韋彩玲，黎燕君，藍飛行

(1.廣西大學 公共管理學院，南寧 530004； 2.廈門大學 公共政策研究院，福建 廈門 361005)

一、問題提出

經(jīng)過長期的脫貧攻堅戰(zhàn)，我國貧困地區(qū)的群眾已成功脫貧，溫飽問題得以解決。然而，隨著脫貧攻堅的深入，反貧困資源的邊際遞減效應開始顯現(xiàn)。在生存發(fā)展環(huán)境異常惡劣的深度貧困地區(qū)，常規(guī)的發(fā)展生產(chǎn)、發(fā)展教育等脫貧舉措，其發(fā)揮的減貧效用已達到飽和狀態(tài)，持續(xù)輸入扶貧資源也仍難以改變地方社會面貌，導致出現(xiàn)就地扶貧失靈的現(xiàn)象，這種失靈性困境給我國的扶貧工作帶來巨大的挑戰(zhàn)。2015年，為實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標，國家提出“易地扶貧搬遷”這一“給予型政策”舉措來化解“一方水土養(yǎng)不活一方人”的發(fā)展困境[1]。滇桂黔石漠化片區(qū)是全國扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，生態(tài)環(huán)境極端脆弱也使其成為易地扶貧搬遷的重點區(qū)域。由于片區(qū)脫貧工作的復雜性，即使“搬得出”的問題得以解決，但片區(qū)農(nóng)戶搬遷后陷入生計困境的短板依舊存在，難以達到高質(zhì)量脫貧的要求。當下脫貧攻堅戰(zhàn)獲得全面勝利，易地扶貧搬遷工作重心轉(zhuǎn)向已有脫貧成果的鞏固，幫助扶持搬遷農(nóng)戶在安置區(qū)“穩(wěn)得住”“能致富”，也標志著易地扶貧搬遷從先前的投入資金向解決搬遷群眾的生計途徑、發(fā)展訴求轉(zhuǎn)變[2]。

易地扶貧是基于“空間貧困”理論的政策實踐，以城鎮(zhèn)空間替代農(nóng)村空間的方式轉(zhuǎn)移搬遷人口[3]。在易地扶貧的同時有大量的農(nóng)村土地資源得以釋放和重組，但由于片區(qū)自然資源稟賦匱乏，即使搬遷后有大量的用地資源，資金缺口的存在也嚴重制約了其進一步發(fā)展的可能性。相反，東部沿海地區(qū)對建設(shè)用地指標需求量較大，而國家分配的建設(shè)用地指標嚴重不足，導致一些項目無法落地[4]。近年來，中央為支持扶貧開發(fā)工作，允許集中連片特困地區(qū)、國家級貧困縣到省級貧困縣的增減掛鉤結(jié)余指標在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，這一政策使貧困地區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的資源和需求得以協(xié)調(diào)。進一步，搬遷地可以通過流轉(zhuǎn)移民剩余土地來發(fā)展、調(diào)整和擴充產(chǎn)業(yè)，在土地利用中為農(nóng)民增加就業(yè)渠道，為移民擴充增收渠道。因此，探索如何善用土地政策解決搬遷農(nóng)戶的生計困境對持續(xù)脫貧、扎實做好易地扶貧搬遷“后半篇文章”具有重要意義，同時也是“三農(nóng)”工作重心從脫貧攻堅向全面推進鄉(xiāng)村振興歷史性轉(zhuǎn)移的大背景下需要關(guān)注的重大現(xiàn)實問題。

二、文獻綜述

(一)易地扶貧搬遷與土地利用

易地扶貧搬遷是將生活在環(huán)境惡劣地區(qū)的貧困人口重新安置到有利于他們生產(chǎn)和發(fā)展的居住地。但易地扶貧搬遷并不是簡單的人員遷徙家園，搬遷之后貧困戶還面臨著生計空間再造、生活空間再造和社會空間再造等一系列問題[5]，如果解決不好，已搬遷農(nóng)戶將無法實現(xiàn)脫貧或面臨返貧的風險[6]。處理好農(nóng)戶搬遷后留下的土地是解決“穩(wěn)得住”“能發(fā)展”問題的關(guān)鍵，也是鞏固脫貧成果的關(guān)鍵所在[7]。易地扶貧搬遷中的土地政策是最為重要的政策，在易地扶貧搬遷中涉及的土地利用總體規(guī)劃修改和調(diào)整，安置用地規(guī)模指標、搬遷涉及的農(nóng)村宅基地審批、搬出地老宅基地拆除復墾等，關(guān)系到易地扶貧搬遷工作的成敗[8]。當前，易地扶貧搬遷對土地政策的研究主要集中于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策方面[9-11]，基于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤政策，可通過舊房拆除和土地整理復墾等措施，使農(nóng)村建設(shè)用地整理復墾的面積等于擬新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的面積，這樣能讓土地集中流轉(zhuǎn)，農(nóng)民有租金收入，也能拓展城市建設(shè)所需要的土地利用空間[12]。

