張廣利，楊墉棟，王伯承

(1.華東理工大學社會與公共管理學院，上海 200237； 2.上海海事大學馬克思主義海洋文明與中國道路研究中心，上海 201306)

厘清政府、市場、社會三者之間的關(guān)系，是轉(zhuǎn)型期中國實現(xiàn)風險社會有效治理的關(guān)鍵所在，其中政府角色合理定位是處理好與市場、社會關(guān)系的前提。李軍鵬提出，在“十四五”時期，建設(shè)“職責明確、依法行政”的政府治理體系，必須以系統(tǒng)觀念深刻認識政府治理體系在基本現(xiàn)代化階段的新任務(wù)、新角色、新職責和新維度[1]。張廣利則認為，現(xiàn)代風險的多元綜合型治理模式是以政府為主導(dǎo)的[2]，不同政治、經(jīng)濟、社會運行模式?jīng)Q定了政府所需扮演的不同角色，而政府的角色又決定了政府的職能及其行為表現(xiàn)[3]。鐘偉軍認為，中國地方政府在社會風險治理中的角色定位具有鮮明的角色沖突特色，在“不出事”邏輯指導(dǎo)下，地方政府有時表現(xiàn)出無原則的“兜底”行為[4]37，有時又是態(tài)度強硬甚至采用暴力鎮(zhèn)壓的社會控制者[5]。風險社會中，影響公眾社會安全感水平的因素涵蓋多方面，但根本在于政策制度[6]，其導(dǎo)致地方政府在風險治理過程中常常從仲裁者、觀察者轉(zhuǎn)變?yōu)轱L險沖突方。

在風險社會及其高度復(fù)雜性和不確定性的條件下，社會行動所具有的模式不同于工業(yè)社會的低度復(fù)雜性和不確定性條件下的模式[7]。然而在以不確定的人為主導(dǎo)的風險社會中，政府的任何行為本身就會引發(fā)社會風險，這與單獨依賴政府資源和行為的治理模式日趨不相適應(yīng)，亟需對原先“保姆型”政府角色進行調(diào)整。金太軍等從依法治國、集體行動、現(xiàn)代化治理、政府與市場關(guān)系視角，闡述了社會治理新常態(tài)下的政府角色定位[8]。趙華等則認為，政府在社會風險治理中應(yīng)遵循特定的價值追求，其應(yīng)是新治理理念倡導(dǎo)者、風險治理的核心樞紐、風險治理制度的建立和維護者、風險信息的疏導(dǎo)者、公民權(quán)利的維護者[9]。田亮等從市場和社會兩個維度論述了地方政府在“鄰避沖突”中的角色定位[10]。而且，國家對地方政府的角色有明確的期待，正如習近平總書記在十九大報告中強調(diào)：“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位”[11]。面對日益復(fù)雜的社會風險治理環(huán)境，地方政府應(yīng)把社會治理的重心放在建立各種有效的利益表達機制和協(xié)調(diào)機制上，由強勢的“管理者”逐漸轉(zhuǎn)為柔性的、平等的“合作者”。同時，在元治理理論看來，政府要在治理中起到方向引領(lǐng)者、深度協(xié)調(diào)者、行為規(guī)范者和運行監(jiān)督者的作用，最終實現(xiàn)協(xié)同治理的輔助和共振[12]。

以上研究都為政府在社會風險治理中的角色定位提供了一定借鑒意義，然而這些論證大多為政府角色“應(yīng)然”研究，將政府角色更多定位為公益性。已有研究表明，政府具有自利性，在風險治理中不可避免地會表現(xiàn)出理性主義的特點，因而其角色定位是公益性與自利性的復(fù)雜交織。此外，這些研究背后基本隱含著在社會風險治理中，政府是超然于市場、社會的絕對主導(dǎo)者和管理者，與市場、社會呈“金字塔”形關(guān)系，而現(xiàn)實中政府既可能是風險治理者、仲裁者、觀察者，也可能是風險事件的沖突方，與市場、社會呈現(xiàn)出復(fù)雜的平行網(wǎng)絡(luò)關(guān)系(圖1)。在風險社會視閾下，地方政府的角色定位會因多重因素的影響而發(fā)生變化甚至是角色沖突，厘清地方政府在社會風險治理中的角色特點是進一步規(guī)范其角色正確定位的前提。因而，以X市某鎮(zhèn)政府安置房產(chǎn)權(quán)糾紛為例，實證分析地方政府在社會風險治理中所表現(xiàn)出來的角色沖突及其角色變化的內(nèi)在邏輯具有重要的現(xiàn)實意義。

