張晏瑲

內(nèi)容提要:國(guó)家在一般情況下可以通過加入國(guó)際組織或條約的方式，將一部分主權(quán)權(quán)利自主有限讓渡給某一組織或者某一合作關(guān)系的國(guó)家，通過參與合作的途徑共享這一部分主權(quán)權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的最大化。美國(guó)自2019年起派遣海岸警衛(wèi)隊(duì)到南海地區(qū)活動(dòng)，以作為與中國(guó)對(duì)抗的新手段。考慮到美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南?；顒?dòng)的現(xiàn)狀，結(jié)合我國(guó)《海警法》頒布產(chǎn)生的影響，美國(guó)未來很有可能與南海沿岸國(guó)簽訂“隨船觀察員協(xié)定”，獲得所謂“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”的管轄權(quán)并以此進(jìn)行漁業(yè)執(zhí)法。針對(duì)美國(guó)在南?？赡苷归_的新行動(dòng)，我國(guó)宜將南海沿岸國(guó)列為讓渡其所謂“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”管轄權(quán)的重點(diǎn)觀察對(duì)象，與南海周邊國(guó)家簽訂雙邊協(xié)定，展開友好合作，完善《海警法》的配套措施，以維護(hù)我國(guó)在南海的固有權(quán)利和主張。

2021年1月，美國(guó)海軍、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)和海岸警衛(wèi)隊(duì)聯(lián)合發(fā)布了一項(xiàng)海上戰(zhàn)略報(bào)告《海上優(yōu)勢(shì)：綜合全域海軍力量獲勝之道》，公開將中國(guó)列為最緊迫、最長(zhǎng)期的戰(zhàn)略威脅，指責(zé)中國(guó)在南海開展所謂侵略性海上行動(dòng)，并試圖構(gòu)建有利于自己的國(guó)際秩序，稱美國(guó)三軍力量將通過加大海軍力量投射、強(qiáng)化與盟友及伙伴國(guó)的合作來對(duì)抗“中國(guó)威脅”。(1)U.S. Marine Corps, U.S. Navy, U.S. Coast Guard, Advantage at Sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power. http://www.andrewerickson.com/wp-content/uploads/2020/12/TriServiceStrategy_Advantage-at-Sea_202012.pdf [2022-09-01].作為南海域外國(guó)家，美國(guó)將南海視為對(duì)其本國(guó)及盟友與伙伴國(guó)具有重要影響的海域，將南海作為與中國(guó)進(jìn)行戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵舞臺(tái)，向其盟友與伙伴國(guó)發(fā)出在南海對(duì)中國(guó)開展戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)抗的號(hào)令。(2)參見余敏友：《美國(guó)南海政策的新發(fā)展及對(duì)我國(guó)的挑戰(zhàn)——評(píng)蓬佩奧南海聲明》，《邊界與海洋研究》2020年第5期，第8—10頁(yè)。此外，美國(guó)國(guó)家安全顧問布萊恩在一份聲明中稱，要在西太平洋設(shè)立海岸警衛(wèi)隊(duì)巡邏基地，部署新一代快速反應(yīng)巡邏艦，在南海打擊所謂中國(guó)的“非法捕魚”行為以及“在其他沿岸國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)對(duì)他國(guó)漁船的騷擾活動(dòng)”。(3)Statement from National Security Advisor Robert C. O’Brien, October 23, 2020, https://trumpwhitehouse.archives.gov/briefings-statements/statement-national-security-advisor-robert-c-obrien-102320/[2022-09-01].美國(guó)過去在南海的所作所為，一方面試圖推動(dòng)南海問題的多邊化和復(fù)雜化，另一方面在南海制造事端，挑撥中國(guó)與周邊國(guó)家的關(guān)系，對(duì)中國(guó)進(jìn)行軍事挑釁和武力威脅。(4)參見余敏友：《美國(guó)南海政策的新發(fā)展及對(duì)我國(guó)的挑戰(zhàn)——評(píng)蓬佩奧南海聲明》，《邊界與海洋研究》2020年第6期，第10—11頁(yè)。派遣海岸警衛(wèi)隊(duì)到南海地區(qū)活動(dòng)，是美國(guó)自2019年以來應(yīng)對(duì)中國(guó)所謂“海上灰色地帶行動(dòng)”的新舉措。針對(duì)此舉，我國(guó)應(yīng)盡早謀劃，以面對(duì)未來可能的美方挑戰(zhàn)。

本文通過分析美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南?；顒?dòng)的現(xiàn)狀和法律依據(jù)，預(yù)測(cè)其未來在南海海域可能展開的行動(dòng)，對(duì)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海海域可能進(jìn)行的管轄權(quán)讓渡的行為進(jìn)行評(píng)析，并提出我國(guó)應(yīng)采取的措施建議。美國(guó)未來可能通過與南海沿岸國(guó)簽訂“隨船觀察員協(xié)定”的方式，取得所謂的“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”的管轄權(quán)，通過管轄權(quán)讓渡的方式在南海沿岸國(guó)“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”進(jìn)行漁業(yè)執(zhí)法，擾亂南海局勢(shì)，挑戰(zhàn)中國(guó)在南海的固有權(quán)利和主張。美國(guó)這一可能行為不符合國(guó)際法基本原則的要求，將侵犯我國(guó)的主權(quán)權(quán)利和其他海洋權(quán)益。我國(guó)應(yīng)將南海沿岸國(guó)列為讓渡其所謂“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”管轄權(quán)的重點(diǎn)觀察對(duì)象，聯(lián)合南海周邊國(guó)家簽訂友好合作的雙邊協(xié)定，同時(shí)對(duì)我國(guó)頒布的《海警法》進(jìn)一步配套完善，以應(yīng)對(duì)美國(guó)在南?？赡苷归_的新行動(dòng)。

一、在南海實(shí)施管轄權(quán)讓渡的背景與新趨勢(shì)

海警在海洋權(quán)利保障中發(fā)揮了重要作用，因其與海軍相比不會(huì)被認(rèn)作是主權(quán)的高調(diào)象征，有越來越多的國(guó)家選擇在敏感的海上局勢(shì)中選擇部署海警?；诖耍韵聰M分析美國(guó)通過其海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海實(shí)施管轄權(quán)讓渡的背景及最新發(fā)展趨勢(shì)。

(一)在南海實(shí)施管轄權(quán)讓渡的背景

近幾年，海警在亞太地區(qū)海洋權(quán)益爭(zhēng)端中成為一支越來越重要的力量工具，地位作用不斷上升，各國(guó)紛紛全方位加強(qiáng)海警組織建設(shè)。(5)The Era of Coast Guards in The Asia Pacific Is Upon Us, States News Service, March 8, 2017; Le Mière, Christian, Policing The Waves: Maritime Paramilitaries in the Asia-Pacific, Survival, Vol. 53, No. 1, 2011, pp. 133-146.目前，我國(guó)周邊海域局勢(shì)不穩(wěn)，周邊國(guó)家海洋力量不斷上升，海洋安全形勢(shì)面臨諸多新挑戰(zhàn)。為了規(guī)范和保障海警機(jī)構(gòu)履行職責(zé)，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和海洋權(quán)益，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，我國(guó)于2021年1月22日通過《中華人民共和國(guó)海警法》。(6)中華人民共和國(guó)主席令第七十一號(hào)。其中第二十一條明確規(guī)定，外國(guó)艦船若拒絕服從命令，中國(guó)海警機(jī)構(gòu)有權(quán)采取強(qiáng)制驅(qū)離、強(qiáng)制拖離等措施。這顯然是極為強(qiáng)硬的姿態(tài)，彰顯了中國(guó)捍衛(wèi)國(guó)家利益、守護(hù)國(guó)家安全的決心。同時(shí)，《海警法》規(guī)定，中國(guó)海警有權(quán)對(duì)非法載運(yùn)武器、國(guó)家機(jī)密資料等物品的船舶采取行動(dòng)，在中國(guó)管轄海域非法作業(yè)的別國(guó)船只，若拒不配合調(diào)查和處理，使用其他措施不足以制止違法行為的，中國(guó)海警也有權(quán)力使用武力。(7)《中華人民共和國(guó)海警法》第四十七條。

