劉國(guó)歌 李明月

1.中共河南省委黨校公共管理教研部，河南，鄭州， 450046；2.華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東，廣州，510641

黨的二十大報(bào)告提出，要完善國(guó)家應(yīng)急管理體系，“提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和重大突發(fā)公共事件處置保障能力”。應(yīng)急管理是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展面臨的共同挑戰(zhàn)，財(cái)政則是各類(lèi)突發(fā)公共事件中的主要資金承擔(dān)者，是社會(huì)穩(wěn)定的“防護(hù)網(wǎng)”。應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效反映了應(yīng)急管理領(lǐng)域財(cái)政資金的投入、應(yīng)急財(cái)政資金管理能力和水平，直接影響著政府在突發(fā)公共事件中的應(yīng)急處突成效和管理保障能力。因此，必須加強(qiáng)應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效管理，提升資金管理績(jī)效。改進(jìn)績(jī)效需要明確績(jī)效管理的目標(biāo)定位，完善管理機(jī)制、提升管理能力。近年來(lái)，數(shù)字技術(shù)在政府治理領(lǐng)域的作用愈發(fā)凸顯。2015年12月，國(guó)家主席習(xí)近平在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)開(kāi)幕式上的講話中指出，“以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)日新月異，引領(lǐng)了社會(huì)生產(chǎn)新變革，創(chuàng)造了人類(lèi)生活新空間，拓展了國(guó)家治理新領(lǐng)域”[1]。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》提出，依托大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，提高績(jī)效評(píng)估結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平?！贝髷?shù)據(jù)技術(shù)因其強(qiáng)大的數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、處理能力，為應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效管理優(yōu)化提供了技術(shù)條件。

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)綜述

近年來(lái)，我國(guó)各類(lèi)突發(fā)性公共事件呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)，應(yīng)急財(cái)政支出大幅增長(zhǎng)?？偭烤薮蟮膽?yīng)急財(cái)政資金為應(yīng)急管理體系運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障，也相應(yīng)暴露出管理、支出過(guò)程中的一系列問(wèn)題。

（一）問(wèn)題的提出

根據(jù)財(cái)政部公布的《2021年全國(guó)一般公共預(yù)算支出決算表》數(shù)據(jù)顯示，2021年全國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理支出871.67億元，與疫情暴發(fā)前2019年此項(xiàng)支出的7.09億元進(jìn)行對(duì)比，為2019年的12 294.4%。如此大量的應(yīng)急支出，目前仍然沒(méi)有形成統(tǒng)一、 規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，其管理中存在的各類(lèi)問(wèn)題也愈發(fā)凸顯。首先，應(yīng)急財(cái)政資金整體規(guī)模有限。我國(guó)應(yīng)急財(cái)政資金來(lái)源廣泛，但以中央財(cái)政資金為主導(dǎo)，其他資金來(lái)源總量極為有限。作為應(yīng)急財(cái)政資金中相應(yīng)公共突發(fā)事件的第一套機(jī)制，預(yù)備費(fèi)提取比例偏低且增長(zhǎng)緩慢，影響了資金的整體規(guī)模。其次，應(yīng)急財(cái)政資金管理機(jī)制不完善。目前，各地方政府應(yīng)急財(cái)政資金作用發(fā)揮不充分、用于非應(yīng)急事件的應(yīng)急財(cái)政資金比例過(guò)高，嚴(yán)重影響了應(yīng)急財(cái)政資金作用的發(fā)揮。尚未建立合理有效的分配機(jī)制，上一年度預(yù)備費(fèi)結(jié)余難以滾動(dòng)累計(jì)，大量應(yīng)急救援資金結(jié)余缺少統(tǒng)一的管理辦法。最后，管理過(guò)程中缺乏有效監(jiān)督。應(yīng)急財(cái)政資金撥付具有較強(qiáng)的臨時(shí)性，在支出使用中容易出現(xiàn)各類(lèi)不規(guī)范現(xiàn)象，特定流程標(biāo)準(zhǔn)的缺少，使財(cái)政部門(mén)容易在過(guò)程監(jiān)管中存在懈怠，致使違規(guī)挪用資金問(wèn)題頻發(fā)，財(cái)政資金使用績(jī)效亟待提升。