圖1 政府、市場、社會三者關(guān)系

一、地方政府角色的分析框架

地方政府角色，指的是政府在其職能范圍內(nèi)做出符合社會預(yù)期的行為模式。黨的十九屆四中全會提出，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[13]，十九屆五中全會進一步明確提出要“推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”[14]。可見，“社會治理共同體”必然包含著政府、市場、社會這三大部門，也意味著社會治理的主體由單一走向多元，是旨在協(xié)調(diào)社會關(guān)系、激發(fā)社會活力、維護社會秩序、促進社會發(fā)展的復(fù)雜系統(tǒng)。因此，要將政府角色置于社會治理共同體背景下考察，政府角色定位，既是處理好與市場、社會關(guān)系的前提，又深受市場與社會發(fā)展變化影響。從“社會治理共同體”角度看，地方政府角色可以分為“合作-監(jiān)管”“合謀-放任”“協(xié)商-治理”與“回避-控制”等4種角色，其中前兩者側(cè)重于“政府-市場”關(guān)系，后兩者側(cè)重于“政府-社會”關(guān)系。

1.“合作-監(jiān)管”角色

地方政府作為中央政府政策的執(zhí)行機關(guān)、利益代表和溝通橋梁，在處理和市場、社會的關(guān)系上，率先表現(xiàn)出“合作-監(jiān)管”的角色。針對盛行于英國早期的重商主義政府干預(yù)理論，亞當·斯密于1776年將政府角色定位為“守夜人”，認為政府除提供公共物品、安全秩序，應(yīng)盡可能遠離市場[15]。但亞當·斯密的“小政府”并沒有經(jīng)受住20世紀30年代的經(jīng)濟危機，最終被凱恩斯的政府干預(yù)主義取代。政府在這一時期擴大了其職能邊界，通過與市場積極合作介入經(jīng)濟社會發(fā)展，即政府將自身角色定位為與市場的“合作-監(jiān)管”。

2.“合謀-放任”角色

地方政府作為本地區(qū)的管理者、利益代表，服務(wù)于地域社會的發(fā)展，也必然表現(xiàn)出和其他主體的“合謀-放任”角色。布坎南在公共選擇理論中提出政府“經(jīng)濟人”假設(shè)，即政府與公眾之間更多是一種委托代理關(guān)系，有其自身的利益和效益追求，而無法成為純粹的公共利益“代表者”，因而在處理與市場的關(guān)系中，政府也有可能為了自身利益而扮演“合謀-放任”角色，進而損害公共利益。

3.“協(xié)商-治理”角色

在風險社會的沖擊下，越來越多的突發(fā)事件與潛在風險使得政府越來越難以單獨應(yīng)對；同時從社會維度看，政府在風險治理中“一家獨大”還可能導(dǎo)致權(quán)力過于集中的腐敗[16]。約翰·洛克的分權(quán)理論、孟德斯鳩的三權(quán)分立理論為對政府權(quán)力進行外部監(jiān)督奠定了重要理論基礎(chǔ)，即政府統(tǒng)治的合法性是建立在公民民主參與基礎(chǔ)上的。隨著社會實踐的發(fā)展，精英主義民主、多元主義民主等民主思潮相繼興起，公民對民主政治權(quán)利的吁求也日趨強烈。為彌補多元主義在一定程度上弱化公共部門能力的缺陷，協(xié)商民主理論強調(diào)在多元社會中，通過各利益相關(guān)者積極參與協(xié)商來實現(xiàn)決策和立法過程中的共同利益，其核心是協(xié)商及共識，具體內(nèi)涵包括價值多元性、公開理性、平等協(xié)商、全民參與[17]，即政府在與社會互動中的角色定位應(yīng)為“協(xié)商-治理”，通過尊重公民權(quán)利，保障其參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等來規(guī)避社會風險。