在滇桂黔石漠化片區(qū)的研究中，學者們較一致地認為土地石漠化是片區(qū)的貧困之源[13-14]，而建立在土地之上不合理的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)戶生計模式則是加速石漠化片區(qū)環(huán)境惡化的主要原因[15-16]。進一步對貴州4個市的156戶易地扶貧搬遷農(nóng)戶搬遷后的土地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)戶選擇直接拋荒承包地，62.3%的搬遷農(nóng)戶選擇拋荒土地[17]，但相關(guān)研究顯示，在易地扶貧搬遷中，從理性選擇的視角出發(fā)，實際上存在部分農(nóng)戶農(nóng)地承包權(quán)退出意愿較高的情況[18]。本文認為產(chǎn)生這一悖論的原因主要在于兩點：一是實施易地扶貧政策的地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后和城鎮(zhèn)化水平發(fā)展滯后，導致土地流轉(zhuǎn)市場的不活躍，極大降低了搬遷戶選擇流轉(zhuǎn)土地的可能性[19]；二是大量農(nóng)村青壯年勞動力外出務(wù)工，造成農(nóng)村“精英流失”很大程度上減弱了農(nóng)村務(wù)農(nóng)勞動力，很多進城務(wù)工的農(nóng)民只能拋荒土地或無償贈予他人耕種[20]，由此造成大量土地資源浪費。金旻基于資源稟賦理論認為，土地資本化在貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中具有重要意義，提升貧困地區(qū)土地要素利用效率是脫貧的有效保障和客觀要求[21]。因此，滇桂黔石漠化片區(qū)能夠結(jié)合土地政策通過流轉(zhuǎn)土地來盤活易地扶貧搬遷地區(qū)的土地要素，轉(zhuǎn)變生計方式，進而改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)環(huán)境，助力農(nóng)戶脫貧增收。

(二)土地流轉(zhuǎn)及反租倒包

土地流轉(zhuǎn)是盤活土地資源的重要方式。農(nóng)民集體自發(fā)探索出來的土地流轉(zhuǎn)模式主要有三種：一是連片耕種，二是反租倒包，三是土地股份合作社。反租倒包是一種新型的土地流轉(zhuǎn)模式，是指村集體將承包給農(nóng)戶的土地反租回來，然后再成片包給農(nóng)戶或企業(yè)進行集中耕種的一種土地經(jīng)營模式[22]。相比其他土地流轉(zhuǎn)模式，反租倒包具有獨特的優(yōu)勢，可以比較容易地流轉(zhuǎn)到具有穩(wěn)定經(jīng)營權(quán)的集中連片土地上，并且能夠降低土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的交易成本[23]。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，20世紀90年代以來，以上海嘉定市、廣東中山市等為代表的大城市近郊農(nóng)村集體組織不約而同地選擇了反租倒包的土地流轉(zhuǎn)形式[24]。當前對于反租倒包的研究存在兩種爭議，一種是持反對意見，認為在反租倒包模式下，由于村集體的異化，可能會出現(xiàn)權(quán)力尋租[25]等問題，由此導致部分農(nóng)民利益受損。但有學者對此進行反駁，認為尋租行為的發(fā)生不是流轉(zhuǎn)形式選擇的結(jié)果，而是相關(guān)配套措施的不銜接導致的，即使是其他形式的土地流轉(zhuǎn)仍然不可避免地會出現(xiàn)類似的情況，因此不能全盤否定反租倒包在土地流轉(zhuǎn)中的重要作用[26]。另一種觀點對反租倒包的土地流轉(zhuǎn)形式表示認可，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，農(nóng)民自發(fā)的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租等土地流轉(zhuǎn)形式幾乎不能形成土地規(guī)?；?jīng)營，而反租倒包通過村集體統(tǒng)一規(guī)劃再進行經(jīng)營，能夠產(chǎn)生由規(guī)?；?jīng)營帶來的經(jīng)濟效益[27]；第二，在反租倒包的組織形式中，勞動要素可以形成穩(wěn)定的契約關(guān)系，減少交易成本[28-29]；第三，在整合土地資源的過程中，凸顯了集體行動能力和集體財產(chǎn)能力[24]，與我國農(nóng)民土地集體所有的屬性相契合。相關(guān)研究顯示，農(nóng)戶之間自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)以及集體推動的適度規(guī)模土地流轉(zhuǎn)能夠在一定程度上緩解貧困階層的狀況[21]，因此，本文認為在易地扶貧搬遷中可作為一種有益的土地利用創(chuàng)新嘗試。

(三)文獻評述

綜上，現(xiàn)有關(guān)于易地扶貧搬遷和土地流轉(zhuǎn)的研究成果較豐碩，但本文認為還存在進一步探討的空間：一是雖然現(xiàn)有研究已關(guān)注到土地政策在易地扶貧搬遷中的重要作用，但其關(guān)注點主要集中于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策上，缺少對土地流轉(zhuǎn)政策的探討。土地流轉(zhuǎn)政策是土地政策的重要組成部分，也是易地扶貧搬遷中利用土地政策助力發(fā)展、脫貧的重要補充。土地流轉(zhuǎn)政策的應用，能夠破解當前在易地扶貧搬遷中仍然存在土地利用效益不高的困境。二是現(xiàn)有關(guān)于反租倒包的研究較集中于與其他土地流轉(zhuǎn)形式的比較和該模式的優(yōu)劣之爭上，并未過多的涉及在土地扶貧領(lǐng)域所發(fā)揮的積極作用。綜上所述，在后搬遷時代如何從土地問題入手為搬遷群眾建立后續(xù)扶持機制的研究成果鮮見，土地政策“促增長、減貧困”的作用并未得到充分發(fā)揮?；诖?，本文從滇桂黔石漠化片區(qū)的實際出發(fā)，以貴州省忠誠鎮(zhèn)在易地扶貧搬遷中利用反租倒包進行土地流轉(zhuǎn)來助力脫貧攻堅為例，分析在后搬遷時代滇桂黔石漠化片區(qū)這一特殊地理場域如何創(chuàng)新土地利用方式，將鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅戰(zhàn)略目標進行有機結(jié)合，使脫貧攻堅成果經(jīng)得起歷史檢驗，以期支持脫貧攻堅向全面鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡。