良好的應(yīng)急財(cái)政不僅需要有效的財(cái)政政策和方案，也需要完善的評(píng)價(jià)體系和管理機(jī)制。數(shù)字技術(shù)能夠在信息收集階段為應(yīng)急財(cái)政資金的現(xiàn)狀梳理、動(dòng)態(tài)掌控，績(jī)效評(píng)價(jià)方案設(shè)計(jì)、管理過(guò)程的信息流通、高效運(yùn)作等提供全新的技術(shù)手段和管理理念。因此，借助數(shù)字技術(shù)，進(jìn)一步明確應(yīng)急財(cái)政的權(quán)責(zé)主體，為應(yīng)急管理中的財(cái)政資金支持提供切實(shí)有效的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向，能夠促進(jìn)應(yīng)急財(cái)政績(jī)效提升、優(yōu)化應(yīng)急管理機(jī)制。

（二）文獻(xiàn)綜述

應(yīng)急管理研究興起于以赫爾曼為代表的研究者，他們從行為學(xué)視角對(duì)公共突發(fā)事件管理進(jìn)行探討[2]，其后研究逐漸圍繞應(yīng)急財(cái)政資金的目標(biāo)性、有效性[3]、政府職責(zé)[4]展開(kāi)。我國(guó)相關(guān)研究自2003年非典型病原體肺炎（即“非典肺炎”）發(fā)生后興起，人們意識(shí)到在突發(fā)事件頻發(fā)的背景下，必須構(gòu)建一套應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)的財(cái)政應(yīng)急工作程序[5]。在宏觀層面與財(cái)政制度相結(jié)合，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建符合我國(guó)應(yīng)急管理現(xiàn)實(shí)要求的財(cái)政治理體系[6]，在微觀層面則促進(jìn)縣市級(jí)財(cái)政發(fā)揮作用[7]，加強(qiáng)應(yīng)急財(cái)政資金保障與管理。針對(duì)應(yīng)急財(cái)政資金管理，早期研究多從應(yīng)急預(yù)算入手，強(qiáng)調(diào)建立完善應(yīng)急預(yù)算制度[8]，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)備費(fèi)的管理和改革[9]。有學(xué)者基于國(guó)內(nèi)歷次重大應(yīng)急管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討我國(guó)應(yīng)急財(cái)政資金管理情況，據(jù)此提出相應(yīng)建議。[10]相關(guān)研究顯示，現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)急管理領(lǐng)域中的財(cái)政關(guān)系尚未理順，在中央財(cái)政為支出主體、地方政府為使用主體的模式下，應(yīng)急支出不當(dāng)使用的現(xiàn)象廣泛存在。[11]我國(guó)應(yīng)急財(cái)政資金管理長(zhǎng)期存在監(jiān)管約束不足的問(wèn)題，亟待建立資金績(jī)效管理體制機(jī)制，設(shè)置科學(xué)評(píng)價(jià)維度及指標(biāo)體系，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐。[12]評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，明確職能部門(mén)尤其是財(cái)政部門(mén)的主體責(zé)任[13]，重點(diǎn)指向應(yīng)急資金的使用效率[14]，倒逼應(yīng)急財(cái)政管理服務(wù)體系的質(zhì)量與效率提升。

關(guān)于數(shù)字技術(shù)在財(cái)政資金績(jī)效管理中的應(yīng)用，相關(guān)研究認(rèn)為，通過(guò)大數(shù)據(jù)等形式的技術(shù)引入，有助于提升管理決策的科學(xué)性、績(jī)效數(shù)據(jù)信息的處理效率、績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果質(zhì)量。在預(yù)算分配階段，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用能夠比過(guò)去更全面地反映公眾偏好[15]，從而為預(yù)算分配決策提供更充分的信息，通過(guò)深入分析數(shù)據(jù)間的關(guān)聯(lián)性，提升預(yù)算績(jī)效管理決策的有效性。[16]在資金管理過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）認(rèn)為，數(shù)據(jù)本身是否真實(shí)充分，將直接影響到績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和合理性。[17]在評(píng)價(jià)階段，數(shù)字化技術(shù)能夠從助力評(píng)價(jià)通用指標(biāo)庫(kù)建設(shè)、提升數(shù)據(jù)處理能力、促進(jìn)評(píng)價(jià)結(jié)果的橫向?qū)Ρ?、為信息公開(kāi)提供技術(shù)支持等角度，提升績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性。[18]

