高國(guó)柱

(北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100083)

外空作為人類的公地，其重要性日益凸顯。隨著空間技術(shù)的發(fā)展和外空活動(dòng)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，外空的利益攸關(guān)方迅速增多。盡管以1967年《外空條約》為核心的聯(lián)合國(guó)五大外空條約(即《外空條約》《營(yíng)救協(xié)定》《責(zé)任公約》《登記公約》《月球協(xié)定》)為各國(guó)和平探索和利用外空規(guī)定了基本原則與制度，但其措辭的模糊性也引發(fā)了不同解釋，為外空軍事利用等“灰色地帶”——即現(xiàn)有規(guī)則并未明確或存在嚴(yán)重分歧的方面的產(chǎn)生留下了空間。時(shí)至今日，“和平目的”仍缺乏廣泛共識(shí)，外空軍事利用引發(fā)的國(guó)際法爭(zhēng)議依舊懸而未決。圍繞著外空安全，以防止外空軍備競(jìng)賽為旗幟的新的軍控規(guī)則博弈現(xiàn)已全面展開(kāi)。由于規(guī)則博弈本身是政治化的產(chǎn)物，所以規(guī)則談判雖然離不開(kāi)對(duì)既有規(guī)則的解釋和對(duì)相關(guān)法律問(wèn)題的評(píng)價(jià)與分析，但是考慮到博弈的重點(diǎn)在于規(guī)則中的“灰色地帶”，博弈的關(guān)鍵在于發(fā)展對(duì)自身有利的新規(guī)則，因此，筆者無(wú)意對(duì)外空軍事利用中的法律爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行深入分析，而是側(cè)重分析規(guī)則博弈中的“灰色地帶”，并結(jié)合各國(guó)的立場(chǎng)和國(guó)家實(shí)踐動(dòng)態(tài)來(lái)展示外空軍控規(guī)則博弈的現(xiàn)狀和發(fā)展態(tài)勢(shì)。

一、防止外空軍備競(jìng)賽：程序上的軟性對(duì)抗

(一)防止外空軍備競(jìng)賽的年度決議

外空軍控肇始于冷戰(zhàn)初期美蘇對(duì)于核武器運(yùn)用于外空所帶來(lái)的不可接受損失的恐懼之共有觀念，聚焦于太空領(lǐng)域的禁核問(wèn)題，而其他領(lǐng)域(如防止外空武器化和軍備競(jìng)賽)則沒(méi)有被提上議程[1]。

為了防止軍備競(jìng)賽擴(kuò)展至外空，防止外空成為沖突場(chǎng)所，1978年第一屆裁軍特別聯(lián)合國(guó)大會(huì)期間，各國(guó)得出以下結(jié)論：“為了防止外空軍備競(jìng)賽，應(yīng)采取進(jìn)一步措施并根據(jù)1967年《外空條約》的精神舉行適當(dāng)?shù)膰?guó)際談判?！雹?981年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了兩項(xiàng)與防止外空軍備競(jìng)賽有關(guān)的決議②，但這兩項(xiàng)決議在提案國(guó)和內(nèi)容上均存在較大差別。1983年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了關(guān)于防止外空軍備競(jìng)賽的第38/70號(hào)決議，其中提及了外空專用于和平目的。該決議重申了作為唯一多邊裁軍談判論壇的裁軍談判委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“裁談會(huì)”)應(yīng)在締結(jié)一項(xiàng)或在適當(dāng)時(shí)締結(jié)多項(xiàng)關(guān)于防止外空軍備競(jìng)賽的一切方面的協(xié)定的談判中承擔(dān)首要作用，并加緊審議防止外空軍備競(jìng)賽的一切方面的問(wèn)題③。美國(guó)是該決議唯一的反對(duì)國(guó)。此后，相關(guān)聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議不再提及“外空探索和利用專用于和平目的”，而是改稱“基于和平目的”，美國(guó)對(duì)此一律投了反對(duì)票或棄權(quán)票，從未投出過(guò)贊成票④。

圍繞防止外空軍備競(jìng)賽聯(lián)合國(guó)大會(huì)主決議，中、俄等大多數(shù)國(guó)家與美國(guó)等極少數(shù)國(guó)家一直在進(jìn)行軟性對(duì)抗。自外空軍控問(wèn)題被列為裁談會(huì)議題后，裁談會(huì)各成員國(guó)在外空軍控問(wèn)題上就一直存在三大爭(zhēng)議：一是現(xiàn)存空間制度的充分性問(wèn)題，二是特設(shè)委員會(huì)“適當(dāng)”的職權(quán)之爭(zhēng)，三是防止外空軍備競(jìng)賽的緊迫性問(wèn)題[2]。美國(guó)一直阻礙實(shí)質(zhì)性軍控規(guī)則的討論，并在裁談會(huì)期間多次阻礙防止外空軍備競(jìng)賽特設(shè)委員會(huì)的建立，導(dǎo)致多年來(lái)無(wú)法成立這一專門(mén)談判機(jī)構(gòu)；2009年后，各國(guó)則不再呼吁設(shè)立該機(jī)構(gòu)。從談判內(nèi)容上來(lái)看，美國(guó)反對(duì)裁談會(huì)聚焦于外空軍控條約，而是主張對(duì)與防止外空軍備競(jìng)賽有關(guān)的所有問(wèn)題進(jìn)行實(shí)質(zhì)性和無(wú)限制的討論。這實(shí)際上是希望裁談會(huì)“談而不決”。實(shí)踐中的僵局導(dǎo)致聯(lián)合國(guó)大會(huì)相關(guān)決議不斷退縮，從要求成立特設(shè)委員會(huì)并將談判外空軍控文書(shū)作為其基本任務(wù)到優(yōu)先任務(wù)逐漸退縮至要求盡早成立工作組，且將談判外空軍控文書(shū)作為裁談會(huì)的優(yōu)先任務(wù)。而設(shè)立特設(shè)委員會(huì)一事，甚至涉及重新審查和修訂裁談會(huì)1992年決定所載的工作授權(quán)問(wèn)題。實(shí)踐表明，失去了組織機(jī)制保障的談判注定無(wú)法取得進(jìn)展。

(二)中、俄等大多數(shù)國(guó)家在程序問(wèn)題上尋求突破

面對(duì)美國(guó)等極少數(shù)國(guó)家在裁談會(huì)上的阻撓，為了實(shí)質(zhì)性推進(jìn)外空軍控文書(shū)的談判工作，中、俄等國(guó)共同提交了一項(xiàng)聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議草案——“防止外空軍備競(jìng)賽的進(jìn)一步切實(shí)措施”⑤。該決議草案經(jīng)投票通過(guò)，即聯(lián)合國(guó)大會(huì)第72/250號(hào)決議。美、英、法等五國(guó)投了反對(duì)票，而它們的其他多數(shù)盟友則投了棄權(quán)票。該決議體現(xiàn)了中、俄等國(guó)對(duì)太空安全局勢(shì)的判斷，人類命運(yùn)共同體理念第一次被寫(xiě)入防止外空軍備競(jìng)賽的聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議之中。該決議敦促裁談會(huì)盡早商定并執(zhí)行一項(xiàng)均衡全面的工作方案，包括立即著手就一項(xiàng)防止外空軍備競(jìng)賽、防止在外空放置武器的具有法律約束力的國(guó)際文書(shū)進(jìn)行談判等。該決議請(qǐng)聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)設(shè)立一個(gè)最多由25個(gè)會(huì)員國(guó)組成的聯(lián)合國(guó)政府專家組，就上述國(guó)際文書(shū)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行審議并提出建議。根據(jù)該決議通過(guò)的“防止外空軍備競(jìng)賽的進(jìn)一步切實(shí)措施”，上述政府專家組于2018年和2019年舉行了兩期會(huì)議。2019年3月下旬，來(lái)自俄羅斯、中國(guó)、巴西等25國(guó)的專家共同努力就防止外空軍備競(jìng)賽的國(guó)際法律文書(shū)要素進(jìn)行了討論，而正當(dāng)該政府專家組準(zhǔn)備制定共識(shí)性文件時(shí)，美國(guó)阻止了其最終報(bào)告的通過(guò)，且未就該行為作出明確解釋。

