杜倩博

〔摘要〕借鑒物質(zhì)化學(xué)反應(yīng)的一般規(guī)律，從政府部門輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的組織設(shè)置和職能配置實踐可知，政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”可以看作一個政府部門內(nèi)部的結(jié)構(gòu)問題。政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”建立在部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其組成元素的基礎(chǔ)上，旨在實現(xiàn)部門內(nèi)部元素的有效銜接與深度融合。政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”應(yīng)遵循部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)元素的制約共變邏輯，基于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的正式自主性與事實自主性形成縱向上的制約共變關(guān)系，在輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間形成橫向上的制約共變關(guān)系。同時，也應(yīng)遵循部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)元素深度融合邏輯，形成縱向上內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)班子之間、橫向上內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同關(guān)系。因此，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”，應(yīng)采取部門內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方式，通過內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同，完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組織運行的結(jié)構(gòu)性機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕機(jī)構(gòu)改革，“化學(xué)反應(yīng)”，政府部門，內(nèi)部結(jié)構(gòu)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2022）01-0092-09

長期以來，政府機(jī)構(gòu)改革關(guān)注較多的是機(jī)構(gòu)外延式整合，而內(nèi)涵式的政府部門機(jī)構(gòu)建設(shè)尚待繼續(xù)大力推進(jìn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“完成組織架構(gòu)重建、實現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，只是解決了‘面’上的問題，真正要發(fā)生‘化學(xué)反應(yīng)’，還有大量工作要做。”〔1〕106因此，實務(wù)界如火如荼地推進(jìn)著機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”，并形象化地稱之為機(jī)構(gòu)改革“后半篇文章”。其中一條重要思路是重視部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革。例如：探索內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置，將部門職能細(xì)化分解到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)〔2〕，科學(xué)設(shè)定部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能清單、編制、崗位、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，實現(xiàn)部門、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、崗位的職能有效銜接〔3〕;在部門內(nèi)部強(qiáng)化“分解反應(yīng)”方程式，將部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能分解為若干工作任務(wù)，并對每項工作制作流程圖〔4〕;運用工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)思維優(yōu)化政府流程，促進(jìn)部門內(nèi)部數(shù)據(jù)融合〔5〕。這些舉措旨在實現(xiàn)機(jī)構(gòu)、職能與人員的有效匹配和深度融合，最終推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”取得成效〔6〕。

與實務(wù)界如火如荼的改革實踐形成鮮明對比的是，理論界對這一問題尚未引起足夠重視，特別是從部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革視角進(jìn)行的研究還明顯不足。相關(guān)研究體現(xiàn)在早些年的內(nèi)涵式大部門制改革、機(jī)構(gòu)合并誘發(fā)的新問題、大部門制組織模式與權(quán)力結(jié)構(gòu)、部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置與整合等研究當(dāng)中。因此，從部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的視角，探討政府機(jī)構(gòu)改革發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”的邏輯與途徑，是當(dāng)前政府改革領(lǐng)域的重要問題。

一、政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”的概念與結(jié)構(gòu)邏輯

政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”研究，可借鑒物質(zhì)世界中化學(xué)反應(yīng)的基本規(guī)律，從而對機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”產(chǎn)生思維上的啟發(fā)?；诖耍瑧?yīng)從部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的視角回答如下兩個問題：什么是政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”？機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”總體上遵循著哪些組織結(jié)構(gòu)及其運行的基本邏輯？

（一）何謂政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”

“化學(xué)反應(yīng)”指的是物質(zhì)發(fā)生化學(xué)變化而產(chǎn)生性質(zhì)、組成、結(jié)構(gòu)與原來不同的新物質(zhì)的過程。物質(zhì)在發(fā)生“物理聚合”之后，不同物質(zhì)的結(jié)構(gòu)組成元素之間會發(fā)生相互作用與共同變化，并且通過新的“化學(xué)鍵”將各種物質(zhì)組成元素緊密連接、融合在一起，形成新物質(zhì)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)狀態(tài)，從而完成物質(zhì)的化學(xué)反應(yīng)過程。

物質(zhì)化學(xué)反應(yīng)規(guī)律為本文研究政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”提供了重要啟示。完成了機(jī)構(gòu)整合的“物理聚合”之后，政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”應(yīng)關(guān)注如下三個層面的含義：其一，機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”建立在政府部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其組成元素的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極探明政府部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其組成元素。機(jī)構(gòu)改革遵循著結(jié)構(gòu)與流程兩條道路之間的辯證邏輯：結(jié)構(gòu)關(guān)注的是元素之間的關(guān)系問題，為流程和功能設(shè)定基本的排列組合;流程關(guān)注過程和組織運行，能夠為結(jié)構(gòu)的形成與發(fā)展提供資源。因此，政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”首先是一個結(jié)構(gòu)問題。從實踐情況來看，政府部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)元素主要包括領(lǐng)導(dǎo)班子成員、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等，其中的領(lǐng)導(dǎo)班子成員是政府機(jī)構(gòu)改革的首當(dāng)其沖者，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置也會隨著部門職能的整合進(jìn)行優(yōu)化。其二，部門內(nèi)部組成要素之間發(fā)生相互聯(lián)系的共同變化，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在相互制約與依存的關(guān)系中實現(xiàn)各自的職能優(yōu)化。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以靜態(tài)的職能配置為基礎(chǔ)，在行使職能的過程中會與其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)生關(guān)聯(lián)，從而形成相互制約與依存的動態(tài)運行機(jī)制，而“化學(xué)反應(yīng)”恰恰發(fā)生在這種動態(tài)的運行機(jī)制當(dāng)中。其三，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間應(yīng)形成有效的職能協(xié)同與深度融合，使得機(jī)構(gòu)的運作方式、機(jī)構(gòu)內(nèi)部各要素的配置以及相互關(guān)系都形成新的穩(wěn)定狀態(tài)。政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”就是在促成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與其他主體之間新的制約與依存關(guān)系后，在組織運行的過程中形成彼此之間穩(wěn)定而有效的銜接、協(xié)同、融合。在此基礎(chǔ)上，改革后的機(jī)構(gòu)在性質(zhì)與功能上才能發(fā)生改變，部門內(nèi)部職能劃分與相互聯(lián)系更加合理，機(jī)構(gòu)在動態(tài)運行上更加具有效能，更能體現(xiàn)公平性與民主性。