已有研究主要集中于應(yīng)急財(cái)政資金的籌集與管理、財(cái)政應(yīng)急機(jī)制完善等，有關(guān)大數(shù)據(jù)等數(shù)字化手段對(duì)財(cái)政資金績(jī)效提升作用的研究主要從管理過(guò)程視角展開(kāi)，但并未就此進(jìn)行深入、系統(tǒng)的分析和探討，有關(guān)應(yīng)急財(cái)政資金這一類(lèi)別的針對(duì)性研究不足。因此，從應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效管理的目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)，結(jié)合資金管理的價(jià)值追求與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，分析數(shù)字技術(shù)賦能應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效管理的作用邏輯，據(jù)此提出促進(jìn)應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效提升的現(xiàn)實(shí)路徑具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效管理的目標(biāo)導(dǎo)向

應(yīng)急財(cái)政資金是指國(guó)家在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)，關(guān)于突發(fā)事件的預(yù)防和處理等方面的開(kāi)支，主要包括預(yù)防支出、應(yīng)急處置支出、重建支出等。應(yīng)急財(cái)政資金的主要來(lái)源包括政府財(cái)政支出、社會(huì)捐贈(zèng)、對(duì)口支援等。目前，我國(guó)的應(yīng)急財(cái)政支出主要分為兩類(lèi)：一是常規(guī)資金，包括預(yù)備費(fèi)、救災(zāi)資金、物資儲(chǔ)備資金；二是應(yīng)急事件的專項(xiàng)調(diào)撥資金，其是當(dāng)前應(yīng)急資金的主要力量。同時(shí)，有別于一般公共支出，應(yīng)急管理工作的特點(diǎn)決定了應(yīng)急財(cái)政資金具有應(yīng)急性、即時(shí)性、多樣性和約束性的特點(diǎn)。

在突發(fā)重大公共事件影響社會(huì)穩(wěn)定、威脅公眾安全時(shí)，時(shí)常出現(xiàn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，因此，政府需要通過(guò)財(cái)政、行政手段維護(hù)公眾安全和利益，最大限度地減少損失。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，財(cái)政為應(yīng)急管理提供的資金支持和物質(zhì)保障，直接影響政府應(yīng)急處突能力，同時(shí)，財(cái)政對(duì)信息的披露也影響到政府監(jiān)督職能的履行。簡(jiǎn)言之，應(yīng)急財(cái)政資金的使用影響政府在突發(fā)事件中的應(yīng)對(duì)效果[19]。新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，中央高效、有力的財(cái)政部署，極大地緩解了各地疫情防控的壓力，也體現(xiàn)出財(cái)政的“兜底”作用?！敖刂?020年11月底，各級(jí)財(cái)政疫情防控資金支出超過(guò)4000億元”[20]，有效地支持了各地應(yīng)急處理工作，確保各地不因資金問(wèn)題而影響醫(yī)療救治和疫情防控，避免出現(xiàn)群眾因費(fèi)用問(wèn)題而得不到有效診治的情況。應(yīng)急財(cái)政為各級(jí)政府有效應(yīng)對(duì)重大公共事件提供了資金保障。