我國(guó)《海警法》明確賦予海警實(shí)際使用武器的權(quán)力，這將對(duì)侵犯中國(guó)海洋權(quán)益的國(guó)家和人員形成有效震懾?！逗＞ā奉C布后，美日菲等國(guó)家有較大的反應(yīng)。(8)Unified Approach Necessary to Deter China from Using New Coast Guard Law in South China Sea, The Economic Times, February 12, 2021.美日之間熱線不斷，雙方同意強(qiáng)化美日同盟的共識(shí)，實(shí)現(xiàn)“自由開放的印太”，并指出印太地區(qū)的安全局勢(shì)已日益趨向緊張。(9)Office of The Spokesperson, U.S. Department of State, Secretary Blinken’s Call with Japanese Foreign Minister Motegi, January 26, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-japanese-foreign-minister-motegi/ [2022-10-18].而菲律賓的緊張程度不亞于美日，基于中菲南海爭(zhēng)議和南海廣泛存在的漁業(yè)爭(zhēng)議，菲律賓認(rèn)為中國(guó)《海警法》會(huì)對(duì)菲律賓南海主張帶來“挑戰(zhàn)”，給菲律賓漁民在南海捕魚的安全帶來“威脅”。菲律賓國(guó)防分析師切斯特·卡保茲表示，中國(guó) 《海警法》“改變了游戲規(guī)則”，因?yàn)樗言居糜诰S持治安、搜索和救援的“白色”力量變成了具有威脅性的“灰色”力量。(10)‘It’s a time bomb’: Philippine analysts say Beijing’s coastguard law sets stage for armed conflict in South China Sea, https://www.google.com/amp/s/amp.scmp.com/week-asia/politics/article/3119447/its-time-bomb-philippine-analysts-say-beijings-coastguard-law[2022-09-01].

在我國(guó)《海警法》頒布前，美國(guó)就將中國(guó)海警視為世界上最大的海岸警衛(wèi)隊(duì)，稱“其艦隊(duì)中擁有的船體數(shù)量超過了所有地區(qū)鄰國(guó)的船體數(shù)量總和”。(11)Statement before the House Committee on Transportation and Infrastructure Subcommittee on Coast Guard and Maritime Transportation Hearing on “The International Role of the U.S. Coast Guard,” https://transportation.house.gov[2022-09-01].近些年，南海問題在美國(guó)對(duì)外政策關(guān)切中的排序明顯提升，美國(guó)意圖通過對(duì)中國(guó)軍事力量發(fā)展進(jìn)行渲染，將中國(guó)塑造成“危險(xiǎn)者”的身份來為美國(guó)在南海地區(qū)的軍事行動(dòng)尋找合理性。(12)參見張暢、張衛(wèi)強(qiáng)：《安全化：美國(guó)建構(gòu)南?！昂叫凶杂伞眴栴}的話語(yǔ)和行動(dòng)》，《戰(zhàn)略決策研究》2020年第4期，第42—45頁(yè)。

1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(13)United Nations Convention on the Law of the Sea, opened for signature 10 December 1982, 1833 U.N.T.S. 397 (entered into force 16 November 1994).(以下簡(jiǎn)稱《公約》)的出臺(tái)，擴(kuò)大了沿海國(guó)行使管轄權(quán)和主權(quán)權(quán)利的范圍，也為各沿海國(guó)通過海軍或海警進(jìn)行海域執(zhí)法提供了理由。(14)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第二條、第五十六條。一國(guó)海軍在有爭(zhēng)議海域的存在，可能被認(rèn)為是對(duì)其他爭(zhēng)議國(guó)的挑釁或敵對(duì)。相比之下，海警在各國(guó)的海洋權(quán)利保護(hù)中發(fā)揮了重要作用，海警不會(huì)被認(rèn)作是主權(quán)的高調(diào)象征，因此有越來越多的國(guó)家在敏感的海上局勢(shì)中選擇部署海警的船只和人員。(15)S Bateman, The Growing Significance of Coast Guards in the Asia-Pacific: A Quiet Development in Regional Maritime Security (2006) 20 Ocean Yearbook 505-531, p. 508.

2018年我國(guó)海警制度改革，“海警隊(duì)伍整體劃歸中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮，調(diào)整組建中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)，稱中國(guó)海警局，中國(guó)海警局統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)”(16)參見《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》，中國(guó)政府網(wǎng)，2018年6月23日，http://www.gov.cn/xinwen/2018-06/23/content_5300665.htm[2022-09-01]。。美國(guó)認(rèn)為，我國(guó)在利用不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)，使用海警和海上民兵等這類身份模糊的準(zhǔn)軍事力量，企圖打破軍民界限，進(jìn)行“海上灰色地帶行動(dòng)”，與美國(guó)進(jìn)行“無限制的對(duì)抗”。(17)Statement before the House Committee on Transportation and Infrastructure Subcommittee on Coast Guard and Maritime Transportation Hearing on “The International Role of the U.S. Coast Guard,” https://transportation.house.gov[2022-10-18]；Michael J. Mazarr, Mastering The Gray Zone: Understanding A Changing Era of Conflict, available at: 10.1515/sirius-2017-0042[2022-09-01].所謂“海上灰色地帶行動(dòng)”(maritime gray zone operation)，是指美國(guó)所稱的中國(guó)不運(yùn)用軍事威脅或蠻力，而是采用海軍、海警和人民武裝力量海上民兵等“三個(gè)海上力量”對(duì)美國(guó)及其伙伴和盟友在“灰色地帶”采取漸進(jìn)和壓迫性的行動(dòng)，從而不戰(zhàn)而勝。(18)Andrew S. Erickson and Ryan D. Martinson，War Without Gun Smoke: China’s Paranaval Challenge in the Maritime Gray Operation, in Andrew S. Erickson and Ryan D. Martinson，eds.，China’s Maritime Gray Zone Operations，pp.1-2.美國(guó)也曾公開表示，美軍在南海將不再區(qū)分中國(guó)的海軍、海警與海上民兵。(19)Financial Times, US warns China on aggressive acts by fishing boats and coast guard, https://www.ft.com/content/ab4b1602-696a-11e9-80c7-60ee53e6681d[2022-09-01].基于上述美國(guó)對(duì)于中國(guó)行為的認(rèn)識(shí)，美國(guó)認(rèn)為其海軍礙于身份和功能限制，無法有效應(yīng)對(duì)中國(guó)的不對(duì)稱手段，于是軍方和戰(zhàn)略界達(dá)成了投入海岸警衛(wèi)隊(duì)和其他民間力量與中國(guó)對(duì)抗的共識(shí)，決定派出海岸警衛(wèi)隊(duì)赴南海地區(qū)活動(dòng)。(20)參見陳永:《精準(zhǔn)修正主義與美國(guó)對(duì)華海上“灰色地帶”策略》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2019年第9期，第52—53頁(yè)；Shawn Lansing, The Coast Guard Can Reduce Risk in the South China Sea,https://www.usui.org/magazines/proceedings/2017/august/coast-guard-can-reduce-risk-south-china-sea[2022-09-01]。2019年1月，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)陸續(xù)派出“博索夫”號(hào)、“斯特拉頓”號(hào)、“梅隆”號(hào)輪流部署在西太平洋，接受第七艦隊(duì)指揮，其間多次單獨(dú)或聯(lián)合海軍艦只穿越南海和臺(tái)灣海峽，并與菲律賓、馬來西亞和印尼的海上執(zhí)法力量進(jìn)行了聯(lián)合演習(xí)，其海上巡邏機(jī)也于2019年6月底短期部署在日本三澤基地。(21)United States Coast Guard Annual Performance Report, Fiscal Year 2019, https://www.uscg.mil/Portals/0/documents/budget/FY19-USCG-APR.pdf[2022-09-01].

