龔海霞

一、前言

伴隨財(cái)政收入規(guī)模的穩(wěn)步增長(zhǎng)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)成為提升財(cái)政預(yù)算管理水平、優(yōu)化資源配置、節(jié)約支出成本的重要手段，本文運(yùn)用文獻(xiàn)研究法及結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，將從預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)與制度建設(shè)視角出發(fā)，淺析目前預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的問題，并進(jìn)一步對(duì)其提出相關(guān)建議，以期為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的進(jìn)一步完善提供參考。

財(cái)政預(yù)算是對(duì)下一會(huì)計(jì)年度財(cái)政收入和支出的預(yù)算安排，是國家戰(zhàn)略和政策的集中體現(xiàn)，關(guān)系到民生福祉?？?jī)效引入經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，即指收入和產(chǎn)出的價(jià)值比，績(jī)效評(píng)價(jià)即能夠從產(chǎn)出、效益和滿意度等多維度對(duì)財(cái)政預(yù)算工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，是保障與改善財(cái)政預(yù)算工作的行動(dòng)指南，確保財(cái)政資金與財(cái)政資源合理協(xié)調(diào)和充分利用。“十四五”時(shí)期是開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新起點(diǎn)。新時(shí)期下對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)也提出了更高的要求，如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金和財(cái)政資源的有效配置和使用，成為亟需關(guān)注的重要課題，考驗(yàn)著財(cái)政預(yù)算能力和績(jī)效評(píng)價(jià)能力，對(duì)國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮著深遠(yuǎn)的影響。

二、近年來預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作所取得的成就

近些年來，我國財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)過了“地方試點(diǎn)—全國辦法出臺(tái)—地方辦法出臺(tái)—全面推廣”等的實(shí)踐過程，已經(jīng)取得了很大的成績(jī)。自2003 年十六屆三中全會(huì)我國就不斷探索預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，從中央到地方不斷擴(kuò)大范圍進(jìn)行施展；2013 年，財(cái)政部出臺(tái)了“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架”使預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系得到進(jìn)一步完善；2015 年《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》將目標(biāo)管理重點(diǎn)納入預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)改革進(jìn)程；2018 年，中共中央國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》進(jìn)一步規(guī)范了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，且在2018 年我國的GDP 達(dá)到91.93 萬億，同比增長(zhǎng)6.6%，一般公共預(yù)算收入規(guī)模達(dá)18.34 萬億，同比增長(zhǎng)6.2%，在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施下使財(cái)政收支壓力得到了緩解；黨的十九大也明確提出了建立“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”的預(yù)算制度，相應(yīng)地加快推進(jìn)了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的向前發(fā)展，進(jìn)一步提升了財(cái)政預(yù)算的全面性、科學(xué)性、規(guī)范性和透明度，也使我國的財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作得到了前所未有的重視[1]。

三、新時(shí)期下預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在的差距和挑戰(zhàn)

雖然目前我國的財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)已取得了很大的成績(jī)，但是各地區(qū)、各領(lǐng)域甚至同領(lǐng)域的不同部門發(fā)展水平參差不齊，仍有不足需要完善，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)有待明確

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)注重以結(jié)果為導(dǎo)向，是在期初預(yù)設(shè)任務(wù)目標(biāo)，期末評(píng)價(jià)預(yù)設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，以實(shí)現(xiàn)程度評(píng)價(jià)預(yù)算的經(jīng)濟(jì)性和效益性，這樣的基礎(chǔ)前提是假設(shè)了財(cái)政支出事前預(yù)算目標(biāo)的合理性和明晰性，但在實(shí)踐中，由于財(cái)政支出本身的復(fù)雜性和多層次性，預(yù)算目標(biāo)往往依據(jù)業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門的協(xié)商以及其主觀經(jīng)驗(yàn)而設(shè)立，缺乏科學(xué)論證。此外，績(jī)效指標(biāo)體系龐雜不夠完善，以察哈爾右翼中旗構(gòu)建的指標(biāo)體系為例，2020 年該旗78 家預(yù)算部門、184 個(gè)項(xiàng)目，制定了約6720 個(gè)績(jī)效指標(biāo)，但對(duì)一些單位來說部分指標(biāo)適用性不強(qiáng)，無法有效說明問題且易使工作變的繁雜，所以指標(biāo)體系還需進(jìn)一步完善。尤其是對(duì)于一些個(gè)性指標(biāo)的設(shè)計(jì)，因?yàn)橹笜?biāo)是一種量的數(shù)據(jù)，以此來描繪績(jī)效評(píng)價(jià)，但有的指標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)量化，例如反映社會(huì)效益和環(huán)境效益等的指標(biāo)，無法具體量化，設(shè)計(jì)難度較大。加之各部門的性質(zhì)、職能的不同，所以指標(biāo)建設(shè)也具有很大差異，難以形成相互借鑒和比較的體系。