歷經(jīng)多年實(shí)踐探索，財(cái)政支出績(jī)效管理已經(jīng)在我國(guó)形成相對(duì)成熟的評(píng)價(jià)體系和管理機(jī)制。但對(duì)應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效管理的研究和實(shí)踐仍在探索階段，在歷次突發(fā)事件應(yīng)急管理工作中，時(shí)常出現(xiàn)資金滯留、挪用等問(wèn)題，應(yīng)急財(cái)政資金管理缺乏預(yù)期性、計(jì)劃性。進(jìn)入后疫情時(shí)代，各類(lèi)災(zāi)害、衛(wèi)生、環(huán)境等方面的突發(fā)公共事件頻發(fā)，我國(guó)應(yīng)急財(cái)政資金總量的持續(xù)增長(zhǎng)，對(duì)應(yīng)急財(cái)政資金管理的能力和技術(shù)水平提出了更高要求。因此，必須加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急財(cái)政的管理，使應(yīng)急資金管理制度化、規(guī)范化，提高應(yīng)急資金管理的經(jīng)濟(jì)性和科學(xué)性。2020年2月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新冠肺炎疫情防控財(cái)稅政策落實(shí)和財(cái)政資金監(jiān)管工作的通知》，就加強(qiáng)政策落實(shí)和資金監(jiān)管提出具體要求，確保要把政策和錢(qián)花在最需要的地方，提高財(cái)稅政策的杠桿效應(yīng)，提升財(cái)政資金的使用績(jī)效，要求“強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)管，確保疫情防控財(cái)政資金用在實(shí)處”“做好績(jī)效評(píng)價(jià)，提高疫情防控財(cái)稅政策和財(cái)政資金績(jī)效”。在此背景下，應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效管理旨在為應(yīng)急資金的管理和監(jiān)督提供有效技術(shù)工具，在價(jià)值層面主要指向以下目標(biāo)。

第一，提升我國(guó)應(yīng)急財(cái)政資金使用效率。財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)是我國(guó)財(cái)政治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建國(guó)家應(yīng)急管理體系的必然要求。應(yīng)急財(cái)政資金管理使用涉及應(yīng)急管理的全過(guò)程，針對(duì)各個(gè)階段不同的資金指向重點(diǎn)，評(píng)價(jià)管理也相應(yīng)調(diào)整側(cè)重點(diǎn)?？?jī)效評(píng)價(jià)通過(guò)強(qiáng)化全過(guò)程績(jī)效管理，提高應(yīng)急財(cái)政資金最終的產(chǎn)出效益和使用效率。

第二，明確我國(guó)應(yīng)急財(cái)政資金的公共價(jià)值。應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效管理不僅關(guān)注各級(jí)應(yīng)急資金主管部門(mén)“正在做什么”，更加關(guān)注應(yīng)急財(cái)政“應(yīng)該做什么”，在價(jià)值導(dǎo)向上形成一種糾錯(cuò)糾偏機(jī)制，通過(guò)對(duì)資金支出結(jié)構(gòu)、分配效果公平性的重視，引導(dǎo)各級(jí)政府關(guān)注應(yīng)急財(cái)政資金目標(biāo)管理、資源分配中的價(jià)值判斷，以回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。

第三，完善應(yīng)急財(cái)政資金監(jiān)管體系，提升政府公信力。應(yīng)急財(cái)政資金從政策制定到撥付使用，整個(gè)過(guò)程往往具有極高的時(shí)效性，加之緊急公共狀態(tài)下因信息時(shí)滯而出現(xiàn)的信息不對(duì)稱情況，完備的監(jiān)管體系離不開(kāi)行之有效的技術(shù)手段、衡量標(biāo)準(zhǔn)及展現(xiàn)形式。應(yīng)急資金績(jī)效管理通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)等技術(shù)工具，為資金監(jiān)管提供更為科學(xué)、專業(yè)的數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐。完善的監(jiān)管體系和更加透明高效的信息公開(kāi)機(jī)制，對(duì)內(nèi)能夠有力提升資金管理使用的效率，對(duì)外則能進(jìn)一步提升應(yīng)急資金管理的公信力。