2019年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)再次通過(guò)“防止外空軍備競(jìng)賽的進(jìn)一步切實(shí)措施”的第74/34號(hào)決議，表示嚴(yán)重關(guān)切某些國(guó)家宣布的計(jì)劃，其中包括在外空放置武器，特別是打擊性作戰(zhàn)系統(tǒng)的計(jì)劃。該決議歡迎中俄聯(lián)合提出的《防止在外空放置武器、對(duì)外空物體使用或威脅使用武力條約》草案(即“PPWT草案”)，強(qiáng)調(diào)一些國(guó)家關(guān)于不首先在外空放置武器的政治聲明的重要性，確認(rèn)裁談會(huì)對(duì)談判締結(jié)一項(xiàng)或多項(xiàng)防止外空軍備競(jìng)賽的多邊協(xié)定具有首要作用和責(zé)任，對(duì)上述政府專家組的工作進(jìn)行了回顧并給予了充分肯定。

2021年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)再次通過(guò)“防止外空軍備競(jìng)賽的進(jìn)一步切實(shí)措施”的第76/230號(hào)決議。該決議考慮到上述政府專家組的工作，特別宣告：其一，確保完全為和平目的探索外空、造福人類是所有國(guó)家的歷史責(zé)任；其二，宣布不在外空進(jìn)行軍備競(jìng)賽以及為和平目的維護(hù)外空應(yīng)成為國(guó)家政策的強(qiáng)制性規(guī)范和普遍承認(rèn)的國(guó)際義務(wù)；其三，促請(qǐng)所有國(guó)家，特別是擁有重大空間能力的國(guó)家，既要采取緊急措施，隨時(shí)防止在外空放置武器以及在外空中空間對(duì)地球和地球?qū)ν饪瘴矬w使用或威脅使用武力，也要尋求通過(guò)談判盡早訂立適當(dāng)、可靠、可核查、具有法律約束力的多邊協(xié)定。該決議還再次敦促裁談會(huì)盡早商定并執(zhí)行平衡和全面的工作方案，包括立即開(kāi)始談判一項(xiàng)關(guān)于防止外空軍備競(jìng)賽的具有法律約束力的國(guó)際文書(shū)，并請(qǐng)聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)為防止外空軍備競(jìng)賽以及為和平目的維護(hù)外空提供保障征求會(huì)員國(guó)的意見(jiàn)和提議，并向聯(lián)合國(guó)大會(huì)第七十七屆會(huì)議提交一份載有上述意見(jiàn)的實(shí)質(zhì)性報(bào)告的附件，供會(huì)員國(guó)作進(jìn)一步討論。

(三)英美推進(jìn)“負(fù)責(zé)任外空行為準(zhǔn)則”的程序性動(dòng)作

2020年10月23日，英國(guó)代表美國(guó)、澳大利亞等22國(guó)，向聯(lián)合國(guó)大會(huì)提交“通過(guò)負(fù)責(zé)任行為準(zhǔn)則、規(guī)則和原則減少外空威脅”決議草案(以下簡(jiǎn)稱“負(fù)責(zé)任外空行為準(zhǔn)則”)⑥；同年11月6日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)就該案文進(jìn)行了討論。盡管中、俄等12個(gè)國(guó)家對(duì)該決議投了反對(duì)票，但最終該決議(聯(lián)合國(guó)大會(huì)第75/36號(hào)決議)仍獲得通過(guò)。2021年10月14日，英、美等37國(guó)再次提出了同名的聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議草案，其內(nèi)容包含成立不限名額的專家組的建議，試圖在聯(lián)合國(guó)大會(huì)第75/36號(hào)決議的基礎(chǔ)上，繼續(xù)實(shí)質(zhì)化推進(jìn)負(fù)責(zé)任外空行為的相關(guān)規(guī)則談判。中、俄等國(guó)再次試圖予以阻止，但最終該決議仍獲得通過(guò)，即聯(lián)合國(guó)大會(huì)第76/231號(hào)決議。

通過(guò)所謂“負(fù)責(zé)任外空行為準(zhǔn)則”談判的推進(jìn)，美國(guó)及其西方盟友開(kāi)始利用防止外空軍備競(jìng)賽這面道義旗幟，用“減少空間威脅”“保障空間系統(tǒng)安全”等替代防止外空軍備競(jìng)賽這一根本目標(biāo)，并從中淡化外空軍控文書(shū)的談判，強(qiáng)化旨在針對(duì)中俄多年來(lái)的規(guī)則談判，消解中俄多年來(lái)在防止外空軍備競(jìng)賽領(lǐng)域的努力。

二、防止外空軍備競(jìng)賽：規(guī)則上的激烈博弈

(一)PPWT草案

美國(guó)于2000年宣布退出《限制反彈道導(dǎo)彈系統(tǒng)條約》，且快速推進(jìn)國(guó)家導(dǎo)彈防御計(jì)劃，導(dǎo)致其在外空部署反導(dǎo)系統(tǒng)的可能性大增，這將嚴(yán)重破壞外空的戰(zhàn)略穩(wěn)定。為避免外空武器化可能帶來(lái)的嚴(yán)重后果，中俄開(kāi)始在日內(nèi)瓦裁談會(huì)上推動(dòng)新的外空軍控文書(shū)(始于2002年中俄聯(lián)合提交的國(guó)際法律文書(shū)要點(diǎn)文件)⑦，先后于2008年⑧、2014年⑨提出了PPWT草案，但因遭到美國(guó)等國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)而陷入僵局。