（二）政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”結(jié)構(gòu)邏輯的分析框架

對政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”進(jìn)行分析，應(yīng)該明確政府部門的組織結(jié)構(gòu)及其內(nèi)部元素之間的關(guān)系框架（如圖1所示）。筆者對H省37個省直單位（包括H省政府辦公廳、政府組成部門、政府直屬機(jī)構(gòu)、政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)）的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合考察后看到，除領(lǐng)導(dǎo)班子以外，每個政府部門的結(jié)構(gòu)元素主要包括兩類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，這體現(xiàn)著組織內(nèi)部直線職能和參謀職能相區(qū)分的組織規(guī)律。業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)處理部門內(nèi)與機(jī)構(gòu)職能息息相關(guān)的各種業(yè)務(wù)，直接與部門服務(wù)或管理的對象相關(guān)聯(lián)，制定與業(yè)務(wù)相關(guān)的各項制度并監(jiān)督實施。輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要為領(lǐng)導(dǎo)班子服務(wù)，起參謀、協(xié)助作用，對業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)、綜合或服務(wù)。

其中，業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)依據(jù)各部門職能細(xì)分而設(shè)置與配備，輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可以根據(jù)工作性質(zhì)不同劃分為如下三類（具體設(shè)置情況如表1所示）：一是決策支持類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)內(nèi)部政策研究、起草重要文件文稿、規(guī)劃制定、信息處理等決策支持性工作;二是管理服務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政服務(wù)、機(jī)關(guān)管理等工作;三是監(jiān)督類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)，其主要職能是對部門管轄范圍內(nèi)的各項工作進(jìn)行監(jiān)督，以提升工作效率、保障各項政策的落實、預(yù)防與懲治腐敗。需作出特殊說明的是，紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)的性質(zhì)并不屬于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而是隸屬于紀(jì)委、獨立于部門的反腐敗機(jī)構(gòu)。但是，由于紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)駐在部門工作，是部門內(nèi)部組織良性運行的關(guān)鍵力量之一，因此本文將其與監(jiān)督類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一同討論。

以上述結(jié)構(gòu)元素為基礎(chǔ)，政府部門內(nèi)部存在著結(jié)構(gòu)元素之間如下兩個方面的“化學(xué)反應(yīng)”邏輯：一是基于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化的結(jié)構(gòu)元素制約共變邏輯?！啊Y(jié)構(gòu)’是一個完整的整體，它雖然由許多元素組成，但這些元素間是緊密相互制約的，以致其中的任何一個都無法獨自發(fā)生變化。”〔7〕80各元素之間通過互相影響的共同變化來實現(xiàn)事物結(jié)構(gòu)性質(zhì)的轉(zhuǎn)化，即實現(xiàn)結(jié)構(gòu)的“化學(xué)反應(yīng)”。政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)處于縱向與橫向的兩種制約共變關(guān)系當(dāng)中：從縱向看，領(lǐng)導(dǎo)班子與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力此消彼長、相互制約，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化相應(yīng)帶來領(lǐng)導(dǎo)班子權(quán)責(zé)的變化，進(jìn)而帶來部門組織中縱向關(guān)系上的變化，促成部門結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化、性質(zhì)轉(zhuǎn)變和功能優(yōu)化的“化學(xué)反應(yīng)”;從橫向看，輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)均需進(jìn)行自身的職能優(yōu)化，將各自的職能與優(yōu)勢限定在合理范圍內(nèi)，形成二者之間的良性關(guān)聯(lián)與制約。二是基于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能協(xié)同的結(jié)構(gòu)元素深度融合邏輯。結(jié)構(gòu)元素之間只有形成穩(wěn)定的相互協(xié)同關(guān)系與深度融合，才能在化學(xué)反應(yīng)的基礎(chǔ)上形成穩(wěn)定的、具有約束性的物質(zhì)新結(jié)構(gòu)。政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”同樣需要內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間形成深度融合狀態(tài)，這主要基于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同。輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同邏輯，根源于二者之間存在著潛在的沖突性：輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)本質(zhì)上是組織領(lǐng)導(dǎo)者的參謀助手而非實際控制者，但是“幫助和控制的界限常被打破，‘純參謀’作用常摻雜著發(fā)布命令和提供建議的成分，甚至輔助單位的明顯謙虛也會被認(rèn)為是權(quán)力的運用”〔8〕106，從而犧牲業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的自主性。然而，如果輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的控制手段，其建議也往往難以被業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)真正接受。此外，領(lǐng)導(dǎo)班子與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間需要等級型職能協(xié)同，單個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間同樣需要平行的職能協(xié)同。

