張宏如，鄧 敏

(1.南京中醫(yī)藥大學(xué)中醫(yī)學(xué)院·中西醫(yī)結(jié)合學(xué)院，江蘇 南京 210023； 2.南京中醫(yī)藥大學(xué)衛(wèi)生經(jīng)濟管理學(xué)院，江蘇 南京 210023；3.南京中醫(yī)藥大學(xué)江蘇重大健康風(fēng)險管理與中醫(yī)藥防控政策研究中心，江蘇 南京 210023)

作為我國寶貴的傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)資源，中醫(yī)藥對中華民族的繁衍生息發(fā)揮了不可替代的作用[1]，在促進我國健康服務(wù)業(yè)的發(fā)展過程中，應(yīng)“全面發(fā)展中醫(yī)藥醫(yī)療保健服務(wù)”“提升中醫(yī)健康服務(wù)能力”(國發(fā)〔2013〕40號)。2015年，國務(wù)院發(fā)布《中醫(yī)藥健康服務(wù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2020年)》，指出加快發(fā)展中醫(yī)藥健康服務(wù)是全面發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)的必然要求，是促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要任務(wù)。在一系列政策引導(dǎo)下，我國中醫(yī)藥健康服務(wù)蓬勃發(fā)展。《2020中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》顯示，2010—2019年，中醫(yī)藥服務(wù)供給能力有了顯著提升，二級以上公立綜合醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在我國設(shè)有中醫(yī)類臨床科室機構(gòu)中的占比分別從81.8%、45%和25.4%增至85%、56.3%和41.7%，提供中醫(yī)服務(wù)的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室在同類機構(gòu)的占比分別從80.6%、46.3%、57.3%和31.3%增至98.3%、85.9%、97.1%和71.3%；服務(wù)量也有所增加，中醫(yī)類診療量占總診療量從14.7%增至16.4%，其中，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心(站)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室占比也分別從5.2%、3.9%和30.5%增至9.3%、6.9%和41.4%；中醫(yī)醫(yī)院在衛(wèi)生健康部門醫(yī)院診療人次數(shù)占比也逐年增加，從1985年的12.07%提高至2019年的17.29%。但從服務(wù)人員規(guī)模來看，中醫(yī)藥人員數(shù)的增長相對緩慢，中醫(yī)類別執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師占同類人員總數(shù)從1985年的12.2%增至2019年的16.2%，而見習(xí)中醫(yī)師和中藥師(士)占同類人員總數(shù)的比例分別從1985年的9.9%和27.4%下降至2019年的7.9%和26.3%。在需求與供給不斷擴大的當(dāng)下，機遇與挑戰(zhàn)并存。

2019年出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見》強調(diào)“發(fā)揮中醫(yī)藥在維護和促進人民健康中的獨特作用”，提出“到2022年，基本實現(xiàn)縣辦中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)全覆蓋，力爭實現(xiàn)全部社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院設(shè)置中醫(yī)館、配備中醫(yī)醫(yī)師”。2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》進一步指出“健全中醫(yī)藥服務(wù)體系，發(fā)揮中醫(yī)藥在疾病預(yù)防、治療、康復(fù)中的獨特優(yōu)勢”。中醫(yī)藥的傳承與創(chuàng)新發(fā)展是我國新時代社會主義建設(shè)的重要內(nèi)容[2]，實現(xiàn)上述目標(biāo)需要一系列政策和措施，從組織、人才、資金、服務(wù)模式、規(guī)范等方面予以保障。本研究對各類政策工具的使用情況進行分析，以總結(jié)成果與不足，為政策體系完善和中醫(yī)藥健康服務(wù)體系建設(shè)提供建議和參考。

