豐子順

政策性金融機(jī)構(gòu)處于政府和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)之間，是無形之手和有形之手，計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合的產(chǎn)物。由于政策性金融機(jī)構(gòu)的特殊性，我國對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)不斷進(jìn)行改革探索，其中政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍劃分是改革的重點(diǎn)之一。2012 年，我國第四次全國金融工作會(huì)議提出，政策性金融機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體，明確劃分政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)，實(shí)行分賬管理、分類核算。此后，我國政策性金融機(jī)構(gòu)改革一直圍繞著這個(gè)主線進(jìn)行。2021 年7 月6 日，國務(wù)院金融委召開會(huì)議提出，政策性金融機(jī)構(gòu)改革要繼續(xù)加以推進(jìn)，要堅(jiān)持依法合規(guī)，完善規(guī)則制度，一行一策，從增量改革入手，漸進(jìn)式、分步驟推進(jìn)存量業(yè)務(wù)改革，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)分類管理分賬核算，有序提高透明度，強(qiáng)化資本約束，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理等。在實(shí)踐中，如何界定政策性金融機(jī)構(gòu)的政策性業(yè)務(wù)范圍，如何精準(zhǔn)劃分政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)是政策性金融機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)工作，是保證我國政策性金融機(jī)構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。

一、各國政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍

（一）美國住宅政策性金融機(jī)構(gòu)

美國金融市場(chǎng)發(fā)達(dá)，金融機(jī)構(gòu)劃分細(xì)致，其住宅金融機(jī)構(gòu)主要分為一級(jí)市場(chǎng)住宅金融機(jī)構(gòu)和二級(jí)市場(chǎng)住宅金融機(jī)構(gòu)。在一級(jí)市場(chǎng)上，以商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)為主，購房借款人向住房抵押貸款經(jīng)營機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，市場(chǎng)參與者主要包括住房抵押貸款經(jīng)營機(jī)構(gòu)和住房抵押貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)。在二級(jí)市場(chǎng)上，以政策性金融機(jī)構(gòu)為主，一級(jí)市場(chǎng)上發(fā)放住房抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)出售住房抵押貸款以便回籠資金，而被出售的住房抵押貸款在經(jīng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保后，可以由政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行住房抵押貸款證券（Mortgage Backed Security,MBS）出售給投資者。

目前美國住宅政策性金融機(jī)構(gòu)主要參與者為房利美和房地美，他們分屬美國第一及第二大的政府贊助企業(yè)（Government Sponsored Enterprise,GSE）。他們從一級(jí)市場(chǎng)參與者得到住房抵押貸款，經(jīng)過組合打包出售給投資者。

（二）英國小企業(yè)委員會(huì)

為保證小企業(yè)發(fā)展，英國政府設(shè)立小企業(yè)委員會(huì)（Small Business Commissioner,SBC），其前身為英國貿(mào)易工業(yè)部門20 世紀(jì)70 年代初設(shè)立的中小企業(yè)管理局，屬于英國政府一個(gè)獨(dú)立的非部門公共機(jī)構(gòu)（Non Departmental Public,NDP）。小企業(yè)委員會(huì)除負(fù)責(zé)處理私營部門的逾期付款和其他不利的付款方式，還涉及投資、稅收、法律、金融政策等方面業(yè)務(wù)。

英國的企業(yè)間存在有濃厚的延期付款文化，小企業(yè)支付的款項(xiàng)中有三分之一是延期的，約有20%的小企業(yè)由于延遲付款而出現(xiàn)現(xiàn)金流問題。小企業(yè)委員會(huì)旨在增強(qiáng)小企業(yè)解決不公平付款問題爭(zhēng)端的能力，主要處理小企業(yè)對(duì)其大客戶就支付問題的相關(guān)投訴，并就如何解決糾紛向雙方提出不具約束力的建議,并提供咨詢意見，包括如何在逾期付款時(shí)采取行動(dòng)。小企業(yè)委員呼吁受延期或不公平支付行為影響的小企業(yè)使用小企業(yè)委員會(huì)的投訴調(diào)查服務(wù)，并承諾采取行動(dòng)解決。小企業(yè)委員還就以下事項(xiàng)向小企業(yè)提供一般性咨詢和信息：解決爭(zhēng)端和處理未支付發(fā)票；審核合同，開具發(fā)票；指導(dǎo)小企業(yè)獲得優(yōu)惠政策，解決爭(zhēng)端。除上述政策性業(yè)務(wù)外，小企業(yè)委員會(huì)還有特色的商業(yè)性業(yè)務(wù)：一是商務(wù)熱線（Business Link），為中小企業(yè)提供財(cái)政、金融、稅收、養(yǎng)老金發(fā)放、電子商務(wù)以及企業(yè)兼并等方面的法規(guī)政策咨詢，減輕中小企業(yè)運(yùn)營成本；二是鳳凰基金（Phoenix Fund），主要投資于老人、婦女以及殘障人士等社會(huì)弱勢(shì)群體，協(xié)助其進(jìn)行創(chuàng)業(yè)活動(dòng)；三是企業(yè)基金，其中包括小企業(yè)貸款擔(dān)保計(jì)劃（Small Firm Loan Guarantee,SFLG），以幫助小企業(yè)順利融資。

