●王 波 賈勝華 翟理紅

一、 問(wèn)題提出

學(xué)前立法在較大程度上決定了一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展水平。我國(guó)《學(xué)前教育法》尚未出臺(tái)，目前學(xué)前教育改革的實(shí)施無(wú)法可依，入園貴、入園難、辦學(xué)失范、師資水平不高等問(wèn)題層出不窮。2018年11月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)了要研制學(xué)前教育法，我國(guó)學(xué)前立法的重要性和緊迫性顯而易見(jiàn)。

反觀美國(guó)，其學(xué)前立法起步較早，歷程較長(zhǎng)。特別是20世紀(jì)以后，美國(guó)的學(xué)前教育成文法層出不窮，涵蓋的領(lǐng)域也十分廣泛。20世紀(jì)末和21世紀(jì)初，美國(guó)各州政府認(rèn)識(shí)到學(xué)前立法的重要性，并成為學(xué)前立法的主要制定者和實(shí)際執(zhí)行者。[1]美國(guó)各州的立法重點(diǎn)包括教育投入、教育資質(zhì)、供求分配、服務(wù)范圍、福利政策等多方面，相對(duì)于聯(lián)邦政府而言，各州政府制定的學(xué)前立法數(shù)量更多，涉及領(lǐng)域更廣，實(shí)施方案也更具體，且每年都會(huì)增加新的學(xué)前立法或?qū)σ延蟹ò高M(jìn)行修訂?？梢?jiàn)，美國(guó)州級(jí)學(xué)前立法對(duì)其學(xué)前教育的發(fā)展和改革起到了關(guān)鍵性作用。本研究采用文本分析法對(duì)2014-2021年間美國(guó)州級(jí)所立的483件學(xué)前法案進(jìn)行探究，以期明晰美國(guó)州級(jí)學(xué)前立法的經(jīng)驗(yàn)和不足，為我國(guó)的學(xué)前立法提供參考。

二、美國(guó)州級(jí)學(xué)前立法文本的內(nèi)容分析

本研究將483件美國(guó)州級(jí)學(xué)前立法文本以TEXT的格式導(dǎo)入Voyant工具中進(jìn)行詞頻分析，共得到詞匯55687個(gè)。為了提高關(guān)鍵詞篩選質(zhì)量，遵循以下選擇標(biāo)準(zhǔn)：一是代表性原則，為了確保關(guān)鍵詞能夠反映法案文本的重點(diǎn)，選擇詞頻在1000次以上的單詞；二是剔除文本中無(wú)實(shí)質(zhì)意義的詞匯；三是同義詞合并。最終通過(guò)反復(fù)多次的提取和篩選，確定65個(gè)關(guān)鍵詞。

由于英文存在一詞多義和單個(gè)單詞難以完整表意的問(wèn)題，需要結(jié)合立法文本中的具體內(nèi)容分析其內(nèi)涵。因此，本研究進(jìn)一步借助Voyant工具中的組合功能實(shí)現(xiàn)高頻詞匯在政策文本中詞組搭配的頻次統(tǒng)計(jì)，并回溯至法案文本，分析其具體內(nèi)涵。為了確定高頻詞組背后折射出的學(xué)前立法重點(diǎn)，將這些詞組分類為9個(gè)主題，并根據(jù)各個(gè)主題詞的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，將其最終歸納為5個(gè)維度：兒童福利、入學(xué)準(zhǔn)備、管理體制、資金投入和幼兒師資(如下表所示)。

為了厘清美國(guó)各州學(xué)前立法的根本經(jīng)驗(yàn)和不足，本研究對(duì)五個(gè)維度的立法文本內(nèi)容進(jìn)行了深入分析。