二、結(jié)構(gòu)元素制約共變邏輯：部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能優(yōu)化

政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”，一部分任務(wù)就是通過縱向上領(lǐng)導(dǎo)班子與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能制約共變、橫向上兩類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能制約共變，形成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)較為清晰的職能界定，形成縱向與橫向的制約關(guān)系，實現(xiàn)部門內(nèi)部職能結(jié)構(gòu)的平衡與穩(wěn)定。我國政府機(jī)構(gòu)改革和職責(zé)體系建設(shè)更重視組織橫向之間的關(guān)系優(yōu)化，而縱向的組織層級之間職能關(guān)系并未同步得到優(yōu)化〔9〕。即使在對機(jī)構(gòu)橫向關(guān)系較為重視的情況下，也并未對政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的橫向關(guān)系予以足夠考察。

（一）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能自主性：結(jié)構(gòu)元素縱向制約共變邏輯

在組織結(jié)構(gòu)的縱向關(guān)系中，下級自主性是一個重要維度。自主性是指組織內(nèi)的人員在何種程度上需要將決策向更高級別匯報，高層管理者何種程度上將一些事務(wù)決策權(quán)下放給下屬。在部門的直線職能制組織結(jié)構(gòu)中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的自主性與領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)控反映著二者之間的縱向制約共變關(guān)系。這種縱向制約共變關(guān)系主要體現(xiàn)在如下兩個方面：

1.基于部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正式自主性的縱向制約共變關(guān)系。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)獲得的由法律明確設(shè)定的正式自主性并不強(qiáng)，在法律地位上僅為領(lǐng)導(dǎo)班子的輔助機(jī)構(gòu)。一般而言，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)除辦公廳外不能對外正式行文，無行政主體資格和民事主體資格，不能以自己的名義作出行政行為。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只有得到法律法規(guī)的授權(quán)才具備行政主體資格和民事主體資格，例如，H省市場監(jiān)督管理局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)——標(biāo)準(zhǔn)化處，由于獲得《地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》授予的對地方標(biāo)準(zhǔn)起草中的調(diào)查分析、論證、意見征集等職責(zé)，才可以用自身名義就上述工作內(nèi)容對外發(fā)布通知，具備相應(yīng)工作的正式自主權(quán)。

對業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的正式自主性進(jìn)行嚴(yán)格限制有其積極意義，可以將政府部門內(nèi)部大部分事務(wù)的最終決定權(quán)統(tǒng)一歸屬部門領(lǐng)導(dǎo)班子，使政府部門的行政行為更具統(tǒng)一性、權(quán)威性，防止產(chǎn)生內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行政行為脫離部門控制、相互扯皮打架等問題。同時，業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正式自主性不足也容易產(chǎn)生相應(yīng)的負(fù)面問題，大大減弱部門縱向上的制約關(guān)系。主要體現(xiàn)為：一是從制度安排上強(qiáng)化權(quán)力集中結(jié)構(gòu)，加重首長負(fù)責(zé)制的行政集權(quán)體制與中國歷史傳統(tǒng)中的官僚文化相互疊加;二是由于部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員并不能成為每一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能領(lǐng)域內(nèi)的專家，外行管內(nèi)行問題難以避免;三是從H省各部門權(quán)力清單中的數(shù)百項權(quán)力來看，這些具體行政行為的最終決定必須留有領(lǐng)導(dǎo)審批環(huán)節(jié)和時限，即使最終審核毫無懸念與修改必要的情況下亦是如此，從而影響行政效率。在機(jī)構(gòu)與職能整合形成大部門的情況下，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量增加，這些問題會得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

2.基于部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)事實自主性的縱向制約共變關(guān)系。在正式自主性不足的同時，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)則擁有較強(qiáng)的“事實自主性”。例如：內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具有領(lǐng)導(dǎo)班子決定事項的“承辦權(quán)”，將領(lǐng)導(dǎo)班子的宏觀行為意向進(jìn)行具體化、操作化;內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對政策制定的“建議權(quán)”，部門領(lǐng)導(dǎo)成員不便對其合理化建議進(jìn)行否定;內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具有具體行政行為的“前定權(quán)”，在領(lǐng)導(dǎo)班子成員最終決定的前置環(huán)節(jié)具有重要影響力;部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的管理幅度較大，其控制能力無法遍及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的所有事務(wù)，客觀上為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)提供了自主性空間;在一些專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)通過在事實上壟斷技術(shù)專長對信息進(jìn)行篩選，影響部門領(lǐng)導(dǎo)的決策，并具有在政策執(zhí)行過程中對領(lǐng)導(dǎo)意志進(jìn)行過濾的空間。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在事實上具備的自主性具有合理性，能夠?qū)︻I(lǐng)導(dǎo)班子及其成員客觀上產(chǎn)生自下而上的制約作用，在客觀上能夠緩解部門權(quán)力過于集中的結(jié)構(gòu)弊端。但是，如果內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平高、事實自主權(quán)大，不易被領(lǐng)導(dǎo)班子、其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及外部非專業(yè)人員監(jiān)督，那么政府權(quán)力部門化的趨勢就會向內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)蔓延，造成政策歪曲執(zhí)行、形式主義、“處長治國”、政策“中梗阻”等問題。李克強(qiáng)總理也曾對此進(jìn)行過批評，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)層討論通過的政策在處長層面被卡住，是程序上的顛倒〔10〕。因此，應(yīng)當(dāng)通過內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)事實自主權(quán)的規(guī)范化，理順部門內(nèi)部的縱向職能關(guān)系，實現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)“化學(xué)反應(yīng)”的目標(biāo)。同時，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)事實自主權(quán)的規(guī)范化，還需要各種輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分別在決策、監(jiān)督、管理過程中，發(fā)揮對其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的制約作用。