（二）預(yù)算績(jī)效管理制度有待完善

實(shí)踐出真知，通過實(shí)際工作發(fā)現(xiàn)部分部門、單位在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)際工作中存在一定的問題。由于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)剛運(yùn)行不久以及預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作本身的專業(yè)性較高，而部分部門單位的相關(guān)工作人員卻缺乏相應(yīng)的技能和相關(guān)的知識(shí)，主要表現(xiàn)在兩方面，一部分問題是掌握預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作原理以及本單位預(yù)算基本情況的工作者，其缺乏相應(yīng)的計(jì)算機(jī)操作能力，導(dǎo)致上報(bào)困難；另一部分問題表現(xiàn)在負(fù)責(zé)此工作的人員擁有相關(guān)的計(jì)算機(jī)操作能力，但對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作原理以及本單位的預(yù)算情況欠缺認(rèn)識(shí)與了解，導(dǎo)致系統(tǒng)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)申報(bào)填寫不及時(shí)且不規(guī)范，影響了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的穩(wěn)步推進(jìn)。一是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的職責(zé)分配制度不夠完善，相關(guān)人員工作分工不合理、明確，協(xié)作性較低；二是由于相關(guān)工作人員的績(jī)效評(píng)價(jià)認(rèn)識(shí)不深刻、專業(yè)性不強(qiáng)，無法滿足新時(shí)代下預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的專業(yè)性要求[2]。

（三）法律法規(guī)有待進(jìn)一步完善

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作是一個(gè)大課題也是一項(xiàng)難課題，雖然目前我國各地出臺(tái)了不少規(guī)范性文件，且在《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》等基本法中有其相關(guān)內(nèi)容。但仍需進(jìn)一步完善。此外，預(yù)算管理與績(jī)效評(píng)價(jià)流程尚未深度融合，就當(dāng)前實(shí)踐情況來看，績(jī)效評(píng)價(jià)工作有其獨(dú)立的運(yùn)行系統(tǒng)，獨(dú)立地完成信息采集、項(xiàng)目申報(bào)、初步審核、科室檢查、項(xiàng)目調(diào)整、以及項(xiàng)目自評(píng)等，是以預(yù)算為依據(jù)但與預(yù)算管理工作流程相互獨(dú)立，未能及時(shí)實(shí)現(xiàn)信息共享，難以形成有效的反饋機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果很少運(yùn)用到下一個(gè)周期的預(yù)算管理當(dāng)中，使預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算管理形成“兩張皮”，增加了工作卻難以發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值，易使預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式[3]。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的思路和舉措

（一）加強(qiáng)事前績(jī)效評(píng)估，完善構(gòu)建指標(biāo)體系

財(cái)政支出事前績(jī)效評(píng)估是確保預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)立合理性和科學(xué)性的重要保障。是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)一系列工作的重中之重，應(yīng)加強(qiáng)做好事前績(jī)效評(píng)估。以部門性質(zhì)、計(jì)劃、歷史和經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，充分結(jié)合預(yù)算編審。項(xiàng)目審批等，采用科學(xué)合理的評(píng)估方法對(duì)新增重大項(xiàng)目、新出臺(tái)重大政策進(jìn)行有效評(píng)估，即可利用專家工作，獲取專業(yè)支持；通過互聯(lián)網(wǎng)開展網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，向利益相關(guān)方了解情況、咨詢意見或邀請(qǐng)人大代表和政協(xié)委員會(huì)分別從預(yù)算監(jiān)督和民主監(jiān)督立場(chǎng)參與事前績(jī)效評(píng)估等方法。評(píng)估項(xiàng)目申請(qǐng)立項(xiàng)是否依據(jù)充分、符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，項(xiàng)目預(yù)算編制是否符合預(yù)算管理、地方政府債務(wù)等相關(guān)規(guī)定，績(jī)效目標(biāo)是否與部門單位的職責(zé)和中長(zhǎng)期或年度規(guī)劃工作相匹配、是否可以準(zhǔn)確衡量實(shí)際工作需要，評(píng)估項(xiàng)目的籌資行為是否符合規(guī)定、是否能通過財(cái)政承受能力評(píng)估和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以及立項(xiàng)實(shí)施的方案是否可行，具備相應(yīng)的人、財(cái)、物基本保障等。