三、反租倒包：易地扶貧搬遷中的土地利用創(chuàng)新

(一)忠誠鎮(zhèn)的基本情況

忠誠鎮(zhèn)隸屬于貴州榕江縣，距離縣城9千米，毗鄰易地扶貧搬遷集中安置點，黎榕、廈蓉高速和貴廣高鐵縱貫其中，交通十分便利。2016年1月，貴州省人民政府辦公廳發(fā)布的易地扶貧搬遷工程第一批任務(wù)計劃將榕江縣確定為易地扶貧搬遷對象，其搬遷工程分為兩批進行，第一批共涉及8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，忠誠鎮(zhèn)有2個村18戶81人(其中貧困戶11戶51人)；第二批共涉及6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，忠誠鎮(zhèn)有1個村85戶320人(其中貧困戶47戶182人)。2019年5月，根據(jù)《榕江縣易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作方案》指示，“要做好遷出地‘三塊地’資源盤活工作，實現(xiàn)搬遷群眾生計保障和可持續(xù)發(fā)展”，忠誠鎮(zhèn)創(chuàng)新性地以反租倒包的形式流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地，致力于在忠誠壩區(qū)形成農(nóng)業(yè)集約化規(guī)?；?jīng)營。當前，忠誠壩區(qū)共流轉(zhuǎn)了797畝土地，涉及農(nóng)戶數(shù)1 556戶7 724人，其中貧困戶711戶2 806人?；谝酝缓侠淼漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展模式對當?shù)赝寥赖钠茐暮彤斍叭匀淮嬖诘耐恋刭Y源利用效率低等問題，忠誠鎮(zhèn)對該地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式進行調(diào)整，利用壩區(qū)得天獨厚的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，將流轉(zhuǎn)到的規(guī)模化土地轉(zhuǎn)包給甕福集團農(nóng)資有限責任公司和榕江縣農(nóng)業(yè)投資開發(fā)有限責任公司，采用“公司+合作社+農(nóng)戶”模式，在壩區(qū)建立起了540余畝蔬菜示范基地，帶動合作社和農(nóng)戶參與蔬菜種植。蔬菜示范基地的建立帶動易地移民和壩區(qū)農(nóng)戶實現(xiàn)就近就業(yè)和部分貧困群眾異地就業(yè)，促進群眾脫貧致富。

(二)反租倒包的主要做法及效果分析

忠誠鎮(zhèn)在易地扶貧搬遷中基于地方實際進行土地利用探索，對土地流轉(zhuǎn)模式采用反租倒包的地方性創(chuàng)新方式，積極發(fā)展地方特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)助推扶貧工作，其主要做法如下。

1.反租：整合土地

忠誠鎮(zhèn)以前的土地利用方式存在兩個問題：(1)產(chǎn)業(yè)對土壤的污染。過去二三十年中，忠誠鎮(zhèn)興建磚瓦廠，其生產(chǎn)原料取自周邊農(nóng)田及山邊黏土作為生產(chǎn)原料，嚴重破壞當?shù)氐耐寥兰爸脖画h(huán)境，是典型的“散亂污”企業(yè)。(2)土地資源利用效率低。忠誠鎮(zhèn)各村原來是世世代代靠種地為生的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村，其耕地零散、土壤貧瘠，且種植結(jié)構(gòu)單一，大面積種植玉米，畝產(chǎn)不超過3 000元，因此常有“一方水土養(yǎng)不活一方人”的說法。并且，隨著易地扶貧搬遷工程的實施，農(nóng)戶搬離原來的居住地后，大多數(shù)農(nóng)戶的承包地如果沒有人愿意耕種則會直接拋荒。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于批準開展2019年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)建設(shè)的通知》數(shù)據(jù)推算，在符合搬遷的人口中，假設(shè)全都搬遷大致會產(chǎn)生217畝耕地資源的浪費，如果不加以整合利用，將會導致大面積的耕地資源浪費。對此，忠誠鎮(zhèn)需要對土地進行整合。

首先，拆除磚瓦廠并進行復墾。把那些既不符合當下榕江縣產(chǎn)業(yè)政策，也不符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，同時也沒有在發(fā)改、工信、自然資源、規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、市場管理等相關(guān)部門辦理審批手續(xù)的磚瓦廠予以拆除，恢復耕種，結(jié)合當?shù)氐姆N植優(yōu)勢打造成高標準農(nóng)田。其次，村委向當?shù)剞r(nóng)戶流轉(zhuǎn)壩區(qū)的土地。在這之前，榕江縣的土地流轉(zhuǎn)方式多為農(nóng)戶之間的私下流轉(zhuǎn)，不僅達成的交易量少、效率低，而且流轉(zhuǎn)規(guī)模小。為深入推進忠誠鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進壩區(qū)種植向集約化規(guī)?；l(fā)展，忠誠鎮(zhèn)采取了反租倒包的土地流轉(zhuǎn)策略，由鎮(zhèn)政府主持、引導當?shù)剞r(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)。具體做法是，先由村支“兩委”工作人員積極入戶動員,宣傳土地規(guī)?；?jīng)營的好處，鼓勵農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地給村集體，村集體向農(nóng)戶支付略高于市場價格的土地租金，由此村集體可以將大面積閑置、利用粗放的土地歸攏起來，并加以整合，形成有利于規(guī)模化經(jīng)營的集中連片土地，解決了蔬菜基地建設(shè)項目用地分散的問題。

