樊崇義（中國政法大學(xué)國家法律援助研究院名譽(yù)院長、教授）

孫道萃（中國政法大學(xué)國家法律援助研究院副教授、中國刑法學(xué)研究會(huì)副秘書長）

最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步深化刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的意見》（以下簡稱《意見》）將刑事辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作推向新階段。當(dāng)前，根據(jù)《意見》的規(guī)定和精神，針對(duì)試點(diǎn)工作中暴露出的律師資源不均、經(jīng)費(fèi)保障不足、工作銜接機(jī)制不暢等突出問題以及廣泛適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度對(duì)審查起訴階段律師辯護(hù)和值班律師法律幫助提出了更高、更新要求，急需做好做優(yōu)兩方面的工作：一是建立健全審查起訴階段律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的相關(guān)制度、規(guī)則以及配套機(jī)制等；二是持續(xù)優(yōu)化值班律師充分發(fā)揮好法律幫助作用的相關(guān)機(jī)制。

一、建立健全審查起訴階段律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的意見

《意見》第三部分首次針對(duì)如何開展審查起訴階段律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作作了相應(yīng)的規(guī)定。這是開創(chuàng)性的制度嘗試。當(dāng)前，應(yīng)優(yōu)先做好以下幾個(gè)方面。

（一）審查起訴階段律師辯護(hù)全覆蓋的創(chuàng)新意義。《意見》首次開啟了審查起訴階段律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作。這在我國刑事辯護(hù)制度的發(fā)展史上具有非常重要的意義，也是刑事司法人權(quán)保障制度進(jìn)一步完善的表現(xiàn)。它的突出意義在于：（1）突破了刑事辯護(hù)全覆蓋的“攻堅(jiān)點(diǎn)”。審判階段一直都是有效辯護(hù)的“角力場”。已有的刑事辯護(hù)全覆蓋也基本將有效的司法資源集中投放到審判階段。然而，從控辯審的全流程看，還應(yīng)當(dāng)做好審查起訴階段的刑事辯護(hù)全覆蓋。建立健全專門的“審前”刑事辯護(hù)全覆蓋工作機(jī)制，是全流程保障刑事辯護(hù)權(quán)利的有力舉措，更有利于控審之間的分工、配合與制約。經(jīng)此試點(diǎn)后，不僅為犯罪嫌疑人、被告人提供更廣泛、深入、有效的刑事辯護(hù)或法律幫助，也讓犯罪嫌疑人、被告人都能在刑事訴訟中更加充分、全面、切實(shí)地感受到公平正義。（2）夯實(shí)了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的實(shí)施配套機(jī)制。在認(rèn)罪認(rèn)罰案件中，審查起訴階段是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，在很大程度上左右了認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性與量刑建議的合意等問題。①參見孫道萃：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬訴訟程序的獨(dú)立建構(gòu)》，《南京師大學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2022年第6期。通過啟動(dòng)審查起訴階段的刑事辯護(hù)全覆蓋，既直接回應(yīng)了強(qiáng)化認(rèn)罪認(rèn)罰案件在審查起訴階段的有效幫助、有效辯護(hù)之需，也防止了認(rèn)罪認(rèn)罰案件中的檢察主導(dǎo)模式陷入濫用與恣意等問題。因而，也是全面實(shí)施認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的重要配套措施。（3）進(jìn)一步增強(qiáng)了審查起訴階段的控辯平等。刑事辯護(hù)全覆蓋的一個(gè)基本目標(biāo)就是真正實(shí)現(xiàn)控辯平等?？剞q平等的傳統(tǒng)“陣地”是審判階段。但是，在合作性訴訟模式不斷壯大的情況下，②參見樊崇義、常錚：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的司法邏輯與圖景》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2020年第1期。審查起訴階段的控辯平等問題，不只是仍然重要，而且是更加凸顯的問題。這在認(rèn)罪認(rèn)罰案件中尤為明顯。按照《意見》的要求，從有形覆蓋轉(zhuǎn)向有效覆蓋，審查起訴階段就是當(dāng)前最為薄弱的環(huán)節(jié)。全面啟動(dòng)審查起訴階段刑事辯護(hù)全覆蓋，無疑進(jìn)一步從訴訟源頭增強(qiáng)了控辯平等。經(jīng)此，真正落實(shí)以人民為中心發(fā)展思想的要求。