4.“回避-控制”角色

中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展伴生的社會矛盾與沖突日益多元化、復(fù)雜化，隨著中央強調(diào)將“維護社會穩(wěn)定”作為政府官員能力和晉升考核指標，地方政府受壓力型體制、政治錦標賽等體制影響，在社會管理方面往往遵循“不出事”邏輯，其包含三層含義：第一，將社會管理簡化為地方不發(fā)生沖擊社會秩序的重大事件；第二，是一種純粹的結(jié)果導(dǎo)向，為了維持住表面穩(wěn)定，地方政府可以不惜代價、無底線地采用各種手段，如暴力控制、經(jīng)濟賄賂等；第三，“不出事”是指不出“大事”，其大小不在于社會影響力，而在于上級政府對該事件的關(guān)注程度[4]37。換言之，地方政府在風險社會治理中為避免其不在政治生涯中被淘汰，對風險事件常常表現(xiàn)出“回避-控制”角色。

綜上，在風險社會治理視閾中，地方政府在市場維度體現(xiàn)出“合作-監(jiān)管”“合謀-放任”角色，而在社會維度又將自身定位為“協(xié)商-治理”“回避-控制”角色。這4種角色一般不會單獨出現(xiàn)，而是隨著內(nèi)外因素的變化而呈現(xiàn)兩兩組合相伴狀態(tài)，形成6種組合(圖2)。其中，地方政府角色沖突主要表現(xiàn)在市場維度、社會維度內(nèi)部角色間沖突，即“合作-監(jiān)管”與“合謀-放任”，“回避-控制”與“協(xié)商-治理”之間沖突。

圖2 地方政府角色沖突分析框架

二、地方政府風險治理過程中的角色沖突

為厘清地方政府風險社會治理中的角色沖突及其角色變化的內(nèi)在邏輯，運用深度訪談?wù){(diào)查法，實證分析X市某鎮(zhèn)政府安置房產(chǎn)權(quán)糾紛中的政府角色沖突。整個事件涉及主體涵蓋政府職能部門、社會公眾、房產(chǎn)公司，其緣起、發(fā)展、治理過程能較為全面地體現(xiàn)出政府在不同階段處理與市場、社會關(guān)系過程中的角色變化特點。

產(chǎn)權(quán)糾紛緣起于X市鎮(zhèn)政府安置房建設(shè)嚴重供大于求的狀況。為抑制X市房價過快上漲、調(diào)控舊區(qū)改造和市政動遷用房的剛性需求，X市、區(qū)兩級政府開始建設(shè)用于舊城改造和市政動遷的中低價普通商品房，并制定《X市配套商品房和中低價普通商品房管理試行辦法》，其中規(guī)定中低價商品房購房條件必須是動遷戶或安置戶。但在安置房實際建設(shè)規(guī)劃中，該市某鎮(zhèn)由于未能精確上報該鎮(zhèn)預(yù)期重大工程項目數(shù)，導(dǎo)致房屋建設(shè)總計1 041套，而實際動遷戶和政府安置戶總數(shù)卻只有187戶，住房實際安置比例不到20%。2007年經(jīng)該鎮(zhèn)政府請示，區(qū)人民政府下發(fā)抄告單，原則上同意在確保滿足動遷戶用房前提下，允許將安置商品房多余房源擴大供應(yīng)給預(yù)案動遷戶和本鎮(zhèn)漁民無房及本鎮(zhèn)骨干企業(yè)用作職工宿舍，由此埋下該鎮(zhèn)安置房產(chǎn)權(quán)糾紛隱患，而地方政府在此次糾紛事件風險治理中也表現(xiàn)出明顯的角色沖突。角色沖突，源于個體同時扮演兩個及以上，或被要求扮演與其價值追求不一致的角色行為[18]。其具體表現(xiàn)為：一是角色內(nèi)部沖突，即個體所扮演的同一角色內(nèi)部矛盾；二是角色之間沖突，即同一個體所扮演多個不同角色間沖突；三是角色外部沖突，即兩個及兩個以上個體之間的角色扮演沖突[19]。具體而言，地方政府的角色沖突主要體現(xiàn)為角色之間的沖突(圖3)。