(一)兒童福利

兒童福利作為美國(guó)社會(huì)福利的重要組成部分，一直占據(jù)著美國(guó)學(xué)前立法的重要席位，主要側(cè)重于處境不利兒童、兒童保育和兒童虐待管理與預(yù)防三個(gè)方面。各州的兒童福利立法經(jīng)驗(yàn)可以歸納為以下四點(diǎn)。第一，通過(guò)建立一致的兒童保育標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督程序來(lái)確保兒童的健康和安全；第二，為教育從業(yè)者提供支持，加強(qiáng)對(duì)從業(yè)者的資質(zhì)審查，提高其專業(yè)水平和能力，確保兒童保育質(zhì)量；第三，為家庭提供更有效的兒童保育援助，保障援助的穩(wěn)定性和持續(xù)性；第四，各州政府普遍采用數(shù)據(jù)監(jiān)控技術(shù)來(lái)精準(zhǔn)定位服務(wù)對(duì)象及其需求，并以此來(lái)優(yōu)化兒童保育援助的策略和方式。

雖然美國(guó)各州在兒童福利立法的過(guò)程中，一些新的立法方向已經(jīng)形成，如處境不利的兒童、兒童保育和兒童虐待的管理與預(yù)防。但是，由于缺乏充足的資源支持，學(xué)前教育法案的執(zhí)行困難重重。各州政府在實(shí)現(xiàn)新的立法方案和目標(biāo)的同時(shí)很難轉(zhuǎn)移現(xiàn)有的一些重要領(lǐng)域的資源到新的立法方案當(dāng)中。

美國(guó)各州學(xué)前法案文本分析維度及其高頻詞組示例表

(二)入學(xué)準(zhǔn)備

兒童入學(xué)準(zhǔn)備是學(xué)齡前兒童在社交、身體和智力上準(zhǔn)備好接受正規(guī)學(xué)校教育的狀態(tài)和程度。[2]各州的入學(xué)準(zhǔn)備立法主要涉及兩個(gè)方面：其一，兒童的準(zhǔn)備，集中于兒童的早期閱讀能力；其二，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)備，創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境促進(jìn)兒童順利過(guò)渡到小學(xué)，并對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。

就教育機(jī)構(gòu)的評(píng)估而言，多數(shù)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)和教師傾向于選擇觀察量表工具，但這類工具都是基于教師的主觀觀察獲得結(jié)論，其結(jié)論的分類較為粗糙。這極大降低了評(píng)估結(jié)果的信度和效度，其結(jié)果可能偏離兒童真實(shí)的狀態(tài)。不可靠的評(píng)估結(jié)果對(duì)州政府的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和教師的教學(xué)策略優(yōu)化可能無(wú)用，甚至有害。

(三)管理體制

作為聯(lián)邦制的國(guó)家，美國(guó)學(xué)前立法通常是由各州政府進(jìn)行監(jiān)管，并由不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，這就形成了管理上的碎片化現(xiàn)象。為了改善這一狀況，各州積極探索優(yōu)化管理體制的立法手段，主要包括以下四個(gè)方面：一是統(tǒng)籌規(guī)劃，注重發(fā)揮聯(lián)邦政府與各州政府的合力作用，統(tǒng)籌調(diào)控教育過(guò)程中的諸多要素；二是尊重學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，特朗普政府的教育政策鼓勵(lì)各州政府“去中心化”，旨在推進(jìn)學(xué)前教育的“市場(chǎng)化”“社區(qū)化”和“地方化”；三是不斷深化和擴(kuò)大利益相關(guān)者的參與程度和參與質(zhì)量，逐步形成了多元主體共同治理的教育格局；四是整合分散的權(quán)力，多數(shù)州政府通過(guò)組織機(jī)構(gòu)間的協(xié)作來(lái)協(xié)調(diào)分散在多個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力關(guān)系。