一、文獻回顧與分析框架設(shè)計

1.相關(guān)文獻回顧

政策工具是達成政策目標(biāo)所采用的手段[3]，很多學(xué)者對政策工具進行了研究和分類[4-8]，其中Rothwell和 Zegveld的分類方法被廣泛應(yīng)用于多個領(lǐng)域[7，9]，能夠較好地體現(xiàn)不同政策工具的作用力，本研究也采用此分類方法，將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型3種類型。政策工具分析是了解特定領(lǐng)域的政府主張和做法的重要方法[10-11]。在中醫(yī)藥領(lǐng)域，學(xué)者們對中醫(yī)藥[12]、中醫(yī)藥養(yǎng)生保健服務(wù)[13]、治未病[14]等領(lǐng)域進行了政策工具分析，或圍繞中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新[15]、中醫(yī)藥教育政策[16]等某個具體主題進行探討，關(guān)于中醫(yī)藥健康服務(wù)領(lǐng)域尚未見政策工具的研究。需注意的是，現(xiàn)有研究存在政策工具的歸屬不一致、政策工具內(nèi)涵不統(tǒng)一等問題，這會帶來政策工具統(tǒng)計的差別。

2.分析框架設(shè)計

基于已有研究，形成中醫(yī)藥健康服務(wù)領(lǐng)域政策工具分類，如表1所示。

表1 中醫(yī)藥健康服務(wù)領(lǐng)域政策工具分類及含義

a.供給型政策工具作用表現(xiàn)在政策對中醫(yī)藥健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)的推動力，主要通過政府對機構(gòu)、信息技術(shù)、資金、人才等要素的支持直接擴大供給。供給型政策工具種類與現(xiàn)有研究基本保持一致，主要包括資金支持、人才支持、信息技術(shù)支持以及基礎(chǔ)設(shè)施/機構(gòu)建設(shè)。結(jié)合中醫(yī)藥健康服務(wù)領(lǐng)域的政策特點，有3個問題需要說明：①設(shè)施建設(shè)一般包含在用地保障一類，政策由各地政府實施，并沒有直接提供支持。同時，存在新建機構(gòu)/組織為中醫(yī)藥發(fā)展提供支持的情況，因此，將基礎(chǔ)設(shè)施/機構(gòu)建設(shè)調(diào)整為“組織支持”。②有學(xué)者將用地保障放在供給型政策工具中[9]，代表政府直接提供用地支持。但在現(xiàn)階段的中醫(yī)藥健康服務(wù)領(lǐng)域中，并沒有直接提供用地，僅為企業(yè)或個體提供用地優(yōu)先等政策傾斜，因此更適合放在環(huán)境型政策工具中，并更名為“土地政策”。③政府發(fā)布了一系列規(guī)劃等文件，發(fā)布了中醫(yī)藥健康服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)、責(zé)任人機構(gòu)等，是推動中醫(yī)藥健康服務(wù)快速發(fā)展的重要指導(dǎo)，應(yīng)屬于供給型政策工具的范疇，此類政策工具命名為“公共服務(wù)”。

b.環(huán)境型政策工具作用主要表現(xiàn)在政策對中醫(yī)藥健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)的影響力，政府通過發(fā)布財務(wù)金融制度、稅收制度、法規(guī)管制等為中醫(yī)藥健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)活動提供有利的政策環(huán)境，間接促進中醫(yī)藥健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。除金融支持、規(guī)范措施(包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計)、法規(guī)管制、政策宣傳外，有學(xué)者將質(zhì)量評價[8]和稅收優(yōu)惠[10]也納入環(huán)境型政策工具，這與研究對象有關(guān)。這里需要補充3點：①在中醫(yī)藥健康服務(wù)領(lǐng)域中，除“質(zhì)量評價”外，建立不良執(zhí)業(yè)記錄制度、推行屬地化管理等都屬于監(jiān)管的范疇，因此，使用“監(jiān)管措施”替代“質(zhì)量評價”。②關(guān)于醫(yī)保的分類問題?！丁笆奈濉比襻t(yī)療保障規(guī)劃》強調(diào)，醫(yī)療保障是減輕群眾就醫(yī)負(fù)擔(dān)、增進民生福祉、維護社會和諧穩(wěn)定的重大制度安排。其關(guān)鍵作用在于對特定健康服務(wù)和產(chǎn)品進行不同比例的支付以調(diào)節(jié)民眾的需求，目標(biāo)受眾是需求端，對公眾需求發(fā)揮直接的拉動作用，應(yīng)屬于需求型政策工具，而非環(huán)境型政策工具。③在環(huán)境型政策工具中補充了市場政策和價格政策，分別代表對社會力量的引導(dǎo)和價格機制的完善。