2002年，中俄聯(lián)合提交的國(guó)際法律文書(shū)要點(diǎn)文件的核心是第3條，主要內(nèi)容是“不在環(huán)繞地球的軌道放置任何攜帶任何種類武器的物體，不在天體安置此類武器，不以任何方式在外空部署此類武器”。這一建議相當(dāng)于改寫(xiě)了1967年《外空條約》第4條，將“軌道禁核(大規(guī)模毀滅性武器)”擴(kuò)展為“軌道禁武”，加上原本《外空條約》第4條第2款承認(rèn)的后兩句，共同構(gòu)成了“外空禁武”的核心訴求。此外，還有“不對(duì)空間物體使用或威脅使用武力”“不協(xié)助、不鼓勵(lì)其他國(guó)家、國(guó)家集團(tuán)或國(guó)際組織參與本條約所禁止的活動(dòng)”的規(guī)定。2008年，中俄聯(lián)合提交的PPWT草案中的核心條款與2002年文書(shū)要點(diǎn)大體相同。2014年，中俄聯(lián)合提交的PPWT草案修訂案文進(jìn)一步簡(jiǎn)化為該條約各締約國(guó)承諾，即“一、不在外空放置武器；二、不對(duì)締約國(guó)外空物體使用武力或以武力相威脅；三、四(略)”。PPWT草案由于直接限制了美國(guó)在太空部署武器和實(shí)施空間打擊的能力，因此遭到了美國(guó)聯(lián)合其西方盟友或明或暗的反對(duì)和阻礙。早在2002年，針對(duì)中俄聯(lián)合提交的國(guó)際法律文書(shū)要點(diǎn)，美國(guó)就通過(guò)常駐裁軍會(huì)議代表轉(zhuǎn)交了致裁談會(huì)主席的信，介紹其參加一次非正式研討會(huì)上的講話，并借此表明其態(tài)度。核心觀點(diǎn)如下：其一，美國(guó)贊成和平利用外空，但和平利用顯然不應(yīng)排除為國(guó)家安全目的開(kāi)展的活動(dòng)。其二，美國(guó)及其西方盟友的安全和福祉有賴于在外空(開(kāi)展軍事)活動(dòng)的能力。實(shí)施外空軍事方案的也不單是美國(guó)及其西方盟友，俄羅斯和中國(guó)也都有這種方案。其三，目前已存在一個(gè)專為和平目的利用外空的廣泛和全面的制度，這一制度為外空的合法軍事利用提供了框架。因此，現(xiàn)行的多邊軍控制度足以保護(hù)各國(guó)在外空的利益，無(wú)須加以擴(kuò)大。其四，導(dǎo)彈防御并沒(méi)有打破戰(zhàn)略平衡或?qū)е滦乱惠嗆妭涓?jìng)賽。2002年5月24日在莫斯科簽署的條約就證明了這一點(diǎn)。重要的是，該條約還證明了美國(guó)關(guān)于建立導(dǎo)彈防御系統(tǒng)的努力和《限制反彈道導(dǎo)彈系統(tǒng)條約》的廢止并沒(méi)有妨礙進(jìn)一步削減核武器或美俄加強(qiáng)合作。美國(guó)的導(dǎo)彈防御系統(tǒng)不是針對(duì)中國(guó)和俄羅斯。

2008年的PPWT草案也同樣招致了美國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。美國(guó)代表在致裁談會(huì)主席的信中，系統(tǒng)全面地分析了中俄聯(lián)合提交的PPWT草案中存在定義不清(如什么是使用武力或以武力威脅空間物體)、彼此矛盾(如第2條禁止部署外空武器和第5條承認(rèn)《聯(lián)合國(guó)憲章》賦予的自衛(wèi)權(quán)之間的關(guān)系如何理解以及是否可以為自衛(wèi)對(duì)他國(guó)衛(wèi)星實(shí)施打擊)、覆蓋不全(如針對(duì)天基反衛(wèi)武器的研制、開(kāi)發(fā)與存儲(chǔ)，地基武器未在禁止之列，對(duì)本國(guó)或合作性空間物體實(shí)施打擊具有合法性)、缺乏有效核查機(jī)制(自我矛盾，試圖用透明與建立信任措施取代有效核查機(jī)制)、與美國(guó)一貫立場(chǎng)相抵觸等情況。總之，中俄聯(lián)合提出的PPWT草案沒(méi)有為美國(guó)改變其“對(duì)于(超越現(xiàn)有武力體制的)天基系統(tǒng)或活動(dòng)的軍備控制阻礙或限制不符合美國(guó)的國(guó)家安全利益”這一長(zhǎng)期一貫政策提供合理依據(jù)，考慮到美國(guó)一貫認(rèn)為對(duì)“天基武器”和“地面反衛(wèi)星武器系統(tǒng)”加以核實(shí)是不現(xiàn)實(shí)的，且“由于PPWT草案僅禁止在外空放置武器(因此間接地防止軌跡武器的試驗(yàn))，締約國(guó)可以建立突破限制的能力(從而符合PPWT草案的條款)，因?yàn)樗嶙h的PPWT草案不會(huì)禁止(軌跡)打擊衛(wèi)星的系統(tǒng)之研究、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)或儲(chǔ)存，而且對(duì)于通過(guò)將試驗(yàn)工具發(fā)射至亞軌道軌跡，而對(duì)合作性的軌道物體目標(biāo)進(jìn)行試驗(yàn)，那么所提議的PPWT草案也不會(huì)禁止其他應(yīng)受禁止的天基武器的試驗(yàn)”?；谏鲜龆鄠€(gè)原因，美國(guó)不支持隨后就PPWT草案的關(guān)鍵性條文開(kāi)展談判。

2014年，中俄提出修訂版的PPWT草案后，美方也迅速以致信裁談會(huì)主席的方式提交了立場(chǎng)文件，繼續(xù)指出該修訂版本存在的三個(gè)缺陷：核查機(jī)制(美不接受日后談判附加議定書(shū)來(lái)確定核查機(jī)制的方式)、適用范圍(未禁止擁有、試驗(yàn)、生產(chǎn)和儲(chǔ)存等，以預(yù)防某些國(guó)家快速退出PPWT草案)、地基反衛(wèi)星武器(完全回避限制此類武器，使其成為天基武器的替代選項(xiàng))。當(dāng)然，中俄也對(duì)此進(jìn)行了反駁，解釋了PPWT草案的適用范圍、核查機(jī)制的考慮(1967年《外空條約》沒(méi)有規(guī)定核查機(jī)制，但得到了各國(guó)的支持和遵守)及未規(guī)定地基反衛(wèi)星武器的理由(禁止對(duì)空間物體使用武力已經(jīng)足以阻止與限制發(fā)展此類武器)等，認(rèn)為“美國(guó)非但沒(méi)有就PPWT草案內(nèi)容提出建設(shè)性的建議，反而把對(duì)特定國(guó)家的外空計(jì)劃政治性的評(píng)估強(qiáng)加給國(guó)際社會(huì)，我們對(duì)美國(guó)這種再一次挑釁性做法感到失望”。

(二)政府專家組對(duì)防止外空軍備競(jìng)賽的國(guó)際法律文書(shū)要素的討論

盡管基于聯(lián)合國(guó)大會(huì)第72/250號(hào)決議成立的政府專家組因美國(guó)反對(duì)而未能就最終報(bào)告達(dá)成一致，但該政府專家組主席以自己的身份撰寫(xiě)的政府專家組報(bào)告所附的一份報(bào)告指出：

“專家們普遍申明或承認(rèn)編纂于該條約中的原則與防止外空軍備競(jìng)賽的相關(guān)性，包括：

a. 《聯(lián)合國(guó)憲章》在外空的適用性；

b. 在平等的基礎(chǔ)上不受歧視地進(jìn)入外空的自由；

c. 不在外空放置核武器或其他大規(guī)模毀滅性武器；

d. 專門(mén)為和平目的使用月球和其他天體；

e. 一國(guó)對(duì)其國(guó)民在外空活動(dòng)的國(guó)家責(zé)任；

f. 發(fā)射國(guó)的損害賠償責(zé)任；

g. 在利用和探索外空時(shí)適當(dāng)考慮他人利益的要求；

h. 在進(jìn)行任何可能對(duì)他人外空活動(dòng)造成潛在有害干擾的任何活動(dòng)前進(jìn)行磋商的義務(wù)?！?/p>

(三)“負(fù)責(zé)任外空行為準(zhǔn)則”