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)當(dāng)前在南海的活動(dòng)還相當(dāng)有限，但美方極為重視海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海的行動(dòng)，認(rèn)為其擁有區(qū)域性的伙伴關(guān)系和加強(qiáng)海上執(zhí)法制度的經(jīng)驗(yàn)，具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，可以滿足在南海爭(zhēng)議海域加強(qiáng)治理的需要。(22)Shawn Lansing, The Coast Guard Can Reduce Risk in the South China Sea, https://www.usui.org/magazines/proceedings/2017/august/coast-guard-can-reduce-risk-south-china-sea[2022-10-18].多年來，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)一直與菲律賓等南海沿岸國(guó)聯(lián)系密切。例如，過去的三年間美國(guó)協(xié)助培訓(xùn)了1500名菲律賓海上執(zhí)法人員并于2019年開展了兩次聯(lián)合演練;(23)參見閆巖：《法律的邊界：談美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)來南海“執(zhí)法”》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10545616[2022-09-01]。還資助了于2015年設(shè)立的菲國(guó)家海岸監(jiān)視中心(National Coast Watch Center)，協(xié)助菲律賓提升海域感知能力。(24)Statement before the House Committee on Transportation and Infrastructure Subcommittee on Coast Guard and Maritime Transportation, Hearing on “The International Role of the US Coast Guard,” available at: https://transportation.house.gov[2022-09-01]; Amy E. Searight, CSIS, “US Coast Guard Cooperation with Southeast Asia: Maritime Challenges and Strategic Opportunities,” https://transportation.house.gov/imo/media/doc/Searight%20Testimony.pdf[2022-09-01].美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)多次以贈(zèng)送或售賣巡邏艇的方式幫助越南增強(qiáng)海上執(zhí)法實(shí)力；(25)The Stars and Stripes, Coast Guard Planning to base Three Fast-response Cutters on Guam, Commandant Says, October 22, 2019, https://www.stripes.com/news/pacific/coast-guard-planning-to-base-three-fast-response-cutters-on-guam-commandant-says-1.604094[2022-09-01].還通過與越南漁業(yè)管理局簽署諒解備忘錄，加強(qiáng)技術(shù)支持和信息互享，以深化兩國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合作。

多邊協(xié)作領(lǐng)域內(nèi)，在東南亞海上執(zhí)法倡議(Southeast Asia Maritime Law Enforcement Initiative)以及東南亞合作與培訓(xùn)(Southeast Asia Cooperation and Training)機(jī)制下，美國(guó)與印尼、馬來西亞等眾多南海沿岸國(guó)定期舉行多邊聯(lián)合演習(xí)。(26)MC2 Christopher Veloicaza, 22 Nations Participate Virtually in 19th Southeast Asia Cooperation and Training, July 21, 2020, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2281799/22-nations-participate-virtually-in-19th-southeast-asia-cooperation-and-training/[2022-10-18]; Commander, Logistics Group Western Pacific, 17th Southeast Asia Cooperation and Training Exercise Kicks-Off with 9 Nations, Aug. 27, 2018, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/1613833/17th-southeast-asia-cooperation-and-training-exercise-kicks-off-with-9-nations/[2022-09-01]; Statement before the House Committee on Transportation and Infrastructure Subcommittee on Coast Guard and Maritime Transportation, Hearing on “The International Role of the US Coast Guard,”https://transportation.house.gov[2022-10-18]； Amy E. Searight, CSIS, “US Coast Guard Cooperation with Southeast Asia: Maritime Challenges and Strategic Opportunities,” https://transportation.house.gov/imo/media/doc/Searight%20Testimony.pdf[2022-09-01].

(二)在南海實(shí)施管轄權(quán)讓渡的新趨勢(shì)

作為美國(guó)介入南海事務(wù)的新手段，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南?；顒?dòng)具有特殊的優(yōu)勢(shì)。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)作為國(guó)家權(quán)力工具的獨(dú)特定位，為降低南海風(fēng)險(xiǎn)提供了一個(gè)務(wù)實(shí)的方法。(27)Shawn Lansing, The Coast Guard Can Reduce Risk in the South China Sea, https://www.usui.org/magazines/proceedings/2017/august/coast-guard-can-reduce-risk-south-china-sea[2022-09-01].

美國(guó)前國(guó)務(wù)卿蓬佩奧于2020 年 7 月發(fā)表針對(duì)南海海洋主張的立場(chǎng)聲明，全面否定中國(guó)主張的南海權(quán)益的合法性，此舉標(biāo)志著美國(guó)的南海政策發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。美國(guó)政府實(shí)際上已經(jīng)拋棄了過去“不持立場(chǎng)”的政策論述，公開選擇明確立場(chǎng)。(28)參見劉琳：《南海形勢(shì)及發(fā)展趨勢(shì)展望》，《亞太安全與海洋研究》2021年第2期，第74頁(yè)。在美國(guó)的此種立場(chǎng)下，海岸警衛(wèi)隊(duì)可更好地執(zhí)行美國(guó)“逢中必反”的南海政策，攪亂南海局勢(shì)。在現(xiàn)行的法律邊界內(nèi)，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南?？赡苷归_三類行動(dòng)：

1.在美國(guó)海軍的指揮下執(zhí)行維護(hù)所謂“航行自由行動(dòng)”

由于美國(guó)認(rèn)為整個(gè)南海海域的海上地物都是不能產(chǎn)生領(lǐng)海的巖石或者低潮高地，而不是島嶼，所以經(jīng)常派遣海軍在由中國(guó)實(shí)際掌控的海域內(nèi)行使所謂的航行自由，以表明其對(duì)這些海域的“島嶼”性質(zhì)和所謂中國(guó)的“過度海洋主張”的不承認(rèn)。(29)According to Article 121 of UNCLOS, if the maritime features are recognized as rocks or low-tide elevations, China cannot claim territorial sea based on them, and most of the waters in the South China Sea will be high seas where all states enjoy the right of freedom of navigation；E. Freund, Freedom of Navigation in the South China Sea A Practical Guide, Harvard Kennedy School, 2017, pp.17-18.2019年5月，美印太安全事務(wù)助理國(guó)防部長(zhǎng)表示，若面對(duì)中國(guó)“南海諸島軍事化”，美國(guó)將持續(xù)進(jìn)行“航行自由行動(dòng)”，擴(kuò)大行動(dòng)范圍，邀請(qǐng)更多國(guó)家進(jìn)行參與，確保國(guó)際法和國(guó)際規(guī)范不會(huì)被改變。(30)Randall G. Schriver, Assistant Secretary of Defense for Indo-Pacific Security Affairs Schriver Press Briefing on the 2019 Report on Military and Security Developments in China, US Department of Defense, May 3, 2019,https://www.defense.gov/Newsroom/Transcripts/Transcript/Article/1837011/assistant-/[2022-10-18].此后，美國(guó)的確加強(qiáng)了在南海的行動(dòng)，并多次在南海海域進(jìn)行軍事演習(xí)和航行自由演習(xí)。(31)Philip S. Davidson, Freedom of Navigation in South China Sea Critical to Prosperity, Says Indo-Pacific Commander, US Department of Defense, November. 23, 2019, https://www.defense.gov/Explore/News/Article/Article/2025105/freedom-of-navigation-in-south-china-sea-critical-to-prosperity-says-indo-pacif/[2022-10-18].2019年美國(guó)在南海開展的“航行自由行動(dòng)”超過2015年以來的任何一年，用以震懾所謂中國(guó)的“惡意行為”。(32)Mark T. Esper, Secretary of Defense, Implementing the National Defense Strategy: A Year of Successes, p.5, https://media.defense.gov/2020/Jul/17/2002459291/-1/-1/1/NDS-FIRST-YEAR-ACCOMPLISHMENTS-FINAL.pdf[2022-09-05].美國(guó)在南海海域針對(duì)中國(guó)的“航行自由行動(dòng)”日趨常態(tài)化，軍事對(duì)抗色彩亦日趨濃厚?？梢灶A(yù)見，美國(guó)將會(huì)繼續(xù)加大在南海軍事活動(dòng)的力度，增加南海地區(qū)艦艇的規(guī)模和數(shù)量，將全球最先進(jìn)的艦機(jī)和裝備投入到南海。(33)參見朱鋒：《大變局下的南海局勢(shì)：新問題與新特點(diǎn)》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第3期，第46—48頁(yè)。