c.需求型政策工具作用主要表現(xiàn)在政策對中醫(yī)藥健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)的拉動力，是指政府通過采購、外包等方式營造市場需求，減少市場的不確定性，拉動中醫(yī)藥健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。需要說明的是試點和示范項目的分類問題，試點和示范項目的建設(shè)目標(biāo)在于探索建立有利于中醫(yī)藥健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的供給機制，探索合理的服務(wù)供給模式和服務(wù)內(nèi)容，而非拉動需求，因此應(yīng)該屬于供給型政策工具中公共服務(wù)的范疇。

僅從政策工具角度難以準(zhǔn)確把握中醫(yī)藥健康服務(wù)領(lǐng)域政策的變化規(guī)律和分布特征，還需要結(jié)合中醫(yī)藥健康服務(wù)的自身規(guī)律。根據(jù)前人對服務(wù)的定義[17]和分類[18]，可以從服務(wù)對象、服務(wù)傳遞方式、服務(wù)經(jīng)歷要素、服務(wù)組織與顧客的關(guān)系、服務(wù)過程中的定制化程度等角度進行研究?？紤]中醫(yī)藥健康服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，以服務(wù)目標(biāo)、服務(wù)主體、服務(wù)客體(對象)、服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)配套和服務(wù)監(jiān)管等作為服務(wù)體系的分析條目，條目內(nèi)涵如表2所示。將中醫(yī)藥健康服務(wù)體系和政策工具作為二維分析框架的兩個維度。

表2 服務(wù)體系的分析條目內(nèi)涵

二、研究數(shù)據(jù)與方法

1.數(shù)據(jù)來源

在中國工程科技知識中心政策庫中以“中醫(yī)藥”和“健康”為主題詞，檢索到1 197份政策文件，其中國家級749份，對這749份政策逐一核查，刪去重復(fù)和無關(guān)的政策文件，最后得到43份相關(guān)文件。在國務(wù)院政策文件庫、國家衛(wèi)生健康委(包括國家衛(wèi)生計生委和衛(wèi)生部)、國家中醫(yī)藥管理局等相關(guān)部門網(wǎng)站，以“中醫(yī)藥”“健康服務(wù)”等為關(guān)鍵詞進行補充檢索，得到9份與中醫(yī)藥健康服務(wù)相關(guān)的政策文件，表3為52份政策文件情況，其中“序號”為進行政策工具分析時對政策文件按年份給的序號。

表3 中醫(yī)藥健康服務(wù)領(lǐng)域政策文件匯總

2.研究方法

首先對52份政策文件行整理和編碼，統(tǒng)計發(fā)文時間和發(fā)文機構(gòu)的分布情況，了解中醫(yī)藥健康服務(wù)領(lǐng)域政策發(fā)布趨勢與特征；然后結(jié)合政策工具理論和服務(wù)分類方法[15]，建立中醫(yī)藥健康服務(wù)領(lǐng)域的政策工具-服務(wù)體系二維分析框架，將編碼后的政策文件分析單元納入分析框架中，考察中醫(yī)藥健康服務(wù)領(lǐng)域政策工具的使用情況和分布特征；最后運用文本分析工具對政策文件進行關(guān)鍵詞識別和距離分析，探討政策文件中的高頻關(guān)鍵詞以及高頻關(guān)鍵詞之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，深度解析中醫(yī)藥健康服務(wù)的建設(shè)重點與建設(shè)力量。

三、政策工具與文本量化分析

1.基本信息

表4為2007—2021年中醫(yī)藥健康服務(wù)領(lǐng)域發(fā)文情況統(tǒng)計。從2015年起，中醫(yī)藥健康服務(wù)相關(guān)的政策數(shù)量明顯增加，這可能是因為2015年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中醫(yī)藥健康服務(wù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2020年)的通知》(國辦發(fā)〔2015〕32)，作為我國第一個關(guān)于中醫(yī)藥健康服務(wù)發(fā)展的國家級規(guī)劃，該文正式明確了中醫(yī)藥健康服務(wù)的概念和內(nèi)涵，而在此之前，探索中醫(yī)藥在健康領(lǐng)域的應(yīng)用主要以“治未病”健康工程的方式進行。

