王紅衛(wèi)（天津市司法局黨委書記、局長）

黨的二十大報告用專章“堅持全面依法治國，推動法治中國建設(shè)”對推進全面依法治國作出部署，強調(diào)要堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，全面落實重大決策程序制度。落實重大行政決策程序制度是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，也是在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的迫切需要。本文對天津市落實重大行政決策程序制度的現(xiàn)狀、存在問題進行了梳理、分析，提出全面落實重大行政決策程序制度的對策建議。

一、重大行政決策程序制度的現(xiàn)狀分析

2019年5月，國務(wù)院出臺《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》），明確了我國重大行政決策應(yīng)遵循科學(xué)、民主、依法決策三項原則，建立了公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定五項制度?！稐l例》第四十三條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本條例制定本行政區(qū)域重大行政決策程序的具體制度。《條例》實施以來，天津市結(jié)合實際制定了地方政府規(guī)章和配套制度文件，進一步細(xì)化完善了決策程序，不斷推進決策科學(xué)化、民主化、法治化。

（一）加強地方立法和配套制度建設(shè)

2020年10月，天津市公布《天津市重大行政決策程序規(guī)定》，進一步明確重大行政決策事項范圍，細(xì)化重大行政決策的作出、公布、執(zhí)行和調(diào)整程序，完善重大行政決策責(zé)任追究制度。2021年，為推進重大行政決策工作規(guī)范開展，制定《天津市重大行政決策事項目錄管理辦法》《天津市重大行政決策跟蹤反饋辦法》《天津市重大行政決策后評估管理辦法》《天津市重大行政決策過程記錄和材料歸檔管理辦法》4個重大行政決策程序規(guī)定配套文件，對重大行政決策的事項范圍、決策過程以及決策后管理等進行了具體規(guī)定，將市區(qū)兩級政府重大行政決策活動全面納入法治化軌道。2022年，為進一步規(guī)范重大行政決策行為，推動出臺《天津市重大行政決策公眾參與工作規(guī)則》《天津市重大行政決策專家論證工作規(guī)則》《天津市重大行政決策風(fēng)險評估工作規(guī)則》《天津市重大行政決策合法性審查工作規(guī)則》《天津市重大行政決策專家?guī)旃ぷ饕?guī)則》5個配套制度，細(xì)化公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查等法定程序，為全市科學(xué)決策提供有力制度保障。天津市部分區(qū)又結(jié)合實際，制定完善了本區(qū)域的重大行政決策程序制度，如天津市津南區(qū)制定決策目錄管理、民意調(diào)查、決策公開等11項制度。

（二）持續(xù)推動重大行政決策信息公開

天津市司法局配合市政府辦公廳組織推動落實年度重大行政決策事項目錄，制定并公布《天津市人民政府2021年度重大行政決策事項目錄》。對市級各部門重大行政決策事項目錄編制進行規(guī)范指引，并指導(dǎo)推動各區(qū)政府開展重大行政決策事項目錄編制、公開，積極推動將重大行政決策事項目錄納入政務(wù)公開范圍。同時，天津市政府官方網(wǎng)站設(shè)置“重點領(lǐng)域信息公開”專題，建立“重大行政決策”專欄，公開重大行政決策制度、事項目錄、重大行政決策結(jié)果，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺推動重大行政決策公開。

（三）積極履行決策法定程序

積極履行公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定等法定程序，切實提升行政決策公信力和執(zhí)行力。在市政府工作規(guī)則中設(shè)置“科學(xué)民主依法決策”章節(jié)，推進全面正確履行政府職能。對于涉及公眾利益的重大事項，聽取各界人士特別是利害關(guān)系人的意見，對于社會關(guān)注度高的決策事項及時解釋說明。例如，天津市東麗區(qū)在區(qū)政府網(wǎng)站設(shè)立“調(diào)查征集”欄目，圍繞區(qū)政府和政府部門決策事項向社會公眾征集意見建議，更好地傾聽民聲、凝聚民意、匯集民智。有的部門在決策過程中注重邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c“十四五”規(guī)劃編制、社區(qū)治理、垃圾分類等專業(yè)性、技術(shù)性較強的重大行政決策事項，通過召開座談會、書面征詢意見建議等形式，聽取專家的咨詢論證意見建議，為決策提供重要參考。