雖然美國(guó)各州的立法都在盡力避免分權(quán)化帶來(lái)的威脅，但由于其聯(lián)邦制的特征和各州教育管理體制的碎片化和不通暢使得這些立法難以發(fā)揮其效用。分權(quán)化雖然能夠激發(fā)權(quán)力機(jī)構(gòu)的能動(dòng)性，但也會(huì)造成多頭管理的亂象，增加部門之間協(xié)作的難度，使得美國(guó)在管理體制立法方面的效益大打折扣。[3]

(四)資金投入

目前美國(guó)少數(shù)州政府正在嘗試一種新的資金投入策略——社會(huì)影響券(Social Impact Bonds，簡(jiǎn)稱 SIBs)，是一種成功付費(fèi)的資金協(xié)議。2014年，猶他州首先通過(guò)社會(huì)影響券的立法，允許州政府簽訂成功付費(fèi)合同，通過(guò)資助高質(zhì)量的學(xué)前教育項(xiàng)目來(lái)促進(jìn)兒童入學(xué)準(zhǔn)備的發(fā)展與改革。社會(huì)影響債券是指由私人投資者為某一個(gè)社會(huì)管理項(xiàng)目提供實(shí)施資金，用于達(dá)到特定目標(biāo)。如果實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，政府向投資者返還資金，同時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)一份利潤(rùn)；如果沒(méi)有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，政府不作任何返還。[4]

雖然社會(huì)影響券對(duì)于州政府而言是一種切實(shí)可行的資金投入策略，但從目前各州政府的使用效果來(lái)看，卻是喜憂參半。[5]由此可見(jiàn)，社會(huì)影響券的投資管理策略也有可能導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，進(jìn)而影響學(xué)前教育質(zhì)量提升和改革進(jìn)程。

(五)幼兒師資

高質(zhì)量的幼兒師資隊(duì)伍對(duì)兒童的保育和入學(xué)準(zhǔn)備至關(guān)重要。美國(guó)各州的立法者主要通過(guò)提高幼兒師資選擇標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化教師職后培訓(xùn)的激勵(lì)政策，以期能夠緩解師資短缺的問(wèn)題。近一半的州政府通過(guò)立法要求幼兒教師應(yīng)獲得學(xué)士學(xué)位，其中，華盛頓特區(qū)對(duì)幼兒師資標(biāo)準(zhǔn)提出了更高的要求，要求所有幼兒教師在2023年12月之前至少擁有一個(gè)副學(xué)士學(xué)位，所有助理教師和家庭教師在2019年12月之前至少應(yīng)獲得兒童發(fā)展助理證書(shū)。[6]在激勵(lì)幼兒教師提升專業(yè)水平方面，所有州政府都會(huì)提供獎(jiǎng)學(xué)金來(lái)支持教師的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。獎(jiǎng)學(xué)金的領(lǐng)取者在完成學(xué)業(yè)后將獲得額外的獎(jiǎng)金或加薪。同時(shí)要求其在一段時(shí)間內(nèi)應(yīng)繼續(xù)為雇主工作。例如，弗吉尼亞州規(guī)定在職幼兒教師可以申請(qǐng)兒童保育提供者獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目(Virginia Child Care Provider Scholarship Program)來(lái)支付教育所需的費(fèi)用。需要注意的是，同等學(xué)歷的美國(guó)學(xué)前教師的工資水平低于小學(xué)、初中、高中等高年級(jí)教師。

三、啟示

綜觀美國(guó)州級(jí)學(xué)前立法的經(jīng)驗(yàn)和不足，我國(guó)學(xué)前立法應(yīng)當(dāng)注意如下一些問(wèn)題。

