苑麗娟 田小川 閆文秀

（1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學(xué)院 北京 郵編：102208；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院 北京 郵編：100098）

內(nèi)部控制理論的起源可追溯到公元前3000年左右，最先在西方企業(yè)的管理實(shí)踐中得到廣泛的應(yīng)用。近年來，隨著內(nèi)部控制理論的發(fā)展，行政事業(yè)單位作為國(guó)家政策的貫徹者和執(zhí)行者，其內(nèi)部控制體系的建立和執(zhí)行也引起了社會(huì)的高度重視和普遍思考。財(cái)政部于2012年底發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），正式啟動(dòng)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)，迄今為止取得了突出的成績(jī)。本文將以某事業(yè)單位（下文以GY代稱）為例，就基層行政事業(yè)單位如何加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)進(jìn)行探討。

一、正確認(rèn)識(shí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的特點(diǎn)

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基于企業(yè)內(nèi)控成果而產(chǎn)生，但與企業(yè)相比，其內(nèi)控建設(shè)具有自己的特色

在控制目標(biāo)上，行政事業(yè)單位要依法履行賦予的職能，即提供社會(huì)公共服務(wù)、開展公共管理活動(dòng)等，強(qiáng)調(diào)效率與公平的統(tǒng)一性，控制目標(biāo)主要在于行為合規(guī)、防范腐敗。在控制原則上，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要是在單位內(nèi)部建立起有效的管理控制機(jī)制，對(duì)單位的計(jì)劃實(shí)施、開支標(biāo)準(zhǔn)以及各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，及時(shí)糾正存在的問題[1]。在控制的基本內(nèi)容上，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制范圍更加廣泛，包括基建、科研、后勤和物資采購(gòu)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、非經(jīng)常性的財(cái)務(wù)活動(dòng)以及各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制融合了管理會(huì)計(jì)的實(shí)踐應(yīng)用，是提高單位治理能力的有力抓手

從行政事業(yè)單位管理會(huì)計(jì)的內(nèi)涵看，財(cái)會(huì)職能正在從“核算和監(jiān)督”向著“政策咨詢、決策支持、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合平衡、監(jiān)督防控、信息披露”轉(zhuǎn)變[2]。這些職能與內(nèi)控建設(shè)的功能作用基本一致。從行政事業(yè)單位管理會(huì)計(jì)的目標(biāo)看，提高單位內(nèi)部科學(xué)規(guī)劃、民主決策、防范風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)部治理能力，實(shí)現(xiàn)資金、資產(chǎn)的科學(xué)有效管理[2]，這些目標(biāo)與內(nèi)控建設(shè)的目標(biāo)基本一致。從行政事業(yè)單位管理會(huì)計(jì)的職能看，內(nèi)部控制一樣需要通過分析以往的信息，為控制當(dāng)前的行為和引導(dǎo)未來的管理行為奠定基礎(chǔ)。通過把會(huì)計(jì)融入內(nèi)部控制，發(fā)揮其風(fēng)險(xiǎn)防控作用，更加保證單位經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)[3]。2015年底，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)），意味著內(nèi)部控制工作已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要組成內(nèi)容。

（三）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制契合了時(shí)代發(fā)展的最新要求，是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的重要舉措

內(nèi)控建設(shè)的核心是對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約。如對(duì)單位“三重一大”事項(xiàng)內(nèi)容與決策程序的規(guī)定，對(duì)業(yè)務(wù)審批權(quán)限的界定與劃分，對(duì)各不相容崗位的設(shè)置，對(duì)民主集中制實(shí)施的設(shè)計(jì)，都落實(shí)了全面從嚴(yán)治黨完善對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制的要求。內(nèi)控建設(shè)的目標(biāo)蘊(yùn)含了全面監(jiān)督的理念。各職能部門、各黨員個(gè)體，針對(duì)單位運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)生的各工作事項(xiàng)，都有應(yīng)負(fù)的監(jiān)督責(zé)任，落實(shí)了對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督體系的分解。內(nèi)控建設(shè)的過程符合了黨內(nèi)民主的要求。組織全體職工查找風(fēng)險(xiǎn)，制定防控措施，實(shí)施全員防控，落實(shí)了職工的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是實(shí)施黨內(nèi)民主的體現(xiàn)。內(nèi)控建設(shè)的措施是實(shí)施廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的載體。內(nèi)控建設(shè)和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控可以有機(jī)結(jié)合，通過全面排查風(fēng)險(xiǎn)，健全制衡控制流程，完善制度規(guī)范，從源頭和機(jī)制上預(yù)防腐敗，最大限度地把反腐倡廉建設(shè)的要求融入到權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制各個(gè)環(huán)節(jié)，從源頭和機(jī)制上防范了廉政風(fēng)險(xiǎn)。