2.與南海沿岸國(guó)通過簽署“隨船觀察員協(xié)議”等雙邊協(xié)議開展海上執(zhí)法合作

通過簽署“隨船觀察員協(xié)議”，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的船艦即可在沿岸國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)披著合法外衣開展執(zhí)法活動(dòng)。一旦南海周邊國(guó)家出于自身利益的考量與美國(guó)簽署該協(xié)議，則美海岸警衛(wèi)隊(duì)船艦在爭(zhēng)議海域的“執(zhí)法活動(dòng)”將極大程度推進(jìn)其所謂 “航行自由活動(dòng)”的進(jìn)程，果真如此，將嚴(yán)重?fù)p害我國(guó)的海洋權(quán)益。

3.針對(duì)海上遇險(xiǎn)人員開展海上搜救行動(dòng)

自2019年至今，配合美軍艦之行動(dòng)已成為美海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海的主要任務(wù)。綜上所述，美海岸警衛(wèi)隊(duì)可能單獨(dú)執(zhí)行“航行自由活動(dòng)”，對(duì)因意外事件或天災(zāi)落水的漁民或其他人員提供救援，并“無意”中觀察或記錄下中國(guó)與南海國(guó)家發(fā)生的“突發(fā)事故”，以制造帶有偏見的國(guó)際輿論。

二、美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)開展隨船觀察員項(xiàng)目及其在南海的潛在應(yīng)用

隨船觀察員項(xiàng)目的主要目的，在于沿岸國(guó)的執(zhí)法官員可利用美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)艦船和飛機(jī)，在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開展執(zhí)法活動(dòng)。此舉實(shí)為美國(guó)遂行“長(zhǎng)臂管轄權(quán)”的手段之一。以下將介紹此項(xiàng)目，并重點(diǎn)分析其在南海的潛在應(yīng)用。

(一)隨船觀察員項(xiàng)目情況

一個(gè)值得關(guān)注的新動(dòng)向是美國(guó)通過與南海沿岸國(guó)簽署雙邊協(xié)議的方式，開展海上執(zhí)法活動(dòng)，并通過此種方式來尋求其活動(dòng)的合法性，以遂行其所謂的“長(zhǎng)臂管轄權(quán)”。美國(guó)自2010年以來通過“隨船觀察員項(xiàng)目”簽訂了11項(xiàng)“隨船觀察員協(xié)定”(Shiprider Agreement)，提高與太平洋島國(guó)的海上執(zhí)法協(xié)作水平。根據(jù)“隨船觀察員協(xié)定”，沿岸國(guó)的地方執(zhí)法官員可通過美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)艦船和飛機(jī)，在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開展執(zhí)法活動(dòng)。有效打擊非法、無管制和未報(bào)告的漁業(yè)捕撈活動(dòng)，是該協(xié)議執(zhí)行的重中之重。

(二)隨船觀察員項(xiàng)目在南海的潛在應(yīng)用

當(dāng)前，美國(guó)所謂的“隨船觀察員項(xiàng)目”均在公海和無爭(zhēng)議的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)行。然而，在美國(guó)政府日益挑釁和針對(duì)中國(guó)的南海政策的指導(dǎo)下，美國(guó)已明確將南海爭(zhēng)議海域稱為周邊國(guó)家的“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”，可以推測(cè)美國(guó)未來極有可能將 “隨船觀察員項(xiàng)目”的執(zhí)行領(lǐng)域擴(kuò)大到南海爭(zhēng)議海域。同時(shí)，部分南海周邊國(guó)家也會(huì)基于自身利益的考量與美國(guó)展開合作，企圖借助美國(guó)的力量來制壓中國(guó)的南海維權(quán)行為，推進(jìn)南海爭(zhēng)議的“國(guó)際化”，以強(qiáng)化自身的海洋權(quán)益主張。(34)參見朱鋒：《大變局下的南海局勢(shì)：新問題與新特點(diǎn)》,《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第3期，第49—50頁(yè)。

近期，美國(guó)有意炒作中國(guó)各大洋海域的所謂非法捕魚活動(dòng)，有意引導(dǎo)國(guó)際輿論，稱將阻止印太地區(qū)非法、未報(bào)告和未受管制的捕魚活動(dòng)，為其海岸警衛(wèi)隊(duì)采取進(jìn)一步行動(dòng)造勢(shì)。(35)Statement from National Security Advisor Robert C.O’ Brien, October 23, 2020, https://trumpwhitehouse.archives.gov/briefings-statements/statement-national-security-advisor-robert-c-obrien-102320/[2022-09-05].2020年3月10日，美國(guó)聲稱在中國(guó)海警、海上民兵和海軍的支持下，中國(guó)龐大的捕魚船隊(duì)是造成非法、未報(bào)告和未受管制的捕撈問題的主要因素，并稱所謂非法捕魚活動(dòng)給東南亞國(guó)家造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，導(dǎo)致了魚類資源的迅速枯竭和生物多樣性的下降，對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)造成了無法彌補(bǔ)的損害。(36)Statement before the House Committee on Transportation and Infrastructure Subcommittee on Coast Guard and Maritime Transportation Hearing on “The International Role of the U.S. Coast Guard,” available at: https://transportation.house.gov[2022-09-05]; Michael J. Mazarr, Mastering the Gray Zone: Understanding A Changing Era of Conflict, available at: 10.1515/sirius-2017-0042[2022-09-05].2020年10月21日，美國(guó)發(fā)布關(guān)于美海岸警衛(wèi)隊(duì)太平洋行動(dòng)與阻止非法、未報(bào)告和未受管制捕魚活動(dòng)的戰(zhàn)略報(bào)告。海岸警衛(wèi)隊(duì)司令舒爾茨批評(píng)了加拉帕戈斯群島附近的非法捕魚活動(dòng)，并聲稱美國(guó)將通過與沿岸國(guó)開展執(zhí)法合作來打擊非法捕魚，維護(hù)地緣政治穩(wěn)定以實(shí)現(xiàn)其“增加該地區(qū)的雙邊合作，為海上安全提供制度保障，大大有助于南海的海洋治理”的目的。(37)Admiral Karl Schultz, Commandant of the United States Coast Guard, Strategic Outlook on US Coast Guard Pacific Operations and Deterring IUU Fishing, Briefing, October 21, 2020,https://www.state.gov/briefings-foreign-press-centers/strategic-outlook-on-u-s-coast-guard-pacific-operations-and-deterring-iuu-fishing/[2022-10-18]；Shawn Lansing, The Coast Guard Can Reduce Risk in the South China Sea, https://www.usui.org/magazines/proceedings/2017/august/coast-guard-can-reduce-risk-south-china-sea[2022-09-05].