（二）兩類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相互制約：結(jié)構(gòu)元素橫向制約共變邏輯

在橫向上，輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間是一種相互制約的結(jié)構(gòu)共變關(guān)系。一方面，由于業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)往往從自身的局部專業(yè)職能出發(fā)看待問題，并且可能利用業(yè)務(wù)活動掌握的資源對組織高層領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生抵制，因此輔助類機(jī)構(gòu)需發(fā)揮整體研究、輔助與控制、密切聯(lián)系部門領(lǐng)導(dǎo)等作用，對業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)形成有效制約。另一方面，業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)憑借自身的信息優(yōu)勢、業(yè)務(wù)活動直接作用優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、聲譽和影響力優(yōu)勢，可以對輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的政策建議和監(jiān)督檢查形成反向約束。在當(dāng)前輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能相對弱化的背景下，在這種橫向的制約共變關(guān)系中更應(yīng)著重強(qiáng)化輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能。主要表現(xiàn)為如下三類輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的制約作用及職能強(qiáng)化訴求：

1.決策支持類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的政策制約作用及職能強(qiáng)化訴求。從H省各部門來看，普遍存在決策支持類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與職能弱化的情況。主要表現(xiàn)在：以政策研究為主責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)配置率較低，大多數(shù)的部門將政策研究職能分散到法規(guī)處、辦公室、規(guī)劃處等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，或者僅僅被賦予“寫材料”的職能，甚至有的部門在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置上遺忘政策研究職能;對部門決策起到重要支持作用的信息搜集與處理職能并未引起足夠重視，僅19%的部門成立信息處或信息中心，大多數(shù)部門將信息搜集與處理職能置于辦公室中，甚至無法保證有一名專職信息員;與此相類似，大多數(shù)部門政策過程中的政策評估與跟蹤、發(fā)展規(guī)劃及其實施、意見搜集、決策聽證等職能并未得到應(yīng)有的重視。

決策支持類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)弱化，造成了兩個方面的組織內(nèi)部運行問題：一是部門內(nèi)部決策支持機(jī)構(gòu)無法對部門重大決策形成可靠的決策信息基礎(chǔ)、建議支持機(jī)制與決策咨詢路徑，在公共事務(wù)管理專業(yè)化、精細(xì)化的背景下缺少部門內(nèi)部專業(yè)化的政策建議力量，對領(lǐng)導(dǎo)班子、其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都無法形成政策影響力和約束力。二是決策支持類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)班子、其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系紐帶被弱化，決策支持類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并未真正融入部門內(nèi)部運行過程當(dāng)中。這樣，部門內(nèi)部的決策輔助者與領(lǐng)導(dǎo)成員在信息占有、時間約束、行動邏輯等方面調(diào)和難度較大，構(gòu)成了“專家—決策者非協(xié)同行動”〔11〕狀況。因此，提高決策支持類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水平、優(yōu)化決策支持類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能，是政府機(jī)構(gòu)“化學(xué)反應(yīng)”的重要內(nèi)涵。

2.管理服務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的管理制約作用及職能強(qiáng)化訴求。辦公室、財務(wù)處、人事處等管理服務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具有部門內(nèi)部的綜合管理與協(xié)調(diào)職能，對部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)元素融合發(fā)揮著不可替代的作用。從H省各部門的情況來看，現(xiàn)有的政府組織機(jī)制并未賦予管理服務(wù)類機(jī)構(gòu)充分的協(xié)調(diào)職權(quán)。例如：僅有兩個部門設(shè)立了綜合協(xié)調(diào)處，專司部門內(nèi)部的綜合協(xié)調(diào)事務(wù);未設(shè)立綜合協(xié)調(diào)處的部門，辦公室本應(yīng)具有綜合協(xié)調(diào)職能，但實際上它們更多地只是承擔(dān)一些機(jī)關(guān)辦文辦會、日常督促、政務(wù)公開、信訪接待、保密保衛(wèi)、行政后勤等日常管理工作，其綜合管理和業(yè)務(wù)整合的功能并未得到有效發(fā)揮，甚至有的部門在對辦公室的職能配置中未提及綜合協(xié)調(diào)。辦公室、財務(wù)處等部門承擔(dān)的機(jī)關(guān)事務(wù)管理與服務(wù)職能制度化程度有待提高，制度供給數(shù)量不夠、權(quán)威性不足，不能對其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的正常運行、自身建設(shè)管理與保障、機(jī)關(guān)運行成本控制等形成有效的約束〔12〕。

