王棟

[1.神鐵二號線（天津）軌道交通運營有限公司，天津300392；2.天津三號線軌道交通運營有限公司，天津300392]

0 引言

城市軌道交通屬于十分重要的城市基礎設施，具備運量大、安全性高、污染小等優(yōu)勢。在我國城市化進程加快、大量人口涌入城市，交通擁堵、交通安全、城市污染等問題日益突出的大背景下，推進城市軌道交通建設成為必要之舉。不過，因為城市軌道交通項目大多投入高、風險高，所以其融資、管理常常頗具難度。PPP 模式作為一種應用比較廣泛的融資管理模式，具有投資主體多元化、風險分擔等優(yōu)點，在城市軌道交通項目中極具應用價值。為進一步展現(xiàn)PPP 模式優(yōu)勢，下面主要從財務管理角度入手對城市軌道交通PPP 模式特點、問題與策略展開探討。

1 相關概述

1.1 關于PPP 模式

PPP 模式是一種針對融資項目的、以“風險共擔，利益共享”為特點的管理模式。它一般以合同為約束與保障，使政府與社會資本達成合作，共同參與到項目建設中?，F(xiàn)階段該模式在社會基礎設施、公共服務設施相關項目的建設中比較常見。合理應用PPP 模式，一方面可以降低項目風險，另一方面可以提高項目效率。但相較于其他融資項目模式，PPP 模式下的財務管理由于同時涉及政府與私人組織，因此面臨更多挑戰(zhàn)。如何應對這些挑戰(zhàn)，使PPP 模式的價值得到充分展現(xiàn)、項目的開展得到有效保障是值得關注的問題。

1.2 關于城市軌道交通及其項目

《城市公共交通分類標準》（CJJ/T 114—2007）指出：承重和導向使用軌道結(jié)構(gòu)的車輛運輸系統(tǒng)就是城市軌道交通，如輕軌、地鐵就屬于日常生活中十分常見的城市軌道交通。由于運輸能力強大、速達、準時、空間利用率高，現(xiàn)階段城市軌道交通已經(jīng)成為城市交通的重要組成。也正因為如此，近年來城市軌道交通項目在各處“開花”。相較于其他項目，城市軌道交通項目往往投資高、工期長，對技術有較高要求。在此背景下，在城市軌道交通項目中引入PPP 模式分擔項目風險、提高項目效率就顯得格外關鍵[1]。

2 PPP 模式在城市軌道交通項目中應用的必要性

2.1 緩解地方財政壓力

PPP 模式在城市軌道交通項目中的應用可以有效緩解地方財政壓力，關于該點可以總結(jié)為：其一，城市軌道交通項目投資大，運營收益有限，僅靠地方財政難以負擔；其二，PPP 模式下，社會資本的入場不僅可以直接緩解地方財政壓力，還可以將資本集中起來通過銀行貸款等行為爭取更加有力的資金支持，進一步降低地方財政壓力[2]。

2.2 促成城市公共服務水平提升

城市軌道交通項目中PPP 模式的采用可促成城市公共服務水平提升，這是因為PPP 模式的應用可以促成政府角色的轉(zhuǎn)變，即讓政府從城市軌道交通項目的主導者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者。政府參與城市軌道交通項目時僅負責項目的一部分內(nèi)容，如項目的組織規(guī)劃、社會資本的監(jiān)管協(xié)調(diào)，其他內(nèi)容如項目的建設、運營則由社會資本下的企業(yè)、公司或單位負責。如此一來，政府的壓力驟減，可以將更多力量應用到城市公共服務水平的提升上[3]。

2.3 提高城市軌道交通項目質(zhì)量與效率

PPP 模式在城市軌道交通項目中的應用有助于項目質(zhì)量與效率的提升，究其原因可以總結(jié)為：其一，PPP 模式下社會資本的入場可以使更多專業(yè)的組織機構(gòu)以及人員加入項目中，為項目提供專業(yè)保障，進而促成項目質(zhì)量與效率提升；其二，PPP 模式下可針對社會資本方設立績效考核機制，通過績效考核機制敦促社會資本方針對城市軌道交通項目加強管理，促進項目質(zhì)量與效率提升；其三，社會資本的介入、專業(yè)組織機構(gòu)與人員的加入可以解放政府資金與政府人力資源，使政府有更多的時間致力于更為重要的工作，如城市軌道交通的整體規(guī)劃、長遠規(guī)劃上，使項目規(guī)劃更加完善，進而促成項目質(zhì)量與效率提升[4]。