以當(dāng)前美國(guó)南海政策為指導(dǎo)，以仲裁裁決為法律依據(jù)，在與東南亞國(guó)家海上執(zhí)法部門多年合作的基礎(chǔ)上，美國(guó)有可能與南海沿岸國(guó)簽署“隨船觀察員協(xié)定”，在南海周邊國(guó)家所謂“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”開展海上執(zhí)法行動(dòng)。然而，南海海域劃界尚未完成，所謂“周邊國(guó)家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”實(shí)則是南海爭(zhēng)議海域。(38)參見張晏瑲：《爭(zhēng)議海域執(zhí)法的法律問題研究》，《比較法研究》2018年第1期，第144—145頁(yè)。作為南海的域外國(guó)家，美國(guó)將南海爭(zhēng)議海域稱為周邊國(guó)家的“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”，意圖在此類“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”內(nèi)開展執(zhí)法活動(dòng)。這一做法是對(duì)中國(guó)及南海周邊國(guó)家主權(quán)權(quán)利的侵犯，違反國(guó)際法，更可能升高海上沖突的風(fēng)險(xiǎn)，成為影響南海海上安全形勢(shì)的又一重大隱患。

三、美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海實(shí)施隨船觀察員 項(xiàng)目的相關(guān)法律問題

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海所實(shí)施的隨船觀察員項(xiàng)目是否合法？為回應(yīng)此問題，有必要針對(duì)以下幾個(gè)方面進(jìn)行討論：其一，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的法律屬性為何？其二，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南?；顒?dòng)是否合法？其三，南海聲索國(guó)是否可以將爭(zhēng)議海域管轄權(quán)讓渡給美國(guó)？

(一)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的法律屬性

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)是一支全球部署的力量，也是美國(guó)武裝力量的重要組成部分，是世界上規(guī)模最大、最完善的海上執(zhí)法隊(duì)伍。其和平時(shí)期歸美國(guó)國(guó)土安全部管轄，如有需要總統(tǒng)可下令部隊(duì)移交美海軍指揮，國(guó)會(huì)也有權(quán)在戰(zhàn)時(shí)通過轉(zhuǎn)隸決議。(39)14 U.S. Code § 103.美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)主要負(fù)責(zé)在國(guó)家的港口和水道、沿海、國(guó)際水域或根據(jù)需要在任何海域保護(hù)公眾、環(huán)境和美國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益，以支持國(guó)家安全。(40)14 U.S. Code § 102.

作為美國(guó)介入南海事務(wù)的新手段，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海活動(dòng)具有特殊的優(yōu)勢(shì)。美海岸警衛(wèi)隊(duì)及其作為國(guó)家權(quán)力工具的獨(dú)特定位，降低了美國(guó)介入南海的政治風(fēng)險(xiǎn)。(41)Shawn Lansing, The Coast Guard Can Reduce Risk in the South China Sea, https://www.usui.org/magazines/proceedings/2017/august/coast-guard-can-reduce-risk-south-china-sea[2022-09-05].一方面，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)具有不需要彈藥補(bǔ)給的特性(42)參見陳永：《海軍職能與中美南海“灰色地帶”競(jìng)爭(zhēng)》，《國(guó)際關(guān)系研究》2019年第5期，第98—99頁(yè)。，相較于海軍更便于在南海長(zhǎng)期存在；另一方面，海岸警衛(wèi)隊(duì)的身份具有模糊性。

(二)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南?；顒?dòng)的法理依據(jù)

作為域外國(guó)家，美國(guó)并沒有在南海海域開展執(zhí)法行動(dòng)的權(quán)利。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海海域享有的權(quán)利主要為航行權(quán)。

1.美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)享有《公約》賦予的航行權(quán)

美國(guó)在其《海上行動(dòng)法指揮官手冊(cè)》中聲稱，美國(guó)雖然不是《公約》的締約國(guó)，但美國(guó)承認(rèn)《公約》中與航行有關(guān)的規(guī)定反映了習(xí)慣國(guó)際法，因此美國(guó)按照《公約》行事。(43)The Commander’s Handbook on The Law of Naval Operations, edition August 2017.作為美國(guó)第五大武裝力量，美海岸警衛(wèi)隊(duì)在開展“航行自由行動(dòng)”時(shí)由美海軍指揮?！豆s》對(duì)海上軍事力量活動(dòng)的規(guī)制和調(diào)整主要集中在航行制度上，如領(lǐng)海內(nèi)的無害通過權(quán)(44)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第十七條。、群島海道通過權(quán)(45)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第五十三條。、國(guó)際通行海峽的過境通行權(quán)(46)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第三十八條。等。根據(jù)《公約》，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)船艦在南海的航行權(quán)利在一定程度上受到沿海國(guó)的制約，同時(shí)還應(yīng)適當(dāng)顧及其他國(guó)家在《公約》及一般國(guó)際法項(xiàng)下的航行權(quán)利。

然而，盡管美國(guó)政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)“航行自由行動(dòng)”立足于習(xí)慣國(guó)際法，符合《公約》的原則，但美國(guó)的“航行自由行動(dòng)”本質(zhì)上是“軍事自由”，是對(duì)《公約》的反向運(yùn)用，目的是為了主張最廣泛的海洋自由，以外交抗議和軍事行動(dòng)宣示兩種方式來對(duì)抗其所謂的沿海國(guó)不符合國(guó)際法的“過度海洋權(quán)利主張” 。(47)參見張暢、張衛(wèi)強(qiáng)：《安全化：美國(guó)建構(gòu)南海“航行自由”問題的話語(yǔ)和行動(dòng)》，《戰(zhàn)略決策研究》2020年第4期，第42頁(yè)；U.S. Department of Defense Freedom of Navigation (FON) Program, February 28, 2017?！豆s》沒有對(duì)各個(gè)海域的軍事利用進(jìn)行明文規(guī)定，這種在軍事行動(dòng)自由方面規(guī)定的空白，給美國(guó)提供了解釋和操作的空間。只要《公約》沒有明文規(guī)定禁止，美國(guó)就有可能宣稱具有航行自由和進(jìn)行軍事活動(dòng)的權(quán)利，例如美國(guó)在南海爭(zhēng)議海域進(jìn)行的多次軍事演習(xí)和“航行自由行動(dòng)”演習(xí)。(48)參見羅保華：《論平時(shí)海上軍事行動(dòng)中〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉的運(yùn)用》，《法學(xué)雜志》2011年第3期，第125—126頁(yè)；Etzioni, Amitai, Freedom of Navigation Assertions, Armed Forces and Society,Vol. 42, No. 3, 2016, pp.501—517。

2.美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)執(zhí)法的國(guó)內(nèi)法依據(jù)包括《海岸警衛(wèi)隊(duì)法》《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)成立法》《海岸警衛(wèi)隊(duì)授權(quán)法》等