3.監(jiān)督類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約作用及職能強(qiáng)化訴求。綜合監(jiān)督、機(jī)關(guān)紀(jì)委等部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其作用是輔助領(lǐng)導(dǎo)班子對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)政策執(zhí)行的過程與結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，并對部門內(nèi)部的各種違法違規(guī)行為進(jìn)行誡勉與懲處。紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)（非內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）既具有紀(jì)委分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)威，又能夠發(fā)揮熟悉政府部門業(yè)務(wù)活動的優(yōu)勢，增強(qiáng)了部門內(nèi)部監(jiān)督的獨立性和便利性。然而，從H省各部門的實際情況來看，部門機(jī)關(guān)雖然成立了機(jī)關(guān)紀(jì)委、綜合監(jiān)督處等內(nèi)設(shè)監(jiān)督類機(jī)構(gòu)，但其獨立性還有待提高、機(jī)構(gòu)地位仍然相對弱勢、監(jiān)督作用尚未充分顯現(xiàn)。各部門的紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)已設(shè)立至少四年，機(jī)構(gòu)獨立性和監(jiān)督效能得到提高。但派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)尚未系統(tǒng)化、明確化，干部在紀(jì)委與派駐機(jī)構(gòu)兩個機(jī)構(gòu)中的發(fā)展空間均感到不容樂觀，派駐機(jī)構(gòu)因參加部門的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可能成為部門“擋箭牌”，獲得的部門業(yè)務(wù)信息仍然難以滿足監(jiān)督工作需要，這些問題都制約著派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督效能的提高。合理設(shè)定與強(qiáng)化監(jiān)督類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)的職能，是促進(jìn)部門內(nèi)部權(quán)力制約的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由此促使部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組織運行朝著廉潔高效的方向發(fā)生共變。

三、結(jié)構(gòu)元素深度融合邏輯：部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能協(xié)同

通過機(jī)構(gòu)整合，政府各行業(yè)領(lǐng)域“統(tǒng)一決策權(quán)”初步形成，大大緩解了部門間協(xié)同的壓力。然而，“組織規(guī)模的增大將導(dǎo)致工作分工的增加，而工作分工的增加則增大了組織在水平和垂直兩個方向上的復(fù)雜性”〔13〕195。并且，部門間的職能整合與協(xié)同取得一定成效后，部門領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量膨脹，領(lǐng)導(dǎo)之間、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同壓力隨之增大〔14〕234-239。由此決定政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”遵循結(jié)構(gòu)元素之間深度融合邏輯，表現(xiàn)出內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)縱向與橫向的職能協(xié)同訴求。

（一）輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同訴求

輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的劃分雖然是組織管理職能日益專門化的結(jié)果，但這種劃分也會帶來這兩類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能交叉。管理人員對業(yè)務(wù)活動的影響力職能本來屬于內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)職能，但是由于利用輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)專門知識、采取部門統(tǒng)一行動等需要，輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也就會擁有這些本身屬于業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的職能〔15〕64-65，從H省各部門來看正是如此。例如：綜合監(jiān)督處除監(jiān)督政策落實外還承擔(dān)一些市場監(jiān)管等業(yè)務(wù)職能，辦公室承擔(dān)個別非常規(guī)性的綜合業(yè)務(wù)工作，政策法規(guī)處承擔(dān)行政體制改革和專門行政審批機(jī)構(gòu)的系列工作，等等。因此，輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也會面臨業(yè)務(wù)工作的協(xié)調(diào)需求。

除此之外，兩類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在組織運行過程中同樣需要進(jìn)行職能協(xié)同。具體表現(xiàn)在：一是當(dāng)面臨某些牽扯到多種內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)共同完成的特殊任務(wù)、政策制定、制度設(shè)計時，很容易因為對各自職能不熟悉或部門利益的牽扯，導(dǎo)致不同類型內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間職能相互碰撞;二是管理服務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作為領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的輔助機(jī)構(gòu)，對業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)、上傳下達(dá)、信息匯總，因此辦公室、政策法規(guī)、體制改革等輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)就會與業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生職能銜接與協(xié)同需求;三是監(jiān)督類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)需要對其他機(jī)構(gòu)的政策執(zhí)行效果以及違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)控，因此就需要在保持相對獨立的基礎(chǔ)上審視、檢查、督促各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的工作，需要與各類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)就相關(guān)問題進(jìn)行有效協(xié)同。

（二）業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同訴求

業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同訴求，主要來自于如下兩個方面的問題：一是實踐中的政府部門在對各業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具體劃分職能時，或多或少存在職能重疊與交叉的情況，這是由組織職能交叉屬性決定的，是難以完全避免的。例如，H省文化和旅游廳的旅游推進(jìn)處和產(chǎn)業(yè)發(fā)展處職能差異較為明顯，分別設(shè)立這樣的兩個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也是合理的。但這兩個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都具有一定的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能，由此產(chǎn)生的職能交叉問題更多地應(yīng)依靠兩個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同來解決，而未必需要進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)合并。二是部門機(jī)構(gòu)合并或整合時，原來各部門的業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)往往被“拼湊”起來，改革后的部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量大大增多，原來部門之間職能交叉、職能不清的外部矛盾轉(zhuǎn)移到部門內(nèi)部，業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能協(xié)同的壓力和難度都隨之加大。這種情況在H省新組建的市場監(jiān)督管理局中表現(xiàn)得比較明顯。該局領(lǐng)導(dǎo)班子成員達(dá)到18名之多，其中實職領(lǐng)導(dǎo)成員9名，總工程師、巡視員共9名;內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量達(dá)到27個。機(jī)構(gòu)改革前的工商、食品、質(zhì)監(jiān)等各部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)雖然在改革后有所整合，但知識產(chǎn)權(quán)職能仍分散在3個處，食品監(jiān)管職能分散在5個處，不正當(dāng)競爭管理職能分散在3個處，職能配置仍然顯得分散、交叉。在這種情況下，如果組織內(nèi)部協(xié)同不到位、組織運作不流暢、內(nèi)部推諉扯皮情況頻繁，部門就需要投入更多的資源來進(jìn)行內(nèi)部機(jī)構(gòu)事務(wù)綜合管理。