完善構(gòu)建指標(biāo)體系，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作至關(guān)重要，是實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)目標(biāo)的重要手段。在確保預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的前提下，即預(yù)算績(jī)效的目標(biāo)設(shè)立等事前績(jī)效評(píng)估的科學(xué)性和合理性。根據(jù)資金用途以及特定行政任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主要分為項(xiàng)目支出和部門整體支出，部門整體支出包括部門或單位的基本支出和項(xiàng)目支出。依據(jù)各部門或單位的性質(zhì)及其職能，合并統(tǒng)一同類項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并健全精簡(jiǎn)共性指標(biāo)，這樣可以為評(píng)價(jià)結(jié)果相互比較提供便利。補(bǔ)充構(gòu)建個(gè)性指標(biāo)，選取最具代表、最能直接反應(yīng)投入產(chǎn)出的指標(biāo)，按目標(biāo)是否難以量化，將指標(biāo)體系細(xì)化為定性和定量的標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)難以量化的指標(biāo)，應(yīng)明確、具體描述其內(nèi)容，并保證其相關(guān)佐證資料可采集、可獲得。具體設(shè)立要兼顧數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)、生態(tài)等效益以及服務(wù)對(duì)象的滿意度。此外，要注重指標(biāo)的權(quán)重設(shè)立，要因地制宜，充分考慮不同領(lǐng)域部門、項(xiàng)目以及不同時(shí)段的差異性，避免將所有指標(biāo)使用一個(gè)固定的比例，針對(duì)不同問題具體分析，特殊情況可做適當(dāng)調(diào)整，即要處理好指標(biāo)體系中存在的統(tǒng)一性與差異性問題。建立起科學(xué)完整適用的分級(jí)分類預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫[4]。

（二）建立健全預(yù)算績(jī)效管理制度

沒有共同的使命與觀念，就缺乏前進(jìn)的驅(qū)動(dòng)力。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作也是如此，因而單位應(yīng)加快推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度建設(shè)，提升預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)意識(shí)?？赏ㄟ^增加相關(guān)專項(xiàng)培訓(xùn)、其他創(chuàng)新培訓(xùn)方式或利用各類新聞媒體、政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、部門門戶網(wǎng)站等擴(kuò)大宣傳，從理念上提高認(rèn)識(shí)，形成績(jī)效評(píng)價(jià)文化，推動(dòng)相關(guān)人員建立起結(jié)果導(dǎo)向、效益使命、競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值、投入產(chǎn)出的共同價(jià)值理念，促進(jìn)相關(guān)工作人員對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的重視；從實(shí)際工作應(yīng)用方面不斷拓展培訓(xùn)內(nèi)容，提高相關(guān)工作人員預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)知識(shí)的專業(yè)性，增強(qiáng)其相應(yīng)的業(yè)務(wù)技能，保障系統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)申報(bào)及時(shí)、填寫規(guī)范完整，努力培養(yǎng)一支技術(shù)過硬的預(yù)算績(jī)效管理隊(duì)伍。此外，要健全預(yù)算績(jī)效的職責(zé)分工制度。多方協(xié)作，自上而下成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)做好預(yù)算績(jī)效管理政策宣傳、審議重大決策部署、審定重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果以及績(jī)效管理工作考核結(jié)果及其應(yīng)用。同時(shí)，要求各預(yù)算單位也成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，劃分責(zé)任、設(shè)置專職崗位人員，并將領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成立文件和專職工作人員設(shè)置情況上報(bào)到相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，確保崗位設(shè)置合理、權(quán)責(zé)明確，能夠順利協(xié)調(diào)、有序推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

（三）完善績(jī)效評(píng)價(jià)法律法規(guī)，推進(jìn)預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)一體化