二、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)應(yīng)處理好幾個(gè)關(guān)系

內(nèi)控體系并不是獨(dú)立存在的管理體系，而是與其他管理體系相互依存的。要使內(nèi)部控制真正發(fā)揮作用，必須正確理解并處理好以下幾個(gè)關(guān)系。

（一）內(nèi)部控制與財(cái)務(wù)控制

在內(nèi)部控制實(shí)施過程中往往存在一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為內(nèi)部控制就是財(cái)務(wù)控制，因此理所當(dāng)然是財(cái)務(wù)部門的工作。實(shí)際上，在《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》中，已經(jīng)明確了內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍，財(cái)務(wù)控制只是其控制內(nèi)容之一。內(nèi)部控制不僅僅是財(cái)務(wù)人員的職責(zé)，更是單位內(nèi)部各個(gè)部門都要共同參與的一項(xiàng)管理活動(dòng)[4]，全體部門、全體人員都是內(nèi)部控制的實(shí)施者，都要認(rèn)真執(zhí)行內(nèi)部控制的各項(xiàng)要求，才能最終完善單位的內(nèi)部控制建設(shè)。

（二）內(nèi)部控制與工作效率

有人認(rèn)為，實(shí)施內(nèi)部控制會(huì)導(dǎo)致管理流程復(fù)雜、煩瑣和僵化，增加工作步驟和工作量，降低工作效率，從而對(duì)內(nèi)部控制持排斥態(tài)度。其實(shí)，良好的內(nèi)部控制是提高工作效率的有效方法。如果一個(gè)單位缺乏內(nèi)部控制，極有可能會(huì)造成管理混亂，缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)防控，又會(huì)增大事故出現(xiàn)的幾率和處理成本，造成工作開展不順暢。內(nèi)部控制是一個(gè)單位賴以存在和發(fā)展的有效管理工具，只有建立流程規(guī)范、權(quán)責(zé)明確、手段現(xiàn)代、糾錯(cuò)及時(shí)的內(nèi)部控制體系，才能提高單位運(yùn)轉(zhuǎn)的效率和效益。

（三）內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)

內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)都是內(nèi)部管理的重要手段，也是容易混淆的概念，兩者存在一定區(qū)別。在工作目標(biāo)上，內(nèi)部控制側(cè)重于建立一種相互制衡的管理關(guān)系，進(jìn)而改善經(jīng)營(yíng)管理；而內(nèi)部審計(jì)則側(cè)重于對(duì)各類業(yè)務(wù)和管理行為進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)，對(duì)其是否公允、合法、合理進(jìn)行審查。在工作方法上，內(nèi)部控制主要有不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制等；而內(nèi)部審計(jì)則包括查證、函證、抽樣、座談、調(diào)查等。在獨(dú)立性方面，內(nèi)部控制不僅僅是審計(jì)部門的工作，更需要全體部門的共同參與；而內(nèi)部審計(jì)則由審計(jì)部門開展，具有相對(duì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督評(píng)價(jià)具有重要作用?？偟膩碚f，內(nèi)部控制的運(yùn)行情況是內(nèi)部審計(jì)的重要審計(jì)內(nèi)容，而內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部控制的重要組成部分，是對(duì)內(nèi)部控制運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和“再控制”，促進(jìn)內(nèi)部控制體系進(jìn)一步健全完善的重要手段[5]。兩者相互依存、相互促進(jìn)，需要共同發(fā)揮作用，才能實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部管理。

三、實(shí)事求是，多措并舉，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的本源實(shí)質(zhì)，總結(jié)起來有三個(gè)核心要素：程序、規(guī)范、責(zé)任，如果能夠做到按程序辦事、按規(guī)范辦事、各自擔(dān)負(fù)起相應(yīng)責(zé)任，那么這個(gè)單位的事業(yè)發(fā)展就能夠處于可控的狀態(tài)。當(dāng)前，要扎實(shí)推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)，以下幾個(gè)方面的工作必不可少。

（一）夯實(shí)思想和組織基礎(chǔ)，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

1.提高全員參與意識(shí)

單位應(yīng)從總體發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，通過積極的宣傳來提高職工對(duì)內(nèi)部控制的理解和認(rèn)識(shí)，激發(fā)其主觀能動(dòng)性。同時(shí)，要根據(jù)內(nèi)部控制的階段發(fā)展適時(shí)開展培訓(xùn)，讓職工緊跟形勢(shì)，主動(dòng)入位，推動(dòng)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作更好開展。GY連續(xù)多年以內(nèi)部控制為主題，召開專題會(huì)議，開展宣傳與培訓(xùn)，加強(qiáng)溝通與交流，取得很好效果。

2.健全組織機(jī)構(gòu)