圖3 X市某鎮(zhèn)政府安置房產(chǎn)權(quán)糾紛中的政府角色沖突

1.“合作-監(jiān)管”與“合謀-放任”角色沖突

政府的職能之一是向社會提供公共物品和公共服務(wù)，X市政府提供中低價普通商品房是履行其公共職能的表現(xiàn)。然而在公共事務(wù)日益復(fù)雜化的今天，政府不能、也無法做到全能包攬一切，中低價安置房的提供有賴于政府與市場合作，即政府作為投資方與房地產(chǎn)開發(fā)商共同投資建設(shè)，同時委托房產(chǎn)公司全權(quán)負責房屋的銷售、產(chǎn)證辦理等事宜。在這個過程中，政府同時對房產(chǎn)公司負有監(jiān)督責任，尤其是在購房對象資格界定上。

房產(chǎn)公司負責人認為：“我們受政府委托出售安置房，并對購房資格進行初步界定，開具辦理產(chǎn)證所需的五聯(lián)單交由政府相關(guān)職能部門進行蓋章、審核?！?/p>

政府相關(guān)職能部門審核房產(chǎn)公司開具的五聯(lián)單，是履行其監(jiān)督職責的重要方式之一。但在實踐中，地方政府角色往往容易從“合作-監(jiān)管”滑向“合謀-放任”。在安置房建設(shè)嚴重供大于求情況下，2007年區(qū)政府允許將安置商品房多余房源擴大供應(yīng)給預(yù)動遷戶、本鎮(zhèn)漁民無房戶及本鎮(zhèn)骨干企業(yè)用作職工宿舍。然而，該文件的下發(fā)本身就違背《X市配套商品房和中低價普通商品房管理試行辦法》規(guī)定，同時文件并未對預(yù)動遷戶、骨干企業(yè)的界定標準進行明確而詳細的規(guī)定，給鎮(zhèn)政府和房產(chǎn)公司留下了非常大的政策執(zhí)行自主空間。

從制度上看，我國20世紀80年代開始的行政分權(quán)改革，在很大程度上改變了中央與地方之間原有的責任權(quán)力模式。雖然中央賦予地方政府大量自由裁量權(quán)和經(jīng)濟利益，以充分發(fā)揮其發(fā)展地方經(jīng)濟、進行地方社會管理的積極性，但中央在地方政府人事任命和選拔上依舊具有絕對控制權(quán)，因而地方政府并不是純粹的公共利益“代表者”，地方政府首先是中央政府的“代表者”，這就為地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟、社會管理過程中提供了壓力機制和特殊利益動力機制，周黎安用“行政發(fā)包”“政治錦標賽”來解釋這一現(xiàn)象。從地方政府自身來看，其本身具有“經(jīng)濟人”特點，而在我國特有的自上而下的壓力型體制下，地方政府在享有較大自主權(quán)同時必須扮演好中央所期待的角色，為上級政府發(fā)包下來的大量經(jīng)濟社會發(fā)展任務(wù)承擔起重要職責。這就進一步加強了地方政府原本強烈的理性經(jīng)濟人動機，尤其是分稅制改革以來，地方政府更是積極獲取財政收入。在擴大安置房銷售對象后，由于文件并未對預(yù)動遷戶及骨干企業(yè)進行界定，最后凡有營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)法人、凡上海戶籍居民均可購買安置房。