根據(jù)美國(guó)《國(guó)土安全法》，美海岸警衛(wèi)隊(duì)執(zhí)行的任務(wù)主要包括國(guó)土安全類的港口、航道和海岸安全、禁毒、移民攔截、防御準(zhǔn)備等，以及非國(guó)土安全類的船舶安全、搜救、航行輔助、海洋生物資源、海洋環(huán)境保護(hù)和生物資源享有勘探開發(fā)、養(yǎng)護(hù)管理的主權(quán)權(quán)利。(49)6 U.S. Code § 468, Preserving Coast Guard Mission Performance, Title VIII, Subtitle H, Sec. 888；Missions of the United States Coast Guard, https://www.history.uscg.mil/Home/Missions/[2022-10-18].2000年，美國(guó)已將《海岸警衛(wèi)隊(duì)法》編入《美國(guó)法典》，其中對(duì)海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法行動(dòng)的權(quán)責(zé)，明確為：“在公海及美國(guó)享有司法管轄權(quán)的海域，為預(yù)防、探測(cè)、禁止違反美國(guó)法律的行為，海岸警衛(wèi)隊(duì)可進(jìn)行詢問、檢查、調(diào)查、搜查、查封以及逮捕?！?50)14 U.S. Code of Laws §102 Primary Duties.上述的海域可以是美國(guó)自己的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，也可以是別國(guó)讓渡自身專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)權(quán)利而使美國(guó)獲得司法管轄權(quán)的海域。(51)參見閆巖：《法律的邊界：談美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)來南海“執(zhí)法”》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10545616[2022-10-18]。

3.救助海上遇險(xiǎn)人員的義務(wù)是國(guó)際法的一項(xiàng)基本規(guī)則

《公約》和《國(guó)際海上人命安全公約》(52)International Convention for Safety of Life at Sea, 1974, International Legal Materials 14, No. 4 (July 1975): 959-978.等國(guó)際成文法均規(guī)定，在可能的情況下積極履行救助人命是船長(zhǎng)的法定責(zé)任。(53)參見袁曾：《海難人命救助的法律義務(wù)與現(xiàn)實(shí)困境之間矛盾的破解》，《政治與法律》2020年第1期，第152—153頁(yè)。據(jù)此，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的船只在南海航行的過程中若遇上述情狀，有義務(wù)對(duì)海上遇險(xiǎn)人員實(shí)施救助。

(三)南海聲索國(guó)對(duì)爭(zhēng)議海域?qū)嵤┕茌牂?quán)讓渡不具法理依據(jù)

作為南海的域外國(guó)家，美國(guó)將南海爭(zhēng)議海域稱為周邊國(guó)家的“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”，意圖在此類“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”內(nèi)開展執(zhí)法活動(dòng)，這一做法不符合國(guó)際法的要求。

1.南海周邊各國(guó)無權(quán)將爭(zhēng)議海域的所謂“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”的權(quán)利讓渡給美國(guó)

在南海，中國(guó)與其他周邊國(guó)家之間存在三層爭(zhēng)議：第一層，是對(duì)地理特征的主權(quán)主張重疊；第二層，是對(duì)島嶼或沿岸國(guó)周邊海岸產(chǎn)生的海域主張重疊；第三層，是對(duì)海洋資源的利用、海上通道、軍事活動(dòng)的開展等方面的爭(zhēng)議。(54)KY Zou, The South China Sea, in Donald Rothwell, et al., The Oxford Handbook of the Law of the Sea, Oxford University Press (2016), p.834.中國(guó)、越南、菲律賓、馬來西亞和文萊五國(guó)在南海海域存在重疊主張，南海島嶼的領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議懸而未決，在海域劃界完成以前南海沿岸各國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍以及南海中部是否存在公海尚無定論。無論美國(guó)如何依據(jù)所謂“南海仲裁裁決”來否認(rèn)中國(guó)對(duì)于南海諸島的主權(quán)主張，中國(guó)對(duì)南海諸島的領(lǐng)土主權(quán)和其他海洋權(quán)益主張都是無法否定的。因此，南海周邊各國(guó)無法將爭(zhēng)議海域的所謂“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”管轄權(quán)讓渡給美國(guó)。

2.南海周邊國(guó)家讓渡專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主權(quán)權(quán)利給美國(guó)不符合國(guó)際法基本原則

主權(quán)權(quán)利讓渡實(shí)則是一種國(guó)家間的合作機(jī)制，且國(guó)家讓渡主權(quán)權(quán)利往往基于互惠。(55)參見張軍旗：《主權(quán)讓渡的法律涵義三辨》，《現(xiàn)代法學(xué)》2005年第1期，第99—101頁(yè)。在自主決定、利益最大化為取向且可控的前提下，國(guó)家通過加入國(guó)際組織或條約的方式，將一部分主權(quán)權(quán)利自主有限讓渡給某一組織或者某一合作關(guān)系，通過參與合作的途徑共享這一部分主權(quán)權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的最大化，維護(hù)主權(quán)原則同時(shí)實(shí)現(xiàn)國(guó)家間共同發(fā)展，這是主權(quán)權(quán)利讓渡的方式之一。(56)參見劉凱：《論全球化時(shí)代提出國(guó)家主權(quán)自主有限讓渡范式的研究?jī)r(jià)值》，《國(guó)際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期，第17—18頁(yè)。世貿(mào)組織的成員自愿加入世貿(mào)，歐洲地區(qū)國(guó)家自愿加入歐盟, 各國(guó)將一部分主權(quán)讓渡并交由國(guó)際組織統(tǒng)一行使，以在全球化的進(jìn)程中謀求更好的發(fā)展，就是一種主權(quán)性質(zhì)的權(quán)利有限自主讓渡的實(shí)踐。另外，主權(quán)權(quán)利的讓渡還可以用于解決權(quán)利糾紛。當(dāng)沿海國(guó)之間基于距離標(biāo)準(zhǔn)和自然延伸標(biāo)準(zhǔn)在同一區(qū)域產(chǎn)生權(quán)利重疊區(qū)時(shí)，當(dāng)事國(guó)可能會(huì)采用專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)權(quán)利讓渡的方式對(duì)重疊區(qū)域內(nèi)當(dāng)事國(guó)的權(quán)利進(jìn)行分享。(57)參見馬得懿、秦圣強(qiáng)：《海洋劃界中“灰區(qū)”的國(guó)際法基礎(chǔ)與當(dāng)事國(guó)權(quán)利分享》，《邊界與海洋研究》2020年第2期，第114—115頁(yè)。例如，美蘇簽訂《阿拉斯加割讓條約》后于1990年協(xié)商一致決定將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利和司法管轄權(quán)讓渡給另一方的做法，就是這種方式的體現(xiàn)。(58)Alex G. Oude Elferink，Does Undisputed Title to a Maritime Zone Always Exclude its Delimitation: The Grey Area Issue, International Journal of Marine and Coastal Law, (1998), Vol. 13(2), pp.143-192.同時(shí)，主權(quán)權(quán)利讓渡不應(yīng)該被作為擾亂國(guó)際秩序、干擾他國(guó)正?；顒?dòng)和行使權(quán)利的工具。

美國(guó)和南海周邊國(guó)家之間可能會(huì)進(jìn)行的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利讓渡，既不是為謀求和平發(fā)展而讓渡部分主權(quán)權(quán)利給特定組織，也不屬于為了和平解決權(quán)利重疊海域糾紛而達(dá)成的協(xié)議。周邊國(guó)家若同意讓渡所謂“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”管轄權(quán)，也是基于在南海問題上美國(guó)能否在武力方面為其提供支持的考量。美國(guó)是南海的域外國(guó)家，不存在和南海周邊國(guó)家擁有權(quán)利重疊區(qū)的可能，進(jìn)行專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)管轄權(quán)讓渡也恐怕不是出于和平解決兩國(guó)權(quán)利糾紛的需要。

3.美國(guó)在南海爭(zhēng)議海域進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)是對(duì)中國(guó)海洋權(quán)益的侵犯