（三）輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同訴求

三種輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)輔助領(lǐng)導(dǎo)班子履行部門決策、組織控制的職能，實際上是將組織的監(jiān)督、決策、控制職能在橫向上的分散化，是一種橫向分權(quán)的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計模式。這將給部門內(nèi)部運行帶來兩個方面的結(jié)構(gòu)性影響：一方面，行政決策、組織控制與監(jiān)督的職能被分散到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，就會導(dǎo)致這些輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)部分職能的重疊與交叉，輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間協(xié)同機(jī)制的重要性由此得以凸顯。另一方面，部門內(nèi)部監(jiān)督、決策支持等輔助職能和權(quán)力也越來越得到加強(qiáng)，承載這些職能的機(jī)構(gòu)種類和數(shù)量也不斷增加，并且這些輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都需要更多的相對獨立性，輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間職能協(xié)同的難度也隨之加大。表1中所列的H省各部門設(shè)立的輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在實踐中往往稱之為“綜合處室”，顧名思義可知這些機(jī)構(gòu)行使綜合管理、協(xié)調(diào)、決策、監(jiān)督等職能。然而，目的在于促進(jìn)職能綜合性的機(jī)構(gòu)在設(shè)置上呈現(xiàn)出分散性，各部門雖然并未全部設(shè)置表1中所列機(jī)構(gòu)，但每個部門輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能協(xié)同的需求都是比較龐大的，這就為組織帶來了更多的職能協(xié)同任務(wù)。

（四）領(lǐng)導(dǎo)班子對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行等級型協(xié)同的訴求

由于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)同樣具有自身的部門利益，各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的人、財、物資源往往較難形成有效聯(lián)動，這就呼吁形成一個可以實現(xiàn)利益整合、科學(xué)民主、公平公正的大部門內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)班子統(tǒng)一行使的決策權(quán)、監(jiān)控權(quán)，形成依賴于領(lǐng)導(dǎo)班子的等級型協(xié)同權(quán)。這首先是因為，“縱向干預(yù)在中國是促進(jìn)協(xié)作機(jī)制深化發(fā)展的必要因素，它能夠強(qiáng)化參與者間的橫向互動，而非只是自發(fā)協(xié)作動機(jī)不足時的補(bǔ)充”〔16〕。這種自上而下的等級型協(xié)調(diào)方式可以利用層級結(jié)構(gòu)發(fā)揮監(jiān)督、協(xié)調(diào)、指揮的作用，更有效率地統(tǒng)一組織力量，重塑內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作意愿，基于制度建立起內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間穩(wěn)定的信任關(guān)系，提供必要的合作資源與協(xié)同能力支持，化解部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間利益的矛盾沖突。第二個原因是，等級型協(xié)同追求縱向等級間達(dá)成共識，這種等級間共識依賴于上級決策的合理性、下級執(zhí)行的可操作性、上下級之間的交換機(jī)制，能夠在縱向上對委托—代理結(jié)構(gòu)與壓力型體制形成有益補(bǔ)充。

另外，實踐中普遍實行的分管副職分工慣例，也為部門內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)班子的統(tǒng)一協(xié)同帶來挑戰(zhàn)。從目前流行的部門副職分工安排策略來看，他們的分工往往以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)任務(wù)、資源的多寡為主要考慮因素，并不是按照職能類別進(jìn)行分管，以保證部門領(lǐng)導(dǎo)副職的分管職責(zé)大體均衡。這就造成了同一位副職領(lǐng)導(dǎo)分管的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間職能關(guān)聯(lián)度不大，同一職能領(lǐng)域的多個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由不同的副職分管。例如，各地衛(wèi)健委副職領(lǐng)導(dǎo)的分管部門往往交叉涉及衛(wèi)生、計生、食品安全等不同領(lǐng)域，食品安全、計生等本屬同一類職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)又由不同的副職領(lǐng)導(dǎo)分管。因此，本來負(fù)責(zé)職能協(xié)同的分管領(lǐng)導(dǎo)，同樣需要他們之間的職能協(xié)同。

四、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)視角下政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”的推進(jìn)策略

在明確政府部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)元素的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)著眼于部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，遵循結(jié)構(gòu)元素制約共變邏輯、深度融合邏輯，實現(xiàn)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能優(yōu)化與協(xié)同，在政府部門內(nèi)部的整體結(jié)構(gòu)中推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)視角下推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”，應(yīng)基于組織機(jī)構(gòu)載體的機(jī)制建構(gòu)，整體作出政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)元素相互連接與協(xié)同的結(jié)構(gòu)性安排。

（一）推進(jìn)政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能優(yōu)化

根據(jù)政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”的結(jié)構(gòu)元素制約共變邏輯，應(yīng)采取如下四個方面的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化策略。