(一)構(gòu)建適度的中央政府和地方政府的權(quán)力關(guān)系

美國(guó)過(guò)度的地方分權(quán)給聯(lián)邦政府的宏觀調(diào)控造成了巨大的障礙，深刻影響著學(xué)前教育改革的進(jìn)程。而極端的中央集權(quán)則會(huì)導(dǎo)致學(xué)前教育體制的僵化。因此，構(gòu)建適度的中央政府和地方政府的權(quán)力關(guān)系對(duì)學(xué)前教育治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化至關(guān)重要。一方面，地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育發(fā)展的實(shí)際情況靈活制定政策、合理配置資源；另一方面，堅(jiān)持中央政府對(duì)學(xué)前立法和教育改革的統(tǒng)籌管理，避免過(guò)度分權(quán)帶來(lái)的政府責(zé)任不清、多頭管理、重復(fù)管理和管理體制不暢等問(wèn)題。中央政府的主導(dǎo)職責(zé)應(yīng)包括：制定發(fā)展規(guī)劃，加大財(cái)政投入，完善管理體制，加強(qiáng)行政管理力量，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)政策與法制建設(shè)等。[7]省市縣也應(yīng)明確和具體劃分各級(jí)政府的相關(guān)責(zé)任，從而使各級(jí)政府成為學(xué)前教育的首要責(zé)任者和最終保障者。[8]

在協(xié)調(diào)中央政府和地方政府關(guān)系的同時(shí)還應(yīng)注重提高管理體制的一致性和連貫性。首先，地方法規(guī)必須與上位法保持一致；其次，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)建立高度一致的學(xué)前教育數(shù)據(jù)搜集系統(tǒng)、質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序，保障學(xué)前教育系統(tǒng)的一致性；最后，通過(guò)學(xué)前立法明確各級(jí)政府和部門的主要責(zé)任以及相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，厘清各部門之間的職能邊界，保障政府部門之間的一致性。在連貫性方面，學(xué)前教育的發(fā)展不是一蹴而就的，而是呈現(xiàn)出了明顯的連續(xù)性和階段性特征，因此學(xué)前立法應(yīng)當(dāng)遵循連貫性的原則，避免在學(xué)前立法的過(guò)程中出現(xiàn)朝令夕改、隨意中斷和廢止導(dǎo)致其失去權(quán)威性和效力的情況。同時(shí)，地方政府應(yīng)積極探索和推進(jìn)立法進(jìn)程，并逐步規(guī)范和系統(tǒng)化立法程序和機(jī)制，生成本土的學(xué)前立法經(jīng)驗(yàn)。

(二)健全兒童福利政策，關(guān)注處境不利兒童

近年來(lái)，我國(guó)留守兒童、兒童虐待與被忽視、教育發(fā)展不均衡等問(wèn)題凸出，應(yīng)成為學(xué)前立法的重點(diǎn)內(nèi)容。首先，中央政府應(yīng)建立科學(xué)合理的資金分配制度，將資金投入數(shù)額以及使用方向以法律的形式固定下來(lái)，明確各級(jí)政府在兒童福利投入中的責(zé)任；其次，政府應(yīng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理處境不利兒童的相關(guān)事務(wù)，對(duì)西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)給予一定的政策傾斜，對(duì)貧困家庭采取補(bǔ)償性政策，促進(jìn)學(xué)前教育的公平發(fā)展；最后，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立兒童心理咨詢機(jī)構(gòu)，密切關(guān)注兒童的身心健康，定期組織相關(guān)的教育活動(dòng)，對(duì)于已確認(rèn)受到傷害或存在心理問(wèn)題的兒童應(yīng)及時(shí)進(jìn)行心理干預(yù)。

(三)注重學(xué)前兒童的入學(xué)準(zhǔn)備，建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系和評(píng)估機(jī)制

學(xué)前兒童入學(xué)準(zhǔn)備對(duì)其未來(lái)的學(xué)業(yè)成就和學(xué)校適應(yīng)有顯著的影響，入學(xué)準(zhǔn)備不足的兒童更容易發(fā)生學(xué)校適應(yīng)不良和學(xué)習(xí)困難等問(wèn)題。[9]我國(guó)學(xué)前立法應(yīng)充分考量?jī)和硇陌l(fā)展規(guī)律和學(xué)習(xí)特點(diǎn)，以游戲?yàn)榛镜慕逃顒?dòng)，采取保教相結(jié)合的教育方式，注重培養(yǎng)兒童的核心素養(yǎng)，如早期閱讀、數(shù)學(xué)等。