美國(guó)將爭(zhēng)議海域稱為周邊國(guó)家的“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”，并通過權(quán)利讓渡的方式給本國(guó)公務(wù)船披上在爭(zhēng)議海域進(jìn)行執(zhí)法的合法外衣，此舉是對(duì)中國(guó)海洋權(quán)益的侵犯。外國(guó)軍艦在我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行軍事活動(dòng)不是歷史性權(quán)利，更沒有得到習(xí)慣國(guó)際法的認(rèn)可。(59)參見黃惠康：《國(guó)際海洋法前沿值得關(guān)注的十大問題》，《邊界與海洋研究》2019年第1期，第11—12頁(yè)。我國(guó)加入《公約》時(shí)雖然沒有對(duì)外國(guó)在我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)從事軍事活動(dòng)的情況作出聲明，但外國(guó)軍艦和政府船舶在通過我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)時(shí)需要尊重我國(guó)的安全利益，遵守我國(guó)的法律，不得從事可能威脅中國(guó)安全的活動(dòng)。然而，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在爭(zhēng)議海域進(jìn)行漁業(yè)執(zhí)法將可能會(huì)威脅中國(guó)漁船的安全，并損害我國(guó)的海洋權(quán)益。

四、應(yīng)對(duì)南海局勢(shì)的幾點(diǎn)思考

美國(guó)聯(lián)合南海周邊國(guó)家讓渡“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”管轄權(quán)的行為，實(shí)際上是為了實(shí)現(xiàn)其在海洋利益方面的霸權(quán)野心，擴(kuò)大“航行自由行動(dòng)”的范圍，趁勢(shì)在南海興風(fēng)作浪。此外，美國(guó)與南海周邊國(guó)家進(jìn)行專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主權(quán)權(quán)利讓渡的行為不會(huì)建立有利于南海發(fā)展的秩序，而恰恰是擾亂了南海區(qū)域的安全形勢(shì)，破壞南海爭(zhēng)端的和平解決。針對(duì)此一新發(fā)展情勢(shì)，本文做以下思考和建議。

(一)將南海沿岸國(guó)列為讓渡其所謂“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”主權(quán)權(quán)利的觀察對(duì)象

盡管中國(guó)為維護(hù)南海和平穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用,努力為南海營(yíng)造良好的地區(qū)環(huán)境，但須正視南海爭(zhēng)端。要防止南海周邊國(guó)家南海政策在海洋強(qiáng)國(guó)、海洋富國(guó)戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)下，可能再次出現(xiàn)師法菲律賓將南海島礁主權(quán)和海洋權(quán)益爭(zhēng)議訴諸國(guó)際仲裁和司法裁決。(60)參見曾勇：《論2012年以來越南的南海政策》，《太平洋學(xué)報(bào)》2021年第2期，第71—72頁(yè)；朱鋒：《大變局下的南海局勢(shì)：新問題與新特點(diǎn)》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第3期，第49頁(yè)。例如，近年來，中越兩國(guó)關(guān)系穩(wěn)步發(fā)展。中越建立全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，將推動(dòng)兩國(guó)關(guān)系邁上新臺(tái)階。(61)參見《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和深化中越全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年11月2日，第2版。聲明指出，堅(jiān)持從戰(zhàn)略高度和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看待和發(fā)展中越雙邊關(guān)系，推動(dòng)新時(shí)代中越全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系長(zhǎng)期健康穩(wěn)定發(fā)展；雙方就海上問題深入坦誠(chéng)交換意見，認(rèn)為妥善管控分歧、維護(hù)南海和平穩(wěn)定至關(guān)重要，一致同意妥善處理海上問題，為地區(qū)長(zhǎng)治久安作出貢獻(xiàn)。但不可否認(rèn)，在經(jīng)濟(jì)上越南也試圖降低對(duì)中國(guó)的依賴，深化與美國(guó)的聯(lián)系，主動(dòng)提升美國(guó)在越南經(jīng)濟(jì)中的影響力，政治上不斷深化“主動(dòng)融入國(guó)際社會(huì)”戰(zhàn)略。(62)參見曾勇：《論2012年以來越南的南海政策》，《太平洋學(xué)報(bào)》2021年第2期，第72—74頁(yè)。

2013年美越建立全面伙伴關(guān)系，近年來越南與美國(guó)的安全合作不斷深化。2020年7月22日，美越兩國(guó)簽署的關(guān)于增強(qiáng)漁業(yè)執(zhí)法能力的備忘錄，也為兩國(guó)合作奠定了基礎(chǔ)。該諒解備忘錄將促進(jìn)越南、美國(guó)和國(guó)際執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的合作，以確保海洋生物資源的可持續(xù)發(fā)展，打擊非法、無管制和未報(bào)告捕撈活動(dòng)。(63)The United States and Vietnam Sign an Agreement to Strengthen Fisheries Law Enforcement, https://vn.usembassy.gov/the-united-states-and-vietnam-sign-an-agreement-to-strengthen-fisheries-law-enforcement/[2022-09-06].越南在南海爭(zhēng)議海域的行動(dòng)主要是海上油氣勘探開發(fā)活動(dòng)方面。越南南海政策的核心是開發(fā)南海油氣資源，在自主能力不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，越南引進(jìn)美國(guó)油氣公司進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)，并加大加快這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展投入和發(fā)展速度，數(shù)次在萬安灘南海深海海域勘探油氣資源。(64)參見曾勇：《論2012年以來越南的南海政策》，《太平洋學(xué)報(bào)》2021年第2期，第73頁(yè)。

“南海仲裁案”之后，為了推進(jìn)其南海政策，南海沿岸國(guó)也愿與美合作以獲得更多利益。美國(guó)若想通過簽署“隨船觀察員協(xié)定”的方式開展?jié)O業(yè)聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，南海沿岸國(guó)是最有可能實(shí)現(xiàn)的伙伴。通過與南海沿岸國(guó)簽訂“隨船觀察員協(xié)定”的方式開展?jié)O業(yè)聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，實(shí)際上是將其所謂“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”的主權(quán)權(quán)利讓渡成為“美國(guó)享有司法管轄權(quán)的海域”，并以此作為美海岸警衛(wèi)隊(duì)的執(zhí)法依據(jù)。我國(guó)應(yīng)關(guān)注美國(guó)和南海沿岸國(guó)可能進(jìn)行的這種合作，將其列為讓渡其所謂“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”的主權(quán)權(quán)利的重點(diǎn)觀察對(duì)象。一旦南海沿岸國(guó)所謂的“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”通過“隨船觀察員協(xié)定”變成了美國(guó)享有司法管轄權(quán)的海域，將激化南海事端，擾亂南海安全形勢(shì)，使我國(guó)南海維權(quán)變得更加困難。

(二)盡快聯(lián)合南海周邊國(guó)家簽訂“隨船觀察員協(xié)定”