1.推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能自主性的規(guī)范化，進(jìn)一步細(xì)化、具體化“三定”規(guī)定中的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能。完善部門內(nèi)部的正式授權(quán)機(jī)制，以審批專用章、財務(wù)專用章、處罰專用章、征用專用章等形式為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)授予相關(guān)事項的最終決定權(quán)，并通過內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力清單的形式加以明確界定，相關(guān)事項范圍內(nèi)的常規(guī)性職權(quán)由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)自主行使，不需向領(lǐng)導(dǎo)班子匯報、審批。以部門權(quán)力清單制度為基礎(chǔ)，認(rèn)真研究制定部門各項行政權(quán)力運行流程中的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能，發(fā)揮權(quán)力清單和權(quán)力運行流程在組織縱向關(guān)系上分配職能的作用。逐步建立完備的崗位說明書，明確規(guī)定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各級工作人員的崗位決策職能，并將崗位決策職能與崗位績效評價緊密結(jié)合起來，發(fā)揮崗位職能說明書的組織設(shè)計功能。在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)政策草擬過程中，建立健全社會力量制度化參與的機(jī)制與平臺，規(guī)范社會力量在專業(yè)知識、民意反饋、技術(shù)平臺等方面對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的支持作用。

2.優(yōu)化監(jiān)督類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)職能，配齊行政投訴、績效評估、責(zé)任追究等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或相關(guān)職能，通過決策程序監(jiān)督、合法性審查、決策效果評估、績效監(jiān)管等機(jī)制進(jìn)行政策監(jiān)督。強(qiáng)化紀(jì)委派駐紀(jì)檢組對派駐部門黨組提出廉政意見的職能，并具體履行廉政風(fēng)險點研判、廉政制度建設(shè)建議、督促駐在部門黨組整改、接受重大決策與大額資金使用過程中的廉政舉報等職能;強(qiáng)化內(nèi)設(shè)審計機(jī)構(gòu)或財務(wù)機(jī)構(gòu)的審計職能，加強(qiáng)對可能存在廉政風(fēng)險的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部審計的職責(zé);優(yōu)化配置紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)對中層以上干部的問責(zé)職能強(qiáng)化機(jī)關(guān)紀(jì)委對普通干部的問責(zé)職能，重視綜合監(jiān)督處室對政策執(zhí)行不力問題的問責(zé)職能，詳細(xì)規(guī)定問責(zé)主體、內(nèi)容、流程與方法。

3.優(yōu)化決策支持類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能，強(qiáng)化政策研究、政策法規(guī)、政策評估、信息搜集與處理、綜合協(xié)調(diào)、發(fā)展規(guī)劃、對外聯(lián)絡(luò)、聽證等決策支持類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置或職能配置。提升政府部門內(nèi)部決策支持機(jī)構(gòu)人員的學(xué)歷層次、研究素質(zhì)與能力，形成內(nèi)設(shè)政策研究機(jī)構(gòu)調(diào)研的方法、步驟等指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn);健全決策咨詢程序、決策方案擬訂程序等制度，切實履行決策支持類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的政策合法性審查職能;強(qiáng)化部門內(nèi)部信息管理職能，健全部門決策過程中的信息搜集、報送、處理和采納機(jī)制;加強(qiáng)信息系統(tǒng)的整合和互動信息的搜尋，建立部門內(nèi)部業(yè)務(wù)流程集合系統(tǒng)，建立部門內(nèi)部協(xié)同的信息互動平臺，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間通過內(nèi)外網(wǎng)實現(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、信息交換共享，實現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理過程留痕化管理。

4.優(yōu)化管理服務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能，發(fā)揮內(nèi)設(shè)財務(wù)機(jī)構(gòu)的資源調(diào)配中樞作用。以后勤服務(wù)社會化等方式發(fā)揮機(jī)關(guān)經(jīng)費管理中的市場化機(jī)制作用，建設(shè)機(jī)關(guān)內(nèi)部經(jīng)費管理信息平臺，為交通、會議、乘車、調(diào)研、訪談等各種“元動作”（不同類型機(jī)關(guān)運行所必須開展的共同活動）制定機(jī)關(guān)經(jīng)費管理標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到機(jī)關(guān)運行經(jīng)費管理職能優(yōu)化重塑的目標(biāo)〔17〕?；趦?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各崗位職責(zé)建立機(jī)關(guān)經(jīng)費績效考核機(jī)制，切實履行管理服務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的績效標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、結(jié)果評估與鑒定等業(yè)務(wù)控制職能;強(qiáng)化管理服務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)審查與目標(biāo)管理機(jī)制，在充分吸收業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其人員意見的基礎(chǔ)上設(shè)定合理的業(yè)務(wù)目標(biāo)。

（二）推進(jìn)政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能協(xié)同

政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”的最后一步，就是理順內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與部門領(lǐng)導(dǎo)之間的職能協(xié)同，達(dá)成結(jié)構(gòu)元素之間相互融合、相互促進(jìn)的穩(wěn)定形態(tài)。