2.倒包：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營

忠誠壩區(qū)屬亞熱帶季風濕潤氣候，全年日照時間長，水資源充沛，是種植“短平快”蔬菜的最佳區(qū)域。因此，忠誠鎮(zhèn)通過將流轉(zhuǎn)到的土地轉(zhuǎn)包給甕福集團農(nóng)資有限責任公司和榕江縣農(nóng)業(yè)投資開發(fā)有限責任公司，依托它們的資源優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和信息優(yōu)勢，建立了540余畝的蔬菜示范基地。

在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，蔬菜的種植模式設(shè)計和品種選擇以及關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)經(jīng)由產(chǎn)業(yè)發(fā)展顧問團隊精心指導和服務(wù)，其蔬菜品種主要有辣椒、茄子、黃瓜、蒲瓜、小南瓜和苦瓜等，主要采取“菜—稻—菜”一年三熟、“甘蔗—毛豆”套種、“蔬菜或稻魚—蔬菜”一年兩季三收和“馬鈴薯—稻魚—蔬菜”一年三季四收等模式進行調(diào)整種植，全面撬動農(nóng)田發(fā)展?jié)撃堋Ｔ阡N售環(huán)節(jié)，忠誠壩依托福農(nóng)寶公司為銷售平臺，將種植出來的蔬菜銷往廣州江南市場和深圳海吉星市場等地。據(jù)調(diào)查了解，2019年忠誠壩賣出辣椒20萬斤、茄子19萬斤、黃瓜2萬多斤、蒲瓜2 000多斤、小南瓜1萬多斤和苦瓜1萬多斤等。在生產(chǎn)和銷售的過程中，蔬菜基地還可以憑借壩區(qū)優(yōu)渥的光照和土壤條件，根據(jù)市場需求定位種植品種，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，巧打蔬菜“錯季上市”牌，在早春的時候提前種植蔬菜，而在秋冬的時候又延后采收，統(tǒng)一回購搶占市場先機，讓壩區(qū)蔬菜產(chǎn)銷兩旺。此外，考慮到農(nóng)業(yè)種植的不可逆抗因素，榕江縣財政對農(nóng)業(yè)保險給予支持，已提前下達100萬元專項資金，并且結(jié)合壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)扶貧的需要組織開展地方特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性保險和價格保險的實施，不斷提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)應對災害和市場風險的能力。當前，忠誠鎮(zhèn)壩區(qū)農(nóng)業(yè)已經(jīng)取得初步成效，并且“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”模式種植蔬菜的作用也逐漸凸顯，可帶動200戶以上農(nóng)戶開展蔬菜種植。

3.效果分析

2021年，榕江縣人民政府發(fā)布的政府公報顯示，“榕江易地扶貧搬遷第一個通過省級驗收，入選國家發(fā)改委‘十三五’易地扶貧搬遷工作成效明顯縣”，從側(cè)面說明，包括忠誠鎮(zhèn)在內(nèi)的易地扶貧搬遷工作取得了顯著的成效，通過反租倒包的形式發(fā)展蔬菜基地產(chǎn)業(yè)，逐步解決了搬遷農(nóng)戶“搬得出”后“穩(wěn)得住”“能致富”的問題。在脫貧攻堅初期，忠誠鎮(zhèn)也曾希望能夠借助高鐵開通、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等帶動當?shù)毓I(yè)發(fā)展，解決區(qū)域貧困問題，但實踐證明這一做法收效甚微。一方面，受到當?shù)乇∪醯幕A(chǔ)條件限制，那些主動進駐榕江縣產(chǎn)業(yè)園區(qū)的企業(yè)一般都是從其他地區(qū)轉(zhuǎn)移過來的，這些企業(yè)大都是超出了轉(zhuǎn)出地的資源和環(huán)境承載力而被淘汰的落后企業(yè)；另一方面，當?shù)貏趧用芗彤a(chǎn)業(yè)所能提供的就業(yè)崗位仍無法填補貧困人口的就業(yè)需求缺口，因此搬遷農(nóng)戶在被安置到城鎮(zhèn)或城鎮(zhèn)周邊居住后不可避免地面臨就業(yè)難、沒有收入來源等問題。雖然忠誠鎮(zhèn)不具備工業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，但其特殊的地形和氣候造就了得天獨厚的適宜發(fā)展生態(tài)高效蔬菜種植業(yè)的條件。常言道，“無工不富”,對忠誠鎮(zhèn)來說,在缺乏工業(yè)支撐的情況下,立足本地自然條件和資源稟賦，創(chuàng)新土地利用方式釋放土地政策紅利，發(fā)展具有地方優(yōu)勢的綠色蔬菜種植產(chǎn)業(yè),開辟了另一條發(fā)展路徑的可能，在促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的同時還為搬遷農(nóng)戶提供了生計來源，鞏固了易地扶貧搬遷脫貧成果。