涉及“負(fù)責(zé)任外空行為準(zhǔn)則”的聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議包括第75/36號(hào)決議和第76/231號(hào)決議，由于后者屬于前者的延續(xù)和推進(jìn)，兩者在內(nèi)容上具有很大的共性。下文將以第76/231號(hào)決議內(nèi)容作為分析對(duì)象。美國(guó)及其西方盟友通過(guò)該決議表達(dá)的核心訴求包括：

“敦促所有國(guó)家在制定、規(guī)劃和實(shí)施空間活動(dòng)時(shí)，繼續(xù)致力于和平探索和利用外空，不從事違反其國(guó)際法義務(wù)的活動(dòng)，包括可能威脅所有國(guó)家現(xiàn)在和將來(lái)自由利用和探索外空能力的活動(dòng)”——這是確保美方實(shí)現(xiàn)“太空進(jìn)入自由、太空行動(dòng)自由”的委婉說(shuō)法。

“強(qiáng)調(diào)指出由于蓄意破壞空間系統(tǒng)而產(chǎn)生的長(zhǎng)壽命軌道碎片加大了在軌碰撞的風(fēng)險(xiǎn)，并增加了誤解和誤判的可能性，從而有可能導(dǎo)致沖突”——基于歷史原因，含沙射影意味濃厚，試圖阻止有關(guān)國(guó)家開(kāi)展反衛(wèi)星試驗(yàn)和發(fā)展反衛(wèi)星能力。

“深信解決外空安全問(wèn)題的可能辦法可能涉及具有法律約束力的義務(wù)和政治承諾的結(jié)合，而且可以在不損害現(xiàn)有法律義務(wù)的情況下，以漸進(jìn)、持續(xù)和互補(bǔ)的方式進(jìn)一步開(kāi)展這兩個(gè)領(lǐng)域的工作”以及“回顧裁談會(huì)在與防止外空軍備競(jìng)賽的所有方面有關(guān)的問(wèn)題”——涉及由來(lái)已久的裁談會(huì)的優(yōu)先任務(wù)：談判締結(jié)一項(xiàng)或多項(xiàng)防止外空軍備競(jìng)賽的國(guó)際協(xié)定以及裁談會(huì)的工作授權(quán)問(wèn)題。如前所述，其真實(shí)用意在于用所謂太空安全的話題沖擊、削弱、阻礙裁談會(huì)的優(yōu)先任務(wù)，使裁軍會(huì)議談判的討論失焦，為其在防止外空軍備競(jìng)賽議題下通過(guò)所謂“負(fù)責(zé)任外空行為準(zhǔn)則”“添加私貨”做好準(zhǔn)備。

“注意到空間系統(tǒng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，使用此種技術(shù)可能對(duì)國(guó)際安全產(chǎn)生積極或不利的影響，并鼓勵(lì)各國(guó)進(jìn)一步討論這些發(fā)展的影響”——瞄向的還是反衛(wèi)星技術(shù)或反空間技術(shù)，意圖將其定性為威脅，進(jìn)而用負(fù)責(zé)任外空行為這一標(biāo)桿對(duì)其加以限制。

“確認(rèn)防止軍備競(jìng)賽和防止沖突始于外空或擴(kuò)展到外空的努力，必須包括考慮在地球上或外空所有潛在技術(shù)和手段的使用”——這句話本身沒(méi)有問(wèn)題，但其目的是要聚焦于“技術(shù)和手段的使用”，即采取行為導(dǎo)向，而非限制或禁止能力。

“強(qiáng)調(diào)指出將此種技術(shù)和手段用于不符合維護(hù)國(guó)際穩(wěn)定與安全目標(biāo)的目的，包括用于干擾運(yùn)營(yíng)商和用戶信號(hào)以及攻擊支持空間系統(tǒng)的地面基礎(chǔ)設(shè)施，可能引發(fā)地球和外空上的威脅感，并可能對(duì)和平與安全產(chǎn)生不穩(wěn)定影響，而且外空和地球上已經(jīng)存在這種威脅”——直接將干擾和打擊地面支持系統(tǒng)與國(guó)際穩(wěn)定與安全掛鉤，從而借“威脅感”說(shuō)事，為其貼上“邪惡”的標(biāo)簽。

“確認(rèn)各國(guó)需努力避免和減輕事故、溝通失誤或缺乏透明度對(duì)和平與安全的潛在影響，以避免導(dǎo)致誤判和緊張升級(jí)并促成軍備競(jìng)賽”——應(yīng)反向理解：如果某些國(guó)家制造“事故”或借口“事故”擺脫責(zé)任，作為“受害一方”可能會(huì)甚至一定會(huì)誤判，從而提升緊張態(tài)勢(shì)甚至搞軍備競(jìng)賽。這是一種反向威脅。

“再次申明核查是具有法律約束力的軍備控制文書(shū)的重要組成部分之一，并鼓勵(lì)進(jìn)一步考慮對(duì)空間系統(tǒng)的有效核查”——存在矛盾，既然這一決議推動(dòng)的是準(zhǔn)則之類的“軟法”，就不應(yīng)過(guò)多涉及強(qiáng)制性的核查手段，除非是借推“軟法”之名推行“硬法”，或者意圖用“軟法”修改“硬法”。而且對(duì)空間系統(tǒng)的有效核查顯然有利于具有強(qiáng)大空間態(tài)勢(shì)感知能力的國(guó)家，背后意味深遠(yuǎn)。

在最后的建議部分，“表示希望所有會(huì)員國(guó)就如何最好地采取行動(dòng)減少對(duì)空間系統(tǒng)的威脅達(dá)成共識(shí)，以維護(hù)和平、安全、穩(wěn)定、可持續(xù)并且沒(méi)有軍備競(jìng)賽和沖突的外空環(huán)境并造福全體人民，并考慮為管控威脅感等建立直接溝通渠道”。此處的措辭存在問(wèn)題，在國(guó)際法背景下，所有的威脅都是主要針對(duì)國(guó)家而言的，空間系統(tǒng)本身并不會(huì)感受到“威脅”。利用系統(tǒng)來(lái)說(shuō)事，是淡化某些行為或能力，主要是針對(duì)(擁有大量空間系統(tǒng)的)特定國(guó)家而非全球各國(guó)而言的，通過(guò)這種話術(shù)將其描繪成對(duì)全球安全的威脅。

該決議要求建立一個(gè)不限成員名額的工作組，將其任務(wù)確定為：“(a)評(píng)估關(guān)于國(guó)家行為對(duì)外空造成的威脅的現(xiàn)有國(guó)際法律和其他規(guī)范性框架；(b)審議各國(guó)目前和未來(lái)對(duì)空間系統(tǒng)的威脅，以及可被視為不負(fù)責(zé)任的行動(dòng)、活動(dòng)和不作為；(c)就與國(guó)家對(duì)空間系統(tǒng)的威脅有關(guān)的負(fù)責(zé)任行為的可能規(guī)范、規(guī)則和原則提出建議，包括酌情說(shuō)明它們?nèi)绾斡兄谡勁芯哂蟹杉s束力的文書(shū)，包括關(guān)于防止外空軍備競(jìng)賽的文書(shū)；(d)向聯(lián)合國(guó)大會(huì)第七十八屆會(huì)議提交一份報(bào)告。”這一授權(quán)為在2022年和2023年期間舉行四期會(huì)議奠定了基調(diào)，框定了范圍，達(dá)到了“鎖定談判話題”的目的，結(jié)合美國(guó)及其西方盟友依照聯(lián)合國(guó)大會(huì)第75/36號(hào)決議在提交給聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的立場(chǎng)文件中所提及的各類威脅(包括動(dòng)能武器、定向能武器、干擾、網(wǎng)絡(luò)劫持等)，意圖類型化威脅行為，將反衛(wèi)星能力或反空間能力邪惡化、不負(fù)責(zé)任化，最終將其歸為“不負(fù)責(zé)任”或“不可接受”的行為，在不損害美國(guó)現(xiàn)有空間優(yōu)勢(shì)(包括部署國(guó)家導(dǎo)彈防御系統(tǒng))的情況下，直接削弱中俄對(duì)美國(guó)的太空威懾能力和反制能力。