（三）法國農(nóng)業(yè)信貸銀行

法國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占國民經(jīng)濟(jì)比重在發(fā)達(dá)國家中較高，這與法國地理位置及氣候地形密不可分，法國是西歐最大的國家，其中農(nóng)業(yè)用地超過28 萬平方公里，擁有極佳農(nóng)業(yè)發(fā)展先天優(yōu)勢(shì)。19 世紀(jì)末，法國就初步探索建立專門服務(wù)農(nóng)業(yè)的信貸金融機(jī)構(gòu)，用來資助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。經(jīng)過多年探索，直至1926 年法國農(nóng)業(yè)信貸管理局進(jìn)行改制，更名為全國農(nóng)業(yè)信貸金庫——即此后法國農(nóng)業(yè)信貸銀行，正式成為全國地方金庫和地區(qū)金庫的最高管理機(jī)構(gòu)。從性質(zhì)上看，全國農(nóng)業(yè)信貸金庫類似銀行集團(tuán)總行，地區(qū)金庫和地方金庫分別為二級(jí)和三級(jí)分支機(jī)構(gòu)，即分行和支行。

法國凡是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的自然人和法人均可以加入法國農(nóng)業(yè)信貸地區(qū)金庫和地方金庫。金庫向全體成員籌集農(nóng)村閑散資金，進(jìn)行集中管理、分配與運(yùn)營。同時(shí)由于農(nóng)業(yè)信貸銀行直接面對(duì)農(nóng)村客戶，法國在制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，會(huì)征求農(nóng)業(yè)信貸銀行意見建議，便于進(jìn)行合理決策。目前法國農(nóng)業(yè)信貸銀行已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)綜合性銀行，經(jīng)營儲(chǔ)蓄、貸款、擔(dān)保、投資、咨詢等業(yè)務(wù)，并且涉足國際金融業(yè)務(wù)。在法國農(nóng)業(yè)信貸銀行業(yè)務(wù)擴(kuò)張的同時(shí)，因?yàn)檎叩闹С?，往往資金成本較低，從而在和商業(yè)銀行競(jìng)爭(zhēng)中有明顯優(yōu)勢(shì)，也遇到了政策性銀行和商業(yè)性銀行業(yè)務(wù)沖突的問題。

（四）德國復(fù)興信貸銀行

德國復(fù)興信貸銀行（KFW）成立于1948 年，一度是歐洲最大的政策性銀行，為第二次世界大戰(zhàn)后德國經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)以及高速發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。德國復(fù)興信貸銀行在成立之初，主要為德國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)重建以及進(jìn)出口貿(mào)易提供信貸資金，為德國經(jīng)濟(jì)短時(shí)間內(nèi)迅速恢復(fù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。時(shí)至今日，德國復(fù)興信貸銀行還在堅(jiān)實(shí)地為政府特定項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)提供有力資金支持，有效幫助德國重大項(xiàng)目開展，充分完成了政策性銀行的職能和使命。此外，根據(jù)德國所處發(fā)展階段不同，德國復(fù)興信貸銀行實(shí)時(shí)調(diào)整業(yè)務(wù)支持范圍，對(duì)數(shù)十年來德國持續(xù)發(fā)展成為歐洲經(jīng)濟(jì)火車頭提供了動(dòng)力支持。

德國復(fù)興信貸銀行是目前德國最大的銀行，該行通過控股或成立子公司將出口信貸和項(xiàng)目融資等商業(yè)性業(yè)務(wù)分離，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)內(nèi)部不同經(jīng)營主體分別從事政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)。這種模式有效避免了德國復(fù)興信貸銀行利用政策性資源與商業(yè)銀行不公平競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)保留具有堅(jiān)強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的商業(yè)性業(yè)務(wù)。集團(tuán)化模式的意義在于：一是集團(tuán)內(nèi)部清晰劃分了政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)；二是有效解決監(jiān)管問題，為集團(tuán)內(nèi)部的政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)按不同標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管提供了可能；三是保證了集團(tuán)財(cái)務(wù)的可持續(xù)，通過優(yōu)勢(shì)商業(yè)性業(yè)務(wù)盈利彌補(bǔ)部分政策性業(yè)務(wù)虧損，從而減少財(cái)政依賴。