我國(guó)政府應(yīng)制定統(tǒng)一的國(guó)家學(xué)前教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，鼓勵(lì)地方政府重視兒童的入學(xué)準(zhǔn)備教育，并優(yōu)化相應(yīng)的評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制。需要注意的是，各地方政府應(yīng)合理配置教育資源，避免出現(xiàn)教育資源過(guò)于集中于兒童發(fā)展的某個(gè)領(lǐng)域，而忽視其他領(lǐng)域。

(四)保障持續(xù)穩(wěn)定的學(xué)前教育資金投入，積極探索有效的資金投入策略

持續(xù)穩(wěn)定的資金投入對(duì)解決我國(guó)當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展不均衡、普惠性教育資源不足、師資匱乏等關(guān)鍵性問(wèn)題具有重要意義。地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況積極探索基于公私關(guān)系理念的資金投入策略。例如，美國(guó)現(xiàn)在正在積極研究和嘗試的社會(huì)影響券的資金投入策略，能夠?yàn)槲覈?guó)探索新的教育投入策略提供有益經(jīng)驗(yàn)。

在探索和創(chuàng)新教育資金投入策略的過(guò)程中，我國(guó)政府應(yīng)通過(guò)立法手段明確以下幾個(gè)方面。其一，包括公共部門和私營(yíng)部門在內(nèi)的所有參與主體應(yīng)充分理解國(guó)家學(xué)前教育政策制定的立足點(diǎn)和重點(diǎn)；其二，通過(guò)多種手段提高公民對(duì)學(xué)前教育發(fā)展重要性的認(rèn)知，提高公民參與的積極性，建立平等對(duì)話協(xié)商機(jī)制，充分保障學(xué)前法案的實(shí)施有利于每個(gè)參與主體；其三，各地方政府應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃的作用，為當(dāng)?shù)氐膶W(xué)前教育發(fā)展提供靈活和可持續(xù)的資金支持。

(五)提高學(xué)前教師薪資待遇水平，建立準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和退出機(jī)制

我國(guó)政府應(yīng)通過(guò)立法對(duì)學(xué)前教師的工資水平、福利待遇和社會(huì)保險(xiǎn)等方面的投入水平、投入策略和政府責(zé)任做出明確規(guī)定，提高其薪資待遇，增強(qiáng)學(xué)前教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性。為了進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)力量的參與，政府應(yīng)專門設(shè)立學(xué)前教師專業(yè)發(fā)展基金，建立主要由政府撥款，家庭、企業(yè)和公益機(jī)構(gòu)共同參與的多元主體投資結(jié)構(gòu)。

從學(xué)前教師的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，我國(guó)教育部于2012年頒布了《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，但該政策存在實(shí)踐導(dǎo)向不強(qiáng)、操作性較差、不能滿足新手教師的需求等問(wèn)題。因此，未來(lái)學(xué)前教師準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的立法應(yīng)使其條目更為清晰、可操作、可用于評(píng)價(jià)和容易實(shí)施。政府應(yīng)通過(guò)立法明確學(xué)前教師的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及其認(rèn)定程序，其考量指標(biāo)主要包括教師的學(xué)歷、師德師風(fēng)、專業(yè)知識(shí)、教學(xué)能力和身心素養(yǎng)等，標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)充分考量我國(guó)的教育發(fā)展實(shí)際情況，而非一味照搬其他國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，對(duì)學(xué)前教師的資格進(jìn)行定期審查，建立退出機(jī)制，對(duì)于不符合標(biāo)準(zhǔn)或不具備學(xué)前教師素養(yǎng)的人員取消其教師資格證書(shū)，允許其在一年后重新參加資格證書(shū)考試。