X鎮(zhèn)人民調(diào)解中心負責人指出：“此次最規(guī)范的購房對象應(yīng)當是動遷戶，然而到目前為止，相當多的動遷戶并沒有動遷協(xié)議，拆多少房子，什么時候拆，應(yīng)當安置多少人，多少面積，均沒有相關(guān)材料。此外，真正的預(yù)動遷戶可按區(qū)政府文件購買中低價普通商品房，然而實際銷售的預(yù)動遷戶與真正預(yù)動遷戶的含義并不同，在沒有工程項目情況下，房產(chǎn)公司也將部分本地居民作為預(yù)動遷戶，導(dǎo)致預(yù)動遷戶遍地開花?！?/p>

房產(chǎn)證的辦理需要五聯(lián)單，房產(chǎn)公司違規(guī)為不具備購房資格的房主開具五聯(lián)單，而相關(guān)政府職能部門并未對房產(chǎn)公司開具的五聯(lián)單進行嚴格的二次審核及監(jiān)督規(guī)范，導(dǎo)致沒有動遷協(xié)議的預(yù)動遷戶、外地戶籍企業(yè)主等不符合購房條件的主體均拿到五聯(lián)單，進而使五聯(lián)單喪失了作為產(chǎn)證辦理憑證的合法性。

房產(chǎn)公司負責人表示：“我們將開具的五聯(lián)單遞交給相關(guān)職能部門蓋章時，他們并沒有對購房對象提出任何異議?，F(xiàn)在發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛，職能部門也應(yīng)當負責任?！?/p>

換言之，在這個過程中地方政府在經(jīng)濟利益驅(qū)動下事實上扮演了“合謀-放任”角色，這與其被社會所期待的“合作-監(jiān)管”角色相沖突。

2.“協(xié)商-治理”與“回避-控制”角色沖突

2011年，X市政府結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展等各方實踐制定了《X市動遷安置房管理辦法》，同時明確廢止《X市配套商品房和中低價普通商品房管理試行辦法》，這一政策調(diào)整的最大變化就是新出臺文件明確禁止中低價普通商品房交易，導(dǎo)致336戶還未來得及辦理產(chǎn)證的房主無法在法律上獲得對房產(chǎn)的所有權(quán)，使得他們面臨孩子無法入學、房產(chǎn)無法正常交易等由產(chǎn)權(quán)糾紛引發(fā)的一系列后續(xù)問題。風險社會治理賦予了政府新型社會責任，要求政府對社會沖突予以積極的正面回應(yīng)。風險社會中，雙方潛在收益及風險感知，往往是社會沖突爆發(fā)的關(guān)鍵[20]，因此，當社會風險萌芽時，公眾與政府的信息及力量不對稱，政府若不能予以積極回應(yīng)，就有可能進一步擴大公眾的收益風險感知，進而采取具有高度不確定性的應(yīng)對方式來推動社會風險升級。因此，加強公眾參與度、保障其知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于降低社會沖突帶來的風險。換言之，當社會風險產(chǎn)生之際，地方政府應(yīng)積極扮演“協(xié)商-治理”角色將社會風險及時扼制在萌芽狀態(tài)中，避免其進一步升級而引發(fā)社會沖突。

產(chǎn)權(quán)糾紛發(fā)生后，相關(guān)房主不斷上訪房產(chǎn)公司和鎮(zhèn)政府，希望有關(guān)部門能予以解決問題。然而隨著中央將“社會穩(wěn)定”作為考核地方政府官員社會管理能力的重要指標，在現(xiàn)行壓力型體制以及“一票否決”淘汰機制下，地方政府在風險社會治理中遵循“不出事”邏輯，即利用隱瞞、妥協(xié)、壓制等各種手段來避免社會沖突。面對房主的不斷“鬧事”，政府相關(guān)職能部門均采用了“消極回避”措施——即維持現(xiàn)狀，未辦理產(chǎn)證的房主繼續(xù)持有住房，但無法辦理產(chǎn)證，試圖將該問題遺留給下一任政府來解決。

在調(diào)研中，一建筑企業(yè)主表示：“我們?nèi)ナ行旁L辦上訪，但被告知只能找鎮(zhèn)政府自行解決；我們找區(qū)房管局，他們卻和我們吵起來，責怪我們購房時沒對房產(chǎn)屬性進行了解，現(xiàn)在辦不出產(chǎn)證，應(yīng)該由我們自己負責。”