三、數(shù)字技術(shù)賦能應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效管理的作用邏輯

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、處理、應(yīng)用等能力都得到了極大的提升。應(yīng)急財(cái)政資金涉及規(guī)模龐大的財(cái)政數(shù)據(jù)、支出使用記錄等海量信息，其績(jī)效管理和評(píng)價(jià)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的復(fù)雜工程，大數(shù)據(jù)等互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代最先進(jìn)的技術(shù)工具，能夠?yàn)閼?yīng)急財(cái)政資金管理提供最新的技術(shù)手段。信息采集智能化、數(shù)據(jù)分析高效化、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)關(guān)系化將從績(jī)效評(píng)價(jià)的信息獲取、數(shù)據(jù)處理、技術(shù)方法上，全方位改進(jìn)應(yīng)急財(cái)政資金的績(jī)效管理。

第一，在數(shù)據(jù)層面，拓寬績(jī)效信息源。完整精確的數(shù)據(jù)是財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展的基礎(chǔ)，而應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐起步較晚，相較于其他種類(lèi)資金應(yīng)急財(cái)政資金不確定性更強(qiáng)，數(shù)據(jù)資源收集難度更大。由于缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的數(shù)據(jù)庫(kù)，一些評(píng)價(jià)依靠工作人員逐一對(duì)照錄入數(shù)據(jù)進(jìn)行表格填報(bào)，同時(shí)需要與各個(gè)職能交叉部門(mén)、上下級(jí)部門(mén)進(jìn)行對(duì)接溝通、篩選對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)，缺乏信息共享，導(dǎo)致數(shù)據(jù)失真等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。近年來(lái)，越來(lái)越多的地方利用數(shù)字技術(shù)，探索構(gòu)建財(cái)政信息數(shù)據(jù)庫(kù)，幫助各職能部門(mén)間打破信息壁壘，為應(yīng)急財(cái)政資金評(píng)價(jià)提供更便利的數(shù)據(jù)獲取渠道。數(shù)據(jù)共享平臺(tái)、數(shù)據(jù)庫(kù)等的建立，可以從多方面降低績(jī)效評(píng)價(jià)成本，提高評(píng)價(jià)和管理的效率。一方面，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、規(guī)范的信息數(shù)據(jù)庫(kù)，使績(jī)效管理信的息數(shù)據(jù)收集更為標(biāo)準(zhǔn)化、制式化，相較于傳統(tǒng)方式錄入錯(cuò)誤、信息失真、標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題大量減少，提高了信息收集效率。信息壁壘的打破，不僅意味著部門(mén)之間的協(xié)調(diào)成本下降，也為各地各項(xiàng)目類(lèi)別間的數(shù)據(jù)橫向?qū)Ρ?、?shù)據(jù)整合提供了條件。另一方面，云端平臺(tái)獲取途徑的便利性能夠有效降低績(jī)效評(píng)價(jià)信息的獲取難度，有利于提高政府部門(mén)開(kāi)展內(nèi)部監(jiān)督管理的效率，可公開(kāi)數(shù)據(jù)獲取渠道的拓展，意味著以高校科研機(jī)構(gòu)等為代表的外部評(píng)價(jià)主體，能夠更多地參與到對(duì)應(yīng)急財(cái)政資金的評(píng)價(jià)工作中來(lái)，能促進(jìn)評(píng)價(jià)主體的多元化發(fā)展。