（五）荷蘭合作銀行

荷蘭合作銀行由荷蘭幾家農(nóng)村信用合作社于1973 年合并組建，主要開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)用機(jī)械、農(nóng)產(chǎn)品加工和食品加工等業(yè)務(wù)的金融交易。荷蘭合作銀行長期專注于農(nóng)業(yè)和食品加工業(yè)，占有了荷蘭絕大多數(shù)的食品和農(nóng)業(yè)貸款份額，與此同時(shí)積極開展國外項(xiàng)目，同樣把業(yè)務(wù)重點(diǎn)聚焦于農(nóng)業(yè)和食品加工業(yè)項(xiàng)目上。

荷蘭合作銀行作為政策性銀行，在聚焦主業(yè)同時(shí)業(yè)務(wù)開展手段全面豐富，除傳統(tǒng)信貸外還廣泛拓展投資、擔(dān)保、咨詢等新盈利模式，同時(shí)由于國內(nèi)市場(chǎng)規(guī)模有限，主動(dòng)拓展國外業(yè)務(wù)。在金融業(yè)發(fā)達(dá)的荷蘭，荷蘭合作銀行沒有上市，因此沒有信息披露和股東壓力，作為合作制企業(yè)，也無須遵守公司制企業(yè)相應(yīng)法規(guī)，在業(yè)務(wù)經(jīng)營上有相當(dāng)?shù)撵`活性。

二、各國政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍與劃分比較

（一）業(yè)務(wù)范圍廣，產(chǎn)品豐富

為了實(shí)現(xiàn)政策性職能，各國政策性金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用了多樣化業(yè)務(wù)作為支撐。美國住宅政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)集中于二級(jí)市場(chǎng)上，即并非向購房借款人直接發(fā)放貸款，而是住房抵押貸款經(jīng)營機(jī)構(gòu)向住宅政策性金融機(jī)構(gòu)出售住房抵押貸款以便回籠資金，出售的住房抵押貸款在經(jīng)政府或私營擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保后，可以發(fā)行住房抵押貸款證券（Mortgage Backed Security,MBS）出售給投資者。英國小企業(yè)委員會(huì)主要著眼于處理小企業(yè)間與逾期付款導(dǎo)致的交易爭(zhēng)端，另有合同審查、發(fā)票服務(wù)、政策業(yè)務(wù)咨詢等特色業(yè)務(wù)。法國農(nóng)業(yè)信貸銀行、德國復(fù)興信貸銀行和荷蘭合作銀行從自身專業(yè)政策性領(lǐng)域出發(fā)，已經(jīng)形成集團(tuán)化經(jīng)營，業(yè)務(wù)涉及普通信貸、投資、咨詢等，業(yè)務(wù)領(lǐng)域廣，并且業(yè)務(wù)涉及國際金融業(yè)務(wù)。

（二）業(yè)務(wù)市場(chǎng)化、國際化程度高

美國、英國、法國、德國、荷蘭均是金融業(yè)發(fā)達(dá)的國家，經(jīng)過長時(shí)間發(fā)展，政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)逐漸向商業(yè)性領(lǐng)域擴(kuò)張，甚至上市融資，并向國際進(jìn)軍。美國住房政策性金融機(jī)構(gòu)代表的房地美和房利美公司均為上市公司。法國農(nóng)業(yè)信貸銀行、德國復(fù)興信貸銀行、荷蘭合作銀行，通過集團(tuán)化經(jīng)營，業(yè)務(wù)走出本國，國際化程度高。以法國農(nóng)業(yè)信貸集團(tuán)為例，其經(jīng)營范圍早已超過國境，通過控股收購、設(shè)立全資子公司的方式在歐洲、非洲等地開拓業(yè)務(wù)，子公司包括意大利的加里帕爾馬銀行（Cassa di Risparmio di Parma e Piacenza,Cariparma）、佛里烏利亞德里亞人民銀行（Banca Popolare FriulAdria）、埃及農(nóng)業(yè)信貸銀行（Crédit Agricole Egypt）。