此外，鎮(zhèn)政府又對相關(guān)意見領(lǐng)袖進行軟控制，采用迂回方式阻止其聯(lián)合其他房主將事情鬧大。

有企業(yè)主提及：“我們找律師維權(quán)，但沒有一個律師敢接案，說這是政府的事，我們也沒辦法?！?/p>

在鎮(zhèn)政府“回避-控制”角色扮演下，未辦理產(chǎn)證房主由于發(fā)現(xiàn)其無法寄希望于鎮(zhèn)政府解決產(chǎn)證問題，其個人收益風險感知被進一步放大，進而聯(lián)合起來到X市政府靜坐示威，造成較大社會影響力，市政府開始向鎮(zhèn)政府施壓解決產(chǎn)證問題。

“沒有人告訴我們購房條件，房產(chǎn)公司、鎮(zhèn)政府一直鼓勵我們購買該片住房，我們就是聽說這是政府投資建設(shè)的住房才敢買的，如果我們知道購房資格規(guī)定，我們肯定不會買的?！薄熬陀X得自己被政府騙了，我們買了房卻不給我們辦理產(chǎn)證，這讓我們特別沒有安全感。”“我現(xiàn)在只要求政府幫我們辦理房產(chǎn)證，其他解決方案我一概不接受?！?/p>

此時，鎮(zhèn)政府一方面繼續(xù)扮演著“回避-控制”角色，另一方面開始扮演“協(xié)商-治理”角色。鎮(zhèn)政府設(shè)置人民調(diào)解委員會來接待上訪房主，研究出兩種解決方案：一是政府回購住房，但這意味著地方政府會面臨巨大財政支出壓力，且回購的住房無法二次銷售；二是上級政府政策開口為房主辦理產(chǎn)證，同時鎮(zhèn)政府又組織“穩(wěn)評”機構(gòu)就兩種方案進行社會穩(wěn)定風險評估，將評估報告作為爭取上級政府為房主辦理產(chǎn)證的重要依據(jù)。最終為避免社會沖突，上級政府同意政策開口——為房主辦理產(chǎn)證。在這個過程中，地方政府的“協(xié)商-治理”角色具有兩個特點：

一是“不出事”的“兜底”邏輯。為平復(fù)房主不滿情緒以避免風險事件進一步擴大，地方政府能違背現(xiàn)有地方政策規(guī)定，隨意進行政策開口。

當被問及是否可采用法律途徑時，有政府負責人表示：“不能告房產(chǎn)公司，否則政府也脫不了關(guān)系，最好是上級政府能特殊情況特殊處理，幫房主把產(chǎn)證都辦理出來，這樣政府也沒有經(jīng)濟壓力?！?/p>

二是政府并沒有擺脫“回避-控制”角色，政府并不直接面對房主上訪，而是讓第三方機構(gòu)從中斡旋，同時只允許“穩(wěn)評”機構(gòu)從個別意見領(lǐng)袖了解情況，而禁止第三方組織進行大規(guī)模入戶調(diào)查。

有負責人表示：“入戶調(diào)查就像捅馬蜂窩，現(xiàn)在倒還沒出什么大事，一旦入戶調(diào)查，這些房主反而開始趁機搗亂?！?/p>

地方政府在應(yīng)對風險事件時，一開始在“不出事”邏輯下往往會表現(xiàn)出“回避-控制”角色，這一角色常常導(dǎo)致風險事件進一步升級，直到上級政府為維護社會穩(wěn)定而向下施壓，地方政府才會被迫扮演“協(xié)商-治理”角色，但同時他們并沒有放棄“回避-控制”這一角色。由此可見，地方政府基于自身經(jīng)濟、政治等利益考量，自身很難有主動扮演“協(xié)商-治理”角色的內(nèi)在驅(qū)動力，而是在外力迫使下同時扮演兩個相互沖突的角色。