第二，在評(píng)價(jià)層面，促進(jìn)評(píng)價(jià)闡釋能力提升。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)分析的核心目的，在于通過(guò)數(shù)據(jù)的檢驗(yàn)、推理，識(shí)別財(cái)政資金支出與所產(chǎn)生效益間的邏輯關(guān)系，以此為績(jī)效改進(jìn)提供切實(shí)有效的參考信息。[21]長(zhǎng)期以來(lái)，事后評(píng)價(jià)模式存在的信息時(shí)滯，導(dǎo)致過(guò)程管理與績(jī)效表現(xiàn)之間的動(dòng)態(tài)影響關(guān)系難以厘清，應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效形成的內(nèi)在邏輯不清。突發(fā)公共事件具有高度不確定性，應(yīng)急財(cái)政需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況調(diào)度資金，為突發(fā)事件處置提供保障。對(duì)于要求數(shù)據(jù)高度精確的合規(guī)性評(píng)價(jià)而言，應(yīng)急財(cái)政資金的應(yīng)變性，增加了評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)闡釋的難度?，F(xiàn)階段，不斷發(fā)展的大數(shù)據(jù)分析能夠通過(guò)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，從信息收集頻率、數(shù)據(jù)處理能力、數(shù)據(jù)分析深度等多方面，提升應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)闡釋能力。在信息收集頻率方面，大數(shù)據(jù)分析對(duì)資金在各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)階段的使用情況，能夠更為及時(shí)準(zhǔn)確地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)資源的實(shí)時(shí)監(jiān)控和動(dòng)態(tài)收集。在一些領(lǐng)域中，甚至已經(jīng)開(kāi)展建立在瞬時(shí)數(shù)據(jù)獲取與處理基礎(chǔ)上的持續(xù)評(píng)估的探索[22]，為績(jī)效評(píng)價(jià)方式優(yōu)化創(chuàng)造更多可能。在數(shù)據(jù)處理能力上，大數(shù)據(jù)分析能夠高效整理、分析以往人力難以處理的海量數(shù)據(jù)，不再受到時(shí)間區(qū)間、區(qū)域范圍的限制，從龐大數(shù)據(jù)中快速提煉關(guān)鍵信息、整合大量歷史數(shù)據(jù)、應(yīng)急資金項(xiàng)目類(lèi)別特征信息等，通過(guò)程序化操作進(jìn)行比對(duì)分析，從橫向維度提高評(píng)價(jià)解釋的全面性。在數(shù)據(jù)分析深度上，大數(shù)據(jù)分析能夠在縱向維度上進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，深入分析績(jī)效數(shù)據(jù)中的深層規(guī)律和關(guān)聯(lián)，以此把握資金管理使用中的隱藏趨勢(shì)，降低因應(yīng)急財(cái)政資金高應(yīng)變性造成的管理難度，提高績(jī)效管理能力。

第三，在體系層面，推動(dòng)資金管理機(jī)制完善。在應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效管理實(shí)踐中，一方面，績(jī)效評(píng)價(jià)因缺乏相對(duì)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生各類(lèi)問(wèn)題；另一方面，應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效管理機(jī)制尚未成熟。隨著數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展，應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效管理機(jī)制將逐漸完善。一是管理的標(biāo)準(zhǔn)化。標(biāo)準(zhǔn)化的績(jī)效指標(biāo)、詳盡的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)分規(guī)則、成熟的績(jī)效分析模型、規(guī)范的信息采集系統(tǒng)及流程等，都將逐步發(fā)展完善，進(jìn)而促進(jìn)管理技術(shù)優(yōu)化。二是人員的專業(yè)化。建立規(guī)范化的管理，提高管理人員的綜合能力。借助網(wǎng)絡(luò)化工具，能夠?qū)崿F(xiàn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高效傳遞，線上業(yè)務(wù)培訓(xùn)、特定系統(tǒng)內(nèi)的技術(shù)實(shí)操，能夠有針對(duì)性地提升應(yīng)急資金管理人員的業(yè)務(wù)能力與綜合素質(zhì)。三是機(jī)制的成熟化。依托高效率的信息傳遞，將逐步建立完善數(shù)字化應(yīng)急財(cái)政資金管理機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理總體能力的提升。同時(shí)，公信力是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值追求。[23]應(yīng)急財(cái)政資金具有較強(qiáng)的民生屬性，大數(shù)據(jù)“量化一切”的特征[24]，能夠提高績(jī)效管理的客觀性，并隨時(shí)通過(guò)數(shù)據(jù)反饋，獲取資金成效表現(xiàn)、公眾滿意度等信息，對(duì)資金管理進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和信息公開(kāi)，提升應(yīng)急財(cái)政資金管理的公信力。[25]

四、數(shù)字技術(shù)賦能應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效提升的現(xiàn)實(shí)路徑