三、“負(fù)責(zé)任外空行為”與“空間威脅”：合法性與合理性分析

(一)既有國(guó)際外空法規(guī)則的“灰色地帶”：外空的軍事利用和外空作戰(zhàn)

從實(shí)踐角度來(lái)看，外空的軍事利用乃是源于人類外空活動(dòng)之初，當(dāng)時(shí)美蘇發(fā)射人造地球衛(wèi)星具有強(qiáng)烈的軍事目的?！盀榱嘶貞?yīng)蘇聯(lián)在1957年時(shí)將一顆衛(wèi)星發(fā)射入軌道的意圖，美國(guó)及其西方盟友提交了和平與科學(xué)利用外空的條約提案。蘇聯(lián)拒絕了這些努力，并在幾個(gè)月后成功將Sputnik 1號(hào)衛(wèi)星發(fā)射入軌道。20世紀(jì)60年代，美國(guó)與蘇聯(lián)試圖共同達(dá)成一項(xiàng)關(guān)于在外空試驗(yàn)和使用核武器的決議。1963年，美國(guó)、英國(guó)及蘇聯(lián)通過(guò)《部分禁止試驗(yàn)條約》，同意禁止在外空試驗(yàn)或使用大規(guī)模殺傷性武器。為了在上述指導(dǎo)方針的基礎(chǔ)上再進(jìn)一步，美國(guó)推動(dòng)了就此事項(xiàng)的更多決議，只要求其不限制美國(guó)在太空的偵察和防御能力。1966年，在對(duì)有核能力的國(guó)家的未來(lái)能力和意圖長(zhǎng)期高度關(guān)注之后，美國(guó)與蘇聯(lián)分別提交了有關(guān)利用外空的條約草案。”[3]

作為冷戰(zhàn)時(shí)期美蘇相互妥協(xié)的產(chǎn)物，1967年《外空條約》有著與生俱來(lái)的缺陷，即對(duì)外空軍事利用的規(guī)定模糊不清。該條約第4條第1款僅限制在近地軌道部署核武器和大規(guī)模毀滅性武器，第2款要求各締約國(guó)必須把月球和其他天體絕對(duì)(專)用于和平目的。由于和平目的僅原則性體現(xiàn)于該條約的前言中，即“和平探索和利用外空，是全人類共同利益”“希望在和平探索和利用外層空間的科學(xué)和法律方面，促進(jìn)廣泛的國(guó)際合作”，而在正文中并未對(duì)“和平目的”作出明確解釋，由此引發(fā)了對(duì)“非侵略性”和“非軍事化”的不同理解。從第4條 第1款和第2款的文義解釋來(lái)看，近地軌道顯然沒(méi)有納入“專用于和平目的”范疇，結(jié)合美蘇在締結(jié)《外空條約》之前的立場(chǎng)和數(shù)十年來(lái)各國(guó)發(fā)展軍用衛(wèi)星和開(kāi)展軍事利用的實(shí)踐，“和平目的”縱使等同于“非軍事化”，但第4條第1款仍將近地軌道排除在了“非軍事化”之外。考慮到條約的整體一致性，如果將《外空條約》前言中的“和平”理解為非軍事化，那么第4條第1款的規(guī)定便存在嚴(yán)重漏洞：不允許部署核武器和大規(guī)模毀滅性武器并未排除部署常規(guī)武器的可能性。

《外空條約》第3條規(guī)定：“各締約國(guó)在進(jìn)行探索和利用外空(包括月球和其他天體)的各種活動(dòng)方面，應(yīng)遵守國(guó)際法和聯(lián)合國(guó)憲章，以維護(hù)國(guó)際和平與安全，促進(jìn)國(guó)際合作和了解?！痹摋l款并未區(qū)分軍事活動(dòng)與非軍事活動(dòng)，衡量的標(biāo)準(zhǔn)是“國(guó)際法和聯(lián)合國(guó)憲章”，一些國(guó)家將其理解為國(guó)際法(包括《聯(lián)合國(guó)憲章》)適用于所有外空活動(dòng)，并由此得出結(jié)論：自衛(wèi)權(quán)和人道主義法也同樣適用于外空，甚至適用于外空作戰(zhàn)。此處涉及一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題：《聯(lián)合國(guó)憲章》第51條規(guī)定的自衛(wèi)權(quán)的行使前提是遭受“武力攻擊”，在外空背景下如何界定“武力攻擊”？一國(guó)根據(jù)其自身判斷可否實(shí)施各類動(dòng)能、非動(dòng)能、電磁或網(wǎng)絡(luò)攻擊以阻止此等“武力攻擊”？由此又涉及外空可否成為“作戰(zhàn)域”，可否在外空部署常規(guī)武器，可否利用外空打擊地面設(shè)施和空間設(shè)施？一國(guó)出于自衛(wèi)的需要，可否發(fā)展各類反衛(wèi)星能力和反空間能力？這些“灰色地帶”疊加《外空條約》規(guī)定的“和平目的”“有害干擾”“適當(dāng)注意”等抽象術(shù)語(yǔ)，導(dǎo)致學(xué)理解釋和國(guó)家實(shí)踐上都存在嚴(yán)重分歧，在國(guó)際關(guān)系和地緣政治緊張狀態(tài)下容易演變?yōu)闉樽陨砝娑M(jìn)行的規(guī)則博弈。在規(guī)則模糊的狀態(tài)下，學(xué)理解釋固然重要，但更重要的是國(guó)家實(shí)踐。

近年來(lái)，主要國(guó)家的太空軍事化和武器化步伐明顯加快。戰(zhàn)略上，美國(guó)從特朗普政府開(kāi)始，將太空明確為“作戰(zhàn)域”，相關(guān)軍事學(xué)說(shuō)逐漸成熟。體制上，美、英、法、德等國(guó)紛紛成立太空軍或太空司令部，完善太空作戰(zhàn)及相關(guān)聯(lián)合作戰(zhàn)條令條例[4]。美 國(guó)及其西方盟友謀求太空軍事優(yōu)勢(shì)的做法凸顯了現(xiàn)有外空規(guī)則在防止外空軍事化和武器化方面的不足。

(二)“負(fù)責(zé)任外空行為準(zhǔn)則”有可能確立與現(xiàn)有國(guó)際規(guī)則不一致的“標(biāo)準(zhǔn)”

大部分國(guó)家在提交給聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的立場(chǎng)文件中并未闡述負(fù)責(zé)任外空行為的內(nèi)涵，但也有一些國(guó)家對(duì)此表達(dá)了自己的觀點(diǎn)。