三、風險社會視閾下地方政府角色沖突的調(diào)適

在風險社會視閾下，雖然地方政府的角色沖突表現(xiàn)為市場維度上“合作-監(jiān)管”與“合謀-放任”、社會維度上的“協(xié)商-治理”與“回避-控制”，但是本質(zhì)上是地方政府與市場、社會呈現(xiàn)出復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。因此，需要在風險話語下對地方政府、市場、社會三者的關(guān)系進行重塑與再造，進而實現(xiàn)風險治理的市場化、社會化、大眾化。

1.地方政府與市場的關(guān)系協(xié)調(diào)

政府主導(dǎo)各種項目建設(shè)的根本在于經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求，我國的優(yōu)勢即存在一定意義上的市場對國家與政府的依附性，表現(xiàn)為我國的現(xiàn)代化建設(shè)素來被置于國家的干預(yù)與控制之下。在風險社會的語境下，第一，地方政府樹立正確的利益觀，在新發(fā)展階段和新發(fā)展理念的引領(lǐng)下，特別是要以國家利益為主，服從中央統(tǒng)籌安排，加強信息溝通，建立暢通的利益表達渠道，兼顧地方利益的實現(xiàn)；第二，建立科學合理的政策體系，健全公共政策執(zhí)行的監(jiān)督體系，避免地方政府對市場的粗暴干預(yù)；第三，準確定位地方政府在風險治理中的角色，強化對市場的引導(dǎo)和支持，發(fā)揮市場在風險治理過程中的應(yīng)有作用。

政府引導(dǎo)資本介入，實施第三方治理模式需要進一步規(guī)制第三方治理市場，同時政府需加大監(jiān)管力度。譬如，十八屆三中全會中提出的堅持“誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費”原則，明確“建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理”的原則，并且在法律法規(guī)中有進一步的體現(xiàn)，特別是新頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》明確規(guī)定：排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)承擔的風險治理責任和應(yīng)當接受的社會代價。

2.地方政府與社會的關(guān)系協(xié)調(diào)

民眾的“鬧大”策略固然在某種程度上向政府宣示了自身的力量，保障和維護了其正當權(quán)益，但卻帶來社會秩序的極大紊亂；政府“不出事”的機會主義策略快速平息事態(tài)，短時期內(nèi)避免了更嚴重的危機，卻非風險規(guī)避的長久之計。把國家與社會對立起來，堅持國家本位抑或社會本位其結(jié)果只能是“零和博弈”，因此，從“二元對立”走向“良性互動”，協(xié)調(diào)國家社會關(guān)系、大力發(fā)展社會組織，增強社會自主性等方面入手，才能真正實現(xiàn)風險規(guī)避。在地方政府與社會的關(guān)系上，地方政府“服務(wù)者”角色的缺位影響了社會和諧有序，這也是未來地方政府與社會的關(guān)系共生的重要面向。

此外，就地方政府而言，央地關(guān)系、政府職能設(shè)置、基層治理與政策導(dǎo)向上存在的問題也會影響市場經(jīng)濟的穩(wěn)定與統(tǒng)一。不同于常態(tài)化的治理，人類社會進入風險社會后，一切確定性的事物都易于被解構(gòu)，針對突發(fā)不確定性風險的治理，如何彌合“強中央、弱地方”帶來的“弱治理”問題，中央對地方的賦權(quán)和分權(quán)可以考慮從經(jīng)濟領(lǐng)域向社會領(lǐng)域延伸，特別是在應(yīng)急管理等領(lǐng)域，形成風險應(yīng)對策略的社會化與大眾化態(tài)勢。

3.市場與社會的關(guān)系協(xié)調(diào)

中國特色社會主義進入新時代后，國家經(jīng)濟發(fā)展取得了巨大成就，但同時也衍生了大量的社會風險，其重要原因之一即在于缺乏市場與社會的關(guān)系協(xié)調(diào)，并且在“政經(jīng)一體化”的形塑下，市場易成為政府的“附庸”，進一步導(dǎo)致市場與社會矛盾的彌散，并演化為基層政府與社會公眾之間面對面的矛盾或沖突。因此，傳統(tǒng)觀點認為，市場、社會和政府三者之間的關(guān)系，嚴格來說是兩個關(guān)系：一個是政府和市場的關(guān)系，另一個是政府和社會的關(guān)系，這在無形之中也忽視了市場與社會關(guān)系協(xié)調(diào)的重要性與可能性。