3 城市軌道交通PPP 模式下的財務管理特點

3.1 具有復雜的特點

城市軌道交通PPP 模式下的財務管理十分復雜，這是因為：一方面，城市軌道交通PPP 項目本身具有復雜性，包含多個環(huán)節(jié)、多位主體。另一方面，城市軌道交通PPP 項目的開展常常需要巨額資金作為支持，除了涉及多位投資主體外，還涉及貸款業(yè)務，包括銀行貸款、金融公司貸款等。比如：在項目建設階段，財務管理需要貫穿決策、設計、施工與竣工多個環(huán)節(jié)；在項目運營階段，財務管理則需要貫穿運營的各個時期，不僅需要做好貸款償還工作，還需對剩余資金進行科學分配、合理使用，確保項目可以持續(xù)、穩(wěn)定運營。此外，在運營終末期，還要從財務管理角度做好交接。

3.2 具有管理期限明確的特點

城市軌道交通PPP 模式下財務管理有明確的期限，這是因為在采用PPP 模式時政府、社會資本雙方以合同為約束與保障達成合作時，在合同內(nèi)對合作期限進行了明確。合作期到、合作結(jié)束時，PPP 模式下的財務管理即終止。因此，PPP 模式下的財務管理必須結(jié)合明確的管理期限進行科學規(guī)劃，確保貸款償還等財務管理工作可以在期限內(nèi)完成。

4 城市軌道交通PPP 模式下的財務管理問題

4.1 資金管理不規(guī)范

城市軌道交通PPP 模式下，資金管理不規(guī)范的常見表現(xiàn)有：資金撥付未能嚴格按照規(guī)章制度執(zhí)行，如撥款憑證管理不到位存在填寫不規(guī)范的情況；資金使用流程不規(guī)范，如資金使用審批缺乏細致與嚴謹，導致資金的具體使用情況不明朗，支付較隨意。對城市軌道交通項目而言，資金管理不規(guī)范，一是會導致資金風險上升，可能造成經(jīng)濟損失；二是可能因為資金撥付不及時等問題導致項目受阻、進展緩慢；三是可能因為資金未能落到實處進而影響項目質(zhì)量。

4.2 財務預算管理體系待完善

城市軌道交通PPP 模式下財務管理工作的開展需要以相應的財務預算為基礎。當財務預算管理體系不完善時，往往存在預算“重短期，輕長期”的問題，即財務預算只著眼項目短期建設與運營，沒有考慮項目的持續(xù)發(fā)展，容易導致項目后期出現(xiàn)資金不足、效益降低的情況。此外，財務預算管理體系不完善，還容易導致財務管理出現(xiàn)缺漏，不能貫穿項目全程、全方位覆蓋項目的各個方面；預算指標執(zhí)行過程刻板，財務管理無法針對動態(tài)的財務活動進行有效控制?？傊?，財務預算管理體系不完善會導致項目整體風險增加，項目推進過程中更容易出現(xiàn)資源浪費或者無效成本增加的情況，對項目的長期發(fā)展不利。

4.3 財務風險高

在基于PPP 模式開展城市軌道交通項目時，政府從項目絕對的主導者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者，這一角色的轉(zhuǎn)變雖然有利于社會資本介入城市軌道交通項目，但也會導致政府部門難以對項目及資金形成有效監(jiān)管。這是因為PPP 模式下，項目資金的管理權一般屬于項目公司，政府部門主要從旁監(jiān)管，很少直接進行資金管理。而項目公司具有逐利性，在參與城市軌道交通項目時會將自身利益放在首位。為追求更大的利益，項目公司可能將工程分包給資質(zhì)不足的勞務公司，可能選用價格更加低廉的、質(zhì)量難以保障的建設材料。如果政府部門不能對這些問題進行有效監(jiān)管，就會導致項目財務風險增大，在項目建設應用過程中承擔不必要的經(jīng)濟損失。

4.4 資金成本高

城市軌道交通項目資金成本高主要與以下兩點相關：第一，城市軌道交通項目的投資大、金額高，在很多時候政府、社會資本需要通過貸款籌集項目資金，而貸款產(chǎn)生利息會導致項目資金成本進一步增加。第二，城市軌道交通項目在采用PPP 模式時，如何吸引更多社會資本加入是需要重點考慮的問題。如需要向社會資本支付一定的利息，這也會導致項目資金成本上升。項目資金成本越高，往往意味著項目回收投資的難度越大，財務風險也就越高。

4.5 融資風險高

對城市軌道交通項目而言，融資風險始終存在。雖然PPP 模式下社會資本的介入可以大幅度緩解融資壓力，但城市軌道交通項目的開展需要大量資金作為支持，項目仍舊面臨較高的融資風險。當融資風險過高時，在項目后期更容易出現(xiàn)資金不足等問題。而項目資金不足，又可能導致材料到位不及時、材料質(zhì)量不過關、項目被迫延期等問題。