（四）注重發(fā)揮法律顧問專家作用

天津市人民政府印發(fā)《天津市人民政府關(guān)于進一步深化政府法律顧問工作的意見》，拓展法律顧問工作廣度、深度，完善法律顧問工作機制。天津市司法局制定《天津市外聘政府法律顧問工作規(guī)則》《天津政府法治智庫規(guī)則》，組織法律顧問、公職律師為重大行政決策把好法律關(guān)、政策關(guān)，織密重大行政決策 “安全網(wǎng)”。大力推進法律顧問公職律師工作，全市黨政機關(guān)實現(xiàn)法律顧問全覆蓋，深入排摸公職律師選配情況，研究探索推進組織、培養(yǎng)和共用工作的具體措施，深化決策科學(xué)化、民主化、法治化。有的區(qū)和部門在重大行政決策制定、推進過程中，邀請法律顧問開展實地調(diào)研，會同政府部門充分聽取相關(guān)各方意見，為政策措施出臺和實施提供法治保障。

二、重大行政決策程序制度運行中的問題分析

從近年來的實踐看，天津市重大行政決策工作取得了一些成效，但是與全面依法治市新要求和人民群眾的新期待相比還存在一些問題和不足。

（一）決策程序運行還不夠規(guī)范

重大行政決策的程序還存在落實不到位問題。例如，個別的區(qū)和部門合法性審查“走過場”，不夠細(xì)致深入；部分重大行政決策作出前未充分聽取公眾意見；專家論證意見如出一轍，風(fēng)險評估流于形式。少數(shù)決策承辦單位不傾向于聽證，而以專家論證會和座談會替代聽證會。重大行政決策意見溝通協(xié)商反饋機制還不夠健全，對于公眾所提意見是否采納，不采納的具體理由，部分決策承辦單位未完全向公眾作出說明。

（二）合法性審查執(zhí)行不夠有力

從重大行政決策履行的實際情況看，少數(shù)部門還存在形式主義的問題，“領(lǐng)導(dǎo)拍板定調(diào)，再找法律論證”的情況還一定程度存在，合法性審查的審核把關(guān)作用未能得到充分發(fā)揮，在重大基礎(chǔ)設(shè)施項目、征地拆遷等領(lǐng)域，易因違法決策引發(fā)信訪投訴舉報，造成行政復(fù)議糾錯率、行政訴訟敗訴率偏高。有的部門不同程度地存在以征求意見代替合法性審查的情況，導(dǎo)致合法性審查被虛置。負(fù)責(zé)合法性審查的部門或機構(gòu)反映實際審查時間不夠用，一些部門為突擊上會審議，自行限定合法性審查時間，要求審查機構(gòu)盡快提交審查意見。部分行政機關(guān)因編制數(shù)量受限法制審核力量不足，存在非法律專業(yè)人員從事法制審核工作的現(xiàn)象，導(dǎo)致在很大程度上限制了法制審核工作的開展。

（三）決策信息公開還不到位

重大行政決策事項目錄還存在公開不及時、不全面、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。有的部門未將決策事項納入重大行政決策事項范圍，有的重大行政決策事項目錄編制進度緩慢，公開還存在滯后，先有決策后建目錄，而后公開的情況偶有發(fā)生。有的部門未及時制定公布并動態(tài)調(diào)整年度重大行政決策事項目錄，部分決策草案背后的支撐性數(shù)據(jù)、可行性論證、關(guān)鍵說明等公開的程度還不夠，對決策事項、依據(jù)和結(jié)果公開不及時。

（四）法律顧問作用發(fā)揮不夠充分

法律顧問的篩選、使用、評估、考核和管理等，還需進一步健全制度機制。少數(shù)部門或機構(gòu)對法律顧問使用率還不夠高，領(lǐng)導(dǎo)班子在決策上采納法律顧問的意見不多。一些外聘法律顧問雖然參與決策合法性審查，但由于種種原因，其對相關(guān)問題的研究并不深入，提出的審查意見權(quán)威性不強、針對性不足，不能為審查部門或機構(gòu)提供有效參考。

三、全面落實重大行政決策程序制度的對策建議

重大行政決策涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，只有持續(xù)完善、落實重大行政決策程序制度，才能進一步提升決策程序的法治化水平，才能不斷提升人民群眾的法治獲得感、滿意度。