各類社會抗爭或沖突現(xiàn)象，如果缺乏中間過渡機制減壓或化解，將使得基層政府直面“官民對抗”的狀況。由于民眾組織化程度相對較低，多數(shù)利益訴求是以個體化而非組織化的形式進行表達。因此，面對分散的個人，地方政府可以保持絕對的強勢；同時無組織的個人力量相對“龐大的”市場來說又是極其薄弱的，進退維谷，普通民眾甚至只能進行所謂的悲情抗爭，以表達其訴求，這也是社會風險的重要來源。在堅定政黨政治正途的前提下，中國共產(chǎn)黨把馬克思主義政黨理論同中國具體實際相結(jié)合，不斷調(diào)適和扭轉(zhuǎn)政黨政治發(fā)展走向[21]，因此風險治理要與時俱進，調(diào)適地方政府、市場、社會三者的關(guān)系，達到風險治理的可調(diào)目的。黨的十八屆三中全會指出“要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用……”[22]，黨的十九屆六中全會提出的“貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展，全面深化改革開放，促進共同富?！盵23]的新發(fā)展理念，這都為協(xié)調(diào)風險社會視域下市場與社會的關(guān)系提供了契機。

四、結(jié) 語

風險社會對政府社會治理能力提出了更高更新的要求，然而政府與市場、社會的關(guān)系并非是簡單的“金字塔”形，而是互相影響的網(wǎng)絡(luò)態(tài)勢，政府既可能是風險治理者，也可能是風險制造者，因而其在風險社會中的角色定位也會隨著與市場、社會互動關(guān)系的變化而發(fā)生改變。從市場和社會維度看，政府角色定位具體包括“合作-監(jiān)管”“合謀-放任”“回避-控制”“協(xié)商-治理”，這些角色往往相互組合，同時出現(xiàn)在地方政府風險治理行動中。

在我國現(xiàn)行體制特點下，地方政府不可避免地具有理性經(jīng)濟人和政治人特性，有其自身特殊的利益價值追求，因而難以成為純粹的公共利益“代表者”，同時也是上級及中央政府的“代言者”和自身利益的“代言者”，其在社會風險治理中不可避免地會出現(xiàn)角色定位沖突，主要表現(xiàn)在“合作-監(jiān)管”與“合謀-放任”、“回避-控制”與“協(xié)商-治理”之間。相互沖突的角色有時是以先后順序存在、有時同時并存于地方政府風險治理行動中。因此，地方政府要合理定位其在社會風險治理中的角色，提高風險治理能力，不能僅僅寄希望于地方政府的自覺行動力，而更多地需要從體制和制度上對其行為進行規(guī)制和調(diào)適。

潘光旦先生曾從社會學的視角闡釋了“位育”?！拔挥彪m然來源于《中庸》，但《中庸》里的“位”是指天與地各安其位，“育”是指萬物在天地間生長發(fā)育。潘光旦演繹的“位育論”則是一種“社會位育”，其中的“位”是說每個人都要各安其位，即“安其所”，待在自己應(yīng)該待的位置，這樣社會就有了秩序。風險社會視域下地方政府角色沖突的調(diào)適，需要市場與社會也在風險治理的過程中扮演相應(yīng)的角色。“育”是“遂其生”，即在自己的位置與環(huán)境中發(fā)育成長，社會就變得和諧了。在風險語境中，出現(xiàn)了諸多基層治理困境——市場失靈、社會發(fā)育不良，政府已然不是超然于市場、社會的絕對主導(dǎo)者和管理者，三者各安其位，地方政府、市場、社會發(fā)揮各自的作用，才能持續(xù)地推動人類社會的和合文明和共生發(fā)展。