中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，美國(guó)南海政策對(duì)中國(guó)的針對(duì)性和挑釁性已毫不遮掩，但絕大多數(shù)南海沿岸國(guó)并不愿在中美之間選邊站。如菲律賓雖然在過去積極動(dòng)用軍力、外交和司法手段，運(yùn)用進(jìn)攻性措施同中國(guó)爭(zhēng)奪南海海域、島礁和資源，但杜特爾特執(zhí)政以來中菲關(guān)系穩(wěn)步發(fā)展，務(wù)實(shí)合作逐步推進(jìn)。菲律賓的積極做法，與美菲之前的軍事同盟有關(guān)。冷戰(zhàn)期間美菲簽訂的《美菲共同防御條約》是美國(guó)為了增強(qiáng)其在太平洋地區(qū)軍事存在的產(chǎn)物，冷戰(zhàn)結(jié)束世界格局改變后，美菲同盟一度停擺。(65)Yuanzhe, Ren, US-Philippines Defense Cooperation during the Duterte Administration: Adjustments and Limitations, China International Studies, 81, 2020, pp. 103-122.近年美國(guó)試圖恢復(fù)強(qiáng)化其與菲律賓的關(guān)系，目的是利用菲律賓介入南海事務(wù)，加強(qiáng)美國(guó)在南海的軍事存在。杜特爾特執(zhí)政下的菲政府意識(shí)到菲律賓沒有能力在南海困境中與中國(guó)對(duì)立，同時(shí)它們也對(duì)美國(guó)是否愿意在軍事上支持菲律賓與中國(guó)就有爭(zhēng)議的海域進(jìn)行任何對(duì)抗表示懷疑。

我國(guó)頒布《海警法》后，菲律賓的反應(yīng)較大。菲律賓對(duì)中國(guó)《海警法》的反應(yīng)是由于：(1)基于片面的解讀，菲律賓認(rèn)為關(guān)于海警武力手段的運(yùn)用違背國(guó)際法，應(yīng)該禁止使用武力；(2)基于中菲南海爭(zhēng)議及中國(guó)《海警法》對(duì)菲律賓的南海主張可能帶來挑戰(zhàn)；(3)基于南海廣泛存在的漁業(yè)爭(zhēng)議，認(rèn)為中國(guó)《海警法》會(huì)給菲律賓漁民在南海捕魚和安全帶來巨大挑戰(zhàn)。(66)Philippines Protests Beijing’s New Law for Coast Guard In South China Sea, States News Service, January 27, 2021; Verbal Threat of War, Business Mirror (Makati City, Philippines), February 6, 2021.馬來西亞與印尼在南海問題上較為低調(diào)，經(jīng)常利用有利的國(guó)際形勢(shì)達(dá)成本國(guó)的目標(biāo)，在行動(dòng)上留有余地，不選擇公開與中國(guó)對(duì)立。(67)參見高蘭：《世界主要海洋國(guó)家四種海權(quán)模式的特征及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第2期，第23—24頁(yè)。馬來西亞一直批評(píng)美國(guó)在南海頻繁的軍事活動(dòng)影響地區(qū)安全局勢(shì)，不會(huì)與美國(guó)海警開展聯(lián)合執(zhí)法制造海上事端；印尼盡管與中國(guó)在南海南部納土納群島附近海域存在漁業(yè)糾紛，但中印尼關(guān)系和“一帶一路”項(xiàng)目合作并沒有受到?jīng)_擊和影響，印尼與美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)合作的可能性也很小。

我國(guó)應(yīng)盡快抓準(zhǔn)時(shí)機(jī)聯(lián)合南海周邊國(guó)家，簽訂類似美國(guó)擬議的“隨船觀察員項(xiàng)目”的雙邊協(xié)定，以簽訂“隨船觀察員協(xié)定”作為解決南海爭(zhēng)議海域重疊主權(quán)權(quán)利主張的方法，與南海周邊國(guó)家開展友好合作，擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)南海。同時(shí)，關(guān)注南海周邊國(guó)家的海洋發(fā)展訴求，推進(jìn)“開放包容”的海洋發(fā)展路徑。若失此良機(jī)，其可能的后果將是南海有關(guān)國(guó)家執(zhí)法人員登上美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)船只，在南海相關(guān)爭(zhēng)議海域進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)。果真如此，將會(huì)對(duì)我方南海海上安全形勢(shì)形成重大挑戰(zhàn)。

(三)完善《海警法》的配套機(jī)制

我國(guó)已確定了“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的基本國(guó)策，作為崛起中的新型海洋大國(guó)，我國(guó)在面對(duì)海洋權(quán)益爭(zhēng)端時(shí)需要構(gòu)筑兼顧海上安全與海洋發(fā)展的戰(zhàn)略，建立強(qiáng)大的海軍以及海洋權(quán)益維護(hù)力量?！逗＞ā返念C布對(duì)海上執(zhí)法力量的改革起到了推動(dòng)作用，但其中一些條文還需進(jìn)一步作出具體規(guī)定，才能更好地提高其操作性，有利于海警機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中準(zhǔn)確把握。

《海警法》賦予了中國(guó)海警在法定情況下合法使用武力的權(quán)利，但海警將使用哪些類型的武器和使用武力的程度并沒有具體規(guī)定。該法第五十條規(guī)定，海警機(jī)構(gòu)工作人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法犯罪行為和違法犯罪行為人的危險(xiǎn)性質(zhì)、程度和緊迫性，合理判斷使用武器的必要限度。然而，此條文中規(guī)定的必要限度過于抽象且彈性過大，可以通過新的司法解釋對(duì)其中抽象的內(nèi)容進(jìn)行具體化，保證對(duì)其含義正確闡釋，以保障在具體不同場(chǎng)景中法律適用的統(tǒng)一性。

在《海警法》通過施行后，應(yīng)及時(shí)檢查實(shí)施情況，并多方收集實(shí)施中反饋的情況，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，必要時(shí)作出解釋以及修改完善。這次《海警法》立法引發(fā)國(guó)際關(guān)注，其中最大的焦點(diǎn)在于中國(guó)海警能否在爭(zhēng)議海域執(zhí)法。因此，在南海、釣魚島海域的執(zhí)法行為會(huì)被各國(guó)重點(diǎn)關(guān)注，相關(guān)執(zhí)法人員必須在《海警法》授權(quán)范圍內(nèi)使用武力，避免落人把柄，防止其挑起類似“南海仲裁案”的鬧劇。同時(shí)，組織相關(guān)部門學(xué)習(xí)培訓(xùn)是必不可少。例如，外交、海事、海軍、海警、漁政等部門，避免各部門對(duì)法律的理解和執(zhí)行不一致，進(jìn)而造成外國(guó)誤判，引起不必要的沖突和摩擦。在當(dāng)前復(fù)雜多變的海洋形勢(shì)下，密切關(guān)注相關(guān)輿情，做好預(yù)案也是題中之義。

五、結(jié) 語(yǔ)

美國(guó)前國(guó)務(wù)卿蓬佩奧針對(duì)南海的立場(chǎng)聲明，全面否定中國(guó)主張的南海權(quán)益的合法性，標(biāo)志著美國(guó)的南海政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，一改之前“不持立場(chǎng)”的政策論述。美國(guó)長(zhǎng)期以來把中國(guó)塑造成“危險(xiǎn)者”形象，在南海爭(zhēng)議海域問題上挑撥我國(guó)與周邊國(guó)家的關(guān)系，推動(dòng)南海問題的多邊化與復(fù)雜化，意圖制造爭(zhēng)端與摩擦。

未來，美國(guó)極有可能通過與南海沿岸國(guó)簽訂“隨船觀察員協(xié)定”的方式取得所謂的“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”的管轄權(quán)并參與執(zhí)法，擾亂南海局勢(shì)，挑戰(zhàn)中國(guó)在南海的固有權(quán)利和主張。面對(duì)美國(guó)此種違反國(guó)際法基本原則，侵犯中國(guó)主權(quán)與海洋權(quán)益的行為，我國(guó)應(yīng)警惕并重視南海沿岸國(guó)讓渡其所謂“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”的管轄權(quán)予美國(guó)的可能性，盡快聯(lián)合南海周邊國(guó)家簽訂友好合作的雙邊協(xié)定，同時(shí)對(duì)我國(guó)《海警法》進(jìn)行配套完善，以此應(yīng)對(duì)美國(guó)在南?？赡苷归_的新行動(dòng)。