不斷完善有關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)的法律法規(guī)，立足于我國國情，從實(shí)際問題出發(fā)，廣收意見言論，可采用頭腦風(fēng)暴、情景分析法或者德爾菲法，德爾菲法即專家調(diào)查法等多種方式，以及結(jié)合實(shí)際工作結(jié)果反饋，不斷探索，形成一套有利于我國預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作發(fā)展的基本法、地方法、專門法等成套完善的法律體系。使其形成一項(xiàng)有完善法律體系可依的常態(tài)化工作，也是我國預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)法制化前進(jìn)的必然方向。同時(shí)，應(yīng)加快推進(jìn)預(yù)算管理和績(jī)效評(píng)價(jià)管理一體化。將目標(biāo)設(shè)定、目標(biāo)編制、項(xiàng)目申報(bào)、績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋等各環(huán)節(jié)納入預(yù)算管理，完善預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)工作流程，使預(yù)算與績(jī)效評(píng)價(jià)工作深度融合，避免預(yù)算與績(jī)效評(píng)價(jià)各自為政，加快預(yù)算與績(jī)效評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)化和信息化建設(shè)，根據(jù)預(yù)算資金的調(diào)整，相應(yīng)合理的對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)做出調(diào)整，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通，發(fā)揮目標(biāo)一致，相互協(xié)作，結(jié)果產(chǎn)生1+1＞2 的協(xié)同效應(yīng)。同時(shí)，可通過加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)公開制度，秉持依法公開、全面及時(shí)、規(guī)范完整、真實(shí)有效的原則，打破信息孤島，公開績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)信息及責(zé)任主體，便于績(jī)效評(píng)價(jià)工作監(jiān)督管理，及時(shí)從公開內(nèi)容中發(fā)現(xiàn)存在的問題，對(duì)其進(jìn)行督促整改，使預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)下一年度的預(yù)算審批形成強(qiáng)有力的約束，提升績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效評(píng)價(jià)的一體化發(fā)展[5]。

（四）引入第三方力量推動(dòng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)向前發(fā)展

第三方力量即指熟悉預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)法律法規(guī)和政策制度，具有豐富的預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐工作或理論研究經(jīng)驗(yàn)，向委托方提供預(yù)算績(jī)效管理工作相關(guān)服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)和專家。通過遵循公平公正、能力優(yōu)先、利害關(guān)系回避的原則，采用邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判或詢價(jià)等方式選聘第三方機(jī)構(gòu)。并要求第三方機(jī)構(gòu)在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)信用管理平臺(tái)登記相關(guān)信息，保證其獨(dú)立性與真實(shí)性。根據(jù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容的性質(zhì)及其工作的需要，可向其委托參與實(shí)施事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)審核、績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系制定、績(jī)效評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)結(jié)果復(fù)核及預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)等工作，切實(shí)推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)發(fā)展，全面提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量[6]。

2015 年，國務(wù)院在兩次常務(wù)會(huì)議上曾連續(xù)提出“第三方評(píng)價(jià)”，說明培育引入獨(dú)立的外部評(píng)價(jià)主體的重要性，已成為推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的科學(xué)決策。引入外部獨(dú)立的第三方，可避免評(píng)價(jià)主體過于單一，易受環(huán)境、技術(shù)和專業(yè)度的影響等情況。因?yàn)轭A(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)信息的公開度較低，容易形成“自我評(píng)價(jià)”，即既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判，易導(dǎo)致缺乏評(píng)價(jià)的驅(qū)動(dòng)力以及結(jié)果的獨(dú)立性和公允性，所以可通過引入第三方機(jī)構(gòu)，可增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性與公正性；且因預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)具有跨經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的特點(diǎn)，利用外部獨(dú)立第三方的專業(yè)性，使關(guān)聯(lián)主體角色清晰、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，充分發(fā)揮財(cái)政部門與主管部門以及第三方組織之間的協(xié)同效應(yīng)，有效提高績(jī)效評(píng)價(jià)全方位、全過程的質(zhì)量管理。此外，第三方評(píng)價(jià)主體擁有廣泛的群眾基礎(chǔ)，也成為民意表達(dá)與民主監(jiān)督的重要載體，促使預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)更科學(xué)的走向綜合性、社會(huì)化工作。

五、結(jié)語

近幾年來，我國政府部門積極推進(jìn)財(cái)政改革，在財(cái)政管理工作中，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)能發(fā)揮至關(guān)重要的作用，不僅能確保財(cái)政預(yù)算資金的科學(xué)利用，還能實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的透明化、公開化，從根源上杜絕徇私舞弊的問題發(fā)生。通過采用加強(qiáng)事前績(jī)效評(píng)估，完善構(gòu)建指標(biāo)體系；建立健全預(yù)算績(jī)效管理制度；完善績(jī)效評(píng)價(jià)法律法規(guī)，推進(jìn)預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)一體化；引入第三方力量推動(dòng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)向前發(fā)展這四項(xiàng)措施，切實(shí)提升行政事業(yè)單位社會(huì)公共服務(wù)效率，有效激發(fā)了財(cái)政部門的工作積極性，實(shí)現(xiàn)資源合理分配，切實(shí)滿足社會(huì)公眾的服務(wù)需求。

引用

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