對搬遷后在蔬菜基地就業(yè)的農(nóng)戶YDB進行訪談后了解到：“現(xiàn)在政府租地了，我們兩口子也不用成天守著那兩畝地，不用操心太多，種地有時候看天吃飯，種好了，也就那點收成，壞的時候，啥都沒有；現(xiàn)在我們還來這邊(蔬菜基地)打工，還能多得一點錢?！?訪談編號：20210123)而且，對搬遷后選擇去外省謀取生計的農(nóng)戶來說，逢年過節(jié)回到搬遷居住地仍然可以憑借搬遷優(yōu)勢和勞動技能到蔬菜基地從事臨時工作，額外賺取一些日常開銷。對春節(jié)期間外出打工返鄉(xiāng)的LAY進行訪談后了解到：“我是政府讓搬遷來這邊的嘛(易地搬遷戶)，住在富民小區(qū)那邊(離菜地4千米)。今年從外面打工回家后，看到這邊招人摘菜，才來這里工作的，現(xiàn)在工作快一個月嘍。平時，我和我老公去廣東那邊打工，那邊賺錢多一些，現(xiàn)在家里有兩個孩子一個讀高中、一個剛上大學，花錢多，菜地這邊賺得少一些。怎么說呢，我們也不是大老板，都是給人打工的，掙大錢輪不到咱們，但從外面打工回來，還能來這里打打零工，貼補些家用，也還是不錯的?！?訪談編號：20210124)同時，搬遷后生活環(huán)境的改善也能夠給搬遷農(nóng)戶帶來便利，一些具備經(jīng)營技能的搬遷農(nóng)戶能夠順勢借助搬遷資金和場地的優(yōu)勢轉(zhuǎn)變生計方式，快速融入城鎮(zhèn)生活。對經(jīng)營早餐店的WAY進行訪談后了解到：“我搬來富民小區(qū)有一年多了，就住這棟樓 (早餐店樓上，一樓全是商鋪)。這里房子倒挺好的，設(shè)施也齊全，出行也挺方便的。我兒子身體不好(身體殘疾)，這里離縣醫(yī)院近一點，也方便我兒子看病。我身體也不是很好，去那里(蔬菜基地)干活來回跑也累得慌，在這里我開粉店，勉強也能過得下去，就不去湊熱鬧了?！?訪談編號20210125)

但從根本上來說，正如費孝通先生所言，“直接靠土地謀生的人是黏著在土地上的”。靠土地謀生大半輩子的人，拋開其他因素，他們對土地似乎還存在著一種特殊的情結(jié)。搬遷農(nóng)戶普遍存在家庭收入來源(依靠傳統(tǒng)的種植或養(yǎng)殖業(yè))單一、對新生事物接受能力較差的問題，搬遷后的貧困戶家庭遠離家鄉(xiāng)故土，在一個全新的環(huán)境中生存下來仍然是一個很大的挑戰(zhàn)，采取反租倒包的土地利用方式對他們來說有利也有弊。一方面，雖然他們?nèi)匀荒軌蚶米陨砭邆涞膭趧蛹寄堋盎氐健蓖恋厣现\取生計，但由于產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)業(yè)發(fā)展必須遵守一定的規(guī)則，這是與他們原來生活習慣相區(qū)別的，因此需要一段相對較長的時間才能融入。另一方面，反租倒包的土地流轉(zhuǎn)形式可能存在過度追求規(guī)模化的效應，使得部分農(nóng)戶希望繼續(xù)保留自己土地耕作生活的愿望難以實現(xiàn)，只能被動地流轉(zhuǎn)土地。通過對農(nóng)戶ZAY進行訪談后了解到：“如果政府沒有要求流轉(zhuǎn)土地，我是肯定不愿意把地租出去的。你看啊，我家地也就一畝多點，租出去也沒有多少錢，還不夠一家人買米、買菜的錢呢，我自己種，至少還可以種點米、菜啥的，一年到頭也不用再去買了。雖然可以去菜地(蔬菜基地)工作，可是我一個人也要照顧四個小姑娘，怎么去那邊工作，自己種地的話，我想什么時候回家，就什么時候回家，那邊菜地又不可以這樣?！?訪談編號：20210126)此外，農(nóng)村相比城鎮(zhèn)大部分生活來源可以自給自足的狀態(tài)，不可避免地面臨生活成本的問題也需要引起關(guān)注。通過對搬遷戶XL進行訪談后了解到：“在這邊生活挺方便的，但生活開銷很大，之前在老家自己種菜種米，現(xiàn)在什么都要買?！?訪談編號：20210127)

四、易地扶貧搬遷政策實施的實踐限度

易地扶貧搬遷既“挪窮窩”，又拔“窮根”，減貧效果顯著。但隨著移民搬遷人數(shù)的不斷增多，遷入地周邊配套的工廠、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等提供的就業(yè)崗位趨于飽和，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的忠誠鎮(zhèn)已無法再通過發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)等措施對搬遷人口進行后續(xù)扶持，后搬遷出的移民在安置區(qū)不僅難以找到非農(nóng)就業(yè)崗位，而且還無地可耕，陷入生計不穩(wěn)定、“搬得出但穩(wěn)不住”的困境。因此，忠誠鎮(zhèn)從實際出發(fā)，立足遷入地的資源條件，通過反租倒包這一土地流轉(zhuǎn)形式發(fā)展帶有地方優(yōu)勢特色的蔬菜種植產(chǎn)業(yè)，結(jié)合“公司+合作社+農(nóng)戶”的模式帶動搬遷農(nóng)戶穩(wěn)定就業(yè)，實現(xiàn)增收，助力易地扶貧搬遷反貧困工程的推進，為搬遷農(nóng)戶擺脫困境做出了實際貢獻。同時，在易地扶貧搬遷新時期立足貧困地區(qū)實際情況，創(chuàng)新土地利用方式，發(fā)展地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為搬遷農(nóng)戶提供可持續(xù)生計來源，對鞏固易地扶貧搬遷成果、實現(xiàn)高質(zhì)量脫貧也具有重大意義。但受城鄉(xiāng)二元思維的影響，在“通過城市化發(fā)展促進貧困人口脫貧”的邏輯指導下，易地扶貧搬遷模式呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)偏好,而這種偏好成敗的關(guān)鍵在于有沒有可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)支撐。對于那些長期生活在自然生態(tài)環(huán)境極端惡劣條件下的貧困農(nóng)戶而言，易地扶貧搬遷政策是極大的利好，但在政策實施的過程中也明顯暴露出其本身的局限性。