加拿大認(rèn)為，負(fù)責(zé)任外空行為是指促進(jìn)外空活動(dòng)和空間環(huán)境的安全、安保和可持續(xù)性的行為，包括與適當(dāng)受眾及時(shí)交換信息等行動(dòng)，以減少對(duì)空間作業(yè)的不利影響或避免誤解。同時(shí)，還包括當(dāng)存在被視為威脅的空間活動(dòng)時(shí)與另一方或其他各方進(jìn)行溝通，以確保理解意圖。通常理解的負(fù)責(zé)任外空行為旨在通過(guò)透明度建立相互理解和信任，以減少誤解和誤判，從而有效防止軍事對(duì)峙和促進(jìn)全球穩(wěn)定。

巴西認(rèn)為，負(fù)責(zé)任外空行為主要體現(xiàn)于2013年《關(guān)于外空透明與建立信任措施政府專家組報(bào)告》中，包括發(fā)射前通知、空間物體登記、關(guān)于特定行動(dòng)意圖的信息交流以及增進(jìn)對(duì)空間環(huán)境的認(rèn)識(shí)，是以協(xié)商一致方式確認(rèn)的負(fù)責(zé)任措施。

法國(guó)提議制定務(wù)實(shí)、立即適用和無(wú)法律約束力準(zhǔn)則，這些準(zhǔn)則將構(gòu)成“用戶指南”，且無(wú)意圖修改如《聯(lián)合國(guó)憲章》等適用的國(guó)際法，包括自衛(wèi)權(quán)。法國(guó)援引的是2015年《關(guān)于從國(guó)際安全的角度看信息和電信領(lǐng)域的發(fā)展政府專家組的報(bào)告》中的表述：“自愿、不具約束力的負(fù)責(zé)任國(guó)家行為準(zhǔn)則能夠減少國(guó)際和平、安全與穩(wěn)定所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。因此，準(zhǔn)則不尋求限制或禁止在其他方面符合國(guó)際法的行動(dòng)。準(zhǔn)則反映國(guó)際社會(huì)的期望，確立了負(fù)責(zé)任的國(guó)家行為標(biāo)準(zhǔn)，使國(guó)際社會(huì)能夠評(píng)估國(guó)家的活動(dòng)和意圖?！?/p>

德國(guó)大體將不負(fù)責(zé)任外空行為等同于威脅性行為，認(rèn)為界定負(fù)責(zé)任外空行為原則的目的是防止誤解、誤會(huì)和誤判，從而降低意外升級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)。這些原則有別于具有約束力的國(guó)際法準(zhǔn)則，也不損害國(guó)際法準(zhǔn)則。這些原則旨在成為最初具有現(xiàn)實(shí)意義、務(wù)實(shí)和無(wú)法律約束力的準(zhǔn)則的基礎(chǔ)，反映國(guó)際社會(huì)對(duì)確立公認(rèn)的負(fù)責(zé)任外空行為做法的期望，并使國(guó)際社會(huì)能夠評(píng)估各國(guó)的活動(dòng)和意圖。

瑞士認(rèn)為，充分履行與外空有關(guān)的現(xiàn)有義務(wù)是各國(guó)負(fù)責(zé)任外空行為的基石。普遍遵守這些義務(wù)將積極促進(jìn)國(guó)際安全。此外，一系列廣泛的透明度和建立信任措施，可以加強(qiáng)國(guó)際安全，降低升級(jí)風(fēng)險(xiǎn)。另一可能有用的沖突預(yù)防措施是建立一個(gè)協(xié)作和開(kāi)放的空間態(tài)勢(shì)感知系統(tǒng)，這不僅可確保空間活動(dòng)的透明度，而且對(duì)合作也至關(guān)重要。負(fù)責(zé)任外空行為還包括避免采取可能導(dǎo)致誤解并因此導(dǎo)致升級(jí)風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)。

美國(guó)認(rèn)為，在外空以負(fù)責(zé)任的方式行事，以確保外空活動(dòng)的安全、穩(wěn)定、保障和長(zhǎng)期可持續(xù)性，符合所有國(guó)家和所有空間行為體的共同利益。負(fù)責(zé)任外空行為體以公開(kāi)、透明和可預(yù)測(cè)的方式運(yùn)作，繼續(xù)讓全人類都從外空獲益。

中國(guó)、伊朗等國(guó)家對(duì)負(fù)責(zé)任外空行為這一概念持負(fù)面看法。中國(guó)認(rèn)為，對(duì)外空行為進(jìn)行“負(fù)責(zé)任”和“不負(fù)責(zé)任”的二元化區(qū)分，未免過(guò)于簡(jiǎn)單化，且具有主觀色彩，易淪為政治工具。伊朗認(rèn)為，該措辭仍然模糊不清，無(wú)法在政治意圖和目的的幌子下闡明善意的態(tài)度，而且負(fù)責(zé)任外空行為在很大程度上被認(rèn)為是一個(gè)主觀問(wèn)題，其真正適用性需要對(duì)空間法領(lǐng)域所有商定的國(guó)際公約和決議進(jìn)行全面審查。

顯然，各國(guó)在對(duì)什么是負(fù)責(zé)任外空行為的理解上仍存在很大分歧。盡管許多國(guó)家將其與透明和建立信任措施等掛鉤，但大多回避了其與現(xiàn)行國(guó)際法的聯(lián)系。就“負(fù)責(zé)任外空行為準(zhǔn)則”來(lái)說(shuō)，大多數(shù)國(guó)家主張其是自愿遵守的“軟法”，認(rèn)為其不損害現(xiàn)行國(guó)際法，不限制、不禁止其他方面符合國(guó)際法的行動(dòng)。但是，仍有國(guó)家指出：“即使根據(jù)國(guó)際法某項(xiàng)行動(dòng)合法，但在一些情況下并不被視為負(fù)責(zé)任行動(dòng)?！倍虐痛硪苍诮涣骰?dòng)的發(fā)言中指出：“我們講到主權(quán)意味著沒(méi)有人可以將國(guó)家行為定義為負(fù)責(zé)任或不負(fù)責(zé)任。只能根據(jù)國(guó)際法來(lái)界定以及確定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。”

考慮到現(xiàn)有條約不足以應(yīng)對(duì)外空的安全挑戰(zhàn)和防止外空軍備競(jìng)賽，從鞏固和加強(qiáng)國(guó)際規(guī)則的角度而言，發(fā)展適當(dāng)“軟法”無(wú)可厚非，但毫無(wú)疑問(wèn)，任何此類外空“軟法”均不能構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有外空法的實(shí)質(zhì)性修改，也不能影響各國(guó)在既有國(guó)際條約下享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。修改現(xiàn)有條約只能通過(guò)“硬法”途徑進(jìn)行。從一些國(guó)家的表態(tài)來(lái)看，似乎意圖通過(guò)“軟法”修訂既有國(guó)際法并使其硬化，或事實(shí)上確定不同于現(xiàn)有國(guó)際規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)，從而將此種準(zhǔn)則或標(biāo)準(zhǔn)作為精準(zhǔn)打擊戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的“規(guī)則武器”。這種政治化圖謀是不可接受的。美國(guó)及其西方盟友普遍不愿意過(guò)多談及現(xiàn)有國(guó)際法所承認(rèn)的合法行為與負(fù)責(zé)任外空行為之間的關(guān)系，因?yàn)槿绻J(rèn)為合法行為都是負(fù)責(zé)任外空行為，那么談判就將毫無(wú)意義，甚至?xí)萑肴绾谓忉寚?guó)際法的泥潭；如果認(rèn)為合法行為可能不是負(fù)責(zé)任外空行為，又在理論和邏輯上無(wú)法自圓其說(shuō)。由此可以看出，美國(guó)及其西方盟友意圖借此種方式將特定行為界定為威脅和不負(fù)責(zé)任的行為，進(jìn)而對(duì)其加以禁止或限制。推進(jìn)所謂“負(fù)責(zé)任外空行為準(zhǔn)則”有可能確立與現(xiàn)有國(guó)際規(guī)則不一致的“標(biāo)準(zhǔn)”，這將導(dǎo)致國(guó)際規(guī)則的分裂和國(guó)家實(shí)踐的嚴(yán)重沖突。既然美國(guó)及其西方盟友普遍堅(jiān)持應(yīng)遵守國(guó)際法，那么就應(yīng)在肯定國(guó)家現(xiàn)行國(guó)際法權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)上來(lái)探討這一問(wèn)題，不允許少數(shù)國(guó)家將其主張的所謂“負(fù)責(zé)任外空行為準(zhǔn)則”強(qiáng)加于人。