表4 2007—2021年中醫(yī)藥健康服務(wù)領(lǐng)域發(fā)文情況

從發(fā)文部門來看，2015年之前聯(lián)合發(fā)文共4份，占發(fā)文總量(11份)的36.36%，其中6份是國家中醫(yī)藥管理局發(fā)布，占比超過50%；2015年之后，聯(lián)合發(fā)文達到18份，占總發(fā)文量(41份)的43.90%，國家中醫(yī)藥管理局發(fā)布了9份，僅占發(fā)文總量的21.95%。這說明中醫(yī)藥健康服務(wù)的發(fā)展得到越來越多的關(guān)注，國務(wù)院、國家發(fā)展改革委、科技部和教育部等從整體規(guī)劃、人才教育和培養(yǎng)、科技創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度進行支持。

2.政策工具分析

政策文本采用政策編號-具體條款/節(jié)點的方法進行編碼，如12-1-3-1表示第12號文件中第1部分第3點的第1段。將編碼后的分析單元按照歸屬情況放入政策工具-服務(wù)體系二維分析框架中，得到中醫(yī)藥健康服務(wù)體系政策工具分布圖，基于分布圖進一步統(tǒng)計政策工具在不同領(lǐng)域的出現(xiàn)頻率，結(jié)果見表5。表5顯示，52份政策文件基本覆蓋了服務(wù)體系的8個方面，絕大部分政策工具被使用于服務(wù)配套(48.8%)、服務(wù)內(nèi)容(13.4%)和服務(wù)方式(12.9%)，服務(wù)目標(biāo)、服務(wù)主體、服務(wù)規(guī)范、服務(wù)客體和服務(wù)監(jiān)管的政策工具使用較少，分別占7.4%、7.0%、5.5%、2.5%和2.5%。供給型政策工具是使用頻率最高的政策工具，占比78.1%，其次是環(huán)境型政策工具，占比19.4%，最少的是需求型政策工具，占比2.5%。

表5 中醫(yī)藥健康服務(wù)不同領(lǐng)域政策工具頻數(shù)統(tǒng)計

服務(wù)配套中人力、組織、技術(shù)、市場、社會氛圍、健康素養(yǎng)和其他配套政策的政策工具分布情況如表6所示。需注意的是，需求型政策工具的類型非常單一，僅使用了醫(yī)保政策。

表6 中醫(yī)藥健康服務(wù)配套的政策工具頻數(shù)統(tǒng)計

從時間軸來看，2015年之前，主要以供給型政策工具為主，包括公共服務(wù)、資金投入、組織支持、人才支持等；輿論引導(dǎo)、規(guī)范措施和監(jiān)管措施等環(huán)境型政策工具也得到使用，醫(yī)保政策在2009年被使用，強調(diào)“醫(yī)療保障政策和基本藥物政策要鼓勵中醫(yī)藥服務(wù)的提供和使用”(國發(fā)〔2009〕22號)。2015年之后，稅收政策、金融政策、土地政策、市場力量和價格政策等環(huán)境型政策工具被大量使用。

3.政策文本分析

對52份政策文件進行整理和分詞，一方面，發(fā)現(xiàn)存在一些常規(guī)性用詞，包括“推動”“規(guī)范”“水平”等，需過濾刪去；另一方面，存在一些專有名詞被分開的情況，包括“中醫(yī)藥健康服務(wù)”“健康管理”“中醫(yī)藥健康管理”“中醫(yī)特色康復(fù)”“中醫(yī)養(yǎng)生保健”“可及性”以及一些政府機構(gòu)名稱，需加入自定義詞表中。因此，共增加了165個專用詞組和143個過濾詞組后重新分詞，以提高準(zhǔn)確性。結(jié)果顯示，有237個詞組出現(xiàn)超過50次，出現(xiàn)頻率最高的6個詞組依次是中醫(yī)藥(1 583次)、醫(yī)療(1 175次)、健康(1 148次)、中醫(yī)(712次)、中藥(596次)和醫(yī)院(579次)。