（二）準(zhǔn)確把握審查起訴階段試點(diǎn)工作的重心與目標(biāo)。在現(xiàn)階段，針對(duì)審查起訴階段的刑事辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作重點(diǎn)與目標(biāo)等，需側(cè)重以下幾個(gè)方面：（1）盡量從寬把握確定通知辯護(hù)的條件與范圍?！兑庖姟返?條規(guī)定，犯罪嫌疑人沒有委托辯護(hù)人，且具有可能判處三年以上有期徒刑、本人或其共同犯罪嫌疑人拒不認(rèn)罪、案情重大復(fù)雜、可能造成重大社會(huì)影響情形之一的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)。這規(guī)定了適用的條件與范圍。在試點(diǎn)期間，應(yīng)當(dāng)本著“應(yīng)通知盡通知”的基本原則。盡量從寬把握上述條件，不斷擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。特別是經(jīng)濟(jì)條件允許、刑事辯護(hù)律師充沛的區(qū)域，還可略作變通。應(yīng)當(dāng)因地制宜，進(jìn)一步放寬適用條件，擴(kuò)大對(duì)輕罪案件的適用。畢竟輕罪案件或者認(rèn)罪認(rèn)罰的輕罪案件，已經(jīng)是當(dāng)前占比極高的案件類型。從嚴(yán)把握，不免會(huì)限制適用的案件數(shù)量與體量，背離了試點(diǎn)的初衷。此外，《意見》第12條規(guī)定，犯罪嫌疑人沒有委托辯護(hù)人的，也不屬于《意見》第7條規(guī)定的情形，人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知法律援助機(jī)構(gòu)安排值班律師提供法律幫助。這也符合了“應(yīng)通知盡通知”原則，最大限度保障審查起訴階段犯罪嫌疑人可以依法享有辯護(hù)權(quán)。（2）處理好委托辯護(hù)與指定辯護(hù)的關(guān)系?！兑庖姟返?條規(guī)定，犯罪嫌疑人決定不自行委托辯護(hù)人的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)記錄在案并將通知辯護(hù)公函送交法律援助機(jī)構(gòu)。這意味著委托辯護(hù)優(yōu)于通知辯護(hù)。如果犯罪嫌疑人決定自行委托，則不可強(qiáng)制通知辯護(hù)。同時(shí)，《意見》第13條對(duì)犯罪嫌疑人拒絕辯護(hù)問題作了規(guī)定?？偟膩砜?，就是既要充分尊重犯罪嫌疑人的決定權(quán)及其意志，但前提是不與處于上位的強(qiáng)制性法律規(guī)定發(fā)生沖突；也要充分保障法定的辯護(hù)權(quán)，做到“應(yīng)援盡援”。對(duì)于二者之間的沖突情形，人民檢察院應(yīng)當(dāng)充分審查，了解原委。在充分釋法后，除犯罪嫌疑人堅(jiān)持自己行使辯護(hù)權(quán)的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)無條件允許；對(duì)于其他情形的，仍應(yīng)告知自行委托辯護(hù)，或者及時(shí)通知辯護(hù)，以及準(zhǔn)許變更法律援助律師等。在上述規(guī)定的基礎(chǔ)上，做好委托辯護(hù)與指定辯護(hù)的關(guān)系，重在堅(jiān)持以下規(guī)則：一是委托辯護(hù)優(yōu)于指定辯護(hù)。二是類型化地處置拒絕辯護(hù)情形，整體上以“應(yīng)援盡援”加以修正，以保障辯護(hù)權(quán)的行使，防止“有效辯護(hù)”的落空現(xiàn)象。三是自行辯護(hù)是充分尊重當(dāng)事人意愿的極端情形，必須是不得已的條件才可準(zhǔn)許。