要順利推進(jìn)內(nèi)部控制的實(shí)施，必須要建立一套上下貫通、齊抓共管的組織結(jié)構(gòu)。GY結(jié)合實(shí)際制定內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)施方案，明確內(nèi)部控制工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)分工、工作步驟等；建立內(nèi)控建設(shè)監(jiān)督員隊(duì)伍，充分發(fā)揮有關(guān)管理監(jiān)督部門的作用；形成由“一把手”負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)管理、紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)等部門通力協(xié)作，各業(yè)務(wù)部門積極參與的內(nèi)部控制組織架構(gòu)。

3.加強(qiáng)信息化建設(shè)

目前，事業(yè)單位的內(nèi)部控制正由以經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)控制為主向經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)全覆蓋轉(zhuǎn)變，由事后監(jiān)督管理向全過程控制轉(zhuǎn)變，由財(cái)務(wù)部門單打獨(dú)斗式管理向全員分工授權(quán)、各負(fù)其責(zé)轉(zhuǎn)變。內(nèi)部控制的變革發(fā)展，迫切需要現(xiàn)代信息技術(shù)來保障工作效果。要推進(jìn)內(nèi)部控制有效實(shí)施，需要建立覆蓋主要業(yè)務(wù)內(nèi)容，面向全體職工，能夠完整、準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)反應(yīng)業(yè)務(wù)活動(dòng)信息的管理系統(tǒng)，通過固化業(yè)務(wù)流程，防止人為調(diào)控，保證規(guī)范執(zhí)行，提高內(nèi)部控制水平。

4.完善績(jī)效考核與獎(jiǎng)懲機(jī)制

有效的績(jī)效考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，是推動(dòng)內(nèi)控措施發(fā)揮效果的有力手段。為了更好地激發(fā)各部門參與內(nèi)部控制的積極性，GY將內(nèi)部控制要求納入績(jī)效考核體系，針對(duì)重大違規(guī)行為實(shí)施一票否決制，同時(shí)設(shè)置正向激勵(lì)指標(biāo)，完成核定指標(biāo)采取獎(jiǎng)勵(lì)措施。激勵(lì)分為兩方面：一方面是物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，將績(jī)效工資發(fā)放水平與核定指標(biāo)完成情況掛鉤，建立多勞多得的激勵(lì)機(jī)制；另一方面是精神激勵(lì)，對(duì)表現(xiàn)突出的職工給予榮譽(yù)和適當(dāng)政策傾斜，并通過組織開展豐富多彩的文體活動(dòng)，激發(fā)職工集體榮譽(yù)感，提高參與單位管理的積極性與自覺性。

（二）抓住重點(diǎn)業(yè)務(wù)和重點(diǎn)環(huán)節(jié)

1.規(guī)范重點(diǎn)業(yè)務(wù)

在全面控制的基礎(chǔ)上，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)關(guān)注主要業(yè)務(wù)和重大風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)。GY屬于干部教育類單位，內(nèi)部控制關(guān)注了幾項(xiàng)重點(diǎn)業(yè)務(wù)：一是培訓(xùn)會(huì)議類業(yè)務(wù)管理。如會(huì)議管理，國(guó)內(nèi)培訓(xùn)管理，教材建設(shè)，接待服務(wù)管理等。二是安全保障類業(yè)務(wù)管理。GY擁有獨(dú)立的大院，因此，消防安全、食品安全、設(shè)施設(shè)備運(yùn)行安全、網(wǎng)絡(luò)信息安全等安全運(yùn)轉(zhuǎn)類工作是重要的控制內(nèi)容。三是資產(chǎn)建設(shè)類業(yè)務(wù)管理。GY的教室、客房等基礎(chǔ)設(shè)施比較完備，使用較為充分，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)作為重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)，被予以高度重視。

2.規(guī)范重點(diǎn)環(huán)節(jié)

要重點(diǎn)抓決策機(jī)制，建立責(zé)任清晰、分工明確、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部牽制。抓制衡機(jī)制，做到權(quán)力制衡、崗位制衡、業(yè)務(wù)流程制衡。抓事前防控，注重對(duì)過程的控制和事前的預(yù)防。抓重點(diǎn)防控，將有限的人力、物力和財(cái)力投入到重點(diǎn)人員和重點(diǎn)環(huán)節(jié)防控中。GY在決策機(jī)制建設(shè)中，細(xì)化制定了《單位工作規(guī)則》《黨委工作規(guī)則》《行政工作規(guī)則》，確定了黨委會(huì)議、常務(wù)會(huì)議等基本會(huì)議制度，并明確了各項(xiàng)會(huì)議的議事清單、“三重一大”事項(xiàng)清單，為實(shí)踐操作提供了具體依據(jù)。