出現(xiàn)頻率前6的組織/機構(gòu)依次為醫(yī)院(579次)、國家衛(wèi)生健康委/計生委(321次)、國家中醫(yī)藥局/管理局(305次)、社區(qū)(213次)、政府(171次)和企業(yè)(160次)。出現(xiàn)頻率前6的服務(wù)內(nèi)容依次為醫(yī)療(1 175次)、衛(wèi)生(560次)、康復(fù)(558次)、養(yǎng)老(205)、中醫(yī)藥健康服務(wù)(193次)和健康服務(wù)(164次)。

進一步對高頻詞做內(nèi)在關(guān)聯(lián)的分析，計算排名前16位高頻詞的相異矩陣(表7)。在該矩陣中，兩個關(guān)鍵詞之間的數(shù)值越接近于1，表明兩個詞之間的距離越遠或相似度越低；數(shù)值越接近于0，說明兩者之間的距離越近或相似度越高。

表7 前16名高頻關(guān)鍵詞的相異矩陣

四、結(jié)果與分析

現(xiàn)有關(guān)于中醫(yī)藥健康服務(wù)的政策，從內(nèi)容上看，明確了中醫(yī)藥在健康服務(wù)領(lǐng)域的重要位置和對老年人、婦幼以及特殊人群的重要意義，強調(diào)了醫(yī)療、康復(fù)、養(yǎng)生保健和健康管理是其重要建設(shè)內(nèi)容，并給出了明確的建設(shè)目標(biāo)和原則。從形式看，中醫(yī)藥健康服務(wù)領(lǐng)域較為充分使用了各類政策工具，對服務(wù)體系的建立形成了較為全面的支持。

1.政策工具整體較為豐富但供給型政策工具占比過高

從中醫(yī)藥健康服務(wù)體系的整體角度考察政策工具的分布情況，供給型政策工具占比最高，接近八成，環(huán)境型接近兩成，需求型占比最小。進一步結(jié)合各類具體政策工具的使用頻率可以發(fā)現(xiàn)，在供給型政策工具中，現(xiàn)階段中醫(yī)藥健康服務(wù)領(lǐng)域的政策主要在于制定目標(biāo)規(guī)劃，確定責(zé)任機構(gòu)和重點任務(wù)，開展試點建設(shè)和評估。直接給予資金、技術(shù)、組織和人才的支持未達到供給型政策工具的15%，這說明對于中醫(yī)藥健康服務(wù)領(lǐng)域的支持還有待加強。在環(huán)境型政策工具中，政府在輿論方面較為重視，同時，激勵社會力量的參與，制定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、指南并建立了中醫(yī)藥健康領(lǐng)域監(jiān)管機制。但在價格、稅收、金融和土地方面的政策工具使用較少。在需求型政策工具中，僅采用了醫(yī)保政策。

從各類服務(wù)配套的政策工具分布情況來看，公共服務(wù)仍然是使用頻率最高的政策工具，占比超過一半，剩余政策工具分布相對均勻。從內(nèi)容來看，根據(jù)政策工具數(shù)量由高到低依次為市場配套、社會氛圍(含健康素養(yǎng))、人力配套、組織配套、技術(shù)配套以及其他配套(理論研究和科研創(chuàng)新等)，這說明政府對中醫(yī)藥健康服務(wù)的各類配套是完善的，尤其重視從市場、社會輿論以及人才方面予以保障。

2.人才和服務(wù)能力建設(shè)是政策支持的重心

服務(wù)目標(biāo)、主體和客體已在政策文件中有清晰的闡述，服務(wù)方式、內(nèi)容、規(guī)范、配套和監(jiān)管方面也有對應(yīng)的政策工具支持。中醫(yī)藥從醫(yī)學(xué)科學(xué)進一步定義為健康服務(wù)資源。文本分析結(jié)果顯示，以中醫(yī)藥為起點，現(xiàn)行政策對中醫(yī)藥與衛(wèi)生、人才、教育、中藥、健康、醫(yī)療和康復(fù)的結(jié)合比較關(guān)注。