“幾乎所有的移民規(guī)劃都折射出了在經(jīng)濟增長和現(xiàn)代化理論熏陶下所形成的發(fā)展視角和發(fā)展欲望，這種發(fā)展觀認為社會和人民可以發(fā)生線性的轉(zhuǎn)變”[30]，易地扶貧搬遷在實踐過程中的政策邏輯受此線性發(fā)展觀的影響極為顯著，加之受先發(fā)地區(qū)成功經(jīng)驗的推動，滇桂黔石漠化片區(qū)地方政府越來越傾向于采取城鎮(zhèn)化集中安置。但實踐證明，在貧困地區(qū)運用“借助城鎮(zhèn)化的‘東風’來解決區(qū)域貧困問題”的經(jīng)驗不僅失靈，而且還極有可能陷入多重困境中，主要原因在于，貧困地區(qū)的內(nèi)部條件(如地方資源)和外在的限制因素(主要是新的宏觀制度環(huán)境)都不支持以往粗放型工業(yè)化帶動發(fā)展的老路，而城鎮(zhèn)化要穩(wěn)步健康發(fā)展又少不了優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)的支撐，因此像忠誠鎮(zhèn)順應榕江縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、利用區(qū)位優(yōu)勢因地制宜發(fā)展蔬菜產(chǎn)業(yè)的做法是可取的。當前我國已進入后搬遷時代，主要任務(wù)在于防止搬遷戶出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，保證搬遷農(nóng)戶獲得可持續(xù)性的生計方式則是其能在新家園“穩(wěn)得住”的保障[31]，強化易地扶貧搬遷后續(xù)保障是進入反貧困新階段防止搬遷農(nóng)戶返貧的關(guān)鍵。作為一種政策性移民，易地扶貧搬遷政策在執(zhí)行過程中政府介入的程度較深,減貧的即期效應顯著，即使存在的一些顯性風險也能通過相關(guān)的政策制度來規(guī)避，但相關(guān)的制度安排和政策設(shè)計無法在短期內(nèi)解決貧困地區(qū)工業(yè)化發(fā)展水平低下的現(xiàn)實困境,因而過度地寄希望于城鎮(zhèn)化的發(fā)展來解決搬遷戶的后續(xù)生計發(fā)展問題是鮮有成效的,甚至可能讓搬遷戶陷入生計困境。

此外，資金短缺是中西部貧困地區(qū)開展脫貧攻堅工作的一大難題，土地增減掛鉤政策為西部貧困地區(qū)提供了扶貧攻堅所需的資金，在土地增減掛鉤扶貧政策的框架下,中央政府和省級政府鼓勵貧困縣易地扶貧搬遷項目和拆舊復墾項目協(xié)同推進，而這也使得易地搬遷的模式發(fā)生了改變,同時也對搬遷農(nóng)戶的生計造成了很大影響。在土地增減掛鉤機制作用下，貧困縣為了獲得可觀的財政轉(zhuǎn)移支付收入，在搬遷過程中忽視農(nóng)戶的生計可持續(xù)性問題，利用政府權(quán)威“說服”搬遷群眾退出宅基地并拆除，然后將其復耕、復綠。搬遷農(nóng)戶的原住房雖然沒有安置區(qū)的新房居住條件好，但卻與他們賴以生存的生計方式緊密相關(guān)，原本的住宅與自己的土地緊密聯(lián)系，大部分的生活來源可以通過在土地上勞作而獲得，而搬離了原來的住宅后則需要面臨固有的生計轉(zhuǎn)變的問題，給未來的生活帶來極大的不確定性。因此，搬遷農(nóng)戶在搬遷后的很長一段時間內(nèi)還需要依賴原宅基地和住房，在搬遷過程中強制要求農(nóng)戶退出宅基地降低了他們的搬遷意愿。具體來說，雖然《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》指出，要“盡可能保障搬遷對象農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本土地等生產(chǎn)資料”，但滇桂黔石漠化片區(qū)土地資源匱乏且地塊細碎分散，耕地調(diào)整難度大，遷入地能給搬遷戶分配的土地資源又極為有限，有的地方甚至并未給搬遷戶配置相應的土地，或是根本就無土地資源配置，而其家庭原有耕地又與現(xiàn)居住的安置點存在距離障礙，搬遷農(nóng)戶對獲得土地這一生存資料的需求難以得到滿足。中國的基層社會是鄉(xiāng)土性的，種地是搬遷農(nóng)戶最普遍的謀生辦法，由于缺乏實用技術(shù)和專業(yè)技能，易地扶貧搬遷農(nóng)戶就業(yè)能力整體不強[32]，其搬遷后的生計可持續(xù)發(fā)展堪憂。

在易地扶貧搬遷存在政策實踐限度的情況下，如何基于遷入地自身的資源條件探索土地利用方式破解土地與發(fā)展之間的難題，借助土地這一要素資源化解“被城鎮(zhèn)化”和作為“最后一道防線”的舊房屋被拆除的搬遷農(nóng)戶生計可持續(xù)發(fā)展問題，是后脫貧時期易地扶貧搬遷鞏固脫貧成果、實現(xiàn)長效減貧亟待思考的重點。