（一）持續(xù)完善公眾參與決策程序

嚴(yán)格履行重大行政決策法定程序，在決策啟動、實施環(huán)節(jié)，注重加強對公眾意見的收集分析。探索新技術(shù)形式下的公眾參與機制，借助建設(shè)數(shù)字法治政府，通過網(wǎng)絡(luò)聽證、網(wǎng)絡(luò)問政等，暢通公眾參與的渠道，搭建政府與公眾雙向交流的平臺，完善公眾意見網(wǎng)絡(luò)表達機制，健全大數(shù)據(jù)分析等決策輔助制度，建立網(wǎng)絡(luò)輿情匯總、分析和報告制度，為行政部門決策提供及時可靠的參考。對于科學(xué)合理、具有可行性的意見應(yīng)當(dāng)積極采納；對于不予采納的意見，應(yīng)當(dāng)說明不采納的原因，理由應(yīng)充分合理，包括不予采納的依據(jù)等。在聽證程序中突出聽證參加人質(zhì)證和辯論的環(huán)節(jié)，并對該環(huán)節(jié)進行重點記錄。對于參與主體意見分歧較大、決策內(nèi)容涉及范圍較廣的事項，可以邀請公眾代表直接參與行政決策方案的審議程序。

（二）持續(xù)加大合法性審查力度

推動落實行政機關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人的職責(zé)，將推進重大行政決策合法性審查作為衡量工作好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)，進一步完善依法行政考核制度，科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)，健全考核評價體系和責(zé)任約束機制，發(fā)揮好考核評價的“指揮棒”作用。提高合法性審查的質(zhì)效，重大行政決策涉及面廣，在審查時要做到應(yīng)審盡審、全程把控、全面分析，不僅要從內(nèi)容上把握是否會對公共利益或行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響，還要審查決策主體是否超越權(quán)限，是否符合決策程序規(guī)定。同時，要注重加強決策的合理性、必要性和可行性審查，嚴(yán)防決策引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險。要配齊配強審查人員，保證審查工作的質(zhì)量，依據(jù)審查工作的難易，配備相關(guān)工作人員，合理確定審查時限，提高審查工作效率，保證審查工作有條不紊地進行。

（三）持續(xù)提升決策信息公開力度

推行重大行政決策目錄化管理，進一步明確重大行政決策事項范圍，解決重大行政決策邊界不清等問題。涉及相關(guān)群體切身利益或者公眾普遍關(guān)注的重大行政決策事項，均應(yīng)通過政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體等多種渠道充分聽取公眾意見。制定重大行政決策事項目錄編制指引，督促、指導(dǎo)各地、各部門及時編制年度重大行政決策事項目錄清單，進一步完善事項征集、立項論證、領(lǐng)導(dǎo)報批、人大銜接、集體審議、黨委報告、社會公布、備案審查等編制程序。

（四）持續(xù)提高政府法律顧問工作實效

嚴(yán)格落實《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》規(guī)定，行政機關(guān)主要負(fù)責(zé)人作出重大決策前，應(yīng)當(dāng)聽取合法性審查機構(gòu)的意見，注重聽取法律顧問、公職律師或者有關(guān)專家的意見。進一步保障法律顧問合法性審查的實效，為外聘法律顧問留出充足的審查時間，至少提前一周將需要咨詢的決策材料提供給外聘法律顧問，同時要為外聘法律顧問提供充足的資料，讓其全面系統(tǒng)地了解決策的背景和解決的問題，以便提出有參考價值的咨詢意見。發(fā)揮法律顧問監(jiān)督制約作用，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)鼓勵外聘法律顧問發(fā)表不同于內(nèi)部合法性審查部門的咨詢意見，以便于審查部門能夠聽到不同的聲音，保證審查意見的客觀性和穩(wěn)妥性。

（五）健全重大行政決策責(zé)任追究機制

嚴(yán)格執(zhí)行《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察工作規(guī)定》，強化對重大行政決策法定程序執(zhí)行情況的督察，推動各單位、各部門主體責(zé)任的落實。探索建立起一套系統(tǒng)完整的重大行政決策責(zé)任追究制度，明確重大行政決策的違法行為和責(zé)任類型，明確區(qū)分直接責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和其他領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，增強責(zé)任追究的精準(zhǔn)性。推動建立不同問責(zé)方式的銜接機制，針對不同問責(zé)情形，充分考慮不同的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，建立“批評教育”等輕微處分方式與組織處理、紀(jì)律處分以及移送司法機關(guān)的無縫銜接機制，為全面落實重大行政決策程序制度提供有力保證。