻、職工養(yǎng)老保險、殯葬數(shù)據(jù)等專業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)，以及工商登記、增值稅發(fā)票等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)綜合關(guān)聯(lián)比對，查找違規(guī)問題疑點線索。

四、完善住房公積金制度的建議

（一）加快住房公積金制度改革

一段時間，有人提出住房公積金制度已經(jīng)沒有存在的必要，應(yīng)當(dāng)廢除。一項制度有無存在的價值主要看它在當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展中是否發(fā)揮積極作用。根據(jù)《全國住房公積金2020年年度報告》，“十三五”期間，全國住房公積金累計繳存10.63 萬億元，年均增長12.16%，累計提取額7.39 萬億元，年均增長12.39%。繳存額逐年增長說明職工參加住房公積金的積極性越來越高，提取額逐年增長說明住房公積金發(fā)揮作用不斷提升。從住房公積金的使用情況看，2020年，住房公積金提取人數(shù)6083.42萬人，其中3891.57萬人提取住房公積金用于購買、建造、翻建、大修自住住房和償還購房貸款利息，共計13803.19 億元，分別占當(dāng)年提取人數(shù)、提取金額的63.97%、74.41%。

上述數(shù)據(jù)有力證明住房公積金在保障城鎮(zhèn)職工住房需求方面發(fā)揮了實實在在的作用，住房公積金貸款利率遠低于商業(yè)貸款利率，切實降低了職工購房負擔(dān)。2020年5月11日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，明確提出加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，改革住房公積金制度。上述文件的出臺已經(jīng)明確表達了中央對于住房公積金存廢的態(tài)度，那就是繼續(xù)保留，同時也指出當(dāng)前住房公積金制度仍然不完善，與當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)，需要進一步改革。改革的原則是對癥下藥，哪里不適應(yīng)就改革哪里，解決住房公積金整體制度設(shè)計與當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展、黨中央大政方針不相匹配的問題，各地區(qū)制訂的住房公積金繳存、提取、貸款等政策存在不完善、不科學(xué)、不便利的環(huán)節(jié)，提出有利于改革住房公積金制度的審計建議，推進國家住房保障重大政策有效實施。

（二）完善住房公積金制度設(shè)計

住房公積金制度設(shè)計初衷是為了解決職工基本住房需求，但個別地區(qū)出臺的貸款、提取等制度和做法背離了住房公積金制度設(shè)計初衷，改變了住房公積金基本屬性，容易造成不公平現(xiàn)象。對利用住房公積金貸款購買第二套住房、超過144平方米的大面積住房和高價值學(xué)區(qū)房，以及提取住房公積金用于物業(yè)費、下崗失業(yè)、子女教育等非住房需求，應(yīng)從住房公積金保障范圍中剔除，從制度設(shè)計層面保障住房公積金回歸本來屬性，更好發(fā)揮互助性、保障性、專用性的特性。

（三）擴大住房公積金保障范圍

要更好發(fā)揮公積金制度解決繳存人基本住房需求的作用，一定要擴大住房公積金保障范圍，一是將靈活就業(yè)人員納入保障范圍，將繳存機制只面向用人單位改為既面向單位又面向靈活就業(yè)個人；二是支持租房貸款，貫徹“租購并舉”政策，將使用方向主要用于支持購買住房，擴展為既支持購房也支持租房和提升居住品質(zhì)；三是提高住房公積金統(tǒng)籌層次，提升資金使用效率，將管理模式由城市屬地管理改為區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展。