（三）業(yè)務(wù)劃分途徑多樣

在同一市場(chǎng)上，政策性金融機(jī)構(gòu)的政策性業(yè)務(wù)往往會(huì)遇到同其他商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)沖突，美國、英國、法國、德國、荷蘭通過不同途徑，明確了政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的邊界。美國住宅政策性金融機(jī)構(gòu)主要通過在二級(jí)市場(chǎng)，不參與一級(jí)市場(chǎng)中商業(yè)信貸投放，從而實(shí)現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)的獨(dú)立性。英國小企業(yè)委員會(huì)主要是提供輔助性、支持性的業(yè)務(wù)，不直接介入市場(chǎng)主體間經(jīng)營。法國農(nóng)業(yè)信貸銀行建立在合作金融模式上，屬于“上官下民”，是政府和商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的混合，能最大程度發(fā)揮政策性銀行的功能和作用。德國復(fù)興信貸銀行通過集團(tuán)化實(shí)現(xiàn)分業(yè)經(jīng)營，較好地隔離了政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)，有利于兩類業(yè)務(wù)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

三、對(duì)我國政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的啟示

目前，我國政策性金融機(jī)構(gòu)有國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國出口信用保險(xiǎn)公司，其中國家開發(fā)銀行定位屬于開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，但其具體業(yè)務(wù)仍具有較強(qiáng)政策屬性，一般納入政策性銀行范疇。三家政策性銀行業(yè)務(wù)仍舊以傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)為主，不經(jīng)營個(gè)人業(yè)務(wù)和限額以下小企業(yè)業(yè)務(wù)；中國出口信用保險(xiǎn)公司主要產(chǎn)品包括出口信用保險(xiǎn)及其相關(guān)的信用擔(dān)保和再保險(xiǎn)、海外投資保險(xiǎn)、應(yīng)收賬款管理、商賬追收、信息咨詢等出口信用保險(xiǎn)服務(wù)。對(duì)比上文提及其他國家政策性金融機(jī)構(gòu)，我國政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)方面仍舊存在以下問題：一是業(yè)務(wù)相對(duì)單一，政策職能導(dǎo)向作用還有待進(jìn)一步提高。由于對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的嚴(yán)格限定和對(duì)準(zhǔn)入客戶的高標(biāo)準(zhǔn)要求，使得政策性金融業(yè)務(wù)無法惠及全部市場(chǎng)經(jīng)營主體。二是業(yè)務(wù)國際化程度不高。我國主要涉及國際業(yè)務(wù)的政策性金融機(jī)構(gòu)，中國進(jìn)出口銀行和出口信用保險(xiǎn)公司深度聚焦于中資企業(yè)的進(jìn)出口貿(mào)易信貸和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，對(duì)外資企業(yè)、外國主權(quán)政府等資金支持較少。三是仍存在著政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)邊界模糊問題，業(yè)務(wù)與商業(yè)銀行之間存在同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。由于政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)邊界不清，政策性金融機(jī)構(gòu)資金成本更低，為政策性金融機(jī)構(gòu)資金在市場(chǎng)和政府之間套利、在金融與財(cái)政之間套利和在股權(quán)與債權(quán)之間套利提供了機(jī)會(huì)。

通過對(duì)比國內(nèi)外政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍與劃分，結(jié)合我國政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍和劃分存在的問題，對(duì)深化我國政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展具有以下啟示：一是政策性金融機(jī)構(gòu)要有明確的功能定位，要明確政策性是政策性金融機(jī)構(gòu)的核心，業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)展要牢牢圍繞是否能加強(qiáng)政策職能定位，對(duì)凡是能夠強(qiáng)化政策性職能定位的業(yè)務(wù)范圍要大力探索。二是提升國際化水平，積極參與跨國業(yè)務(wù)，我國對(duì)外開放，融入世界大循環(huán)程度越來越深，我國政策性金融機(jī)構(gòu)走出國門，參與國際競(jìng)爭(zhēng)，是必然選擇。提升國際化水平，能顯著增強(qiáng)我國政策性金融機(jī)構(gòu)實(shí)力，保證中國對(duì)外開放水平不斷提升。三是明確政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)邊界，政策性金融機(jī)構(gòu)有獨(dú)特的低成本優(yōu)勢(shì)，政策性銀行能通過國債同等利率進(jìn)行發(fā)債融資，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)完成政策目標(biāo)下的微利經(jīng)營，而自營性業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)侵蝕政策性業(yè)務(wù)帶來的微利。因此明確政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)邊界，防止業(yè)務(wù)之間產(chǎn)生套利是防范金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健運(yùn)行的前提。其中，最為關(guān)鍵的是業(yè)務(wù)邊界劃分，這也是我國政策性金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的最基本問題。我國政策性金融機(jī)構(gòu)可以充分借鑒美國、英國、德國、法國和荷蘭等國政策性金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)劃分的手段，例如利用金融市場(chǎng)開展業(yè)務(wù)、擴(kuò)展咨詢類業(yè)務(wù)、設(shè)立子公司分類經(jīng)營等，不斷完善政策性業(yè)務(wù)與自營性業(yè)務(wù)的劃分，實(shí)現(xiàn)分賬管理、分類核算。

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