(三)“空間威脅”在現(xiàn)有國(guó)際法下有其合法性和合理性

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，“威脅”和“空間威脅”并非法律術(shù)語(yǔ)，如果納入規(guī)則的討論，必須清楚界定其含義。一些國(guó)家在提交的立場(chǎng)文件中試圖對(duì)威脅作出界定。俄羅斯指出，在外空放置武器的意圖是主要的外部軍事風(fēng)險(xiǎn)，外空監(jiān)測(cè)系統(tǒng)運(yùn)行中斷是一種軍事威脅。加拿大將空間威脅界定為對(duì)空間環(huán)境或空間系統(tǒng)的破壞、干擾、交會(huì)與近距離操作、對(duì)人類聲明的二次傷害和影響。法國(guó)將威脅性行為分為三類：導(dǎo)致或可能導(dǎo)致摧毀衛(wèi)星和增加損害空間環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為、導(dǎo)致空間系統(tǒng)中斷的行為、無(wú)論是從地面還是在空間以及可能影響人身和財(cái)產(chǎn)安全的行為。德國(guó)將空間威脅歸納為反衛(wèi)星能力、反空間能力、兩用問(wèn)題以及空間安全面臨和感知的威脅。英國(guó)將威脅聚焦于反空間能力，包括直升式武器、共軌武器、定向能武器、電子武器和網(wǎng)絡(luò)能力。美國(guó)認(rèn)為，針對(duì)衛(wèi)星及其支持系統(tǒng)的威脅一般可分為四類：地面對(duì)空間、空間對(duì)空間、地面對(duì)地面以及空間對(duì)地面。在這些類別中，威脅的性質(zhì)又可分為兩類：一是可逆威脅，包括暫時(shí)的影響，如干擾射頻信號(hào)或致眩遙感系統(tǒng)；二是不可逆威脅，包括削弱或摧毀衛(wèi)星的措施。美國(guó)通過(guò)列表方式列出了11種反衛(wèi)星武器類型或可武器化能力。歐盟則認(rèn)為，威脅來(lái)自動(dòng)能反衛(wèi)星試驗(yàn)、非動(dòng)能威脅(如網(wǎng)絡(luò)攻擊、干擾和其他電磁干擾或定向能武器)以及支持在軌交會(huì)操作和抵近/對(duì)接操作技術(shù)的濫用。

與美國(guó)及其西方盟友不同，中國(guó)、俄羅斯、伊朗、敘利亞、墨西哥等國(guó)將空間威脅歸因于外空軍事化、武器化、戰(zhàn)場(chǎng)化。2022年5月10日，李松大使在聯(lián)合國(guó)“負(fù)責(zé)任外空行為”開(kāi)放式工作組會(huì)議上的發(fā)言中指出：“從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度看，外空軍備競(jìng)賽的根源在于：超級(jí)大國(guó)企圖稱霸外空，這是長(zhǎng)期懸于外空的達(dá)摩克利斯之劍。”[5]顯然，中、俄等國(guó)與美國(guó) 及其西方盟友對(duì)威脅的看法截然不同。空間系統(tǒng)并非威脅的承受者，其背后是國(guó)家(或私人實(shí)體)。各國(guó)真正關(guān)注的是打擊、干擾空間系統(tǒng)對(duì)隱藏其后的國(guó)家利益和國(guó)家安全的影響。因此，各方探討的威脅實(shí)質(zhì)上是誰(shuí)有能力對(duì)自己構(gòu)成威脅的問(wèn)題。

中俄認(rèn)為，對(duì)自身最大的威脅是美國(guó)欲稱霸外空。美國(guó)多年來(lái)執(zhí)意發(fā)展國(guó)家導(dǎo)彈防御系統(tǒng)、阻礙通過(guò)具有約束力的軍控文書(shū)以及反對(duì)“不首先部署外空武器”等行徑清晰地體現(xiàn)了美方的立場(chǎng)，其公開(kāi)發(fā)布的文件更是體現(xiàn)了其意欲主導(dǎo)外空的圖謀。而美國(guó)卻將矛頭直指中俄，其于2020年6月發(fā)布的《太空防衛(wèi)戰(zhàn)略綱要》中指出：“然而，太空并不是免受攻擊的避難所，太空系統(tǒng)也是各級(jí)沖突的潛在目標(biāo)。尤其是，中國(guó)和俄羅斯，由于它們發(fā)展、測(cè)試和部署反空間能力，以及在沖突中將其使用延伸至外空的相關(guān)軍事理念，對(duì)美國(guó)構(gòu)成了最大的戰(zhàn)略威脅。中國(guó)和俄羅斯都將外空武器化作為一種工具，以降低美國(guó)和盟國(guó)的軍事效果，并挑戰(zhàn)我們的外空行動(dòng)自由?！盵6]

顯然，美國(guó)及其西方盟友將空間威脅類型化為各種反衛(wèi)星或反空間能力，其矛頭直指中俄，并意圖通過(guò)規(guī)則來(lái)削弱中俄的這種能力。打著“防止外空軍備競(jìng)賽”幌子的“負(fù)責(zé)任外空行為準(zhǔn)則”談判就是一個(gè)典型的例子。中俄是否具備這種能力姑且不論，即便具備也是合理的。中俄不允許美國(guó)獨(dú)霸外空符合全人類共同利益，多年來(lái)中俄主提的多個(gè)聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議高票獲得通過(guò)也充分體現(xiàn)了世界上絕大多數(shù)國(guó)家支持防止外空軍備競(jìng)賽、防止外空武器化的立場(chǎng)，這也對(duì)美國(guó)在外空部署武器形成了強(qiáng)大的道義威懾力量。國(guó)際關(guān)系學(xué)說(shuō)和大國(guó)博弈的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，沒(méi)有足夠的威懾能力就不能抗衡強(qiáng)大的對(duì)手，就無(wú)法維系國(guó)際安全與穩(wěn)定。

談到威脅本身，一個(gè)尖銳問(wèn)題是：核武器是不是人類最大的威脅？擁有核武器是不是違反國(guó)際法？答案當(dāng)然是不違反國(guó)際法。核武器帶來(lái)的威脅轉(zhuǎn)化成了大國(guó)之間的彼此威懾，很大程度上阻止了大規(guī)模常規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)。相較于核武器，所謂外空系統(tǒng)受到的“威脅”根本不值一提。