五、反租倒包：脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的政策選擇

脫貧攻堅戰(zhàn)為世界減貧事業(yè)做出了巨大的貢獻，脫貧攻堅全面勝利后農(nóng)村工作重點轉(zhuǎn)向全面推進鄉(xiāng)村振興。脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興這兩大系統(tǒng)性工程雖然在內(nèi)容上所強調(diào)的重點不同，但是都涉及了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展問題，因而具有廣闊的銜接空間，脫貧攻堅如何對接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，成為當前及未來一個時期不得不考慮的重大問題。如何將這兩大戰(zhàn)略有效接續(xù)并變成政策落實在實際工作中，首先需要對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行正確解讀。我國快速城市化的階段仍將持續(xù)很長時間，主要的表現(xiàn)是越來越多的農(nóng)村勞動力脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動進入城市尋求發(fā)展機會，農(nóng)村人口越來越少。農(nóng)民在城市化的過程中分化成舉家進城的農(nóng)村富裕農(nóng)戶、以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕戶、全家留守農(nóng)村的農(nóng)戶(包括“中堅農(nóng)民”和老弱病殘群體)[33]三種類型。值得注意的是，我國城市化的特點不是農(nóng)民全家所有成員一同進城，而是由年輕力壯的農(nóng)村勞動力進城就業(yè)，年邁的父母在村務(wù)農(nóng)的漸進城市化道路[34]，這部分進城的青壯年勞動力隨著年齡的增長開始逐漸分化，那些能夠在城市體面生活的農(nóng)民最后會全家進城完成城市化，而那些無法在城市成功立足的農(nóng)民就會返鄉(xiāng)，再次與土地有效結(jié)合，因而農(nóng)業(yè)依然是我國農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)減貧的主要動力。由此看來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略未來15年的重點工作任務(wù)應該是在基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的同時，重視農(nóng)業(yè)發(fā)展在實現(xiàn)農(nóng)村持續(xù)減貧中不可或缺的作用[35]，為農(nóng)民保留城市化失敗的退路，為弱勢農(nóng)民提供基本生活保障，進而防止新的貧困發(fā)生。易地扶貧搬遷雖然在很大程度上能夠解決貧困地區(qū)的絕對貧困問題，但卻陷入因存在政策實踐限度農(nóng)戶生計發(fā)展不可持續(xù)的困境，這就意味著后脫貧攻堅時代易地搬遷的工作重點將轉(zhuǎn)向脫貧成果的鞏固和防止返貧。誠然，這兩大系統(tǒng)工程的目標具有統(tǒng)一性，實現(xiàn)二者有機銜接意義重大。

(一)反租倒包支持脫貧攻堅向全面推進鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡

隨著易地扶貧搬遷任務(wù)的全面完成，石漠化片區(qū)原本集中連片的區(qū)域性貧困分布將變成散點分布，主要的貧困對象為那些難以進行精準識別的搬遷后易返貧致貧人口及農(nóng)村老少病殘等特殊群體。但是，貧困地區(qū)即使成功脫貧摘帽，與其他地區(qū)相比依然存在明顯差距，區(qū)域發(fā)展不平衡。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是提高減貧效果可持續(xù)性、推進農(nóng)村地區(qū)事業(yè)由“脫貧”向“振興”平穩(wěn)過渡的重要抓手，但現(xiàn)實的情況是當前農(nóng)村在發(fā)展產(chǎn)業(yè)、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面還未具備完善的治理能力，仍須發(fā)揮政府政治力量的幫扶作用。反租倒包這一土地流轉(zhuǎn)形式的最大優(yōu)勢便是發(fā)揮了黨委政治動員機制和政府的行政力量，突破了以往土地流轉(zhuǎn)水平及效率低下等問題，打破了“雖然土地流轉(zhuǎn)率在不斷提高,但我國‘耕地規(guī)模小、分散化經(jīng)營’”的土地格局，進行資源的合理配置和充分利用，對推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要的促進作用。值得注意的是，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)需要以保障農(nóng)民對土地的權(quán)益為前提，并且能將沒有收入保障的農(nóng)民納入其中。通過反租倒包較大規(guī)模集中連片地圍繞當?shù)貎?yōu)勢發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，一方面，產(chǎn)業(yè)種植基地可以吸納未能從事非農(nóng)就業(yè)的搬遷農(nóng)戶在基地就業(yè)，種植基地的工作內(nèi)容與搬遷農(nóng)戶原先的工作內(nèi)容有同質(zhì)性，可以減少他們搬遷后需要轉(zhuǎn)換生計方式而產(chǎn)生的壓力，提升搬遷農(nóng)戶在遷入地生活的積極性和自信感，盡快適應遷入地的生活，尤其對那些要照顧家庭而無法外出就業(yè)的貧困女性，可以讓她們實現(xiàn)在“家門口就業(yè)”，從而提高其在家庭中的經(jīng)濟地位。另一方面，我國農(nóng)民城市化的特點導致農(nóng)村“老年農(nóng)業(yè)”狀況凸顯，對農(nóng)村“老病殘”群體來說，合作非常重要，但由于家中青壯年勞動力流失，基于勞動力對等前提的傳統(tǒng)合作越來越少，只能花錢雇傭勞動力。而反租倒包的制度安排從政策上對“老病殘”群體的這種合作需求給予了一定的支持。這類群體將土地流轉(zhuǎn)給地方政府、村集體發(fā)展種植基地，進入基地工作是合作的新形式，不僅能獲取穩(wěn)定的租金收入，還增加了工資性收入。通過反租倒包發(fā)展產(chǎn)業(yè)來幫扶搬遷后易返貧致貧人口及農(nóng)村老少病殘等特殊群體，守住規(guī)模性返貧底線，推動脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的有效銜接、平穩(wěn)過渡。

(二)反租倒包持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果，奠定鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)