人民檢察院要做到充分釋法、充分告知，也要確保犯罪嫌疑人是在完全知情的條件下自愿作出的。（3）以強(qiáng)化刑事辯護(hù)的有效性作為試點(diǎn)工作的終極目標(biāo)。一是《意見》第9條規(guī)定了辯護(hù)律師的職責(zé)。充分履行上述職責(zé)，是做到有效辯護(hù)的基本保障。當(dāng)前，難點(diǎn)不是“無法可依”，而是貫徹落實(shí)不到位。究其原因，既有辯護(hù)律師的業(yè)務(wù)能力不足等原因，也牽涉到刑事司法改革的供給有所滯后等問題。無論如何，辯護(hù)律師或者值班律師能否真正充分履行法定職責(zé)，需要更加良性的司法環(huán)境和保障機(jī)制。一方面，司法機(jī)關(guān)工作人員或者辯護(hù)律師、值班律師怠于或者消極履行職責(zé)的，需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。既包括司法責(zé)任，也包括其他法律責(zé)任。另一方面，對(duì)尚未依法履行職責(zé)的行為，要加大糾正的力度，配備法律懲戒措施。二是《意見》第10條規(guī)定，人民檢察院作出退回補(bǔ)充偵查、延長審查起訴期限、提起公訴、不起訴等重大程序性決定的，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)告知辯護(hù)律師，及時(shí)向辯護(hù)律師公開案件的流程信息。相應(yīng)地，辯護(hù)律師如何依法針對(duì)退回補(bǔ)充偵查、延長審查起訴期限、提起公訴、不起訴等重大程序性決定事項(xiàng)，依法提出有效的意見，是能否實(shí)現(xiàn)有效辯護(hù)的關(guān)鍵。為此，仍需加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，做好常態(tài)化的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)同行或者第三方案件質(zhì)量評(píng)估等質(zhì)量保障機(jī)制，發(fā)布典型案例予以指導(dǎo)，不斷促進(jìn)辦案質(zhì)量與水平的提升。（4）做好配套機(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)有效性的預(yù)設(shè)目的，還需做好兩點(diǎn)配套：一是充分保障律師權(quán)利。針對(duì)會(huì)見、閱卷、提出意見等方面暴露出的不足，應(yīng)及時(shí)補(bǔ)齊短板，加大保障力度。只有解決了這些“老大難”問題，才能正本清源，從“根子”上激發(fā)刑事案件辯護(hù)律師、法律援助律師及值班律師充分履職的主動(dòng)性與積極性。二是適時(shí)擴(kuò)大試點(diǎn)單位并實(shí)現(xiàn)全覆蓋。審查起訴階段的刑事辯護(hù)全覆蓋，應(yīng)當(dāng)以全面縣域工作的全覆蓋為形式要求。為此，需要及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，整合司法資源，加強(qiáng)區(qū)域調(diào)配，善用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及人工智能應(yīng)用等，助力實(shí)現(xiàn)由形式到實(shí)質(zhì)的全覆蓋。在審查起訴階段實(shí)現(xiàn)全覆蓋后，將與審判階段的全覆蓋相互聯(lián)動(dòng)、合力。這是深入貫徹習(xí)近平法治思想的創(chuàng)新之舉，將對(duì)我國刑事辯護(hù)事業(yè)發(fā)展以及有效辯護(hù)的實(shí)現(xiàn)、刑事司法人權(quán)保障體制的健全、控辯審關(guān)系的優(yōu)化、刑事訴訟構(gòu)造的完善等，產(chǎn)生不同程度的積極作用。