威脅絕非是邪惡的代名詞，真正衡量威脅的標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)際法，因此，需要考察各類威脅的合法性問(wèn)題。美國(guó)及其西方盟友提及的各種反衛(wèi)星或反空間能力按照現(xiàn)有國(guó)際法衡量，絕大多數(shù)是不被禁止或限制的行為。一個(gè)典型例子是：軍用衛(wèi)星可否成為干擾或打擊對(duì)象？商業(yè)衛(wèi)星如果用于作戰(zhàn)，可否成為干擾或打擊對(duì)象？盡管這是一個(gè)“灰色地帶”，但合法性評(píng)估是必須要做的。美國(guó)及其西方盟友一貫主張和堅(jiān)持《聯(lián)合國(guó)憲章》適用于外空活動(dòng)，其第51條的自衛(wèi)權(quán)也同樣適用于外空活動(dòng)。如果對(duì)反衛(wèi)星能力加以禁止或限制，又如何行使外空自衛(wèi)權(quán)？盡管動(dòng)能反衛(wèi)星試驗(yàn)制造在軌碎片被用來(lái)作為禁止其試驗(yàn)的正當(dāng)理由，但是美國(guó)的反導(dǎo)攔截系統(tǒng)同樣具有反衛(wèi)星能力，同樣可能制造碎片，且削弱了一國(guó)可能擁有的自衛(wèi)能力。然而，這種威脅為何被精準(zhǔn)排除在“負(fù)責(zé)任外空行為準(zhǔn)則”談判范圍之外？

因此，如同美國(guó)堅(jiān)持其太空進(jìn)出自由和行動(dòng)自由一樣，中俄同樣擁有捍衛(wèi)自己國(guó)家安全和進(jìn)行自衛(wèi)的權(quán)利。這種權(quán)利不允許被所謂“威脅”污名化和針對(duì)化，現(xiàn)有國(guó)際法為中國(guó)擁有這些“威脅”提供了合理合法的依據(jù)。盡管美國(guó)及其西方盟友常以“禁止能力無(wú)法阻止外空軍備競(jìng)賽，外空武器概念模糊不清”等理由來(lái)反對(duì)PPWT草案，但以限制乃至禁止行為作為解決途徑同樣隱含限制能力的傾向。更可怕的是，行為模式管控更有利于空間態(tài)勢(shì)感知能力強(qiáng)大的國(guó)家，使其可能逃避核查并有機(jī)會(huì)指責(zé)對(duì)手。如果這種管控的行為是精心挑選的，具有針對(duì)性的，則會(huì)造成新的太空態(tài)勢(shì)失衡，進(jìn)而影響國(guó)際和平與穩(wěn)定。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)際法作為維持特定時(shí)期國(guó)際秩序的工具，是各國(guó)妥協(xié)意志在規(guī)則層面的體現(xiàn)。國(guó)際外空法作為國(guó)際法的一部分，同樣是權(quán)衡各國(guó)利益和彼此妥協(xié)的結(jié)果。毋庸諱言，冷戰(zhàn)時(shí)期達(dá)成的1967年《外空條約》具有天然的缺陷：盡管該條約以“全人類共同利益”為取向，并高舉“和平利用”的大旗，但其刻意回避對(duì)“和平目的”的解釋，并通過(guò)第4條“限制外空軍事化”的規(guī)定為美蘇保留了軍事利用外空可能性并為通過(guò)國(guó)家實(shí)踐解釋既有規(guī)則和發(fā)展新規(guī)則的博弈埋下了伏筆。正是由于1967年《外空條約》并未徹底禁絕外空軍事化和武器化，導(dǎo)致了1978年第一屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)裁軍會(huì)議要求各方就防止外空軍備競(jìng)賽展開(kāi)談判。但四十余年的外空軍控談判暴露出兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是程序上的博弈導(dǎo)致無(wú)法就談判有約束力軍控文書(shū)達(dá)成組織基礎(chǔ)和程序保障，甚至連裁軍談判會(huì)議的工作授權(quán)都存在難以解決的爭(zhēng)議；二是中俄與美國(guó)及其西方盟友形成了規(guī)則上的對(duì)抗。后者從程序上阻礙PPWT 草案談判逐漸發(fā)展為利用防止外空軍備競(jìng)賽授權(quán)任務(wù)的模糊性，通過(guò)聯(lián)合國(guó)大會(huì)第一委員會(huì)防止外空軍備競(jìng)賽議題平臺(tái)就“負(fù)責(zé)任外空行為準(zhǔn)則”開(kāi)展談判，試圖用“軟法”規(guī)則談判來(lái)削弱和取代具有約束力的軍控條約談判，用所謂“負(fù)責(zé)任行為”“空間威脅”等話術(shù)體系沖擊關(guān)于防止外空軍事化、武器化的理念，用所謂“限制行為”優(yōu)于“限制能力”為其合理性辯護(hù)，用規(guī)則并行談判力圖削弱、淡化和取代PPWT草案談判，從而力圖在規(guī)則上為美國(guó)及其盟友進(jìn)行外空軍事利用、部署武器和軍事作戰(zhàn)“開(kāi)綠燈”，并精準(zhǔn)打擊中、俄等國(guó)對(duì)美國(guó)的太空威懾能力。

外空軍控規(guī)則的博弈深刻反映了外空軍事技術(shù)能力和實(shí)力的變化。由PPWT草案到“負(fù)責(zé)任外空行為準(zhǔn)則”的談判，可以清晰看到其背后的利益博弈。中俄試圖在外空推動(dòng)的“平衡戰(zhàn)略”與美國(guó)的“獨(dú)霸太空戰(zhàn)略”是無(wú)法實(shí)現(xiàn)妥協(xié)的，這預(yù)示著外空軍控規(guī)則博弈將長(zhǎng)期化，外空安全形勢(shì)因國(guó)家立場(chǎng)和實(shí)踐分歧可能會(huì)迅速激化。在防止外空軍備競(jìng)賽規(guī)則的未來(lái)走向上，以普遍安全為基礎(chǔ)的防止外空武器化的理想主義途徑可能很難在短期內(nèi)取得成功，但以謀求霸權(quán)為基礎(chǔ)的所謂“減少空間威脅”的現(xiàn)實(shí)主義途徑注定將會(huì)以失敗而告終。

注釋：

① 參見(jiàn)：聯(lián)合國(guó)文件A/RES/S-10/2，第80段。

② 參見(jiàn)：聯(lián)合國(guó)文件A/RES/36/97和A/RES/36/99。

③ 參見(jiàn)：聯(lián)合國(guó)文件A/RES/37/80。

④ 聯(lián)合國(guó)大會(huì)第76/22號(hào)決議是一個(gè)例外，該決議未經(jīng)投票一致通過(guò)。

⑤ 參見(jiàn)：聯(lián)合國(guó)文件A/C.1/72/L.54。

⑥ 參見(jiàn)：聯(lián)合國(guó)文件A/C.1/75/L.45/Rev.1。

⑦ 參見(jiàn)：裁談會(huì)文件CD/1679。

⑧ 參見(jiàn)：裁談會(huì)文件CD/1839。

⑨ 參見(jiàn)：裁談會(huì)文件CD/1985。

⑩ 美方反對(duì)意見(jiàn)，參見(jiàn)裁談會(huì)文件CD/1847和CD/1998；中俄對(duì)CD1998的回應(yīng)，參見(jiàn)文件CD/2042。