5 城市軌道交通PPP 模式下的財務管理對策

5.1 規(guī)范資金管理

PPP 模式下，規(guī)范資金管理的第一步是制定科學、合理的資金管理制度。首先，資金管理制度的制定與完善必須以股東協(xié)議等文件以及項目公司現(xiàn)有規(guī)章制度為基礎；其次，資金管理制度的制定必須結(jié)合當前城市軌道交通項目特點，如必須考慮到財務管理有明確的期限，資金管理也要盡可能控制在期限內(nèi)；最后，資金管理制度的制定不僅要對責任與權力進行明確，還要關注審批、撥付等流程的完善，關注監(jiān)管流程的完善，以此確保項目資金得到有效管理與控制。從政府角度分析，為促進資金規(guī)范管理，一方面應該提高對資金管理的重視；另一方面應該針對項目公司加強監(jiān)督，確保項目公司資金管理規(guī)范。

5.2 持續(xù)完善財務預算管理體系

PPP 模式下持續(xù)完善財務預算管理體系對城市軌道交通項目的開展十分重要，不僅可以為項目財務管理工作的開展提供可靠保障，還可以促進項目順利開展。完善財務預算體系，首先要加強預算監(jiān)督管理，確保財務預算工作落到實處，預算編制科學合理且得到有效執(zhí)行。其次，要重視預算編制前期工作的開展，做好相關信息收集、整理、分析工作，同時針對城市軌道交通項目進行綜合評估，以此為預算編制工作的開展打好基礎。再次，需要引入“動態(tài)管理”理念，結(jié)合項目整體規(guī)劃、現(xiàn)金流等因素合理設計預算目標并將預算目標上呈至股東會，待股東會審批后才能進入執(zhí)行環(huán)節(jié)。最后，在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)必須結(jié)合預算編制嚴格控制各項支出，保證?？顚Ｓ?、及時到位。

5.3 加強財務風險管理

針對城市軌道交通PPP 模式下較高的財務風險，可以采取以下策略加以應對：

第一，重視風險分擔。針對部分項目公司對政府缺乏信任、在逐利性趨勢下可能從工程分包給資質(zhì)不足的勞務公司等問題，政府可以通過風險分擔機制的建立降低項目公司風險。如通過政策補助項目公司，以此避免項目公司為保障自身利益做出錯誤選擇。

第二，針對項目公司加強監(jiān)管。有效的監(jiān)管可以約束項目公司的行為，進一步保障項目資金得到高效、合理的使用。為此，有必要針對項目資金設立相應的監(jiān)督體系，如組織專人成立監(jiān)督組，定期對項目公司資金的使用展開調(diào)查；建立財務風險預警機制，對財務危機進行動態(tài)監(jiān)測。

5.4 提高資金管理效率

在實際工作中，針對資金進行分配規(guī)劃時不可能做到百分之百的完美，這就意味著一定有部分項目資金未得到充分利用。這些項目資金可能處于閑置狀態(tài)，也可能未使用到項目中最關鍵的地方。提高資金管理效率，就是進一步對資金的規(guī)劃與分配加以優(yōu)化，盡可能減少閑置資金、杜絕資金浪費。提高資金管理效率的具體做法為：在項目前期就要結(jié)合項目的具體情況對資金的使用進行預測、梳理、評估及規(guī)劃，最好將資金支出提前分類，盡可能減少非必要支出；在項目建設運營過程中，需要積極向供應商爭取，盡可能“先用后付”或者分期付款，以降低資金成本。

5.5 拓寬融資渠道并建立良好合作關系

針對城市軌道交通PPP 模式下財務管理可能面臨的融資風險問題，可以通過以下兩條對策加以改善：其一，進一步拓寬項目融資渠道。比如，可以通過發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品進行融資，降低項目的融資風險；可以通過向大眾收取一定的使用費獲取資金，降低融資方面的壓力；可以通過股權融資吸引其他投資者，降低融資風險等。其二，與社會資本建立良好合作關系。政府在與社會資本方合作時，應以公平、平等、坦誠等原則為基礎，以“合作共贏”為指導方針，與社會資本方建立良好、牢固的伙伴關系，以此吸引更多的社會資本加入城市軌道交通項目，進一步降低城市軌道交通項目的融資風險。

6 結(jié)語

綜上所述，在我國城市飛速發(fā)展的當下，城市軌道交通已經(jīng)成為城市交通的重要組成，影響著城市的正常運轉(zhuǎn)。PPP 模式在城市軌道交通項目中的應用雖然有緩解地方財政壓力、提高項目質(zhì)量與效率等優(yōu)勢，但在城市軌道交通項目財務管理本就復雜的情況下，會進一步導致財務管理工作難度增加。因此，在實踐中必須把握城市軌道交通項目財務管理特點，對其中的常見問題進行優(yōu)化，同時不斷積累相關的財務管理經(jīng)驗，以此促成PPP 模式下的財務管理水平穩(wěn)步提升，在降低項目風險的同時提高效益。