（三）強(qiáng)化制度體系建設(shè)，分清職責(zé)權(quán)限

加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)的目的，是要有針對(duì)性地開展防控，切實(shí)落實(shí)好在事業(yè)發(fā)展和業(yè)務(wù)開展過程中各崗位應(yīng)擔(dān)負(fù)的風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任。在日常工作中，風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任應(yīng)分級(jí)分層分環(huán)節(jié)具化到各個(gè)崗位，結(jié)合重點(diǎn)防控事項(xiàng)和環(huán)節(jié)，形成經(jīng)緯交織、縱橫交錯(cuò)的立體格局，搭造成一張嚴(yán)疏有序、細(xì)密有致的風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任網(wǎng)。GY在全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)過程中，注重結(jié)合實(shí)際、體現(xiàn)特色，構(gòu)建了較為完善的內(nèi)部控制制度體系，自2013年以來制修訂了近100項(xiàng)管理辦法，涉及工作的方方面面。為有效實(shí)施內(nèi)控，設(shè)計(jì)了兩張表格，一是《財(cái)務(wù)事項(xiàng)審批權(quán)限規(guī)定表》，列示了財(cái)務(wù)流程中部門負(fù)責(zé)人、單位領(lǐng)導(dǎo)、黨委會(huì)（常務(wù)會(huì)）、紀(jì)律檢查部門等崗位的審批權(quán)限以及需要集體決策的財(cái)務(wù)事項(xiàng)；二是業(yè)務(wù)流程審批職責(zé)權(quán)限表，針對(duì)培訓(xùn)（會(huì)議）管理重點(diǎn)業(yè)務(wù)，列示了在制定計(jì)劃、編制方案、編制通知、編制預(yù)算、財(cái)務(wù)結(jié)算全過程中，業(yè)務(wù)部門、職能（行政）部門、單位領(lǐng)導(dǎo)、黨委會(huì)（常務(wù)會(huì)）等崗位的審批職責(zé)權(quán)限，兩張表格濃縮了有關(guān)制度條款規(guī)定，明晰了相關(guān)人員的責(zé)任與權(quán)限，簡(jiǎn)單明了，以利對(duì)照?qǐng)?zhí)行。

（四）注重全員參與，形成分級(jí)防控

目前，大部分單位內(nèi)控規(guī)程編制的只是單位層面和全局性的業(yè)務(wù)工作，很多單位內(nèi)部部門層面的工作并未深入涉及。要建立有效的內(nèi)控體系，需要注重在內(nèi)設(shè)部門層面深入推進(jìn)內(nèi)部控制，還需要各部門間上下左右聯(lián)動(dòng)，形成步調(diào)一致的體系，共同作為、合力作為，才能夠取得工作的實(shí)效。GY在對(duì)單位層面的內(nèi)控工作進(jìn)行梳理和總結(jié)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)力推進(jìn)部門層面的內(nèi)部控制，并在最新修訂的內(nèi)控規(guī)程中，把重點(diǎn)部門的內(nèi)控制度以分冊(cè)的形式顯示，目前已經(jīng)編制了人事管理制度、財(cái)務(wù)管理制度、資產(chǎn)管理制度、信息化建設(shè)管理制度、接待服務(wù)管理制度和后勤保障管理制度等6本分冊(cè)。工作中，還注重發(fā)揮職能部門作用，形成合力。辦公室在制定年度績(jī)效考核指標(biāo)時(shí)，把內(nèi)部控制建設(shè)情況作為考核內(nèi)容之一；財(cái)務(wù)處、人事處、黨辦等職能部門加強(qiáng)了內(nèi)控工作指導(dǎo)與檢查；紀(jì)委在確定年度監(jiān)督重點(diǎn)時(shí)也注意配合好內(nèi)部控制體系的建設(shè)工作。

通過幾年來內(nèi)部控制體系的建設(shè)，GY干部職工越來越深刻地認(rèn)識(shí)到，內(nèi)控體系建設(shè)的功能作用一方面是防止舞弊，另一方面，還要致力于營(yíng)造好的管理機(jī)制。對(duì)行政事業(yè)單位來說，內(nèi)部控制不能滿足于“亡羊補(bǔ)牢”，還應(yīng)具有前瞻性，做到“未雨綢繆”。內(nèi)部控制是一個(gè)循環(huán)往復(fù)、不斷優(yōu)化完善的過程[6]，內(nèi)控體系建設(shè)不是一勞永逸的，總是處于調(diào)整完善之中，可以說，“永遠(yuǎn)在路上”。在內(nèi)控體系建設(shè)發(fā)展的過程中，單位的各個(gè)部門都應(yīng)做好充分準(zhǔn)備，不斷提升能力素質(zhì)，求真務(wù)實(shí)，把握規(guī)律，共同推動(dòng)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)再上新臺(tái)階。