由于易地扶貧搬遷的安置方式、搬遷個體能力稟賦等不同，以及貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平有限，無法通過興辦大中型企業(yè)或者走工業(yè)化發(fā)展道路來為搬遷農(nóng)戶提供就業(yè)崗位等，因此不少地區(qū)還存有大批邊緣貧困人口。他們在搬遷后的生活來源仍主要依靠種地收入，然而在土地增減掛鉤的政策框架下絕大部分搬遷農(nóng)戶原宅基地已被拆除，居住條件雖然有所改善，但從深山村落到城鎮(zhèn)，他們首先面臨的最大改變就是在新居住地沒有土地可耕種，同時又無法回到原居住地開展農(nóng)業(yè)活動，這種尷尬的現(xiàn)實處境與其熟悉的過去產(chǎn)生沖突，他們“抗逆力”差,在搬遷后將會進入資金短缺、非農(nóng)就業(yè)受阻與農(nóng)業(yè)就業(yè)無門等生計困境的過渡期，有著較高的返貧風險。利用遷入地現(xiàn)有的資源條件，通過反租倒包的土地流轉(zhuǎn)形式，發(fā)展規(guī)?；奶厣r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，能夠吸納大量勞動力，不僅緩解了村莊土地拋荒問題，提高了土地利用效率，而且可以在貧困地區(qū)形成新的可持續(xù)就業(yè)路徑和穩(wěn)定性就業(yè)，確保搬遷農(nóng)戶獲得穩(wěn)定收益，保障了搬遷農(nóng)戶的后續(xù)生計，提高了脫貧的可持續(xù)性，鞏固了脫貧成果。此外，在鄉(xiāng)村巨變、城鄉(xiāng)重組的背景下，通過農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺還很難達到讓農(nóng)民富裕的目的，當前階段的產(chǎn)業(yè)興旺更多的是發(fā)揮“保底”的作用。正如本文所提及的，我國城市化的特點是農(nóng)民漸進城市化，無法體面進城的農(nóng)戶最終會回到農(nóng)村，但在新的社會經(jīng)濟背景下,這部分回鄉(xiāng)的人口仍然需要賺取更多的現(xiàn)金收入而不是依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)糊口。而通過反租倒包的方式來流轉(zhuǎn)土地，不僅可以為進城失敗的返鄉(xiāng)農(nóng)戶提供就業(yè)崗位(所得的工資收入比農(nóng)戶自己種田的收入還要高)，而且集中連片的土地經(jīng)營權(quán)和低土地流轉(zhuǎn)成本的優(yōu)勢也為他們開拓和發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供有利的條件。反租倒包通過促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺，為農(nóng)戶提供“保底”保障，增加發(fā)展機會，確保貧困地區(qū)農(nóng)戶具有基本收入來源，有效帶動貧困地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展活力和貧困治理能力，為鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)。

(三)反租倒包激發(fā)貧困農(nóng)戶自覺能動性，全面推進鄉(xiāng)村振興

貧困農(nóng)戶的自覺能動性對鄉(xiāng)村振興來說至關(guān)重要。具體而言，是指他們具備一定的發(fā)展能力并且能夠積極主動參與鄉(xiāng)村建設(shè)的過程。精準扶貧要求重視激發(fā)貧困農(nóng)戶的主體性，而“輸血”式的扶貧政策助長了福利依賴，貧困農(nóng)戶人力資本提升情況未達到預期目標。只有貧困農(nóng)戶的外在生存條件得以改善和農(nóng)戶自身的內(nèi)在條件(如主體性自覺等)得以增強，農(nóng)村絕對貧困問題才能得以消除，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才能全面推進。實際上，有相當比例的搬遷農(nóng)戶屬于自身資源稟賦不足、勞動技能較差的人口，一般來說，教育回報周期性很長，即使參加了非農(nóng)就業(yè)培訓，搬遷農(nóng)戶也很難迅速在城鎮(zhèn)中找到非農(nóng)就業(yè)崗位并適應非農(nóng)就業(yè)，因而對于這部分群體，在搬遷初期繼續(xù)從事與農(nóng)業(yè)相關(guān)的工作更適合他們的發(fā)展現(xiàn)狀，也能為他們搬遷后的社會適應提供一個過渡期。在遷入地的產(chǎn)業(yè)基地就業(yè)期間，他們可以在遷入地獲得更有價值的發(fā)展機會和信息，更好地適應遷入地的環(huán)境。貴州省易地扶貧搬遷在安置方法上堅持城鎮(zhèn)化集中安置，因土地資源匱乏，耕地調(diào)整困難，搬遷農(nóng)戶未在安置區(qū)分到耕地。從搬遷農(nóng)戶自身來看，即使安置區(qū)有可利用的閑置土地，但因其關(guān)系型社會資本存量較少、范圍較窄，他們也很難通過自己的力量承包到土地來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。搬遷后非農(nóng)就業(yè)受阻與農(nóng)業(yè)就業(yè)無門的雙重困境會讓他們產(chǎn)生失望、抱怨的心理，這種心理現(xiàn)象會間接影響后續(xù)生產(chǎn)的主動性，使得心理落差和內(nèi)生動力之間形成了互為因果的惡性循環(huán)。反租倒包通過政府權(quán)力的介入創(chuàng)造性地實現(xiàn)了土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的效率分解與重組，將土地重新組合成規(guī)?；奶厣r(nóng)業(yè)種植基地，通過“公司+合作社+農(nóng)戶”的模式帶動農(nóng)戶參與種植，激發(fā)了搬遷農(nóng)戶的主體性，幫助他們獲得主動構(gòu)建自身生活的家園感，使鄉(xiāng)村振興工作持續(xù)獲得所需的內(nèi)生動力。