1.促進(jìn)業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同。建立業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)定期向紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)匯報預(yù)算執(zhí)行情況、督查事項要求執(zhí)行情況等制度，建立針對業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的紀(jì)檢監(jiān)察專員制度，強(qiáng)化對紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)人員的部門相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，促進(jìn)業(yè)務(wù)類與監(jiān)督類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)之間的信息交流與溝通;建立更具業(yè)務(wù)針對性的決策支持團(tuán)隊人才選拔機(jī)制、培訓(xùn)培養(yǎng)機(jī)制，鼓勵決策支持機(jī)構(gòu)人員參加業(yè)務(wù)實踐，鼓勵業(yè)務(wù)實踐人員加入政策研究團(tuán)隊，促進(jìn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)人員與決策支持機(jī)構(gòu)人員直接對接，為決策支持人員盡量提供政策研究所需業(yè)務(wù)資料，以促進(jìn)業(yè)務(wù)類與決策支持類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同;建立業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與管理服務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的人員定期輪崗交流制度、意見雙向反饋機(jī)制、績效結(jié)果雙向評價機(jī)制，以促進(jìn)業(yè)務(wù)類與管理服務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的相互理解與職能協(xié)同。

2.促進(jìn)業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同。完善部門內(nèi)臨時工作小組制度，具體包括：設(shè)置臨時工作小組的組建方式、權(quán)責(zé)分配、注意事項與階段性目標(biāo)，構(gòu)建和完善小組內(nèi)部的溝通機(jī)制與信任機(jī)制;建立并完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間聯(lián)席會議、工作組等機(jī)制，詳細(xì)規(guī)定聯(lián)席會議或工作組的牽頭機(jī)構(gòu)、成員機(jī)構(gòu)確立方式，明確牽頭機(jī)構(gòu)、成員機(jī)構(gòu)的具體職能配置與聯(lián)絡(luò)員設(shè)置的方式，定期召開成員機(jī)構(gòu)間例會，建立業(yè)務(wù)信息通報制度;完善聯(lián)席會議或任務(wù)組的牽頭內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其職能協(xié)同機(jī)制，明確牽頭內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能、成員內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的工作重點與配合方式，賦予牽頭內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對各成員內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)參與協(xié)同過程的貢獻(xiàn)認(rèn)定職能，完善成員內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對牽頭內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的信息反饋機(jī)制;明確成員內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在事務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)中的具體職能，通過人員與業(yè)務(wù)的融合推進(jìn)政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的“化學(xué)反應(yīng)”〔18〕;完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政協(xié)助制度，以規(guī)范性文件的方式規(guī)定各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政協(xié)助責(zé)任與義務(wù)，完善行政協(xié)助的啟動、流程、費用、爭議及處理等多方面的程序與機(jī)制〔19〕250。

3.促進(jìn)輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同。在決策支持方面，以部門重大政策草擬過程為依托，建立辦公室、政策研究、法律法規(guī)、體制改革等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的工作小組、協(xié)商研判、調(diào)查研究等機(jī)制，建立整合化的檔案存放調(diào)取、信息收集、合法性論證、政策效果評價等機(jī)制。在內(nèi)部監(jiān)督方面，形成紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)（非內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）、綜合監(jiān)督機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)黨委、機(jī)關(guān)紀(jì)委的監(jiān)督合力，強(qiáng)化人事處、財務(wù)處對監(jiān)督類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能配合，制定定期監(jiān)督與專項監(jiān)督制度。在管理服務(wù)方面，賦予業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建立管理服務(wù)協(xié)同機(jī)制的職能，由與業(yè)務(wù)直接相關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)根據(jù)業(yè)務(wù)需要，發(fā)起包括辦公室、人事、財務(wù)、政策法規(guī)等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的聯(lián)席會議，成立工作小組。

4.促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的等級型協(xié)同。健全部門內(nèi)部“領(lǐng)導(dǎo)小組”工作機(jī)制，建立領(lǐng)導(dǎo)小組具體運行的規(guī)章制度，促進(jìn)部門內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)小組的“機(jī)構(gòu)設(shè)置制度化、機(jī)構(gòu)運行程序化、機(jī)構(gòu)職能規(guī)范化、機(jī)構(gòu)權(quán)力法治化”〔20〕;建立健全部門內(nèi)部的等級間協(xié)商溝通機(jī)制，尋求部門內(nèi)部的層級間共識;建立基于業(yè)務(wù)領(lǐng)域的分管領(lǐng)導(dǎo)等級協(xié)同機(jī)制，按照內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的類型、業(yè)務(wù)領(lǐng)域相似性進(jìn)行副職領(lǐng)導(dǎo)的分管職責(zé)分配，保證每一種輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)均由同一位副職領(lǐng)導(dǎo)分管，每一類業(yè)務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)亦由同一位副職領(lǐng)導(dǎo)分管，以更有利于在副職領(lǐng)導(dǎo)層面實現(xiàn)部門內(nèi)部同類職能的統(tǒng)一指揮。

綜上所述，在進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)與職能整合的外延式改革的同時，應(yīng)加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵建設(shè)，實現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)改革的“化學(xué)反應(yīng)”。在物質(zhì)化學(xué)反應(yīng)普遍結(jié)構(gòu)規(guī)律的啟發(fā)下，應(yīng)遵循政府部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)元素縱向、橫向制約共變的邏輯，推進(jìn)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能優(yōu)化;按照政府部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)元素縱向、橫向深度融合的邏輯，推進(jìn)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同。通過這樣的部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化與協(xié)同，在縱向、橫向兩個方面實現(xiàn)政府部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)元素的有效銜接與深度融合，才能真正鞏固機(jī)構(gòu)改革成果，提升政府機(jī)構(gòu)的治理效能。

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責(zé)任編輯 周 榮