在推進中醫(yī)藥健康服務(wù)發(fā)展的過程中，人才是中醫(yī)藥健康服務(wù)的關(guān)鍵資源，服務(wù)是中醫(yī)藥健康服務(wù)的核心競爭力。因此在現(xiàn)行政策體系中，中醫(yī)藥人才的教育、培訓(xùn)和管理一直是政策支持的重要領(lǐng)域，從2009—2012年，先后在16份政策文件中出現(xiàn)，充分說明政府在人才培養(yǎng)和管理方面的重視程度。在中醫(yī)藥健康、醫(yī)療和康復(fù)等服務(wù)能力建設(shè)方面，2009年以來已有多份文件給出了發(fā)展目標(biāo)和重點任務(wù)，此外，服務(wù)規(guī)范、服務(wù)模式探索、服務(wù)監(jiān)管以及相關(guān)服務(wù)配套政策也得到極大地豐富。

3.中醫(yī)藥健康服務(wù)的供給需要行政與服務(wù)主體的配合

根據(jù)文本分析結(jié)果可將中醫(yī)藥健康服務(wù)供給主體分為兩類，第一類是行政主體，主要負(fù)責(zé)發(fā)布適當(dāng)?shù)恼吆痛胧?，支持中醫(yī)藥健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；第二類是服務(wù)主體，直接為公眾提供及時、有效的中醫(yī)藥健康服務(wù)。

行政主體主要包括國家衛(wèi)生健康委、國家中醫(yī)藥管理局和政府。國家衛(wèi)生健康委和國家中醫(yī)藥管理局作為衛(wèi)生事業(yè)的主管部門，對于中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展具有重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。政府在政策文件中主要是指各級人民政府，是中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的重要參與主體，履行規(guī)劃、購買/采購、監(jiān)管等職責(zé)。

服務(wù)主體主要包括醫(yī)院、社區(qū)和企業(yè)。醫(yī)院出現(xiàn)頻率遠高于另兩個機構(gòu)，說明目前中醫(yī)藥資源主要集中在醫(yī)院。以社區(qū)為主的基層中醫(yī)藥服務(wù)也一直是政府關(guān)注的重要領(lǐng)域，先后通過一系列文件強調(diào)基層中醫(yī)藥服務(wù)能力提升的重要性并發(fā)布相關(guān)任務(wù)，專門成立基層中醫(yī)藥服務(wù)能力提升工程領(lǐng)導(dǎo)小組。企業(yè)作為社會力量的重要部分，一直是豐富中醫(yī)預(yù)防保健服務(wù)、中醫(yī)醫(yī)療、中醫(yī)藥健康服務(wù)和中醫(yī)養(yǎng)生保健、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的重要力量。政策鼓勵和支持企業(yè)舉辦中醫(yī)坐堂診所和醫(yī)療機構(gòu)，開展中醫(yī)藥健康服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化，參與人才培養(yǎng)、連鎖化經(jīng)營和開展大數(shù)據(jù)整合。

五、政策建議

1.加強環(huán)境型和需求型政策工具的使用

現(xiàn)階段政策工具以供給型為主，環(huán)境型和需求型政策工具有待加強。這不僅體現(xiàn)在服務(wù)體系內(nèi)，服務(wù)配套的政策工具使用也存在同樣的情況。以健康養(yǎng)老為例，國家中醫(yī)藥局在2017年發(fā)布的《關(guān)于促進中醫(yī)藥健康養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實施意見》中界定了中醫(yī)藥健康養(yǎng)老服務(wù)，給出了重點任務(wù)和政策措施，但在政策保障方面僅強調(diào)放寬市場準(zhǔn)入、發(fā)動市場力量以及開展試點工作，政策工具使用比較單一，支持力度有限。

不同于供給型政策工具的推動作用，環(huán)境型政策工具發(fā)揮輻射作用，主要通過改變內(nèi)外部影響因素，為中醫(yī)藥健康服務(wù)的發(fā)展提供適宜的政策環(huán)境。環(huán)境型政策工具的使用相對豐富，但使用頻率偏低，在政策工具中占比較小，未來需要結(jié)合政策目標(biāo)，提高此類政策工具的使用頻率，包括改善中醫(yī)藥健康服務(wù)在金融、稅收和土地等方面的政策環(huán)境。