二、持續(xù)優(yōu)化值班律師實(shí)質(zhì)發(fā)揮法律幫助作用的建議

《意見》第四部分專門就實(shí)質(zhì)發(fā)揮好值班律師法律幫助作用作了規(guī)定。根據(jù)《刑事訴訟法》以及值班律師在認(rèn)罪認(rèn)罰案件中的實(shí)際情況，需注意以下幾點(diǎn)。

（一）充分重視值班律師對(duì)刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的基礎(chǔ)意義。推進(jìn)全面依法治國，根本目的是依法保障人民權(quán)益。在刑事案件中，不斷強(qiáng)化律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作，就是為了充分保障刑事司法人權(quán)，真正做到刑事司法以人民為中心。隨著《刑事訴訟法》以及《法律援助法》先后對(duì)中國特色值班律師制度作了規(guī)定，值班律師制度進(jìn)入了新的發(fā)展階段。③參見樊崇義：《我國法律援助立法與實(shí)踐的哲理思維》，《江西社會(huì)科學(xué)》，2021年第6期。這對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的積極意義突出地表現(xiàn)在：擔(dān)當(dāng)了刑事辯護(hù)的“底線”制度，守住了刑事司法人權(quán)保障的“紅線”。進(jìn)言之，值班律師提供法律幫助，雖不及于刑事辯護(hù)律師的權(quán)能，在完整性、有效性上有所弱化，但是值班律師所提供的法律幫助，兜住了刑事辯護(hù)制度的“底線”，守住了刑事辯護(hù)作為犯罪嫌疑人、被告人的基本權(quán)利的地位。盡管法律幫助在一定意義上是“降維”的刑事辯護(hù)形態(tài)，但在刑事辯護(hù)、法律援助發(fā)展仍不充分、不均衡的情況下，對(duì)提高刑事辯護(hù)的有形覆蓋具有重要的意義。

（二）優(yōu)化值班律師依法做好法律幫助的有力保障。當(dāng)前，值班律師制度在實(shí)際運(yùn)行過程中暴露出一些問題，如值班律師法律幫助的虛化、值班律師法律幫助的有效性不足、值班律師與當(dāng)事人之間的利益沖突處置不當(dāng)?shù)?。④參見樊崇義：《值班律師制度的本土敘事：回顧、定位與完善》，《法學(xué)雜志》，2018年第9期。根據(jù)《意見》，需注意以下兩方面：（1）切實(shí)保障值班律師的法定權(quán)利。當(dāng)前，值班律師的權(quán)利保障不足問題仍然存在，特別是閱卷、會(huì)見以及調(diào)查取證等基本權(quán)利的有效行使上并不樂觀。根據(jù)《意見》的要求，值班律師能否依法履行職責(zé)，前提是可以依法行使法定的權(quán)利。為此，公安司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供充分便利，以人民為中心，竭盡所能，創(chuàng)造條件提供更加便捷、高效的會(huì)見、閱卷等方式。（2）法律幫助的有效化。當(dāng)前，值班律師在提供法律幫助時(shí)，仍存在一些消極的主客觀因素，這極大地削弱了法律幫助的有效性，也腐蝕了值班律師制度的合法性與正當(dāng)性。在此次刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)中，應(yīng)從以下兩個(gè)方面予以強(qiáng)化：一是值班律師切實(shí)履行告知義務(wù)，保障犯罪嫌疑人、被告人的知情權(quán)。在值班律師所提供的法律幫助中，一項(xiàng)基礎(chǔ)的法定義務(wù)就是告知。只有向犯罪嫌疑人、被告人充分告知案件情況、認(rèn)罪認(rèn)罰的法律后果以及自愿性等，才能真正保障知情權(quán)不流于形式。充分告知義務(wù)的履行，是保障自愿性的關(guān)鍵，也反過來增強(qiáng)了值班律師法律幫助的有效性以及可信賴度。二是值班律師有權(quán)充分提出意見，司法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)依法審查、答復(fù)并說明理由。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，值班律師在所提供的法律幫助中，依法向辦案機(jī)關(guān)提出意見，是最為實(shí)質(zhì)和接近“刑事辯護(hù)權(quán)”的權(quán)能。在刑事辯護(hù)全覆蓋的案件中，值班律師能否充分提出有針對(duì)性的意見，不僅檢驗(yàn)了法律幫助的有效度，也決定了法律幫助對(duì)案件結(jié)果能否起到積極的作用。同時(shí)，辦案機(jī)關(guān)必須及時(shí)審查值班律師所提出的意見。在法定的期限內(nèi)，應(yīng)依法作出決定，并說明理由。只有“雙向奔赴”，才能將“法律幫助”實(shí)質(zhì)化、有效化。