數(shù)字技術(shù)的發(fā)展不僅可以有效提升各類(lèi)數(shù)據(jù)信息的數(shù)量和質(zhì)量，而且能夠推動(dòng)傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)模式的革新。將數(shù)字技術(shù)引入尚處在探索階段的應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效管理，不僅可以解決當(dāng)前財(cái)政資金管理評(píng)價(jià)面臨的共性問(wèn)題，更能夠通過(guò)動(dòng)態(tài)績(jī)效監(jiān)控、創(chuàng)新評(píng)價(jià)方式等手段，推動(dòng)應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效的跨越式提升。

第一，完善應(yīng)急財(cái)政預(yù)算制度，提高資金決策及撥付效率。目前，我國(guó)應(yīng)急財(cái)政預(yù)算在應(yīng)急財(cái)政資金管理整個(gè)過(guò)程中發(fā)揮的作用有限，預(yù)算對(duì)資源配置的導(dǎo)向作用不足。應(yīng)急財(cái)政預(yù)算制度作用的關(guān)鍵，在于解決應(yīng)急財(cái)政資金從何而來(lái)、如何分配、如何撥付等應(yīng)急預(yù)算決策問(wèn)題。[26]數(shù)字技術(shù)能夠通過(guò)提高應(yīng)急預(yù)算決策能力，為應(yīng)急財(cái)政預(yù)算制度的完善提供技術(shù)條件。從資金來(lái)源角度看，由于應(yīng)急管理面向各類(lèi)突發(fā)事件，應(yīng)急預(yù)算難以精準(zhǔn)預(yù)測(cè)總額。因此，應(yīng)當(dāng)借助數(shù)字技術(shù)，通過(guò)數(shù)據(jù)分析和預(yù)測(cè)功能，幫助政府建立應(yīng)急儲(chǔ)備賬戶，減少對(duì)調(diào)整預(yù)算的依賴，優(yōu)化預(yù)算編制和績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)。從資金分配和使用角度看，應(yīng)急財(cái)政預(yù)算應(yīng)快速實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資金的科學(xué)、合理分配決策，保證資金分配和使用及時(shí)、有效，從而保障突發(fā)事件應(yīng)急處理精準(zhǔn)高效?？蓱?yīng)用可視化技術(shù)對(duì)歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，使以往應(yīng)急財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)、績(jī)效表現(xiàn)等情況能得到直觀呈現(xiàn)，從而提升資金分配決策的效率和準(zhǔn)確性。

第二，加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)應(yīng)急財(cái)政資金的監(jiān)管。通過(guò)數(shù)據(jù)監(jiān)控，進(jìn)一步強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)管理的糾偏糾錯(cuò)功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急財(cái)政資金的動(dòng)態(tài)調(diào)整。突發(fā)事件在數(shù)量和質(zhì)量上對(duì)應(yīng)急財(cái)政資金都有著特定的要求，在資金層層下?lián)苓^(guò)程中，由于各部門(mén)本身的利益和主觀因素，可能出現(xiàn)挪用、占用部分資金的現(xiàn)象。因此，應(yīng)建立健全的應(yīng)急財(cái)政資金項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制，厘清主體責(zé)任，科學(xué)、合理、清晰地界定各級(jí)政府及職能部門(mén)的疫情防控事權(quán)和支出責(zé)任。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，可在資金管理的不同層次和政府部門(mén)的不同層級(jí)構(gòu)成的矩陣式權(quán)責(zé)框架內(nèi)，扮演連接各個(gè)部分的“神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)”角色，能夠?qū)⒏鱾€(gè)部分之間的有機(jī)關(guān)聯(lián)以數(shù)據(jù)形式展現(xiàn)，同時(shí)還能在資金管理過(guò)程中實(shí)時(shí)展現(xiàn)動(dòng)態(tài)變化。基于這類(lèi)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)平臺(tái)，能夠從系統(tǒng)內(nèi)部建立以績(jī)效數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的在線績(jī)效監(jiān)控體系，基于對(duì)動(dòng)態(tài)信息的實(shí)時(shí)掌握，能分析應(yīng)急財(cái)政資金管理使用情況，對(duì)資金支出率、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、項(xiàng)目時(shí)限等量化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自動(dòng)監(jiān)控，從而及時(shí)反饋績(jī)效問(wèn)題。從外部來(lái)看，強(qiáng)化對(duì)應(yīng)急財(cái)政資金的監(jiān)管有助于進(jìn)一步完善信息公開(kāi)機(jī)制，為高校、科研機(jī)構(gòu)等第三方提供信息獲取渠道，促進(jìn)外部社會(huì)公眾監(jiān)督作用的發(fā)揮。