需求型政策工具使用頻率最低，且種類單一。不同于前兩類政策工具，需求型政策對中醫(yī)藥健康服務(wù)的發(fā)展發(fā)揮拉動作用，通過直接增加需求、改善和擴大消費市場等形式影響中醫(yī)藥健康服務(wù)的發(fā)展，是不可或缺的一類政策工具，未來有必要通過政府采購、改善消費市場、信息公開以及海外推廣等方式增強拉動力。

2.進一步完善操作層面的實施細則

現(xiàn)階段政府在中醫(yī)藥健康服務(wù)的各個領(lǐng)域都有宏觀層面的規(guī)劃或計劃，在預(yù)防、保健和護理等方面，強調(diào)中醫(yī)藥在養(yǎng)生保健和疾病康復(fù)領(lǐng)域優(yōu)勢和中醫(yī)藥整體醫(yī)學(xué)優(yōu)勢，建立融預(yù)防保健、疾病治療和康復(fù)于一體的中醫(yī)藥服務(wù)體系和中醫(yī)特色健康管理。在稅收和金融方面，政府提出“加大對中醫(yī)藥健康養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的融資籌資支持力度”(國辦發(fā)〔2015〕32號)，并強調(diào)稅務(wù)部門要落實小微企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策和研發(fā)費用加計扣除政策，加大對中醫(yī)藥健康養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的融資籌資支持力度。在技術(shù)支持方面，政府強調(diào)通過科技創(chuàng)新推動中醫(yī)藥健康服務(wù)能力與水平提升，發(fā)布了中醫(yī)藥健康養(yǎng)老信息化建設(shè)和發(fā)展大數(shù)據(jù)技術(shù)、中醫(yī)藥健康服務(wù)技術(shù)等相關(guān)任務(wù)。在醫(yī)保方面，多份文件提出完善中醫(yī)藥服務(wù)價格政策，探索符合中醫(yī)藥特點的醫(yī)保支付方式。在服務(wù)監(jiān)管方面，強調(diào)完善中醫(yī)藥服務(wù)監(jiān)管機制，建立中醫(yī)藥健康養(yǎng)老服務(wù)提供機構(gòu)及其從業(yè)人員不良執(zhí)業(yè)記錄制度、失信懲戒以及退出機制。上述政策所提出的目標(biāo)、建議或措施對于改善中醫(yī)藥健康服務(wù)供給環(huán)境十分關(guān)鍵，但對執(zhí)行層面的指導(dǎo)作用有限，推動上述目標(biāo)的實現(xiàn)還需要制定配套細則。

3.加強各類服務(wù)主體合作協(xié)同的政策支持

現(xiàn)有政策提出兩類組織在中醫(yī)藥健康服務(wù)領(lǐng)域的職責(zé)，前者通過合作與協(xié)調(diào)，為中醫(yī)藥健康服務(wù)提供良好、適宜的政策環(huán)境；后者充分發(fā)揮能動性，豐富中醫(yī)藥健康服務(wù)的供給內(nèi)容和提升中醫(yī)藥健康服務(wù)能力。近年來政府部門之間的合作逐步加強，聯(lián)合發(fā)文的頻率顯著提高，聯(lián)合發(fā)文的內(nèi)容從中醫(yī)藥創(chuàng)新發(fā)展、基層中醫(yī)藥服務(wù)能力提升，逐漸擴大到人才培養(yǎng)、健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展與文化傳播等方面。此外，中醫(yī)中藥中國行組委會辦公室和國務(wù)院中醫(yī)藥工作部際聯(lián)席會議辦公室也都有發(fā)文。但市場部門的合作比較薄弱，中醫(yī)藥健康服務(wù)的發(fā)展需要大量中醫(yī)藥資源的投入，現(xiàn)階段主要集中在醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)部，盡管政府已經(jīng)出臺了多點執(zhí)業(yè)的政策，但作用比較有限。中醫(yī)藥健康服務(wù)供給需要社會力量的參與，未來需要豐富相關(guān)政策，引導(dǎo)和保障社區(qū)、企業(yè)與醫(yī)療機構(gòu)(醫(yī)院)進行合作，以建立符合中醫(yī)藥特點的服務(wù)體系和服務(wù)模式[19]。