第三，建立國(guó)家應(yīng)急財(cái)政資金數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息開(kāi)放共享。數(shù)字技術(shù)發(fā)揮作用的重要基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)資源，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政資金尤其是應(yīng)急財(cái)政資金數(shù)據(jù)“信息孤島”現(xiàn)象廣泛存在。究其原因，主要是缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)一引導(dǎo)，一方面，各地資金管理標(biāo)準(zhǔn)不一，數(shù)據(jù)互通缺少技術(shù)基礎(chǔ)；另一方面，沒(méi)有更高層次平臺(tái)，各部門(mén)各地方間的數(shù)據(jù)缺乏交流的平臺(tái)基礎(chǔ)。數(shù)字技術(shù)的引入，能幫助相關(guān)部門(mén)加快建立統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享建設(shè)規(guī)范化的路徑，數(shù)據(jù)共享平臺(tái)則能幫助各地各部門(mén)間的數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)互通，破除信息壁壘。

第四，構(gòu)建應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)的通用模型及技術(shù)體系，倒逼資金管理效益提升。應(yīng)急財(cái)政資金是應(yīng)急管理工作的重要一環(huán)，績(jī)效管理應(yīng)覆蓋支出使用的全流程。每個(gè)階段的資金使用過(guò)程和方向不同，評(píng)估的重點(diǎn)也不同，評(píng)價(jià)指標(biāo)是否全面合理，直接決定了評(píng)價(jià)效果的好壞和約束力度的大小。應(yīng)以大數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，一方面，構(gòu)建針對(duì)應(yīng)急財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的通用模型，兼顧必要性與可行性，評(píng)價(jià)維度指向預(yù)防績(jī)效、應(yīng)急績(jī)效、恢復(fù)績(jī)效和社會(huì)評(píng)價(jià)。另一方面，建設(shè)完善的績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)體系，尤其是建立完善的績(jī)效數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)、標(biāo)簽化管理，為人工智能的數(shù)據(jù)處理、云儲(chǔ)存和云計(jì)算夯實(shí)基礎(chǔ)。

五、結(jié)語(yǔ)

2015年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》指出，要“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，推動(dòng)資源整合，提升治理能力”，“建立‘用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新’的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的科學(xué)決策”。應(yīng)急財(cái)政資金是我國(guó)應(yīng)急管理能力提升的重要保障，其管理使用績(jī)效直接影響到政府在突發(fā)公共事件中的應(yīng)急處突成效和管理保障能力?，F(xiàn)階段，我國(guó)應(yīng)急財(cái)政資金管理面臨整體規(guī)模有限、管理機(jī)制不完善、監(jiān)管不到位等問(wèn)題，資金挪用、濫用現(xiàn)象頻發(fā)。要切實(shí)完善應(yīng)急財(cái)政資金管理、提升資金績(jī)效，需要以提升資金使用效率、實(shí)現(xiàn)應(yīng)急財(cái)政資金公共價(jià)值、推動(dòng)監(jiān)管體系完善為價(jià)值目標(biāo)，強(qiáng)化應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效管理。應(yīng)急財(cái)政資金的應(yīng)變性等特征，增加了應(yīng)急財(cái)政管理的難度。應(yīng)充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)在信息采集和數(shù)據(jù)分析等方面的優(yōu)勢(shì)，從數(shù)據(jù)、評(píng)價(jià)、管理體系多個(gè)層面，為應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效管理改進(jìn)提供幫助。通過(guò)完善預(yù)算制度、加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管、建立數(shù)據(jù)共享平臺(tái)、構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)通用體系，有效提升應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效。